F. LES PERSONNELS
1. Des créations de postes, mais des difficultés persistantes
En 2000, l'administration pénitentiaire compte 25.868 agents en effectif budgétaire ainsi répartis :
- 20.256 personnels de surveillance ;
- 2.308 personnels administratifs ;
- 1.560 personnels d'insertion et de probation ;
- 540 personnels de service social ;
- 675 personnels techniques ;
- 363 personnels de direction ;
- 166 autres personnels.
Le projet de budget prévoit la création de 530 emplois en 2001 après la création de 386 emplois en 2000. Malgré ce nombre important de créations de postes, beaucoup d'établissements ne disposent pas du personnel normalement prévu pour les faire fonctionner.
La " bonification du cinquième " qui a permis, en 1996, aux personnels de surveillance de partir à la retraite à l'âge de 55 ans à partir du 1 er janvier 2000 (de 1996 à 1999, la limite d'âge a été abaissée d'une année par an) continue à avoir des effets sensibles sur le nombre de personnels en activité.
Face à cette situation, l'administration pénitentiaire recrute massivement et forme dans des délais très brefs de nombreux personnels. Au cours de l'année 2000, 1.315 élèves surveillants seront sortis de l'école nationale d'administration pénitentiaire (ENAP). Or, le nombre de candidats est en diminution et la déperdition entre le nombre de reçus et le nombre de ceux qui entrent en formation à l'ENAP peut atteindre 30 %. Dans ces conditions, les personnels rencontrés par votre rapporteur pour avis au cours de ses visites ont exprimés la crainte de voir diminuer la qualité du recrutement du personnel de surveillance .
Par ailleurs, on assiste à une féminisation croissante du personnel de surveillance ; il semble que les dernières promotions d'élèves surveillants formées à l'ENAP comportent entre 30 et 40 % de femmes. Cette évolution devra être prise en considération dans la gestion du personnel. En effet, les missions particulières de l'administration pénitentiaire impliquent que l'administration soit en mesure de remplacer les personnels féminins en congé de maternité, les vacances de postes ayant des conséquences particulièrement lourdes sur la pénibilité des fonctions des personnels de surveillance. Il convient en outre de souligner que les personnels féminins ne peuvent pratiquer des fouilles corporelles sur les hommes détenus, ce qui implique qu'elles ne soient pas affectées dans des postes où de telles fouilles doivent être pratiquées.
Plus généralement, votre rapporteur pour avis partage les conclusions de la commission d'enquête du Sénat, selon laquelle les personnels de l'administration pénitentiaire sont dévoués mais désorientés. Nombre d'entre eux ont le sentiment de ne pas faire ce pour quoi ils ont été recrutés, compte tenu des vacances de postes. Ici des personnels de surveillance sont affectés aux tâches administratives, là des personnels de direction font office de formateurs parce qu'un poste n'a pas été pourvu...
2. L'évolution de l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire
Le 8 novembre dernier, le Premier ministre a inauguré l'Ecole national d'administration pénitentiaire à Agen. La délocalisation de l'école de Fleury-Mérogis à Agen a été décidée en 1994 par M. Pierre Méhaignerie, alors ministre de la justice. Cette délocalisation a été l'occasion d'une profonde réorganisation de la formation des personnels.
Jusqu'il y a peu, les formations étaient conçues par corps et par catégorie de personnel. Cette conception a été entièrement remise en cause, notamment pour assurer une mixité des publics devant permettre aux personnels de mieux percevoir la complémentarité de leurs fonctions .
L'école comporte désormais une direction des enseignements composée de quatre départements :
- droit (enseignement du droit pénitentiaire, du droit pénal, de la procédure pénale...) ;
- population placée sous main de justice (enseignements en sciences humaines, psychologie, étude des comportements, formation aux pratiques professionnelles de sécurité ou d'insertion...) ;
- administrations et management publics (ressources humaines, gestion budgétaire, gestion immobilière...) ;
- stages.
Tous les personnels formés à l'ENAP doivent suivre des stages au cours de leur scolarité.
La formation continue relève pour une grande part des directions régionales de l'administration pénitentiaire, mais l'ENAP a renforcé son action dans ce domaine. Elle propose en particulier des formations spécifiques destinées à prendre en compte l'évolution de la population pénale . Des formations relatives aux mineurs incarcérés ou aux auteurs d'infractions à caractère sexuel sont ainsi proposées aux personnels.
L'école comporte également une direction de la recherche et de la diffusion , qui a notamment pour mission de valoriser les travaux réalisés à l'école et de créer des liens avec les communautés scientifiques en France ou à l'étranger. Un DESS " Exécution des peines et droits de l'homme " commun aux Universités de Pau et de Bordeaux IV ainsi qu'à l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire a été créé cette année.
L'école comprend actuellement 169 agents parmi lesquels 15 personnels de direction, 57 personnels de surveillance et 55 personnels administratifs. En outre, près de 1.000 intervenants extérieurs contribuent à la formation des personnels de l'administration pénitentiaire.
Votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la situation des personnels de surveillance exerçant des fonctions de formateur . Il semble que ce choix soit fort peu encouragé en ce qui concerne les possibilités d'avancement, alors qu'il est particulièrement nécessaire que des personnels mettent leur expérience au service de la formation des élèves. On note d'ailleurs que peu de personnels de surveillance se portent candidats pour exercer des fonctions de formateur. Ces formateurs sont indispensables à l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire, mais également dans les établissements où sont envoyés en stage les élèves surveillants.
Au cours d'une visite effectuée le 23 novembre dernier avec notre excellent collègue M. Robert Bret, votre rapporteur pour avis a pu constater la qualité des équipements installés à Agen pour la formation et le logement des futurs fonctionnaires de l'administration pénitentiaire.
Il s'inquiète cependant du raccourcissement de la durée de certaines formations rendu nécessaire pour le nombre important de vacances de postes. Il est indispensable que la nécessité de recruter de nombreux personnels ne se traduise pas par un moindre effort de formation à des métiers de plus en plus complexes.