EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le Protocole du 30 avril 2010 à la Convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (dénommé ci-après : « Protocole SNPD de 2010 ») institue un régime international d'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, telles que les produits chimiques ou le gaz naturel liquéfié. Il a pour objectif d'assurer l'indemnisation convenable, prompte et efficace des personnes victimes de dommages causés par des événements liés au transport par mer de ces substances. À cette fin, il institue un régime d'indemnisation composé de deux niveaux : d'une part, une responsabilité objective mais limitée du propriétaire du navire, et d'autre part, un fonds financé par les réceptionnaires de substances nocives et potentiellement dangereuses pour prendre le relais de l'indemnisation.
Le Protocole a pour objet de modifier et de compléter la Convention initiale de 1996 1 ( * ) . En son article 18, il prévoit que « la Convention et le présent Protocole sont, entre les Parties au présent Protocole, considérés et interprétés comme formant un seul instrument » et que la Convention, telle que modifiée et complétée par le Protocole, forme la « Convention internationale de 2010 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (Convention SNPD de 2010) ». Dès lors, même si le Parlement est invité à autoriser la ratification du seul Protocole, le texte de la Convention SNPD de 2010 lui est également soumis. En conséquence, les articles ci-dessous renvoient non pas à ceux du Protocole, mais à ceux de la Convention SNPD de 2010 (ci-après : « la Convention »).
La Convention SNPD de 2010 contient cinquante-quatre articles, répartis en six chapitres, ainsi que deux annexes. Ses principales dispositions sont les suivantes :
Chapitre I er . - Dispositions générales
L'article 1 er définit un certain nombre de termes employés par la Convention, en particulier :
1° Le navire. La Convention le définit largement comme « tout bâtiment de mer ou engin marin, quel qu'il soit ».
2° Le propriétaire d'un navire. Il s'agit de la personne au nom de laquelle le navire est immatriculé ou, à défaut, de la personne dont le navire est la propriété, sauf lorsque le navire appartient à un État et qu'il est exploité par une compagnie (auquel cas le « proprétaire » désigne cette compagnie).
3° Le réceptionnaire de la cargaison donnant lieu à contribution. La Convention laisse le choix aux États entre deux options :
- une définition commune à tous les États Parties : le « réceptionnaire » désigne la personne qui reçoit effectivement la cargaison donnant lieu à contribution qui est déchargée dans les ports et terminaux d'un État Partie. Si cette personne agit comme mandataire pour le compte d'une autre personne qui est soumise à la juridiction d'un État Partie, le mandant est considéré comme le réceptionnaire, si son identité est révélée par le mandataire ;
- une définition fixée par le droit interne de chaque État Partie, étant entendu que la cargaison totale donnant lieu à contribution qui est reçue conformément à la loi nationale doit être la même que celle reçue au titre de la première option.
4° Les substances nocives et potentiellement dangereuses (ci-après : « SNPD »). Elles comprennent aussi bien des cargaisons en vrac que des marchandises transportées en colis. L'article renvoie leur identification à plusieurs textes - Convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) et ses annexes, Recueil international de règles relatives à la construction et à l'équipement des navires transportant des produits chimiques dangereux en vrac, Recueil international des règles relatives à la construction et à l'équipement des navires transportant des gaz liquéfiés en vrac, Code maritime international des marchandises dangereuses (Code IMDG), Code maritime international des cargaisons solides en vrac.
5° Les types de dommages couverts par la Convention. Il s'agit des décès ou lésions corporelles à bord ou à l'extérieur du navire transportant des SNPD, des pertes ou dommages causés aux biens à l'extérieur du navire, les pertes ou dommages résultant de la contamination de l'environnement 2 ( * ) , ainsi que le coût des mesures de sauvegarde 3 ( * ) . Ces dommages sont couverts intégralement ou partiellement, en fonction du lieu où ils surviennent (cf. article 3). La Convention couvre les dommages causés par les hydrocarbures persistants autrement que par contamination 4 ( * ) . Les pertes ou dommages causés par des matières radioactives sont en revanche exclus de la Convention (article 4§3).
6° Les cargaisons donnant lieu à contribution. Il ne s'agit que des SNPD en vrac transportées en tant que cargaison à destination d'un port ou d'un terminal d'un État partie et déchargées dans cet État. Les réceptionnaires de SNPD transportées en containers ou en colis ne sont donc pas tenus de faire rapport des SNPD reçues ou de verser des contributions au Fonds SNPD. Une cargaison en transit ne donne lieu à contribution qu'au moment de sa réception au lieu de sa destination finale.
L'article 2 précise que les Annexes de la présente Convention font partie intégrante de la présente Convention.
L'article 3 définit le champ d'application géographique de la Convention. Ce champ varie en fonction du type de dommage. La Convention s'applique à tout type de dommage survenu sur le territoire, y compris la mer territoriale d'un État Partie, aux dommages par contamination de l'environnement survenus dans la zone économique exclusive (ou la zone équivalente) d'un État Partie, aux dommages, autres que les dommages par contamination de l'environnement, causés par des SNPD transportées à bord des navires des États Parties et survenus au-delà de la mer territoriale de tout État, ainsi qu'aux mesures de sauvegardes, où qu'elles soient prises.
L'article 4 stipule que la présente Convention s'applique pour tout dommage lié au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses mais exclut les navires de guerre du champ d'application de la Convention, sauf indication contraire de l'État de pavillon.
Dans le même sens, l'article 5 donne la possibilité à un État Partie d'exclure du champ d'application de la Convention les navires qui ont une jauge brute inférieure à 200, qui ne transportent des SNPD qu'en colis, et qui n'effectuent que des voyages entre ses ports ou ses installations. Des États Parties voisins peuvent déclarer que la Convention ne s'applique pas aux navires effectuant des voyages entre leurs ports ou installations, qui ont une jauge brute inférieure à 200 et ne transportent que des SNPD en colis.
L'article 6 impose aux États Parties de prendre les mesures nécessaires pour satisfaire aux obligations auxquelles ils sont soumis en vertu de la Convention, y compris par l'adoption de sanctions.
Chapitre II. - Responsabilité
L'article 7 stipule que le propriétaire du navire, sauf exceptions, est objectivement responsable pour tout dommage causé par le déversement d'une SNPD. Toute demande en réparation de dommage ne peut être introduite que contre lui (ou contre son assureur, conformément à l'article 12), sauf dans le cas où le dommage résulte du fait ou de l'ommission d'un autre acteur - préposé ou mandataire du propriétaire, membre d'équipage, pilote, affréteur, armateur-gérant, exploitant - commis « avec l'intention de provoquer le dommage » ou commis « témérairement et avec conscience qu'un tel dommage en résulterait probablement ». La canalisation de la responsabilité sur le propriétaire du navire ne prive pas ce dernier de la possibilité d'engager des actions récursoires, par exemple contre le chargeur ou le réceptionnaire de la SNPD.
L'article 8 prévoit que dans le cas où le dommage résulte d'un événement impliquant deux ou plusieurs navires, les propriétaires des navires sont conjointement et solidairement responsables du dommage si le dommage n'est pas « raisonnablement divisible ». Toutefois, chaque propriétaire peut se prévaloir des limites de responsabilité dont il peut bénéficier (cf. article 9).
L'article 9 définit les limites de responsabilité du propriétaire d'un navire par événément, calculées en fonction du tonneau de jauge brute du navire et distinguant selon que les dommages ont été causés par des SNPD transportés en vrac, en colis, ou les deux. Pour bénéficier de cette limitation de responsabilité, le propriétaire doit constituer un fonds d'un montant égal à cette limite, auprès du tribunal ou de toute autre autorité compétente d'un État Partie où une action est engagée ou peut être engagée. L'assureur ou toute personne dont émane la garantie financière peut également constituer un fonds. Lorsque le dommage résulte du fait ou de l'omission personnels du propriétaire du navire, « commis avec l'intention de provoquer un tel dommage, ou commis temporairement et avec conscience qu'un tel dommage en résulterait probablement », le propriétaire n'est pas en droit de limiter sa responsabilité. Lorsque le propriétaire a constitué un fonds, après un événement, et est en droit de limiter sa responsabilité, aucune action ne peut être exercée sur d'autres de ses biens en vue de faire droit à une demande d'indemnisation concernant des dommages résultant du même événement (article 10). La distribution du fonds entre les créanciers s'effectue proportionnellement aux montants de leurs créances, à la réserve près que celles pour mort ou lésions corporelles ont priorité sur les autres pour les deux tiers du montant total (article 11).
L'article 12 oblige le propriétaire du navire à souscrire une assurance ou une garantie financière couvrant sa responsabilité. Un certificat attestant que le propriétaire a bien souscrit cette assurance est délivré par l'État d'immatriculation s'il est Partie à la Convention, ou par tout État Partie si cet État n'est pas Partie à la Convention. L'État d'immatriculation détermine les conditions de délivrance et de validité du certificat d'assurance obligatoire. Les États Parties sont tenus à une double obligation : d'une part, ne pas autoriser les navires battant leur pavillon à « commercer » s'ils ne disposent pas de ce certificat, d'autre part veiller à ce que tout navire touchant ou quittant l'un de leurs ports ou une installation au large située dans sa mer territoriale et auquel s'applique la Convention soit muni de ce certificat. Toute victime peut demander réparation du dommage directement auprès de l'assureur, qui peut se prévaloir des limites de responsabilité du propriétaire du navire, même lorsque ce dernier n'est pas en droit de limiter sa responsabilité.
Chapitre III. - Indemnisation dans le cadre du Fonds international pour les substances nocives et potentiellement dangereuses (Fonds SNPD)
L'article 13 crée le Fonds international pour les substances nocives et potentiellement dangereuses (Fonds SNPD). Il intervient lorsque le propriétaire du navire n'est pas responsable, lorsque ce dernier n'est financièrement pas en mesure d'indemniser les victimes ou lorsque le montant du dommage excède la limite de responsabilité du propriétaire du navire. Il est doté de la personnalité morale et peut être partie à toute action engagée auprès des tribunaux d'un État Partie.
L'article 14 fixe à 250 millions d'unités de compte le plafond d'indemnisation pour un événement donné. Cette somme inclut la part de l'indemnisation fournie par le propriétaire du navire et son assureur. Si le montant global des demandes dépasse cette somme, le Fonds SNPD indemnise les victimes au prorata de leurs créances. Celles pour mort ou lésions corporelles ont priorité sur les autres créances pour les deux tiers du montant total. Le Fonds SNPD est exonéré de toute obligation s'il prouve que le dommage résulte d'un acte de guerre ou d'une fuite provenant d'un navire de guerre, ou qu'il résulte de l'action ou de l'inaction, dans l'intention de causer un dommage, de la personne qui l'a subi, ou encore de la négligence de cette personne. De même, il n'intervient pas si le demandeur ne réussit pas à montrer que « selon toute probabilité raisonnable » , le dommage est causé par un « événement mettant en cause un ou plusieurs navires ».
L'article 15 définit les « tâches connexes » du Fonds SNPD. Ces tâches incluent notamment la gestion budgétaire (dont la collecte des contributions) lui permettant de dégager les ressources afin d'indemniser les créances. Un État Partie peut également solliciter le soutien du Fonds pour « l'aider à obtenir rapidement le personnel, le matériel et les services » en cas d'événement lié au transport par mer de SNPD. De même, le Fonds peut accorder des facilités de paiement à l'État côtier pour lui permettre de prendre des mesures de sauvegarde afin de prévenir ou limiter la pollution.
L'article 16 identifie quatre comptes - comptes séparés pour les hydrocarbures, les gaz naturels liquéfiés d'hydrocarbures légers principalement constitués de méthane (compte GNL), les gaz de pétrole liquéfiés d'hydrocarbures légers principalement constitués de propane et de butane (GPL), compte général pour les matières solides en vrac et autres SNPD. Chaque compte assure l'indemnisation des dommages causés par les SNPD couvertes par lui. Pour que les comptes séparés soient créés, les quantités totales reçues dans tous les États Parties doivent dépasser certains seuils 5 ( * ) . Si tel n'est pas le cas, les opérations de ces comptes sont différées et ceux-ci constituent des « secteurs » du compte général. Les comptes sont alimentés par des contributions initiales et des contributions annuelles, versées par les réceptionnaires de SNPD et proportionnelles aux quantités de SNPD reçues par chacun d'entre eux. La notion de « réceptionnaire » inclut les « personnes associées », c'est-à-dire les filiales ou entités sous contrôle commun. L'Assemblée du Fonds SNPD, dont la première session est convoquée « dès que possible après l'entrée en vigueur » du Protocole (cf. article 43), détermine le montant des contributions initiales et annuelles à verser (articles 17 et 20), les contributions annuelles n'étant perçues que lorsqu'elles sont requises pour effectuer des paiements. En tout état de cause, aucune contribution ne sera versée avant l'entrée en vigueur du Protocole.
Les articles 18 et 19 précisent quelles personnes contribuent à chacun des comptes. Les quantités reçues doivent être supérieures à certains seuils pour donner lieu à contribution 6 ( * ) . Par exception, tout réceptionnaire de gaz naturel liquéfié, indépendamment de la quantité reçue, doit contribuer au compte GNL (article 19§1 bis ). Le réceptionnaire de gaz naturel liquéfié peut conclure un accord avec le « détenteur du titre de propriété », c'est-à-dire la « personne qui, immédiatement avant le déchargement, détenait le titre de propriété d'une cargaison de GNL », suivant lequel il revient à ce dernier de contribuer au compte GNL.
Après l'entrée en vigueur du Protocole, et selon les modalités définies par l'Assemblée du Fonds SNPD (cf. infra ), chaque État Partie communique à l'Administrateur du Fonds la liste des personnes redevables de contributions, ainsi que des données sur les quantités pertinentes de cargaisons donnant lieu à contributions pour lesquelles cette personne est redevable de contribution au titre de l'année civile précédente (article 21). En cas de non respect de cette obligation, l'État doit indemniser le Fonds SNPD pour la perte financière que ce manquement lui cause. Aucune indemnisation ne sera versée par le Fonds pour les dommages causés par le transport par mer de SNPD et affectant cet État, à l'exception des créances pour mort ou lésions corporelles (article 21 bis ). Si l'État ne communique pas les informations requises dans un délai d'un an à compter de la notification par laquelle l'Administrateur l'informe du manquement à cette obligation, le refus du Fonds de verser les indemnités prend un caractère définitif. Une personne redevable de contributions qui verse sa contribution en retard voit le montant de cette dernière accrue d'un intérêt. En cas de non-paiement des contributions, l'Administrateur peut engager une action en justice à l'encontre de la personne redevable (article 22). Un État Partie peut déclarer qu'il assume la responsabilité des obligations imposées par la Convention à toute personne redevable de contributions pour des SNPD reçues sur son territoire. Dans ce cas, l'État est tenu, dans toute procédure intentée contre lui devant un tribunal compétent en ce qui concerne le respect de ces obligations, de renoncer à son immunité juridictionnelle (article 23).
Les articles 24 à 36 définissent le fonctionnement du Fonds SNPD, composé d'une Assemblée où siègent tous les États Parties et d'un Secrétariat dirigé par un Administrateur (articles 24 et 25). L'article 26 énumère les fonctions de l'Assemblée, les principales étant l'élaboration du règlement intérieur et du règlement financier du Fonds SNPD, la nomination de l'Administrateur et des commissaires aux comptes, l'adoption du budget annuel, l'approbation des comptes et du règlement des demandes d'indemnisation adressées au Fonds, l'institution d'un Comité des demandes d'indemnisation. L'Assemblée se réunit en session ordinaire une fois par an (article 27) et décide à la majorité des membres présents et votants, sauf dans les cas où une majorité des deux tiers est requise (articles 33 et 34). L'Administrateur, représentant légal (article 29) et plus haut fonctionnaire du Fonds (article 30), recouvre les contributions, prend « toute mesure utile à la bonne gestion des actifs du Fonds SNPD » et « toutes mesures appropriées en vue du règlement des demandes d'indemnisation présentées au Fonds SNPD ». Il présente à l'Assemblée les États financiers et les prévisions budgétaires, et publie un rapport sur les activités du Fonds (article 30). Afin de garantir le bon exercice par le Fonds des missions qui lui incombent, l'article 31 consacre l'indépendance vis-à-vis des États Parties de l'Administrateur et du personnel nommé et des experts désignés par lui, et l'article 36, la confidentialité des renseignements transmis au Fonds, sous réserve des divulgations nécessaires dans le cadre d'une action en justice.
Chapitre IV. - Demandes d'indemnisation et actions en justice
En vertu de l'article 37, une personne doit demander réparation auprès du propriétaire du navire ou de son assureur dans un délai de trois ans « à compter de la date à laquelle la personne qui subit le dommage a eu connaissance ou aurait raisonnablement dû avoir connaissance du dommage et de l'identité du propriétaire ». Le même délai court à l'égard des actions engagées pour obtenir une indemnisation auprès du Fonds SNPD. Aucune action en justice ne peut être intentée après un délai de dix ans à compter de la date d'occurrence de l'événement qui a provoqué le dommage.
C'est devant les tribunaux de l'État dont le territoire, y compris la mer territoriale ou la zone économique exclusive sont touchés par l'événement que l'action en justice contre le propriétaire du navire doit être introduite (article 38§1). Dans le cas où le territoire ou la zone économique exclusive d'un État n'ont pas été affectés par l'événement, le demandeur a le choix entre les juridictions de l'État de pavillon du navire, partie à la Convention, celles de l'État Partie où le propriétaire a « sa résidence habituelle ou son établissement principal », et celles de l'État Partie où le propriétaire a constitué un fonds (article 38§2). Une fois un fond constitué en vertu de l'article 9, seuls les tribunaux de l'État où le fonds a été constitué sont compétents pour statuer sur les questions de répartition et de distribution du fonds (article 38§5). Les juridictions compétentes pour connaître de l'action introduite contre le propriétaire du navire le sont également pour connaître de celle introduite contre le Fonds SNPD. L'État Partie doit veiller en outre à ce que le Fonds puisse être informé de toute action en réparation intentée contre un propriétaire ou son garant devant l'un de ses tribunaux, et qu'il soit en mesure de se porter partie intervenante dans le cadre d'une telle procédure judiciaire (article 39). Tout jugement définitif dans un État est reconnu dans les autres États Parties, sauf « si le jugement a été obtenu frauduleusement » ou « si le défendeur n'a pas été averti dans des délais raisonnables et mis en mesure de présenter sa défense » (article 40). L'article 41 détaille les droits de subrogation et de recours du Fonds SNPD et de tout État Partie au titre des indemnités versées. L'article 42 précise que la Convention l'emporte sur les autres Conventions en vigueur ou susceptibles d'entrer en vigueur et dont les dispositions seraient en conflit avec elle, sans toutefois affecter les obligations des États Parties découlant de ces Conventions par rapport aux États non Parties au Protocole SNPD.
Chapitre V. - Dispositions transitoires
L'article 43 demande au Secrétaire général de l'Organisation maritime internationale (OMI) de convoquer la première session de l'Assemblée « dès que possible après l'entrée en vigueur de la Convention », en tout État de cause avant l'expiration d'un délai de trente jours à compter de cette entrée en vigueur.
Chapitre VI. - Clauses finales
Sous peine de non acceptation par le Secrétaire général de l'OMI, dépositaire du Protocole aux termes de l'article 53, un État doit accompagner le dépôt de son instrument exprimant son consentement à être lié par le Protocole des renseignements sur les quantités totales de cargaisons donnant lieu à contribution pour lesquelles des contributions sont dues et reçues au cours de l'année civile précédente (article 45§4). De même, un État Partie, sous peine d'être temporairement privé de ce statut, doit renouveler la communication de ces informations sur une base annuelle jusqu'à ce que le Protocole entre en vigueur (article 45§6 et §7).
Les articles 46 et 47 prévoient les modalités d'entrée en vigueur et de révision du Protocole, sauf concernant la modification des limites de responsabilité du propriétaire du navire et du montant maximal pouvant être versé par le Fonds SNPD, qui fait l'objet d'une procédure spécifique.
L'article 48 organise une procédure simplifiée d'amendement des limites de responsabilité du propriétaire du navire et du montant maximal pouvant être versé par le Fonds SNPD. Toute proposition d'amendement est soumise au Comité juridique de l'OMI et adoptée à la majorité des deux tiers des États Parties présents et votants. La décision est réputée acceptée à l'expiration d'un délai de dix-huit mois après la date de sa notification, à moins qu'un quart au moins des États Parties au moment de l'adoption de l'amendement ne la rejette, et entre en vigueur à l'expiration d'un délai supplémentaire de dix-huit mois à compter de son acceptation, à l'égard de l'ensemble des États Parties, à moins qu'ils ne dénoncent le Protocole six mois avant l'entrée en vigueur de l'amendement.
Les articles 49 à 52 prévoient les modalités de dénonciation et d'extinction du Protocole, tandis que l'article 54 précise les versions linguistiques faisant foi.
L'annexe I comporte un modèle de certificat d'assurance ou autre garantie financière relative à la responsabilité pour les dommages dus aux SNPD, tandis que l'annexe II précise les règles pour le calcul des contributions annuelles au compté général.
Telles sont les principales observations qu'appelle le Protocole du 30 avril 2010 à la Convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses.
* 1 Compte tenu des insuffisances que présentait la Convention SNPD de 1996, les conditions nécessaires pour permettre son entrée en vigueur n'ont pas été réunies.
* 2 La Convention précise que la réparation du dommage né de la contamination de l'environnement est limitée au « manque à gagner dû à cette altération » et au « coût des mesures raisonnables de remise en état qui ont été effectivement prises ou qui le seront » (article 1 § 6 c).
* 3 La Convention définit les « mesures de sauvegarde » comme les « mesures raisonnables prises par toute personne après la survenance d'un événement pour prévenir ou limiter le dommage » (article 1§7).
* 4 Les dommages par contamination causés par les hydrocarbures persistants sont déjà couverts par d'autres Conventions (Convention internationale de 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, Convention internationale de 1992 portant création d'un Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, Protocole de 2003 à la Convention internationale de 1992 portant création d'un Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures).
* 5 Ces seuils sont les suivants (cf. article 19§3) : 350 millions de tonnes pour le compte hydrocarbures, 20 millions de tonnes pour le compte GNL, 15 millions de tonnes pour le compte GPL.
* 6 Ces seuils sont les suivants : 150 000 tonnes pour les hydrocarbures persistants, 20 000 tonnes pour les hydrocarbures non persistants, 20 000 tonnes pour les GPL.