CANADA

I - L'EVALUATION FORMELLE

A - Avant l'examen parlementaire

Depuis 1947, la rédaction des projets de loi est exclusivement effectuée par les rédacteurs de la section de législation du ministère de la justice .

La section est composée de vingt-six rédacteurs, treize francophones et treize anglophones. Tous doivent être avocats ou notaires et posséder une excellente connaissance de chacune des deux langues. La plupart ont suivi les cours de rédaction législative dispensés à l'université d'Ottawa. Ils sont assistés de deux " jurilinguistes francophones " et du service de révision rédactionnelle.

Les " jurilinguistes " sont des linguistes qui se sont spécialisés dans le domaine de la linguistique juridique et dont le rôle premier est d'aider les rédacteurs à s'exprimer dans un français de la meilleure qualité possible. Leur présence au sein de la section a été jugée essentielle en raison de l'état d'infériorité dans lequel le français a été relégué pendant des décennies.

Le service de révision rédactionnelle revoit le fond et la forme tout en veillant au respect des normes et conventions en matière de rédaction et de présentation des textes législatifs.

Chaque projet de loi est rédigé par deux rédacteurs, un anglophone et un francophone. Les deux rédacteurs désignés préparent, en collaboration avec les chargés de projet dans le ministère concerné, un avant-projet pour mettre en oeuvre la décision et le soumettent aux chargés de projet qui, de leur côté, l'étudient avec l'aide de leurs propres collaborateurs et d'autres fonctionnaires de leur ministère. Ils donnent ensuite de nouvelles instructions aux rédacteurs qui préparent un deuxième avant-projet, puis un troisième... jusqu'à ce qu'une version satisfaisante soit établie.

L'intervention des rédacteurs constitue une garantie contre l'ésotérisme du langage des spécialistes car ceux-ci sont obligés d'expliquer à un généraliste du droit le contenu de la future loi et son contexte juridique et technique. Elle permet également de lutter contre les incohérences, les oublis, les imprécisions... Les rédacteurs vérifient aussi qu'aucune disposition du projet de loi n'entre en conflit avec la Charte canadienne des droits et libertés.

Après cette première phase, le projet est soumis au comité de relecture de la section, composé du premier conseiller législatif et du premier conseiller législatif adjoint qui sont les deux responsables de la section, de deux rédacteurs d'expérience et de deux plus jeunes. Les membres du comité relisent le projet de loi et remettent aux rédacteurs leurs observations. Ils le relisent avec des yeux neufs puisqu'ils ignorent le contenu du dossier et n'ont pas participé aux réunions avec les chargés de projet.

Le projet est ensuite soumis au Conseil des ministres puis, après approbation par celui-ci, déposé dans l'une ou l'autre assemblée.

Les amendements que le gouvernement apporte au projet de loi lors de son examen par le Parlement sont rédigés par les rédacteurs qui ont écrit le projet de loi.

Bien que la section de législation appartienne au ministère de la justice, dans les faits, elle dépend étroitement du secrétariat chargé de la législation et de la planification parlementaire. Chargé d'établir l'ordre de priorité du programme législatif du gouvernement et de contrôler l'adéquation des projets de loi rédigés par rapport à la décision du gouvernement qui en autorisait la rédaction, ce secrétariat relève du leader du gouvernement à la Chambre, ministre haut placé dans la hiérarchie.

B - Après la promulgation

1) La consolidation et la révision permanente des lois et règlements

Elle est organisée par la loi sur la révision des lois et confiée à la Commission de révision des lois , placée sous l'autorité du ministre de la justice et composée de trois fonctionnaires appartenant à ce même ministère.

Depuis que la Fédération canadienne existe, les lois fédérales ont été révisées six fois : en 1886, 1906, 1927, 1952, 1970 et 1985.

La révision comprend l'examen, la refonte, la codification et la publication de l'ensemble des lois fédérales.

En effet, avant de procéder à une nouvelle codification, la commission corrige certains termes qu'elle juge imprécis, incorrects ou ambigus, scinde les articles qu'elle estime trop longs, fusionne, le cas échéant, plusieurs lois et supprime les dispositions transitoires. Les pouvoirs de la commission sont strictement limités à des changements de forme nécessaires à l'uniformité, à l'harmonisation et à la compatibilité. La révision évite donc une stratification inutile. Ainsi, les lois révisées de 1970 représentaient 10 000 pages. Entre 1970 et 1985, s'y étaient ajoutées 16 000 pages de lois nouvelles. La révision de 1985 s'est traduite par la suppression de quelque 16 000 pages.

Les textes préparés par la Commission de révision des lois doivent ensuite être approuvés par le Parlement : les projets des textes de loi révisés sont soumis à un comité de la Chambre des communes et un comité du Sénat. Après leur approbation, ces textes sont annexés à un projet de loi. L'adoption de ce projet entraîne l'entrée en vigueur des nouvelles lois révisées et l'abrogation des dispositions correspondantes dans les anciennes lois.

En aucun cas la Commission de révision des lois ne peut se substituer au Parlement : " les lois révisées ne sont pas censées être de droit nouveau ".

Les lois révisées sont disponibles en édition reliée et en édition à feuilles mobiles, périodiquement mise à jour. Les 8 volumes des lois révisées de 1985 sont complétés par des suppléments, le premier contenant les modifications adoptées au 31 décembre 1984, mais pas encore en vigueur à cette date, et les suivants incluant les lois adoptées ultérieurement.

2) Le " programme de correction " des lois

Depuis sa mise en oeuvre en 1975, sept lois correctives ont été adoptées (1977, 1978, 1981, 1984, 1987, 1992 et 1993).

La correction des lois est l'oeuvre de la section de législation du ministère de la justice.

La loi corrective permet de rectifier " les anomalies, incompatibilités, archaïsmes et erreurs " dans plusieurs lois sans attendre leur révision d'ensemble. Elle permet aussi d'abroger certaines dispositions ou lois qui ne sont plus effectives.

Les propositions de modifications proviennent surtout des ministères ou des organismes fédéraux. La section de la législation les étudie et les trie en ne retenant que celles qui satisfont aux critères suivants :

- ne pas donner lieu à controverses ;

- ne pas comporter de dépenses publiques ;

- ne pas porter atteinte aux droits de l'homme ;

- ne pas créer d'infractions ni assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante.

Les propositions rédigées et approuvées par le ministère chargé de l'application de la loi que l'on propose de modifier sont intégrées à un document déposé au Parlement par le ministre de la justice. L'étude en est confiée au comité de la Chambre des communes chargé de la justice et des affaires juridiques et au comité du Sénat chargé des affaires juridiques et constitutionnelles. Toute proposition jugée contestable par l'un ou l'autre des comités est rejetée.

Les rapports des comités donnent lieu à un projet de loi corrective où ne figurent que les propositions qu'ils ont approuvées. En général, le projet est adopté sans débat dans chaque chambre.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

1) L'approbation préalable de l'objectif par le conseil des ministres

Seuls les projets de loi dont l'objectif a été approuvé par le conseil des ministres peuvent être rédigés par la section de législation. Les projets de loi relatifs à l'organisation du gouvernement, domaine réservé au premier ministre, ainsi que les projets de lois fiscales ou concernant les emprunts d'Etat font exception à cette règle.

Le ministre qui souhaite que soit adoptée une nouvelle loi ou une loi portant modification d'une loi existante ne peut ni la faire rédiger par ses services, ni ordonner lui-même à la section de la législation du ministère de la justice de le faire. Il doit en proposer la rédaction au conseil des ministres pour que celui-ci, après en avoir approuvé le principe, attribue à la rédaction du projet de loi une place dans le programme législatif du gouvernement.

Pour obtenir cette autorisation, le ministre signe une note qui présente le résultat de son étude et ses recommandations. Elle comporte une étude de la situation et des solutions de droit existantes. L'auteur de la note doit donc démontrer les insuffisances de la législation en vigueur avant de demander à ses collègues d'approuver la rédaction d'une nouvelle mesure législative. Cette note, dite " note au cabinet " doit respecter une présentation normalisée. Un document intitulé " Mémoires au cabinet, guide du rédacteur " contient toutes les normes applicables à la rédaction de ces notes.

2) Les travaux de la Commission de réforme du droit

La précédente Commission de réforme du droit a été dissoute en 1993, mais le gouvernement a promis d'en créer une nouvelle qui devrait pouvoir commencer ses travaux dans les premiers mois de 1996.

La Commission de réforme du droit analyse les insuffisances du droit en vigueur et propose des améliorations. Souvent, ses propositions constituent la base des " notes au cabinet ". Il est même arrivé que le gouvernement demande à la section de la législation de suivre les recommandations contenues dans un rapport de la Commission de réforme du droit.

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

1) L'évaluation des effets de la loi

a) L'évaluation par les services juridiques des ministères

Les services juridiques des ministères et des organismes fédéraux chargés de la mise en oeuvre des textes, législatifs ou réglementaires, doivent, selon le Manuel des services juridiques du ministère de la justice, " surveiller l'efficacité des lois et règlements ".

Les conseillers juridiques membres de ces services, qui font partie du ministère de la justice, doivent être avocats ou notaires.

b) Les clauses d'évaluation

La loi elle-même peut prévoir l'examen de son application après une période donnée. Dans ce cas, l'analyse se fait en public et permet aux parlementaires de voir, avec les fonctionnaires responsables et compte tenu des observations des catégories socio-professionnelles concernées, si la situation qui était à l'origine du texte de loi a ou non évolué, si le texte répond aux attentes de ses promoteurs et du législateur et, enfin, si des effets pervers ne devraient pas être corrigés par une nouvelle intervention parlementaire.

Dans les faits, cette méthode est peu employée : seules quelques lois fédérales comportent une telle disposition.

c) La " temporarisation "

La " temporarisation " consiste à rendre temporaire une disposition. Appliquée à une loi, cette méthode permet de la rendre caduque à l'échéance d'un délai fixé. En effet, si le législateur entend la remettre en vigueur, il doit procéder à l'évaluation de ses effets pendant sa période de validité.

Cette technique, qui garantit la tenue d'un nouveau débat parlementaire, est très peu utilisée.

2) Le contrôle des règlements d'application

La loi sur les textes réglementaires a créé un comité mixte regroupant des représentants du Sénat et de la Chambre des communes, chargé d'étudier chaque règlement après sa publication . Le règlement ne peut être pris qu'en vertu d'une autorisation précise accordée par une loi.

A l'occasion de cet examen, les membres de ce comité peuvent faire des recommandations au gouvernement sur les corrections qui, à leur avis, devraient être apportées à une loi donnée.

En outre, ils peuvent présenter à la Chambre des communes un rapport comportant une résolution qui, en cas d'adoption, constituera un ordre donné au ministre responsable ou au gouvernement d'abroger un texte réglementaire qui n'aurait pas été complètement et parfaitement autorisé par la loi habilitante.