ITALIE

Il n'existe aucun dispositif opérationnel d'évaluation de la législation.

En effet, le C.N.E.L. ( Conseil National de l'Economie et du Travail ), composé de 80 personnes (60 représentants des catégories socio-professionnelles et 20 experts), à qui la Constitution reconnaît le pouvoir de contribuer à l'élaboration de la législation économique et sociale en donnant des avis, voire en proposant des projets de loi au Parlement, n'exerce pas sa fonction de proposition.

Par ailleurs, l'Office central de coordination de l'initiative législative et de l'activité normative du gouvernement , institué en 1988 et qui devrait notamment signaler dans ses rapports " les incohérences et antinomies normatives relatives aux divers secteurs législatifs " et mettre en évidence " la nécessité de procéder à la codification des textes régissant certaines matières ou à la refonte d'autres textes ", est actuellement en sommeil.

En outre, l'obligation de fournir au Parlement des rapports périodiques sur le fonctionnement pratique de la loi après son entrée en vigueur et la création d'observatoires chargés de suivre l'application d'une nouvelle norme, utilisées à plusieurs reprises au cours des dernières années, se sont révélées peu efficaces. En effet, les informations recueillies n'ont pas été utilisées de manière satisfaisante par le Parlement, apparemment davantage intéressé par le retentissement médiatique de l'adoption des lois que soucieux de la qualité et de l'adéquation de la législation.

ROYAUME-UNI

I - L'EVALUATION FORMELLE

A - Avant l'examen parlementaire

La rédaction des projets de loi est exclusivement réalisée par le corps des rédacteurs parlementaires ( parliamentary draftsmen ou parliamentary counsel ).

Il s'agit d'avocats expérimentés employés comme fonctionnaires par le gouvernement. Au nombre d'environ 30, ils occupent une position étonnante dans la structure administrative : ils dépendent administrativement du ministre chargé de la fonction publique, c'est-à-dire du Premier ministre, mais sont à la disposition de tous les ministères et sont directement responsables devant les ministres pour lesquels ils rédigent les projets.

Les rédacteurs travaillent à partir d'une note écrite fournie par le ministère auteur de l'initiative. Les instructions précisent les objectifs de la loi à rédiger et les moyens à utiliser pour y parvenir. Elles sont complétées lors de discussions avec les représentants du ministère. Chaque projet est rédigé par une équipe de deux draftsmen , dont l'un est un membre expérimenté du service, ce qui permet aux nouveaux de se former. Après que plusieurs versions ont été rédigées et discutées (parfois une dizaine), le projet est communiqué au comité législatif du gouvernement qui peut le renvoyer jusqu'à ce qu'il obtienne une version qui lui convient. Le projet peut alors être déposé au Parlement.

Les rédacteurs suivent leurs projets jusqu'à leur adoption définitive. En effet, tous les amendements, qu'ils émanent du gouvernement ou des parlementaires, sont rédigés par eux.

B - Après la promulgation

La consolidation et la révision permanentes sont effectuées par les Law Commissions.

1) La compétence des Law Commissions

Les Law Commissions, organes consultatifs indépendants créés par la loi de 1965, ont pour mission de " suivre de près le droit qui les concerne afin de permettre son développement et sa réforme systématiques, ce qui comprend en particulier la codification du droit, l'élimination des anomalies, l'abrogation des dispositions tombées en désuétude ou devenues superflues, la réduction du nombre des textes et, de manière générale, la simplification et la modernisation du droit ".

Dans le dernier rapport d'activité disponible, celui de 1994, le président de la Law Commission (3( * )) s'exprimait ainsi : " notre tâche consiste à rendre le droit plus simple, plus juste et meilleur marché (...). Dans tout ce que nous faisons, nous cherchons à mettre à jour et à simplifier le droit, à le faire correspondre directement à la société d'aujourd'hui et à le rendre facilement compréhensible par ceux qui en ont besoin ".

Pour ce faire, la loi de 1965 autorise la Law Commission à :

- prendre en compte toutes les propositions de réforme du droit dont elles peuvent avoir connaissance, quelle qu'en soit l'origine ;

- soumettre périodiquement au gouvernement des programmes de réforme des différentes branches du droit ;

- entreprendre, sur la recommandation du gouvernement, l'examen de branches particulières du droit et formuler des propositions de réforme, notamment par l'intermédiaire de projets de loi ;

- préparer à la demande du gouvernement, des programmes de consolidation et de révision de la législation ;

- fournir aux différents départements ministériels, à l'instigation du gouvernement, des avis et des renseignements ainsi que des propositions de réforme du droit.

Le Lord Chancelier (ministre de la justice) approuve le programme de recherche de la Law Commission . Une fois ce programme approuvé, il doit faire connaître au Parlement les travaux de la commission. Le gouvernement dispose donc théoriquement de la possibilité d'empêcher la Law Commission d'entreprendre l'examen d'un point donné. En réalité, il n'utilise pas cette faculté et, en tout état de cause, les rapports annuels de la Law Commission doivent être déposés devant le Parlement.

2) La composition de la Law Commission

La Law Commission compétente pour l'Angleterre et le Pays de Galles se compose d'un président et de quatre membres, nommés par le ministre de la justice. Ces cinq personnes sont nommées pour cinq ans. Elles sont choisies, en raison de leurs compétences, parmi les juges, les avocats ou les professeurs de droit.

Depuis plusieurs années, la composition de la Law Commission est la suivante : elle est présidée par un juge de la High Court (tribunal civil de droit commun pour les affaires les plus importantes) et les quatre autres membres sont un barrister spécialiste de droit pénal, un solicitor spécialiste de droit de la propriété et deux professeurs de droit particulièrement compétents dans d'autres domaines du droit.

Par ailleurs, la Law Commission dispose d'un personnel permanent d'environ soixante-dix personnes parmi lesquelles deux tiers sont des juristes (fonctionnaires détachés, praticiens, universitaires...). Plusieurs parliamentary counsel lui sont attachés pour la rédaction des projets de loi. En théorie, elle peut disposer de six rédacteurs parlementaires. Actuellement, seuls trois rédacteurs sont détachés à la Law Commission .

3) L'activité de la Law Commission

Au cours des dernières années, la Law Commission a principalement travaillé sur la réforme du droit pénal et la plupart des projets de loi adoptés dans ce domaine résultent de ses réflexions. Généralement, elle réalise entre cinq et dix rapports chaque année. On reproche souvent à la Law Commission d'éviter d'aborder les sujets susceptibles de donner lieu à controverses (droit fiscal, des sociétés, du travail, de la sécurité sociale...) pour se concentrer sur le droit de la famille, celui des contrats ainsi que sur le droit pénal. De son côté, la Law Commission reproche au Parlement de négliger ses travaux : si, au cours de l'année 1994, cinq de ses rapports ont été partiellement repris dans des lois nouvelles, au cours des quatre années précédentes, cela avait été le cas pour seulement quatre de ses rapports.

Dans les années qui ont suivi sa mise en place, la Law Commission a beaucoup réfléchi à la codification du droit anglais. Elle a même proposé une codification du droit des contrats, du droit des baux, du droit de la famille et du droit pénal, mais aucun projet de code n'a abouti. La codification s'étant révélée plus difficile à réaliser qu'elle ne l'avait initialement imaginé, la Law Commission a mis l'accent sur des projets à plus court terme.

Ainsi, la Law Commission s'acquitte effectivement de sa tâche de révision. A son initiative, plusieurs lois, devenues obsolètes, ont été supprimées par l'adoption de Statute Law (Repeal) Bills . Depuis 1965, neuf de ces lois ont été adoptées : en 1969, 1975, 1976, 1977, 1978, 1981, 1986, 1989, 1993. Chacune d'elles permet l' abrogation de plusieurs lois ainsi que de centaines de dispositions législatives éparses. D'autres lois ont été refondues grâce à des Consolidation Acts . La loi relative à la consolidation (Consolidation of Enactments (Procedure) Act 1949) prévoit une procédure simplifiée pour l'adoption de tels projets : une commission composée de membres des deux chambres peut adopter les projets ne comportant que des " corrections et améliorations mineures ". Ainsi, plusieurs lois de consolidation peuvent être adoptées chaque année. La plupart des projets de consolidation sont préparés par la Law Commission à l'instigation du responsable des rédacteurs législatifs.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

Les rédacteurs parlementaires préparent les projets de loi après que ceux-ci ont été approuvés par la commission de la législation future du gouvernement ( Future Legislation Committee ).

Cette commission prépare au mois de mars le projet gouvernemental de l'année parlementaire suivante, qui commence en novembre. Toutefois, cette commission ne procède pas à une évaluation de l'opportunité juridique de la future loi. Elle gère uniquement le calendrier.

Il convient de rappeler ici que la Law Commission , instance permanente de proposition, analyse les insuffisances du droit en vigueur et propose des améliorations. Elle rédige elle-même les projets qu'elle estime opportuns puisqu'elle dispose du concours de plusieurs parliamentary draftsmen .

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

1) L'évaluation des effets de la loi

De nombreux travaux sont menés par des instituts de recherche, publics ou privés, ou par le gouvernement, mais il n'existe aucune instance nationale de coordination.

2) Le contrôle des règlements d'application

Une commission mixte paritaire commune aux deux Chambres, composée de quatorze membres et généralement présidée par un parlementaire de l'opposition, est chargée d'examiner l'ensemble des textes d'application ( Joint Committee on Statutory Instruments ).

Cette commission a notamment pour tâche de veiller à la conformité des règlements d'application aux lois qui les autorisent et au respect des délais de publication des textes réglementaires.

Un ministre peut retirer un règlement sur proposition de cette commission, mais il n'y est pas tenu. Dans les faits, le contrôle de cette commission est considéré comme de pure forme. En outre, de nombreux règlements sont approuvés par la Chambre des communes avant que la commission ne les ait examinés.