II. LE ROYAUME-UNI
Au Royaume-Uni, une régulation des fusions dans le domaine de la presse écrite est intervenue en 1965 via la loi sur les monopoles et les fusions (Monopolies and mergers act) . Quelques années auparavant, un rapport de la Commission royale sur la presse avait conclu que le contrôle de la presse était un sujet particulièrement sensible pour le public et que la concentration croissante de la propriété de journaux entre trop peu de mains pourrait étouffer l'expression d'opinions et d'arguments et déformer la présentation des informations. Sous ce régime, la plupart des fusions de journaux étaient soumises à un système de contrôle plus strict que les fusions d'autres entreprises. Ainsi, le transfert de propriété d'un organe de presse répondant aux critères d'application de la loi était illégal et nul s'il avait lieu sans le consentement préalable du secrétaire d'État. La loi sur la diffusion audiovisuelle (Broadcasting act) de 1990 érigeait également certaines défenses en la matière 24 ( * ) .
Le processus de dérégulation de l'acquisition des médias est intervenu au début du 21 e siècle, par la loi sur la communication de 2003 (Communication act) . Outre les dispositions en la matière, la loi crée également l'Office des communications (OFCOM), nouvelle autorité régulatrice dans ce domaine. Sa mission principale est de promouvoir les intérêts des citoyens et des consommateurs en matière de communication. Il s'agit d'un organe indépendant du gouvernement et des entreprises du secteur des médias, responsable devant le Parlement, et dont les missions sont définies par la loi sur la communication.
A. ÉTAT DES LIEUX DE LA CONCENTRATION DES MÉDIAS
Selon le rapport intitulé « Qui détient les médias britanniques ? » 25 ( * ) , publié par la Media Reform Coalition 26 ( * ) , le niveau de concentration des médias est élevé au Royaume-Uni :
- trois entreprises (DMG Media, News UK et Reach) domineraient 90 % du marché des journaux nationaux en 2020 (contre 83 % en 2019) ;
- six entreprises contrôleraient 83 % de la presse locale et régionale. Parmi elles, les trois plus grosses sociétés (Newsquest, Reach et JPI Media) contrôlent chacune un cinquième du marché de cette même presse, ce qui représenterait plus que la part des 50 plus petits éditeurs de presse locale réunis ;
- Facebook contrôlerait trois des cinq principaux services de médias sociaux utilisés pour accéder aux actualités en ligne au Royaume-Uni ;
- deux sociétés (Bauer Radio et Global Radio) détiendraient 70 % des 279 stations de radio analogiques locales commerciales. Les trois quarts du marché DAB (Digital Audio Broadcasting) national serait quant à lui contrôlé par trois groupes ;
- quant à la télévision terrestre, cinq chaînes détiennent ensemble plus de 80 % des parts de marché (BBC, ITV - Channel 3, Channel 4, Sky et Viacom - Channel 5). Parmi elles, deux (Sky et Channel 5) sont détenues par des entreprises américaines.
Selon ce même rapport, les grandes sociétés « continuent de renforcer leur position dominante sur le marché des médias par le biais de fusions et de rachats de leurs plus petits concurrents. Début 2019, Bauer Radio a acquis une cinquantaine de stations de radio locales (...), doublant ainsi son nombre de stations pour devenir le plus grand radiodiffuseur local avec une part de marché de 38 %. En novembre 2019, DMG Media (éditeur du Daily Mail et Metro ) a acheté le journal « i », augmentant de 3 % la part combinée de la société dans la diffusion imprimée. Ni le régulateur du marché des communications Ofcom, ni l'Autorité de la concurrence et des marchés n'ont considéré que ces rachats, qui ont donné à deux sociétés de médias déjà puissantes une plus grande part de leurs marchés respectifs, constituaient une menace pour la pluralité des médias au Royaume-Uni » 27 ( * ) .
B. LES RÈGLES EN MATIÈRE DE DÉTENTION DES MÉDIAS
1. Un contexte de libéralisation engagé depuis plusieurs décennies
La loi sur la diffusion audiovisuelle de 1990 (Broadcasting act 1990) 28 ( * ) érigeait des restrictions (i) pour empêcher l'accumulation d'intérêts dans les services sous licence, (ii) s'agissant du contrôle des intérêts dans la presse écrite et les services sous licence et (iii) sur la détention de licences par les opérateurs des systèmes publics de télécommunications et en limitant les participations étrangères puisqu'elle interdisait aux personnes et sociétés situées à l'extérieur du Royaume-Uni de détenir des licences.
Cette loi a été amendée par la loi sur les communications de 2003 (Communication act 2003) 29 ( * ) , laquelle a libéralisé le secteur. En particulier, les restrictions présentées supra ont toutes été supprimées.
Outre la suppression des restrictions tenant à la participation d'entreprises étrangères ou à la détention de certains intérêts, la loi de 2003 instaure un Office des communications ( Office of communications, ci-après OFCOM) ayant pour missions de (i) promouvoir les intérêts des citoyens en matière de communication et (ii) promouvoir les intérêts des consommateurs sur les marchés pertinents, le cas échéant en favorisant la concurrence.
Selon le rapport IRIS sur le pluralisme des médias et les enjeux de la concurrence publié par l'Observatoire européen de l'audiovisuel, « outre des règles de concurrence d'application générale, le Royaume-Uni dispose de règles spécifiquement applicables aux opérations de fusions dans le secteur des médias. Le régime de régulation de la radiodiffusion comprend également des compétences en matière de concurrence ainsi que des règles de contrôle de la propriété » 30 ( * ) .
En effet, la loi de 2003 comporte un chapitre 5 relatif à la propriété et au contrôle des médias ainsi qu'une partie 5 sur la compétition sur les marchés de communication. L'annexe 14 31 ( * ) du texte instaure des règles dites de détention des médias (media ownership rules ), qui visent à protéger l'intérêt public et empêcher toute influence excessive de propriétaires de médias (voir infra ).
La loi de 2003 impose également à l'OFCOM de conduire un examen périodique de la propriété des médias tous les trois ans, au maximum. Cet examen doit être remis sous forme de rapport au secrétaire d'État.
La loi de 2003 a également modifié la loi sur les entreprises de 2002 pour y introduire des considérations particulières tenant à la nécessité d'une présentation précise des informations, de la libre expression des opinions ainsi que la nécessité d'une pluralité suffisante des points de vue dans les journaux. Pour ce faire, la loi souligne le besoin (i) de pluralité des personnes contrôlant les entreprises de médias, (ii) d'un large éventail de programmes et (iii) pour les personnes exploitant ou contrôlant les entreprises de médias, un engagement à atteindre les normes énoncées à l'article 319 de la loi de 2003 relatives au contenu des programmes.
2. Les règles en vigueur en matière de détention des médias
La loi de 2003 a introduit de nouvelles règles, plus souples, relatives à la détention des médias 32 ( * ) .
a) La règle de détention croisée des médias
Cette règle concerne la détention croisée de journaux nationaux et de licence de chaîne de télévision Channel 3. En vertu de ce principe, les grands groupes de presse nationale ne peuvent pas détenir largement (broadly) une licence de chaîne de télévision privée diffusant régionalement, sur le réseau ITV appelé aussi « Channel 3 » 33 ( * ) . Plus précisément, cette règle interdit à un opérateur de presse détenant 20 % ou plus de parts de marché de presse écrite de détenir une licence Channel 3 ou une participation dans un détenteur de licence Channel 3 supérieure à 20 %. Inversement, il est interdit à un titulaire d'une licence Channel 3 de détenir une participation de 20 % ou plus dans un grand groupe de presse nationale (c'est-à-dire un opérateur avec une part de marché de 20 % ou plus). Dans son rapport au secrétaire d'État publié en novembre 2021, l'OFCOM propose de conserver cette règle pour le moment car « bien que la portée des services d'information télévisée et des journaux imprimés ait diminué au fil du temps, ils restent toujours des sources importantes en termes de capacité à atteindre et à influencer un large public à travers le Royaume-Uni » .
b) La règle du fournisseur
La règle dite du fournisseur d'informations des chaînes émettant sur Channel 3 consiste en ce que les titulaires régionaux de licence Channel 3 désignent entre elles un seul fournisseur d'informations. Les individus ou les organisations qui ne sont pas autorisés à détenir une licence Channel 3 ne peuvent pas non plus être le fournisseur d'informations 34 ( * ) . Dans son rapport au secrétaire d'État publié en novembre 2021, l'OFCOM propose de conserver cette règle pour le moment, considérant que « la règle fonctionne pour garantir un certain degré de pluralité dans la fourniture d'informations globales à grande échelle » et que, inversement, revenir sur cette règle risquerait d'avoir des implications sur la pluralité des médias et de compromettre la qualité des informations fournies.
c) Le test de l'intérêt public
C'est une des composantes essentielles du contrôle de la concentration des médias au Royaume-Uni. Ce test permet au secrétaire d'État d'intervenir dans les fusions de médias (journaux, radios et télévisions) sous certaines conditions. L'OFCOM émet alors un avis sur le fait de savoir si la fusion est dans l'intérêt public au sens de la loi sur les entreprises. Le secrétaire d'État décide ensuite s'il est légitime d'émettre un avis d'intervention, lequel déclenche un examen pour déterminer si la fusion pourrait porter atteinte à l'intérêt public 35 ( * ) . C'est l'Autorité de la concurrence qui est alors saisie. Dans son rapport au secrétaire d'État publié en novembre 2021, l'OFCOM recommande de modifier le champ du test de l'intérêt public en remplaçant les références aux journaux ou entreprises de médias dans les textes en vigueur par le terme « nouveaux créateurs » (new creators) afin de refléter au mieux la façon dont les consommateurs accèdent aux informations.
d) Les interdictions relatives à certaines personnes ou organismes
Certaines personnes ou certaines entreprises ne sont pas autorisées à détenir certains types de licences, à l'instar :
- des agences de publicité et des organes politiques qui ne peuvent détenir de licence de diffusion, quelle qu'elle soit ;
- des autorités locales qui ne peuvent détenir de licence de diffusion sauf pour exploiter un service de diffusion uniquement pour fournir des informations sur leurs fonctions et services dans leur zone géographique ;
- des organismes dont le financement est assuré à plus de 50 % par des fonds publics britanniques, qui ne peuvent détenir la plupart des licences radio mais sont autorisées à détenir tout type de licence télévisuelle ;
- des organisations religieuses, qui ont l'interdiction formelle (interdiction non-discrétionnaire) de détenir des licences pour Channel 3, Channel 5, la radiodiffusion sonore et les multiplexes, tandis que, pour les autres types de licence, l'OFCOM a le pouvoir de déterminer s'il est approprié pour une telle organisation d'en détenir une (interdiction discrétionnaire) ;
- et de la BBC, de Channel 4 Corporation et de S4C, qui ont l'interdiction de détenir des licences Channel 3 et Channel 5.
Dans son rapport au secrétaire d'État publié en novembre 2021, l'OFCOM propose de supprimer certaines interdictions, à l'instar des interdictions discrétionnaires touchant les groupes religieux et des restrictions touchant les agences de publicité et les organismes dont le financement est assuré à plus de 50 % par des fonds publics. À l'inverse, l'OFCOM recommande de conserver les interdictions non-discrétionnaires touchant les groupes religieux, les interdictions touchant les organes politiques et autorités locales ainsi que celles interdisant à la BBC, à Channel 4 et à S4C de détenir des licences Channel 3 et Channel 5.
Pour autant, le rapport-pays Royaume-Uni 36 ( * ) du Centre pour le pluralisme des médias et la liberté des médias 37 ( * ) , publié en 2020 et prenant en compte des données de 2018 et 2019, indiquait en introduction que « la pluralité des médias a enregistré les niveaux de risque les plus élevés dans l'ensemble, en particulier pour la concentration des médias d'information. Les citoyens britanniques n'ont pas facilement accès à un registre d'informations sur la propriété des médias, et les appels à une révision des contrôles de concentration des médias britanniques à la lumière des développements en ligne sont restés jusqu'à présent sans réponse » . Ce même rapport ajoutait que « dans le secteur de la radiodiffusion, une série de restrictions de propriété et d'exigences d'impartialité contribuent à isoler les radiodiffuseurs de l'influence politique extérieure. Les pouvoirs du gouvernement de nommer les membres clés du conseil d'administration de la BBC et le manque de transparence dans la fixation des frais de licence de la BBC ont accru le niveau de risque pour l'indépendance politique des médias de service public » .
Le risque, en matière de transparence de la propriété des médias, est estimé par l'auteur du rapport-pays précité à 58 % 38 ( * ) . Ce rapport souligne que si les entreprises ont le devoir de fournir à l'OFCOM des informations détaillées sur leurs actifs, ces informations ne sont disponibles que de façon réduite sur le site de l'OFCOM. Quant aux services à la demande, « l'OFCOM n'exige que des coordonnées de base et il n'y a pas d'exigences de transparence de propriété spécifiques aux médias applicables aux autres services numériques en ligne ou à la presse écrite » .
C. LA PROTECTION DE L'INDÉPENDANCE DES JOURNALISTES ET DES RÉDACTIONS
La loi sur la communication de 2003 a introduit dans la loi sur les entreprises de 2002 une considération tenant à la libre expression des opinions (voir supra ). Selon le guide sur l'intervention tenant à l'intérêt public lors des fusions de médias 39 ( * ) , cette considération doit s'entendre comme la capacité d'un rédacteur en chef à déterminer la position d'un journal sans ingérence du propriétaire. Ainsi, en évaluant le risque que représenterait une fusion de médias pour l'intérêt public, les autorités doivent s'interroger sur l'impact potentiel sur les décisions éditoriales d'un transfert, en particulier la mesure dans laquelle la transaction pourrait affecter la liberté d'agir des rédacteurs en chef sans intervention des propriétaires.
Si ces lignes directrices ont été publiées en 2004, l'OFCOM indique toutefois dans son rapport sur l'acquisition par le Trinity Mirror plc des actifs d'édition de Northern & Shell Media Group Limited 40 ( * ) , publié en 2018, que c'était la première fois qu'il était invité à prendre ce critère en considération lors de son évaluation. Dans cette affaire, des inquiétudes avaient été exprimées concernant un changement éventuel de ligne éditoriale susceptible d'intervenir après la fusion. L'OFCOM a considéré que « à condition que le rédacteur en chef conserve la possibilité de déterminer la position du journal sans ingérence du propriétaire, nous ne considérons pas que cette préoccupation soit pertinente pour le motif de la libre expression de l'opinion » 41 ( * ) .
En 2008, un rapport de la Chambre des Lords 42 ( * ) étudiait également la question de l'interférence des propriétaires dans la ligne éditoriale des journaux qu'ils détenaient. Si, lors des auditions, seul Rupert Murdoch avait explicitement indiqué qu'il utilisait un contrôle éditorial sur les sujets importants (editorial control on major issues) , les auditions avaient mis en évidence d'autres exemples de propriétaires intervenant directement sur le contenu des journaux 43 ( * ) . Le rapport soulignait aussi que l'influence pouvait être indirecte, par exemple par le choix du rédacteur en chef.
Le rapport-pays Royaume-Uni 44 ( * ) précité présentait le Royaume-Uni comme un pays présentant un risque moyen (medium risk) en matière d'indépendance politique, notamment en matière d'autonomie éditoriale 45 ( * ) . Pour l'auteur, « l'autonomie éditoriale (risque moyen : 65 %) est également spécifique au secteur, la marge d'influence des propriétaires étant la plus grande dans le secteur de la presse écrite. Bien que certains journaux, tels que The Guardian , aient des structures formelles pour protéger l'indépendance éditoriale, peu est fait, à part des considérations commerciales ou de réputation, pour empêcher les propriétaires d'influencer la ligne éditoriale de leur journal ou le choix du rédacteur en chef. Lorsque la propriété est dispersée parmi de grandes organisations financières, il peut y avoir moins de risque d'intervention éditoriale » .
Cité dans le rapport, le journal The Guardian (et plus globalement Guardian Media Group, GMG) est détenu depuis 1936 par le « Scott Trust dans une structure unique qui existe pour garantir l'indépendance financière et éditoriale de The Guardian à perpétuité et pour protéger la liberté journalistique et les valeurs libérales de The Guardian , à l'abri de toute ingérence commerciale ou politique » 46 ( * ) . Toutefois, s'il n'intervient pas directement dans la ligne éditoriale, il joue un rôle indirect puisqu'il « nomme le rédacteur en chef » et « supervise la stratégie commerciale » 47 ( * ) .
* 24 Pour plus de détails, voir
* 25 https://www.mediareform.org.uk/wp-content/uploads/2021/03/Who-Owns-the-UK-Media_final2.pdf
* 26 Cette entité a été créée en 2011 pour « coordonner la contribution la plus efficace des groupes de la société civile, des universitaires et des responsables de campagnes médiatiques aux débats sur la réglementation, la propriété et la démocratie dans les médias [...]. [La MRC] travaille avec des groupes partenaires et des individuels la soutenant pour produire des recherches et organiser des activités de campagne dans le but de créer un système médiatique fonctionnant dans l'intérêt public ».
* 27 Page 2
* 28 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/42/contents
* 29 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/contents
* 30 https://rm.coe.int/iris-special-1-2020fr-pluralisme-des-medias-et-enjeux-de-la-concurrenc/1680a08456 page 70
* 31 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/schedule/14
* 32 https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0019/228124/statement-future-of-media-plurality.pdf
* 33 Channel 3 est une chaîne qui diffuse régionalement. Actuellement, il existe 15 licences Channel 3.
* 34 ITN, société de production britannique dans le domaine des médias, est le fournisseur jusqu'en 2024.
* 35 Pour un exemple de test d'intérêt public, voir
* 36 https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/67822/united_kingdom_results_mpm_2020_cmpf.pdf?sequence=1&isAllowed=y
* 37 Ce centre de recherche sur les médias, hébergé par l'Institut universitaire européen de Florence, est cofinancé par l'Union européenne.
* 38 La moyenne européenne était alors de 52 %.
* 39 https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/595816/file14331__1_.pdf
* 40 Op. cit.
* 41 Page 36 et suivantes.
* 42 https://publications.parliament.uk/pa/ld200708/ldselect/ldcomuni/122/122i.pdf
* 43 Voir page 32 et suivantes.
* 44 https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/67822/united_kingdom_results_mpm_2020_cmpf.pdf?sequence=1&isAllowed=y
* 45 S'agissant de l'autonomie éditoriale, le résultat frôle le « risque élevé » puisqu'il atteint 65 %.
* 46 https://www.theguardian.com/gmg/2018/jul/24/about-guardian-media-group
* 47 Pour plus d'informations sur le modèle du Guardian, voir
https://www.lemonde.fr/economie/article/2019/09/28/comment-le-scott-trust-garantit-l-independance-du-guardian_6013429_3234.html