IVe JEUX DE LA FRANCOPHONIE
(Ottawa-Hull (Canada), 14 - 24 juillet 2001)

Lors des IVème jeux de la Francophonie, tenus à Ottawa-Hull (Canada), une délégation de cinq parlementaires francophones, dont M. Bruno Bourg-Broc, député (RPR) de la Marne, a constitué le jury qui a décerné, le 24 juillet 2001, le prix de l'APF à une sportive burkinabé, une poétesse libanaise et une chanteuse cap-verdienne.

Ce prix, doté de contributions française, canadienne, ontarienne, belge et suisse tend à encourager les meilleurs espoirs sportif et culturel en leur offrant un séjour de perfectionnement dans leur discipline et dans l'un des pays ayant participé à la dotation du prix.

A N N E X E S

Communication de M. Richard CAZENAVE relative au contrôle de l'action gouvernementale et l'application des lois

A côté de l'activité législative, le contrôle du gouvernement constitue une fonction essentielle du Parlement, de nature politique. En France, la réflexion pour développer et diversifier les méthodes de contrôle s'est engagée dès les débuts de la Vème République, avec la question de la place des assemblées dans les institutions.

La prépondérance du Gouvernement dans la procédure législative, organisée par la Constitution de 1958 et accentuée par le phénomène majoritaire, a conduit le Parlement à instaurer une culture de contrôle, dont le suivi de l'application des lois constitue un des aspects (I). Ce contrôle, dont les méthodes ont évolué, s'inscrit depuis quelques années dans une démarche globale d'évaluation (II).

I - L'INSTAURATION NECESSAIRE D'UNE CULTURE DE CONTROLE

A) Le renforcement des pouvoirs d'information et d'investigation du parlement

Le contrôle du Gouvernement revêt différentes formes : exercice du droit à information, dépourvu de sanction politique immédiate ; travail d'investigation, susceptible d'infléchir et de stimuler l'action gouvernementale ; ou enfin mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, sanctionnée par sa démission.

Au Niger et en France, les procédures de mises en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement par l'Assemblée nationale, chambre élue au suffrage universel direct, sont identiques.

Le droit de censure étant strictement encadré par la Constitution, le Parlement français a cherché à renforcer progressivement les autres formes du contrôle de l'activité gouvernementale, notamment en matière budgétaire.

a) Les procédures d'information :



En plus des questions orales, avec ou sans débat , une procédure de questions au Gouvernement a été instaurée en 1974 à l'Assemblée Nationale, en marge de la Constitution, par un accord direct avec l'Exécutif.



Les deux séances hebdomadaires de questions sont retransmises en direct à la télévision. Le système des questions au Gouvernement a été étendu au Sénat en 1982, mais selon une fréquence moindre.



La discussion par l'Assemblée Nationale de la seconde partie de la loi de finances comprend depuis 1978 et surtout 1981 une phase de questions des députés au ministre dont le budget est examiné. La procédure est analogue à celle des questions au Gouvernement.



Le nombre des questions écrites s'est accru très rapidement.



Par ailleurs, le rôle d'information des commissions permanentes s'est élargi :



Outre leurs attributions d'ordre purement législatif, les commissions permanentes assurent l'information de l'assemblée en procédant à des auditions dans le cadre ou en dehors de la procédure législative ; elles peuvent aussi constituer des groupes de travail sur des sujets particuliers. Depuis 1996, elles bénéficient, à leur demande et pour une durée n'excédant pas six mois, des prérogatives des commissions d'enquête.



Au sein de la commission des finances, les rapporteurs budgétaires peuvent suivre et contrôler de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits aux budgets des différents ministères ^{1( * )} , et disposent du concours de la Cour des Comptes.



Une révision des modalités d'examen des fascicules budgétaires a été expérimentée à l'Assemblée nationale, pour un nombre limité de budgets, sur les deux derniers projets de loi de finances (pour 2000 et pour 2001). Elle se traduit par un approfondissement des travaux menés au sein des commissions saisies pour avis, par l'ouverture de ces travaux à l'ensemble des parlementaires et à la presse, et s'accompagne d'une procédure de questions écrites budgétaires.



b) Les procédures d'investigation : commissions d'enquête et missions d'information

La Constitution de 1958 a restreint le droit d'enquête tandis que le phénomène majoritaire l'a privé longtemps d'une grande part de son intérêt.

Deux réformes intervenues en 1977 et 1991, ont donné aux commissions d'enquête des moyens nouveaux - notamment un droit de citation directe pour les auditions, qui est assorti de sanctions pénales -, et ont amélioré leur fonctionnement en levant le secret des auditions.

Constituées en général sur des sujets d'actualité, elles jouissent d'une influence certaine ; leurs conclusions, qui trouvent un large écho dans les médias, placent le gouvernement dans une quasi-obligation d'agir.

C'est ainsi qu'une mission d'enquête de la commission des finances du Sénat vient de rendre un rapport sur l'exécution du budget 1999. Le document, publié au début du mois d'octobre, juste avant la discussion du projet de loi de finances pour 2001, dénonce notamment la distorsion entre les prévisions de déficit établies en interne par la direction du budget du ministère des finances, et le chiffre officiel -beaucoup plus élevé- fourni au Parlement. En réponse, le ministère des finances a indiqué qu'une réforme de la procédure budgétaire était à l'étude, qui devrait améliorer sensiblement l'information budgétaire.

Soulignons au passage que le contrôle du Parlement sur les projets de lois de finances commence à s'étendre, avec l'appui de la Cour des Comptes, à la sincérité des chiffres fournis par le Gouvernement.

Les missions d'information ont une vocation voisine de celle des commissions d'enquête, les parlementaires utilisant d'ailleurs l'une ou l'autre formule, en fonction du sujet et de l'opportunité politique. Elles présentent toutefois l'avantage d'une plus grande facilité de création et d'un moindre formalisme dans les règles de fonctionnement (en particulier, aucun délai n'est imposé pour la remise du rapport).

L'inflation législative -on estime à 8000 le nombre des lois actuellement en vigueur en France-, et le retard mis par le gouvernement à élaborer et publier les textes d'application ont rendu nécessaire par ailleurs l'organisation d'un contrôle de l'application des lois.

B) Le suivi de l'application des lois, un aspect du contrôle parlementaire

a) Le principe a fait l'objet d'un large consensus

L'initiative a été prise au Sénat, dont le Bureau a décidé en 1972 de confier aux secrétariats des commissions permanentes la responsabilité de contrôler techniquement l'application des lois.

A la demande de son Président, chaque commission établit en début de session un bilan d'application des lois qui ont été votées dans son secteur de compétence au cours de la session précédente, et sur l'ensemble de la Législature.

Elle utilise pour ce faire tous les moyens d'information et de contrôle classiques dont elle dispose ; les conclusions sont soumises à la Conférence des Présidents, à laquelle participe le Ministre chargé des relations avec le Parlement.

Ce système a donné lieu à la constitution d'un fichier permettant le recensement permanent des textes réglementaires, et des lois devenues applicables. L'informatisation des fichiers des commissions en 1985, a accrû l'efficacité du système.

A partir de 1988, l'Assemblée Nationale a tenté de mettre en place une procédure similaire, avec un succès moindre.

Ces initiatives parlementaires ont contribué à accélérer la prise de conscience gouvernementale du problème. Plusieurs Premiers ministres ont, par circulaires adressées aux administrations, rappelé l'obligation de publier rapidement les textes d'application.

b) Les méthodes ont évolué, plus sensiblement au Sénat.

L'aspect qualitatif du contrôle a été développé à partir de 1990 , tandis que les méthodes n'ont cessé de se diversifier. Le bilan présenté par les Présidents des commissions permanentes contient, en particulier, des propositions destinées à remédier aux carences constatées.

Une synthèse, qui réunit l'ensemble des observations des commissions permanentes, rend compte de manière précise des difficultés rencontrées dans l'application de certaines lois. L'analyse des causes des retards est complétée par une appréciation de l'incidence de ces retards sur les réformes concernées.

Le rapport, d'abord semestriel, est devenu annuel en 1995, avec l'instauration de la session unique, et fait l'objet d'une publication au Bulletin des commissions.

A l'Assemblée Nationale, seules deux commissions effectuent un suivi.

Depuis 1989, la commission des lois communique tous les semestres à ses commissaires le suivi de la parution des décrets d'application concernant les textes dont elle a été saisie au fond, mais ces communications ne sont pas rendues publiques.

Depuis 1990, le Rapporteur Général de la commission des finances procède à l'examen systématique de l'état d'application des dispositions fiscales des lois examinées par la commission (c'est-à-dire non seulement des lois de finances, mais aussi de toutes les lois portant diverses dispositions d'ordre économique et financier).

Il faut remarquer que la discussion de la loi de finances initiale, et des lois de finances rectificatives (qui procèdent, en cours d'année, aux ajustements nécessaires ou réorientent plus en profondeur la politique budgétaire) sont l'occasion de réexamens périodiques, qui ne peuvent se concevoir sans un minimum de suivi du droit existant et d'évaluation de ses effets. Ce sont, grâce à l'assistance de la Cour des Comptes, des instruments de contrôle réels de l'action gouvernementale.

Depuis quelques années, le contrôle du Gouvernement s'inscrit dans une démarche d'évaluation.

II - DU CONTRÔLE À L'ÉVALUATION

La notion d'évaluation est apparue avec la nouvelle approche de la politique gouvernementale, qui apprécie les effets et l'impact social des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés. Cette nouvelle approche intéresse bien sûr le Parlement.

A) En ce qui concerne l'application des lois

a) Un nombre croissant de textes sont assortis d'un dispositif interne de contrôle, pouvant aller de la simple exigence d'un rapport d'application jusqu'à la mise en place de mécanismes d'évaluation.

Il faut observer, à ce propos, qu'une grande partie de ces rapports sont demandés par voie d'amendements parlementaires, députés et sénateurs manifestant ainsi, dès l'élaboration de la loi, leur volonté de disposer d'un document de synthèse leur permettant d'apprécier pleinement les conditions d'application des réformes auxquelles ils ont contribué.

b) La démarche évaluative a incité les assemblées à réorienter la logique de fonctionnement des dispositifs existants.

C'est ainsi qu'à l'Assemblée Nationale, la Conférence des Présidents a décidé de définir, par session, un ou deux thèmes susceptibles de faire l'objet d'une évaluation.

En juin 1990, une modification du Règlement intérieur de l'assemblée a permis la création de missions d'information temporaires, éventuellement communes à plusieurs commissions, portant notamment sur les conditions d'application d'une législation. Depuis lors, la formule de la mission d'information commune a été largement utilisée (cf. en 1995 : mission d'information commune sur les problèmes généraux liés à l'application des lois).

Enfin, la mission assignée aux commissions d'enquête et de contrôle et aux missions d'information tend à évoluer vers une démarche évaluative de telle ou telle politique sectorielle, ou de telle ou telle législation ^{2( * )} .

B) Depuis quelques années, le Parlement se dote d'instruments d'évaluation et de contrôle qui lui sont propres.

La disproportion des moyens d'information mis à la disposition respectivement du Gouvernement et du Parlement a poussé les assemblées à moderniser leurs méthodes et leurs instruments de travail ; on a vu qu'en matière budgétaire, notamment, le Parlement était entièrement tributaire des chiffres fournis par le ministère des finances.

a) Les Offices parlementaires d'évaluation

En 1996, deux lois d'origine parlementaire ont créé les Offices parlementaires d'évaluation de la législation et des politiques publiques, qui viennent s'ajouter à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, créé en 1983. Ces structures devraient permettre au Parlement de jouer un rôle accru dans la production d'études à caractère évaluatif.

Ce sont des organes strictement paritaires, dont les membres sont désignés dans chaque assemblée à la proportionnelle des groupes politiques . Ils sont saisis par le Bureau de l'une ou l'autre assemblée, par une commission permanente ou spéciale, ou à la demande d'un Président de groupe politique.

L'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques , qui est chargé d'aider le Parlement à prendre des décisions dans des domaines pointus ^{3( * )} , est assisté d'un conseil scientifique.

L'Office d'évaluation de la législation a pour mission d'examiner l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit et d'effectuer une simplification de la législation.

L'Office d'évaluation des politiques publiques doit informer le Parlement sur l'efficacité des politiques, c'est-à-dire sur la conformité de leurs effets à ceux qui étaient attendus ; il lui fournit aussi des études sur les moyens nécessaires -juridiques, administratifs, financiers- pour atteindre les objectifs d'une politique en projet.

Les travaux des Offices s'effectuent sans préjudice des compétences des commissions permanentes, ce qui complique leur tâche. Les missions de contrôle budgétaire, notamment, demeurent de la compétence exclusive des commissions des finances des deux assemblées.

b) En témoigne la mise en place, en février 1999, au sein de la commission des finances de l'Assemblée nationale, d'une mission d'évaluation et de contrôle (MEC).

Cette création illustre les nouveaux objectifs que le Parlement souhaite poursuivre dans le domaine budgétaire : contrôler réellement pour dépenser mieux et prélever moins.

Jusque là, en effet, seul un contrôle administratif de la régularité formelle de la dépense était pratiqué (par la Cour des Comptes, et les inspections générales, des finances, notamment), mais aucun contrôle d'opportunité et d'évaluation des résultats n'était réalisé.

La mission d'évaluation et de contrôle doit procéder chaque semaine durant le premier semestre, à l'audition de responsables politiques et administratifs sur la gestion de leurs crédits, et mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq thèmes choisis par ses membres et concernant les politiques publiques. Les auditions sont préparées en liaison étroite avec la Cour des Comptes par des missions de contrôle sur pièces et sur place. Les conclusions que la mission publie doivent être prises en compte dans le projet de loi de finances suivant, qui est discuté dès le mois d'octobre à l'Assemblée nationale.

Observons en conclusion qu'il est trop tôt pour porter un jugement sur l'efficacité de la nouvelle procédure. Il semble toutefois que la capacité de la MEC de peser sur la décision reste à renforcer. Quoi qu'il en soit, sa mise en place s'inscrit dans une perspective plus large de restauration de la fonction de contrôle budgétaire du Parlement, qui comprend également la réforme des conditions dans lesquelles est examiné et voté le budget de l'Etat ^{4( * )} .

Il faut indiquer enfin que l'instauration d'une session parlementaire unique de cent vingt jours, en 1995, a élargi le cadre de l'activité parlementaire. Destinée, au plan technique, à aménager le rythme du travail parlementaire en augmentation constante et le contenu des débats, elle s'inscrit, au plan institutionnel, dans la logique d'un renforcement et d'une diversification des pouvoirs du Parlement, et de sa capacité de contrôle de l'action gouvernementale. Les assemblées cherchent ainsi à étendre leur contrôle à d'autres domaines de l'action publique - politique étrangère, notamment -, et à l'approfondir en matière de dépenses sociales.