Rapport présenté par M. Guy PENNE dans le cadre de la Commission des affaires parlementaires, relatif à L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES ASSEMBLÉES
L'autonomie financière des assemblées est généralement perçue comme une conséquence de la souveraineté parlementaire, et trouve son fondement dans le principe de séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution ; dans la presque totalité des pays, le principe de l'autonomie financière des assemblées est formellement reconnu par les textes - Constitution ou textes à valeur constitutionnelle, Règlements intérieurs des assemblées... - 1 ( * )3 .
Sa finalité est différente de celle d'un simple procédé d'administration : elle doit permettre aux assemblées d'exercer librement les compétences dont elles sont investies par la Constitution, et en particulier d'accorder les crédits demandés par le gouvernement et d'en contrôler l'utilisation.
De fait, l'expérience montre que l'un des objectifs essentiels des assemblées est de défendre ou d'accroître leur indépendance financière par rapport à l'Exécutif.
La réalité de l'autonomie financière est cependant difficile à apprécier puisque les assemblées n'ont pas de ressources propres et que leur budget fait partie du budget général de l'État.
Mais plusieurs critères permettent d'en évaluer l'étendue : les conditions d'élaboration (I), d'exécution et de contrôle de son budget par le Parlement (II) ; l'existence d'un patrimoine propre et les conditions matérielles de l'exercice du mandat parlementaire (III).
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I - LA PLUPART DES ASSEMBLÉES ÉLABORENT LEUR BUDGET DE MANIÈRE INDÉPENDANTE
Les modalités d'application varient évidemment selon la logique du système institutionnel - fédéralisme, État unitaire -, et la nature du régime - parlementaire de type anglo-saxon, semi-parlementaire à la française etc... -
Il faut par ailleurs préciser que le terme de « budget » est inadapté ; il s'agit de « dotations de crédits » inscrites au budget de l'État.
A) Dans la majorité des cas, l'élaboration des demandes de crédits ne fait pas intervenir d'organes extérieurs aux assemblées
En général, les demandes de crédits sont préparées par les services financiers des assemblées, établies par l'autorité parlementaire compétente et transmises aux assemblées pour discussion et vote (s'il s'agit d'un document distinct du budget général de l'État), ou au Ministre des Finances pour insertion dans le budget général de l'État.
Ainsi, au Parlement de la Communauté française de Belgique, les demandes de crédits sont proposées par les services. Après consultation des chefs de services au sein du conseil de direction, le greffier soumet au Bureau de l'Assemblée un avant-projet de budget qui est discuté par celui-ci, puis soumis pour examen à la commission compétente, qui siège à huis clos.
En France, dans chacune des assemblées, le service des Affaires financières centralise les demandes de crédits du Président et des services. Le projet de budget est présenté aux Questeurs, qui arrêtent les propositions budgétaires et les soumettent à la « commission commune des crédits », organisme mixte composé des Questeurs des deux assemblées et de magistrats de la Cour des Comptes (qui n'ont pas voix délibérative) et présidé par un président de chambre de la Cour des Comptes.
La commission arrête les propositions budgétaires propres à chaque assemblée, qui sont transmises par le président au Ministre du budget, qui inscrit les crédits demandés dans le projet de loi de Finances.
En Ontario, des amendements à l'Acte de l'Assemblée législative ont été introduits en 1974 pour doter le Parlement d'organes lui permettant d'administrer ses finances et de contrôler son budget. Les demandes de crédits des départements de l'Assemblée sont approuvées par la Commission de régie interne, composée de six membres (trois ministres et un député de chaque parti politique), et présidée par le Président de l'Assemblée ; elles sont ensuite transmises au Ministre des Finances pour être incluses dans les dépenses du Gouvernement.
B) Les instances parlementaires décident seules du montant et de la structure de leurs dépenses
Il est de la nature des Parlements de générer des dépenses et très peu de recettes ; au titre des recettes qui complètent les ressources budgétaires des Parlements figurent, par exemple, les ventes de documents parlementaires et de publications, les recettes des buvettes et restaurants, les loyers et location des salles.
a) Sauf exceptions (Cambodge, Sénégal), le montant des demandes de crédit n'est pas limité ; en France, par exemple, l'article 7 de l'ordonnance de 1958 indique seulement que les propositions des assemblées concernent « les crédits nécessaires à leur fonctionnement ».
Dans la pratique, les instances parlementaires sont attentives à ne pas présenter un budget sans rapport avec le budget général de l'État et tiennent compte, notamment, du taux d'augmentation de ce dernier, ou de la politique d'économie, voire d'austérité annoncée. La Section du Jura précise ainsi que les demandes de crédits ne sont pas limitées si elles apparaissent justifiées, et plusieurs Parlements indiquent que des négociations ou des discussions ont lieu, si nécessaire, avec le Ministre des Finances (Cambodge, CFB, Jura, Québec).
Selon les éléments chiffrés disponibles, les budgets des assemblées représentent moins de 1 % du budget de l'État (Canada, France, Roumanie, Sénégal).
b) La structure des dépenses donne des indications sur le fonctionnement de l'assemblée
Sous réserve des différences de dénominations ou de classification, et de l'inévitable imprécision des indications données, la distinction la plus fréquente qui apparaît dans les budgets est celle effectuée entre dépenses de fonctionnement - qui recouvre les dépenses liées au mandat parlementaire et celles liées à l'activité des différents services du parlement -, et dépenses d'investissement.
Il ressort des chiffres communiqués par les sections que les parts respectives des deux grands postes peuvent varier considérablement d'une assemblée à l'autre. Ainsi, l'Assemblée nationale du Sénégal consacre 45 % de son budget aux dépenses d'investissement ; le Sénat français 10 % et l'Assemblée nationale 5 %.
Par ailleurs, certaines structures budgétaires ne font pas clairement apparaître de dépenses d'investissement (celles du Parlement de la CFB ou du Jura, par exemple) ; ou bien ces dépenses sont partagées avec l'Exécutif : ainsi, en Suisse, « les dépenses d'investissement pour le Parlement concernent également le gouvernement, le budget de l'informatique du Parlement est intégré dans celui du Gouvernement et les dépenses pour l'entretien du bâtiment du Parlement et son chauffage sont prises en charge par des rubriques autres que parlementaires ».
Enfin, à l'intérieur des dépenses de fonctionnement, la part des dépenses concernant le personnel est plus ou moins importante.
Ces remarques sont à rapprocher des indications concernant le patrimoine des assemblées et les moyens matériels mis à la disposition des élus, qui seront développées plus loin (III).
C) Les assemblées votent leur propre budget
Le budget des assemblées est souvent voté en séance plénière avec le budget de l'État, dans lequel il est inscrit (France, Ontario, Québec, Sénégal, Suisse), mais peut faire l'objet d'un vote séparé (Québec, Roumanie, Val d'Aoste). Quoi qu'il en soit, il est dans plusieurs cas approuvé par un vote global, ou de manière tacite :
En France, les demandes de crédit figurent au budget des charges communes, qui n'est pas discuté et fait l'objet d'un vote global ; l'autonomie financière est aussi assurée entre les assemblées puisque la tradition veut qu'une chambre ne discute pas les crédits de l'autre.
Au Québec, les crédits de l'Assemblée, une fois adoptés par le Bureau, sont inscrits au budget général de l'État et en principe étudiés en réunion plénière par les députés ; en pratique, cette examen n'a pas eu lieu depuis 1996.
En Suisse, le budget du Parlement est intégré au budget général de la Confédération, dans un chapitre séparé. Il est ensuite examiné par les commissions des Finances des deux conseils, et fait l'objet d'une délibération en séance plénière dans chaque chambre. Il est souvent tacitement approuvé.
La publicité du budget est assurée dans la totalité des Parlements, par sa publication au Journal Officiel ou dans un document parlementaire spécial.
En Suisse, le budget de l'Assemblée fédérale est publié dans un volume de plus de 600 pages ; au Canada, il est rendu public dans sa totalité ; en Roumanie, au Sénégal, il est intégralement publié au Journal Officiel, en tant que partie de la Loi de Finances. Le Conseil de la Communauté Française de Belgique publie son budget dans un document parlementaire numéroté.
Mais l'information la plus facilement accessible aux citoyens ne concerne souvent que les grandes lignes du budget.
En France, le montant des dotations aux assemblées parlementaires est inscrit en une ligne au budget des charges communes, au titre II du budget de l'État qui est publié au Journal Officiel ; une présentation plus détaillée par grand poste de dépense en est faite dans le « rapport relatif aux budgets des assemblées parlementaire », qui est établi par la commission commune 1 ( * )4 , annexé au projet de loi de Finances, et publié.
II - LES ASSEMBLÉES MAÎTRISENT L'EXÉCUTION DE LEUR BUDGET ET EN ASSURENT LE CONTRÔLE
A) L'exécution du budget est assurée par une organisation entièrement parlementaire
Sauf exception, les modalités d'exécution du budget sont prévues par les textes (lois sur les Finances publiques ou Règlements intérieurs), et les règles de la comptabilité publique s'appliquent aux budgets des assemblées, avec parfois, quelques aménagements.
Ainsi, la gestion de l'Assemblée nationale du Québec s'exerce dans le cadre des textes qui lui sont applicables, mais le Bureau est autorisé à y déroger, en adoptant des règles « qu'il juge nécessaires » et qui peuvent différer de celles qui s'appliquent dans l'Administration.
En France, les dispositions légales ou réglementaires relatives à la comptabilité publique ne sont pas applicables directement au sein des assemblées ; à l'Assemblée nationale, le Bureau a fixé un règlement particulier, actuellement en cours d'adaptation, qui ménage une certaine souplesse destinée à permettre l'exécution rapide des décisions qu'il prend.
L'exécution du budget s'effectue selon des schémas différents.
* Dans la majorité des assemblées, c'est un haut fonctionnaire qui en est responsable.
Ainsi, au Royaume du Cambodge, le Secrétaire général de l'Assemblée nationale est chargé d'exécuter le budget, le Président de l'Assemblée étant l'Ordonnateur principal de crédits ; le Secrétaire général du Parlement jurassien est chargé d'exécuter le budget, engager les dépenses et de les payer ; au Sénat de Roumanie, le Secrétaire général est l'Ordonnateur principal de crédits ; à ce titre, il décide d'engager les dépenses et est notamment responsable de la tenue de la comptabilité. En Ontario, l'administration du budget de l'Assemblée législative est la responsabilité du Directeur général des services administratifs ; en plus d'un rôle de conseil financier, il a pour mandat d'engager les dépenses de l'Assemblée, approuver et défrayer les dépenses des parlementaires, et superviser la comptabilité.
Mais la compétence financière des fonctionnaires peut être plafonnée à certaines sommes ; c'est le cas au Parlement de la CFB, où au-delà d'un certain montant la décision d'engager les dépenses est prise par le Bureau.
* L'exécution du budget peut aussi être assurée par un organe de l'assemblée - Bureau ou Comité de régie interne 1 ( * )5 , à la Chambre des Communes ou au Sénat du Canada -
* Dans certaines assemblées, les Questeurs assument un rôle-clé.
En France, la gestion administrative et financière des assemblées dépend entièrement des Questeurs, qui sont aussi les seuls ordonnateurs ; mais les dépenses financièrement les plus importantes sont prises par le Président et le Bureau ; l'exécution relève d'un personnel placé sous l'autorité des Questeurs. Au Sénégal, le Président est responsable de l'exécution du budget et ordonnateur principal ; les Questeurs proposent les engagements de dépenses, en assurent la liquidation et préparent l'ordonnancement.
Au Maroc, une commission spéciale donne quitus aux questeurs et contrôle les dépenses.
B) La plupart des assemblées font état d'un contrôle purement interne de leur budget, qui s'effectue a posteriori
Au Canada, le contrôle des budgets respectifs des deux assemblées est effectué par les organes chargés de la gestion des Chambres, Bureau de régie interne (Chambre des Communes) et Comité de régie interne (Sénat), où siègent des représentants de l'opposition..
En Belgique, le contrôle de l'Assemblée de la CFB sur l'exécution de son budget est entier. Les comptes sont soumis au Bureau, puis transmis à la commission des Finances pour examen le Bureau statue sur les conclusions contenues dans le rapport de la commission, qui sont publiées dans un document parlementaires, après avoir été communiquées à l'assemblée.
Le système de contrôle interne en place dans les assemblées françaises s'effectue à la clôture de chaque exercice. À l'Assemblée nationale et au Sénat, les Questeurs présentent un rapport à la Commission spéciale chargée de vérifier les comptes ; cette dernière examine les pièces justificatives, auditionne les Questeurs, et établit un rapport qui est publié.
Quelques assemblées sont soumises pour l'exécution de leur budget à un contrôle externe, qui « double » le contrôle interne.
Ainsi, au Sénat de Roumanie, le contrôle, interne, est réalisé par le Service du contrôle financier et les Questeurs. Ces derniers vérifient périodiquement l'exécution budgétaire, qui est débattue et approuvée en séance plénière. Le Bureau du Sénat peut également solliciter le contrôle de la Cour des Comptes sur l'exécution du budget.
Au Québec, la Loi sur l'Assemblée nationale permet à la Direction des ressources financières d'exercer les pouvoirs de représentant du Contrôleur des Finances. Les comptes de l'assemblée sont toutefois vérifiés par le Vérificateur général (au même titre que ceux des ministères).
À l'Assemblée nationale du Sénégal, un contrôle interne est effectué par la Commission de la Comptabilité et du contrôle, et par la Cour des Comptes.
C) La pratique des assemblées en cas de déficit ou d'excédent budgétaire révèle aussi dans une certaine mesure, l'étendue de leur autonomie
L'obtention de crédits supplémentaires en cours d'année est toujours possible, en général après discussion avec le Ministre compétent, et selon les mêmes mécanismes que pour l'élaboration de la demande de crédits.
Les Parlements s'efforcent toutefois de procéder à des virements de crédits à l'intérieur de leur propre budget, ou à des réductions de dépenses. Ces demandes supplémentaires sont parfois théoriques, dans la mesure où certaines assemblées disposent de fonds de réserve.
Les excédents sont, dans la plupart des cas, reversés au budget de l'État (Jura, Québec, Roumanie,), réservées au budget général (Cambodge), inscrites sur un fonds de réserve à gestion séparée (CFB), ou encore conservées par l'assemblée et prise en compte dans l'élaboration des prévisions budgétaires de l'année suivante (Ontario).
En Suisse, les crédits inutilisés par l'Assemblée fédérale restent dans les caisses de l'État ; le Parlement ne peut effectuer aucun placement.
À l'Assemblée nationale du Sénégal, elles sont, selon l'appréciation de l'ordonnateur, reversées au Trésor, ou affectées sur proposition des Questeurs et en accord avec le Bureau.
En France, sous la III ème République, les dotations inemployées en fin d'année étaient reversées au budget général. Après la guerre, les assemblées ont décidé de les conserver pour se constituer des réserves.
III - LE BILAN EST PLUS NUANCÉ EN CE QUI CONCERNE L'AUTONOMIE PATRIMONIALE ET LES MOYENS MATÉRIELS DONT DISPOSENT LES ÉLUS
A) Une autonomie patrimoniale incomplète
Rares sont les assemblées qui possèdent les bâtiments qu'elles occupent et les gèrent de manière autonome. C'est le cas des assemblées françaises et du Sénat de Roumanie.
Pourtant, plusieurs Parlements considèrent que leur indépendance par rapport à l'Exécutif n'est effective que lorsqu'ils jouissent d'une autonomie patrimoniale. C'est la raison pour laquelle en Ontario, les édifices du Parlement et ses alentours ont été transférés à l'Assemblée législative en 1992 ; en Belgique, les bâtiments qu'occupe actuellement le Conseil sont propriété de la CFB, mais l'assemblée est en passe d'acquérir un immeuble qui fera partie de son patrimoine propre. Au Royaume du Cambodge, l'Assemblée nationale dispose d'une salle pour la séance plénière et de trois bâtiments annexes réservés aux neuf commissions et au Secrétariat général.
Au Québec, l'Assemblée nationale possède et gère l'Hôtel du Parlement et plusieurs immeubles, les terrains étant propriété de l'État.
Au Canada, le Sénat et la Chambre des Communes occupent les immeubles appartenant à l'État ; à ce titre, ils indiquent leurs exigences en matière d'entretien au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, qui est le gardien des édifices publics et responsable de leur conservation.
L'autonomie du Parlement passe aussi par la mise à disposition des parlementaires de moyens leur permettant d'assumer parfaitement leur mission.
B) Les indemnités parlementaires sont, sans exception, définies et gérées par les assemblées
Cette faculté est souvent prévue par la loi, les Règlements intérieurs en précisant les modalités de calcul, et les retenues éventuelles...
En France, l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique prévoit que l'indemnité parlementaire comprend deux parties : l'indemnité proprement dite, dont elle fixe le mode de calcul, et l'indemnité de fonction, dont elle laisse aux règlements intérieurs des assemblées le soin de déterminer les conditions de variation.
En Belgique, la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 stipule que chaque Conseil fixe le montant de l'indemnité allouée à ses membres. L'assemblée n'a pas d'élus directs ; ses membres reçoivent l'indemnité du Conseil au sein duquel ils sont élus.
En Suisse, le cadre général des indemnités parlementaires est défini dans une loi sujette au référendum facultatif qui fixe les indemnités forfaitaires annuelles ; les montants des indemnités journalières sont prévus par arrêté, non soumis au référendum facultatif, ce qui permet des adaptations périodiques.
C) La majorité des assemblées prennent en charge les rémunérations des assistants et secrétaires et/ou les dépenses afférentes aux locaux
Les modalités diffèrent selon les Parlements, et les facilités accordées aux élus sont plus ou moins larges.
En Ontario et au Québec, les parlementaires reçoivent un budget couvrant les frais de personnel à l'assemblée et dans leur circonscription, ainsi que les loyers de leurs bureaux, voire les équipements.
Certaines assemblées fournissent à leurs membres des bureaux et leur versent des crédits pour rémunérer leur personnel (France). L'Assemblée nationale cambodgienne prend en charge le traitement d'un assistant par député ; le Parlement jurassien ne prévoit pas d'assistants ou de secrétaires attachés aux députés ou aux groupes ; toutefois, des experts peuvent être rémunérés avec l'accord du Bureau, et le Parlement s'acquitte des frais de location des locaux.
D) Peu d'assemblées, en revanche, ont mis en place un véritable régime autonome d'assurance maladie et vieillesse pour leurs membres qu'elles gèrent en totalité
En France, un Fonds de sécurité sociale, qui couvre le risque maladie des parlementaires et anciens parlementaires a été créé et organisé dans chaque chambre, ainsi qu'une Caisse de pensions. La réglementation applicable à ce régime de protection sociale autonome est fixée par les autorités de chaque assemblée (Bureau et Questeurs). Le Fonds de sécurité social est administré par un comité de gestion qui comprend les trois Questeurs, un représentant de chaque groupe politique, et un ancien député.
Dans les pays où l'activité parlementaire n'a pas un caractère professionnel (comme au Jura ou en Suisse), aucun régime de protection spécifique au mandat n'est prévu. En Suisse, cette protection, très modeste, vient en complément du régime général auquel tous les travailleurs sont astreints.
Mais l'existence d'un régime autonome exclusivement prévu pour les élus n'implique pas nécessairement sa gestion directe par l'assemblée.
Les membres de l'Assemblée nationale du Québec ont leurs propres régimes d'assurance collective et de retraite gérés respectivement par une mutuelle et un organisme chargé d'administrer les régimes des employés de l'État.
En Roumanie, les parlementaires sont couverts pour les risques maladie et vieillesse par un régime autonome ; les cotisations sont versées à des fonds spéciaux gérés par des organismes extérieurs.
Au Sénégal, les parlementaires bénéficient du régime de protection sociale autonome géré par l'Assemblée nationale ; le régime des retraite, en revanche, est géré par un organisme extérieur (compagnie d'assurance).
Lorsqu'il n'existe pas de régime autonome de protection sociale, les parlementaires relèvent soit du régime général, soit d'autres régimes.
Ainsi, au Canada, les députés et sénateurs peuvent adhérer à trois régimes de protection sociale des fonctionnaires de l'État. Dans certains cas, les coûts sont assumés par le gouvernement ; dans d'autres, ils le sont en partie ou en totalité par le parlementaire, les primes étant retenues sur son indemnité mensuelle.
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Cet examen rapide des modes d'expression de l'autonomie financière des assemblées invite à conclure par quelques réflexions :
La maîtrise par les Parlements de leurs moyens financiers s'acquiert avec le temps et l'affermissement de la démocratie. Toutefois, il est hasardeux de voir dans l'autonomie financière d'un Parlement le critère et la mesure de l'étendue de ses pouvoirs. Si l'autonomie financière est une condition souvent nécessaire du plein exercice de ses pouvoirs par le Parlement, elle n'en est pas, loin s'en faut, une condition suffisante.
Autonomie financière ne doit pas signifier absence de transparence. Il semble de l'intérêt des Parlements de fournir aux électeurs une information accessible et détaillée sur les conditions financières de leur fonctionnement. Cette exigence est d'autant plus nécessaire en l'absence de contrôle externe sur l'exécution des budgets parlementaires. Un contrôle exercé par les citoyens obéirait par ailleurs à la logique du principe de séparation des pouvoirs, qui fonde l'autonomie financière des assemblées, et selon lequel le pouvoir arrête le pouvoir.
* 13 Cf Tableau des réponses au questionnaire annexé au présent rapport
* 14 Voir plus haut
* 15 Le Bureau de régie interne de la Chambre des Communes est composé du Président de la Chambre qui es assume la présidence, de deux membres du Conseil privé, du chef de l'opposition et d'autres députés membres des partis majoritaires et minoritaires ; la composition du Comité sénatorial permanent de régie interne, qui compte une quinzaine de membres, est pratiquement la même (cf.Loi sur le Parlement du Canada).