La Hongrie dans l'Union européenne (déplacement du 20 au 22 septembre 1999)

CHAPITRE II - LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS HONGROISES DE 1990 A 19997 ( * )

I. LA RÉPUBLIQUE PARLEMENTAIRE HONGROISE.

L'institution du régime parlementaire correspond de vieilles traditions en Hongrie. Le principe de représentation populaire s'affirma pour la première fois lors de la révolution et de la guerre d'indépendance hongroises en 1848, lorsque le pays se transforma en monarchie constitutionnelle. Au terme de cette évolution s'installa, après le compromis austro-hongrois de 1867, le "parlementarisme limité" qui, pendant un siècle, a représenté le fondement constitutionnel des pouvoirs en Hongrie, Après une courte période de multipartisme au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, suivie de quatre décennies de monopartisme, la Hongrie renoua avec la démocratie pluraliste grâce aux élections législatives de 1990.

Au cours des années 1989 - 1990 un considérable bouleversement social s'opéra en Hongrie, l'État hongrois s'en trouva renouvelé. Le pluralisme politique s'installa graduellement et, le 23 octobre 1989, entra en vigueur la Constitution amendée qui, gardant la structure de la Loi XX de 1949, codifia la Constitution de la République de Hongrie. C'est à cette date anniversaire du déclenchement de la révolution hongroise de 1956, que fut proclamée la République de Hongrie ; ce jour est devenu depuis la fête nationale de la Hongrie indépendante et démocratique, La Loi XXXI de 1989 marque un remarquable retour à la Loi I de 1946, loi organique régissant les pouvoirs publics.

Dans ses grands principes, la structure constitutionnelle hongroise repose sur la séparation entre les pouvoirs du chef de l'État, du Parlement et du Gouvernement. Le Gouvernement et ses membres sont responsables devant le Parlement, tandis que le Premier ministre est responsable de l'action gouvernementale. Une particularité de l'ordre juridique hongrois est l'institution de la motion de censure constructive, garante de la longévité et de la stabilité du Gouvernement.

Avant 1945, le Parlement hongrois était composé de deux chambres : la Chambre des députés et la Chambre haute. Dans la Hongrie communiste figurait un Parlement monocaméral s'inspirant du modèle soviétique. La Constitution affirmait solennellement que le Parlement était l'organe suprême du pouvoir, mais dans la pratique, durant les quatre décennies de l'État-parti, le Parlement hongrois n'a disposé d'aucun pouvoir.

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A. LA CONSTITUTION HONGROISE.

Fondé par le roi saint Etienne, le Royaume de Hongrie fut un État prestigieux dans l'Europe du Moyen-Age. La Constitution féodale hongroise fut conçue selon le modèle britannique et "la Bulle d'or" édictée par le roi André II de Hongrie fut à peine postérieure de quelques années à la Grande Charte (Magna Carta) anglaise de 1215. Le roi était placé à la tête de l'État et le droit hongrois reconnut une fonction de droit public à la Couronne angélique, symbole du suprême pouvoir de l'État. À partir du XVème siècle, le roi n'a pu exercer le pouvoir que conjointement avec la Diète et la Constitution féodale est demeurée, pendant plusieurs siècles, l'expression de l'indépendance du pays, car le roi était tenu de prêter serment et de le respecter.

La monarchie des Ordres se transforma après la révolution bourgeoise de 1848, en monarchie constitutionnelle. Aux termes de la Loi III de 1848, le Parlement et le roi exerçaient conjointement le pouvoir législatif. La révolution instaura des libertés politiques et les droits de l'homme. Ainsi sont nés le droit électoral, la liberté de la presse, d'éducation et des cultes.

Durant ce siècle, la légalité continua à se renforcer en Hongrie et l'État de droit se développa en continu, Ainsi, la Loi IV de 1869 portant séparation de l'administration et des juridictions eut l'importance d'une garantie parlementaire. En 1896, fut institué le Tribunal administratif qui fonctionna jusqu'en 1949.

Après la seconde guerre mondiale, le développement de l'ordre juridique hongrois se poursuivit encore pendant une courte période. La Loi I de 1946 proclama la République et, entre 1946 et 1949, plusieurs lois furent votées pour garantir l'égalité des droits des citoyens. Cependant, à force de manipulations, le Parti communiste accapara la totalité du pouvoir et l'Assemblée nationale élue en mai 1949, adopta, le 18 août, la Constitution de la République populaire.

C'était une Constitution calquée sur le modèle soviétique : le contenu du pouvoir de l'État était la dictature du prolétariat et son objectif, l'édification du socialisme. Le Parlement ne fonctionnait que pour la forme avec deux à quatre sessions par an, son travail étant assumé par le Conseil de présidence (Conseil présidentiel ou Présidium).

Malgré la Déclaration des droits du citoyen, la Constitution - ne garantissait pas leur exercice, de sorte que la plupart des droits n'existaient qu'en théorie mais non concrètement.

Au lieu d'élections libres, le pouvoir des communistes était assuré par des élections au scrutin de liste bloquée. C'est dire que les élections restaient en réalité formelles. Et si, dans les années 1980, les citoyens avaient le choix entre plusieurs candidats, cela n'améliora guère la situation, puisque les candidatures n'étaient pas libres.

La loi XXXI de 1989

Les changements fondamentaux apparurent avec le multipartisme instauré graduellement à partir de 1988.

En 1989, un amendement à la Constitution institua la Cour constitutionnelle et une loi fit codifier la liberté d'association et de réunion, ainsi que le droit de grève. En matière d'amendement de la Constitution, la décision appartenait à la Table ronde nationale, composée des représentants du Parti socialiste ouvrier hongrois (MSZMP), parti ayant exercé pendant quatre décennies le pouvoir communiste, ainsi qu'aux membres de la Table ronde de l'opposition et aux organisations sociales. Les négociations ont abouti et, en fin de compte, fut votée la Loi XXXI de 1989 qui, dans sa forme, est une loi portant amendement de la Constitution, mais est, en réalité, une Constitution nouvelle qui instaure et définit le régime parlementaire, les institutions politiques et la structure de l'État, tout en garantissant les droits civils et politiques propres à l'État de droit.

Les lois dites organiques (sur l'élection du Président de la République, les élections législatives, le fonctionnement et la gestion des partis, la Cour constitutionnelle, la Cour des comptes ...) furent adoptées par le Parlement dans l'esprit des conventions passées à l'issue des concertations nationales. De commun accord fut fixée la date des élections législatives libres, gagnées au printemps 1990 par le Forum démocratique hongrois (MDF). Le Parlement librement élu se constitua.

B. LE PARLEMENT HONGROIS.

La renaissance du parlementarisme hongrois date des élections législatives pluripartistes libres de 1990, organisées selon les normes établies par la Loi XXXIX de 1989. Ce furent les 34 ^ème élections parlementaires de l'histoire du droit public hongrois. Elles marquèrent le retour à la forme de Gouvernement parlementaire.

Le droit parlementaire est régi par trois documents de droit public : la Constitution, la Loi électorale et le Règlement de l'Assemblée nationale. Cela signifie que le Parlement hongrois est élu selon les normes du système électoral démocratique, que ses compétences sont protégées par la Constitution et que ses conditions d'organisation et de fonctionnement sont assurées par des règles démocratiques.

Les pouvoirs du Parlement ne sont limités que par l'initiative populaire, le référendum et le droit international que nulle loi hongroise ne peut enfreindre. La suprême limite imposée aux compétences du Parlement est constituée par les décisions de la Cour constitutionnelle qui a le devoir d'annuler une loi contraire à la Constitution.

Le Parlement hongrois joue un rôle essentiel dans la structure des pouvoirs : il élit le Président de la République, le Premier ministre, les juges de la Cour constitutionnelle, le médiateur des minorités nationales et ethniques, le Président de la Cour suprême et le procureur général.

Lors de la législature 1990 - 1994, l'Assemblée nationale a voté 219 lois nouvelles, modifié 213 lois et adopté 354 décisions parlementaires par lesquelles furent fondés les cadres institutionnels et légaux de la mise en place de l'État de droit démocratique et l'économie de marché.

De 1994 à 1998, 465 lois furent votées dont celles relatives à la ratification des traités hungaro-slovaque et hungaro-roumain, la réforme de l'audiovisuel, la loi foncière, la stabilisation de l'économie, et à la création de médiateurs.

Prescrivant, pour l'adoption de certaines lois, la majorité des deux-tiers des voix, la Constitution garantit par cette formule l'initiative législative même à l'opposition parlementaire dont le concours est alors indispensable.

Le contrôle est exercé par le Parlement sur le Gouvernement sous forme de questions orales et d' interpellations, ainsi que par le fonctionnement de commissions parlementaires.

Le Parlement se réunit au cours des sessions ordinaires qui durent du 1er février au 15 juin et du 1er septembre au 15 décembre. Des sessions extraordinaires peuvent être convoquées aussi.

Les séances sont publiques, et sont généralement retransmises en direct par la télévision hongroise. Des séances à huis clos peuvent être tenues si deux tiers des députés le demandent. Le quorum est atteint si au moins la moitié des élus sont présents.

Depuis février 1999, le Parlement a modifié le rythme de ses sessions pour mettre en place un système selon lequel une semaine est consacrée aux séances plénières, une semaine au travail en commission et une semaine à la circonscription.

Toute modification de la Constitution et la prise des décisions de haute importance requièrent la majorité des deux-tiers des voix.

Le statut juridique des députés, y compris leur immunité parlementaire, est régi par une loi spécifique.

Les députés sont les représentants de la Nation. Chaque élu jouit de sa liberté, du point de vue du droit constitutionnel et peut ainsi voter selon ce que lui dicte sa conscience. Le député, qui, pendant la législature, change de faction ou de parti, n'enfreint donc pas le droit.

Monocaméral, le Parlement hongrois compte 386 membres élus pour quatre ans ^{8 ( * )} .

La durée du mandat peut être raccourcie dans deux cas : l'autodissolution et la dissolution. Le Parlement peut prononcer sa dissolution avant l'expiration de la législature, en cas de crise de légitimité ou de changements politiques fondamentaux. Ce dernier motif justifia la cessation du mandat de l'Assemblée nationale élue pour la période 1985-1990, le 16 mars 1990. La dissolution du Parlement est du ressort du chef de l'État.

Dans des cas exceptionnels, la durée du mandat de l'Assemblée peut être prolongée.

La séance constitutive du Parlement est convoquée et ouverte par le chef de l'État dans le mois suivant les élections. Le Bureau du Parlement est constitué par le président, les vice-présidents et les questeurs. Le statut de droit public du Président du Parlement est proche de celui du Président de la République, dont il assume l'intérim si le mandat du chef de l'État expire avant terme ou si le chef de l'État est empêché dans l'exercice de ses fonctions. Le Président veille aux droits, à la dignité et au prestige du Parlement ; il assure le respect des Règlements et organise la vie intérieure de l'assemblée.

Le fonctionnement continu du Parlement est assuré par la commission du Règlement dont les prises de position de portée générale font partie intégrante du droit parlementaire.

Constitué en juin 1998, le Parlement actuel a pour président M. János Ader (FIDESZ) et pour vice-présidents : M. Géza Gyimóthy (FKgP), Mme Katalin Szili (MSZP) et M. Ferenc Wekler (SZDSZ).

Le Parlement comporte vingt-deux commissions permanentes.

Commissions permanentes

C. LE SYSTEME ÉLECTORAL HONGROIS.

Le système électoral hongrois est fondé sur le suffrage universel, égal, direct au scrutin secret. Tout citoyen hongrois majeur - à l'exclusion de ceux qui tombent sous le coup d'un motif dit naturel d'exclusion - a le droit de vote.

Une particularité du système électoral hongrois est la candidature « sous caution » . Cette clause veut que les candidats individuels recueillent un certain nombre (actuellement 750) signatures d'électeurs en faveur de leur candidature. Ces fiches, dites de recommandation, contiennent les coordonnées des signataires.

Le système électoral est mixte. Sur les 386 députés au Parlement, 176 sont élus dans des circonscriptions électorales au scrutin uninominal, 152 autres Tétant au scrutin de liste (départementale ou de Budapest), tandis que les 58 restants obtiennent leur mandat selon leur position sur la liste nationale de leur parti, lors de la répartition des restes. Le nombre important des restes peut modifier la proportion entre les deux dernières formules : en 1994, 85 députés ont dû leur mandat à la liste nationale et 125 à la liste territoriale ; en 1998, 82 députés sont issus de la liste nationale et 128 de la liste territoriale.

De ce fait, tous les électeurs disposent de deux voix, la première allant à l'un des candidats de la circonscription électorale uninominale, l'autre soutenant une des listes territoriale (des départements ou de la capitale).

1. Les circonscriptions à scrutin uninominal

Les élections ont deux tours. Dans la circonscription individuelle, le vote est valable si plus de la moitié des électeurs sont allés aux urnes. Le premier tour peut décider du résultat si un candidat obtient la moitié des suffrages exprimés plus une voix. Cette majorité absolue est rarissime. Aux élections de 1994, deux députés au total ont obtenu le mandat dès le premier tour, un seul en 1998.

Au second tour peuvent se présenter les candidats qui, au premier tour, ont obtenu au moins 15 % des suffrages exprimés. Si aucun des candidats n'a obtenu ce résultat, les trois candidats ayant recueilli le plus de voix entrent en lice. Au deuxième tour, sera élu le candidat ayant obtenu le plus de voix, à condition que le quart au moins des électeurs soit allé aux urnes.

Chaque département hongrois, de même que Budapest, représente une circonscription électorale territoriale. Dans ces vingt circonscriptions territoriales, les partis composent leur liste de parti. Cependant, pour pouvoir dresser une liste territoriale, il faut que le parti en question soit légalement enregistré. Encore faut-il qu'il soit à même de présenter un candidat individuel dans au moins le quart des circonscriptions électorales du département donné ou de Budapest, ou dans deux circonscriptions individuelles ou plus du même département.

2. Les circonscriptions à scrutin de liste :

Le scrutin de liste ne comporte qu' un seul tour. Les mandats sont répartis parmi les candidats des listes de parti au prorata des suffrages exprimés. Les partis n'ayant pas atteint le seuil légal de 5 % des voix recueillies à l'échelle nationale ne se voient attribuer aucun candidat sur les listes territoriales et nationales (en 1990, ce seuil avait été fixé à 4 %). En 1990 comme en 1994, six partis ont dépassé ce seuil ; cinq en 1998.

Les listes nationales ont pour but de mieux assurer la proportionnalité des sièges aux votes exprimés, Les électeurs ne s'expriment pas à leur sujet. Seuls sont habilités à dresser une liste nationale les partis ayant pu dresser une liste territoriale dans, au moins, sept départements. Les mandats sur liste sont répartis parmi les partis au prorata des restes.

D. LES ÉLECTIONS LÉGISLATIVES LIBRES.

1. Les élections législatives de 1990 .

Jusqu'aux élections de 1990, les tribunaux avaient enregistré soixante-cinq partis politiques, chiffre qui a doublé depuis, mais en fin de compte douze d'entre eux seulement répondaient aux conditions posées pour l'établissement et l'inscription des listes nationales. À cause du seuil de 4 % exigé pour l'entrée des partis au Parlement, six partis seulement ont réussi à y siéger.

Le 25 mars et le 8 avril 1990 eurent lieu les deux tours des premières élections libres depuis quarante ans.

Un Gouvernement de coalition fut alors constitué avec la participation du Forum démocratique hongrois (MDF), du Parti populaire chrétien-démocrate (KDNP) et du Parti indépendant des petits propriétaires (FKgP). Avec quelques changements dans l'organisation et dans ses membres, ce Gouvernement resta en fonction jusqu'au 15 juillet 1994.

COMPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DE 1990 - 1994

N. B. Les partis ayant formé la coalition de Gouvernement figurent en caractères gras.

Au moment de la formation du Gouvernement, les partis de la coalition disposaient d'une majorité de 60 % au Parlement, mais, vers la fin de la législature, les proportions avaient beaucoup changé : près de 20 % des élus ne siégeaient plus dans leur parti d'origine. La majorité de la coalition fut ramenée aux alentours de 50 %.

En 1990, le Gouvernement de coalition comptait dix-sept membres. Les détenteurs des treize portefeuilles et les ministres sans portefeuille se répartissaient comme suit : huit MDF, quatre petits propriétaires, un chrétien-démocrate et trois sans étiquette. Du fait des changements d'organisation et de personnes survenus entre-temps, cette proportion s'était légèrement modifiée au début de 1994. Sur dix-huit ministres -dont quatre sans portefeuille- neuf appartenaient au MDF, trois au FKgP, trois au KDNP et trois étaient indépendants.

2. Les élections législatives de 1994.

Les élections législatives ayant lieu tous les quatre ans, les élections se déroulèrent les 8 et 29 mai 1994. Plus de vingt partis y avaient présenté des candidats ; quinze d'entre eux parvinrent aussi à dresser une liste nationale et, en fin de compte, les six mêmes partis qu'en 1990 entrèrent au Parlement, quoiqu'avec des nombres d'élus fort différents d'alors. Le Parti socialiste hongrois (MSZP) obtient la majorité des voix et plus de 54 % des élus.

COMPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DE

1994-1998

N. B. Les partis ayant formé la coalition de Gouvernement figurent en caractères gras.

3. Les élections législatives de 1998

Les 10 et 24 mai 1998, sur les 32 partis officiellement enregistrés au Bureau électoral national, seuls 8 ont été en mesure de présenter des listes dans chacun des 19 départements et dans la capitale.

Le taux de participation fut de 56,2 % au premier tour - le plus bas taux depuis les élections libres de 1990 - mais de 57 % au second tour.

Aux six partis présents au Parlement depuis 1990, s'est ajouté le MIEP, Parti de la justice et de la vie hongroises, formation d'extrême-droite, avec 14 députés.

La FIDESZ - Parti civique hongrois a obtenu 113 élus en son nom propre et 50 autres élus présentés sous l'étiquette FIDESZ-MDF, soit 163 députés au total.

La ventilation des députés élus au scrutin uninominal et de ceux obtenu par les listes territoriales et nationales des partis est la suivante :

COMPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

EN 1998

N. B. Les partis ayant formé la coalition de Gouvernement figurent en caractères gras.

II. LE POUVOIR EXÉCUTIF

A. LE GOUVERNEMENT

En 1994, le Parti Socialiste hongrois (MSZP), qui aurait pu gouverner seul, préféra proposer une coalition au deuxième parti, l'Alliance des démocrates libres (SZDSZ) disposant ainsi d' une majorité de

72 % . À l'issue de plusieurs semaines de négociations très intenses, prirent forme la convention de coalition des deux partis, puis le Programme du Gouvernement fondé sur celle-ci. Le Président de la coalition gouvernementale MSZP-SZDSZ, M. Gyula Horn, président du MSZP, prêta serment comme Premier ministre.

Le Gouvernement formé en juillet 1994 comprenait quatorze membres. Le Premier ministre et les détenteurs de neuf portefeuilles, ainsi qu'un ministre sans portefeuille appartenant au MSZP, trois portefeuilles (le vice-Premier ministre pour les affaires de la coalition et ministre de l'intérieur, le ministre des communications, des télécommunications et des eaux, le ministre de la culture et de l'éducation) étant placés sous la direction d'hommes politiques SZDSZ.

En 1998, le Président de la République a désigné comme Premier ministre, M. Viktor Orbán, chef de la FIDESZ-MPP, et celui-ci a formé un Gouvernement de coalition rassemblant la FIDESZ, le FKgP (Parti indépendant des petits propriétaires) et le MDF (Forum démocratique hongrois).

Un accord de coalition a défini les objectifs et les principes de fonctionnement du Gouvernement en commun, les mécanismes de la coalition, la répartition des tâches gouvernementales.

La FIDESZ a obtenu onze ministères, le FKgP, quatre (agriculture, défense, environnement, programme PHARE) et le MDF, un (justice).

Le système gouvernemental a été réorganisé selon le modèle des chancelleries allemande ou autrichienne en confiant à un ministre la direction de l'office du Premier ministre, à un groupe de planification stratégique l'élaboration d'analyses et de projets embrassant la durée de la législature et à un service de rapport des portefeuilles ministériels la coordination de l'action gouvernementale entre les différents ministères, rôle qui comprend des pouvoirs d'initiative et de contrôle.

Au début de Tannée 2000, il a été créé, au sein de l'Office du Premier ministre, le Centre « Image de la Hongrie » (OK) chargé de créer une image nouvelle et unique du pays à la place des clichés et des symboles périmés.

B. LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Après de larges débats - impliquant amendements de la Constitution et référendum - le pays a opté pour un chef d'État élu par le Parlement. Le Président de la République est élu, parmi les citoyens hongrois électeurs et éligibles, de plus de trente-cinq ans, au scrutin secret, par le Parlement. Le mandat présidentiel, renouvelable, est de cinq ans. En 1990 puis en 1995, M. Árpád Göncz fut élu Président de la République par le Parlement.

En vertu de l'accord de coalition liant la FIDESZ au FKgP depuis 1988, il revient au FKgP de désigner le candidat de la majorité aux élections présidentielles de l'été 2000.

Le Président de la République est le chef de l'État. Selon la Constitution, il est l'expression de l'unité de la Nation. Il a pour mission de veiller au fonctionnement démocratique de l'appareil d'État et joue un rôle particulièrement important en cas de circonstances exceptionnelles.

Pour l'exercice de ses droits, dans certains cas précis, il doit obtenir le contreseing du Premier ministre (conclusion de traités internationaux ; nominations et accréditations, par exemple, celles d'ambassadeurs et de ministres plénipotentiaires ; droit de grâce, etc.), alors que dans d'autres domaines de sa compétence, il n'a pas besoin de contreseing (ajournement ou dissolution du Parlement ; fixation de la date des élections ou du référendum, etc.). Les droits classiques du chef de l'État énumérés dans la Constitution hongroise respectent le principe de la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

Au-delà du droit de signer et de promulguer les lois, la Constitution lui garantit aussi un droit de veto limité : s'il n'est pas d'accord avec une loi, il peut, avant de la signer - dans les délais prévus - la renvoyer au Parlement pour révision en précisant simultanément à celui-ci ses remarques.

Le chef de l'État a le droit d'assister aux séances du Parlement et d'y prendre la parole.

Ses compétences en matière d'initiative sont larges. C'est le chef de l'État qui charge le Premier ministre pressenti de former le Gouvernement et le Parlement élit le Premier ministre sur proposition du chef de l'État.

Dans les compétences de nomination du chef de l'État rentrent la presque totalité des postes dirigeants du pouvoir exécutif (ministres, secrétaires d'État, officiers généraux,...).

Le Président de la République est le commandant suprême des forces armées et il a aussi des compétences propres dans les affaires extérieures.

En matière de pouvoir judiciaire, il lui appartient de nommer les juges de métier et d'accorder sa grâce à titre individuel. Il peut prendre l'initiative d'une procédure devant la Cour constitutionnelle.

Il peut être mis fin à l'exercice de la fonction de chef de l'État dans certains cas. Le chef de l'État peut être destitué de ses fonctions si, par exemple, lors de l'exercice de celles-ci, il a intentionnellement enfreint la Constitution ou une autre loi.

C. LES PARTICULARITÉS DU PARLEMENTARISME HONGROIS

Un trait marquant du parlementarisme hongrois est le rôle dominant que la Constitution confère au Premier ministre dans le fonctionnement de l'exécutif.

Le Premier ministre est le dépositaire des compétences du Gouvernement. Le chef de Gouvernement est élu, sur proposition du Président de la République, par la majorité du Parlement lors de l'adoption du programme de Gouvernement.

Les ministres sont nommés par le Président de la République, sur proposition du chef du Gouvernement.

Le Gouvernement se forme par la nomination et le serment des ministres. Le Gouvernement doit jouir de la confiance du Parlement.

La Constitution comprend la motion de censure constructive. La question de confiance ne peut mettre en cause que la responsabilité du Premier ministre et jamais celle des différents ministres. La motion de censure doit, en même temps, formuler une proposition concernant la personne du nouveau Premier ministre.

Le Gouvernement peut, de son côté, demander que le vote sur une question donnée, tienne lieu de scrutin de confiance.

Les secrétaires d'État

Le ministère est l'organe de l'échelon supérieur de l'Administration. Il appartient au Parlement de créer des ministères dont la liste est énumérée par la loi. À la tête de chaque ministère, se trouve un ministre, membre du Gouvernement.

La répartition des portefeuilles ministériels entre les partis gouvernants est fonction de la convention de coalition que déterminent notamment les rapports des forces parlementaires (leur répartition dans la proportion de neuf à trois a correspondu exactement aux rapports de forces entre le MSZP et le SZDSZ au Parlement de 1994 à 1998). Les partis de Gouvernement répartissent également entre eux les responsabilités de l'exécutif aux autres niveaux du pouvoir.

Les dignitaires dirigeants des ministères sont les secrétaires d'État politiques et administratifs. Leur mission est fixée par la loi. Cette loi répond au critère fondamental, de la nécessité d'une administration neutre, indépendante des partis. Les responsabilités et le statut juridique des secrétaires d'État ont été réglés dans cet esprit.

Le secrétaire d'État administratif est le chef professionnel du ministère et de son appareil, un spécialiste compétent dont le mandat est de durée illimitée.

Il en va autrement des secrétaires d'État politiques. Ce poste échoit à des personnes désignées par les partenaires de la coalition (des députés au Parlement) . Il s'ensuit que les secrétaires d'État politiques restent en fonction jusqu'à l'expiration du mandat du Gouvernement. Dans la pratique, cela a d'abord signifié que, si le ministre venait de l'un des partis de la coalition, le secrétaire d'État politique était éventuellement membre de l'autre ou (au cas d'une coalition tripartite ou pluripartite) d'un des autres partis de la coalition.

Avec le Gouvernement Orbán, il a été jugé préférable de désigner des secrétaires d'État politiques appartenant au même parti que leur ministre.

Le secrétaire d'État politique a pour responsabilité première de représenter son ministre au Parlement alors qu'il ne peut pas le représenter aux séances du Gouvernement.

ENTRETIEN DU GROUPE SÉNATORIAL D'AMITIÉ FRANCE-HONGRIE

Mercredi 22 septembre 1999, BUDAPEST -- Entretien accordé par M. Viktor ORBÁN, Premier ministre de la République de Hongrie, à la délégation du Groupe sénatorial d'amitié France-Hongrie au Palais du Parlement.

M. Viktor ORBÁN a tout d'abord remercié, à titre personnel, M. Gérard LARCHER qui a fait partie des quelques personnes de centre droit qui ont soutenu la FIDESZ au moment de son accession au pouvoir.

Le Premier ministre a ensuite brossé un rapide tableau de la situation en Hongrie.

Il a d'abord évoqué les règles et les limites d'un régime de coalition, et la difficulté d'obtenir la confiance internationale, notamment en Europe, où la victoire de la FIDESZ a constitué une surprise. Il s'est réjoui des bonnes relations qui avaient été établies avec le Président de la République française, le Premier ministre, et l'ensemble des partis politiques, et a déclaré apprécier l'amélioration de l'image de la Hongrie en France.

Il a aussi évoqué la force de l'opposition en Hongrie, les relations parfois difficiles avec les médias, et l'abondance des critiques qui naissaient à chaque changement, alors que beaucoup de réformes restaient à accomplir. Il a rappelé les moments difficiles traversés du fait de la crise économique russe et des inondations en Hongrie.

Il s'est réjoui du bon état de l'économie hongroise, où la croissance a été de 4 % en 1999, l'inflation inférieure à 15 %, la croissance devant se maintenir au même niveau en 2000 et l'inflation descendre plutôt vers 10 %. Il a noté que le volume des capitaux étrangers, le niveau des salaires et le nombre des emplois augmentaient, malgré un contexte où le combat politique était serré.

Il a enfin souhaité connaître l'opinion de la délégation sénatoriale sur l'adhésion de la Hongrie à l'Union européenne et sur l'avenir des relations franco-hongroises.

M. Gérard LARCHER, Président de la délégation, s'est plu à souligner la solidité de la démocratie hongroise, à rappeler la date de 2002 avancées par le Président de la République française pour l'adhésion de la Hongrie à l'Union européenne et à insister sur la nécessité de saisir l'occasion de la présidence française de l'Union, au cours du second semestre 2000, pour rappeler l'importance de cette échéance.

M. Viktor ORBÁN, Premier ministre, a estimé que cette présidence française serait décisive pour le sort de la Hongrie et qu'il avait bon espoir de voir les négociations d'adhésion terminées sur tous les chapitres avant le début de cette présidence.

Alors, les difficultés d'approche étant connues, il serait opportun de rassembler en un seul « paquet global » les difficultés pour les résoudre par un accord d'ensemble, plutôt que par des dérogations chapitre par chapitre.

M. Gérard LARCHER a rappelé le rôle décisif que joueraient l'Allemagne et la France dans cette éventualité.

M. Viktor ORBÁN, Premier ministre, a insisté sur le fait que, plus encore que la question de la date d'adhésion, c'était maintenant celle de la nécessité d'une négociation globale qui occupait le premier plan pour la diplomatie hongroise.

M. Gérard LARCHER a noté l'importance cruciale de cette négociation globale, puis il a souhaité connaître l'état des investissements français en Hongrie et le rôle joué par les petites et moyennes entreprises dans cet investissement.

Le Premier ministre, M. Viktor ORBÁN, a répondu que c'était surtout les petites et moyennes entreprises allemandes qui étaient présentes en Hongrie, la France étant, elle, présente essentiellement à travers de grandes entreprises., l'investissement français représentant le troisième par ordre d'importance.

Quant aux petites et moyennes entreprises françaises, il a indiqué que leur présence était souhaitée par le Gouvernement hongrois qui se déclarait prêt à prendre des mesures en ce sens, même si celles-ci n'avaient pas, dans l'immédiat, l'apparence de mesures strictement économiques.

C'est ainsi que le nombre de Hongrois parlant français devrait être augmenté afin que la langue française soit parlée par toutes les catégories de la population, ce qui exigeait une collaboration à plusieurs niveaux pour y arriver ; les ministres de la culture et de l'éducation étant, quant à eux, très actifs dans ce domaine.

À propos des privatisations, il a été indiqué qu'il en restait encore d'importantes à intervenir, même s'il s'agissait de petites sociétés, d'immeubles dans Budapest ou encore de mises sur le marché d'actions de différentes sociétés afin de ramener la part de l'État en dessous des 51 % dans le capital de celles-ci. Il pourrait en être ainsi, par exemple, dans les secteurs de l'électricité, du pétrole, et des télécommunications.

De même, l'État allait donner à la ville de Szeged son aéroport qui aurait besoin de capitaux étrangers pour son développement.

M. Gérard LARCHER s'est ensuite interrogé sur l'importance que prendrait la prochaine manifestation commerciale « Expo 2000 » organisée par le CFME-ACTIM à Budapest au mois d'avril 2000 et sur la célébration de l'année de la Hongrie en France en 2001. Il a souhaité que ces deux événements soient l'occasion de rencontres économiques entre Hongrois et Français, afin, notamment, d'amener des petites et moyennes entreprises en Hongrie et de former des professeurs de Français.

M. Viktor ORBÁN, Premier ministre, a noté que cette dernière

action recevait des moyens renforcés et que les nuances de la langue française comme la culture qu'elle véhiculait étaient des éléments dont la Hongrie pourrait tirer un grand profit tant dans la sphère esthétique que dans la culture ou le comportement quotidiens.

En prenant congé, la délégation a vivement remercié le Premier ministre d'avoir modifié son emploi du temps pour avoir avec elle un entretien aussi chaleureux qu'approfondi.

ENTRETIEN DU GROUPE SÉNATORIAL D'AMITIÉ FRANCE-HONGRIE

Lundi 20 septembre 1999, BUDAPEST -- Entretien accordé par M. Zoltán ROCKENBAUER, Secrétaire d'État politique auprès du Premier ministre, ancien Président du Groupe sénatorial d'amitié Hongrie-France, à la délégation du Groupe sénatorial d'amitié France-Hongrie, en présence de M. Tamás ISÉPY, Président du Groupe d'amitié Hongrie-France, et de Son Excellence M. Paul POUDADE, Ambassadeur de France en Hongrie.

M. Gérard LARCHER, Président de la délégation sénatoriale, a d'abord souhaité connaître les attentes hongroises concernant la présidence française de l'Union européenne au cours du second semestre 2000.

M. Zoltán ROCKENBAUER a répondu que la Hongrie souhaitait beaucoup que le délai fixé pour son adhésion ne soit pas trop tardif et qu'il s'inscrive dans une dynamique logique de l'élargissement de l'Union. Aboutir sur ces deux points serait un beau résultat pour la présidence française.

Il a ensuite insisté sur l'adhésion de la Bulgarie, de la Roumanie, de la Slovaquie, des Pays Baltes et de Malte par rapport à la première vague d'adhésions. Dans tous les cas, il a estimé qu'il faudrait évaluer séparément le dynamisme et la maturité de chaque pays candidat et que, sur ces deux aspects, la Hongrie serait prête pour adhérer en 2002.

M. Gérard LARCHER s'est interrogé sur l'opportunité de deux vagues d'adhésions successives de cinq membres plus un ou d'une seule vague de dix membres plus deux et sur la coordination de ces vagues d'adhésions avec la réforme des institutions européennes.

M. Zoltán ROCKENBAUER a répondu qu'en ce qui concernait la Slovaquie, les Hongrois entretenaient avec elle les meilleures relations, ponctuées par des rencontres régulières avec le Premier ministre slovaque. Cela venait d'être symbolisé, ces derniers jours, à travers l'accord sur la reconstruction du pont d'Esztergom.

Il a souhaité que la Slovaquie soit encouragée à demeurer dans le camp des démocraties, en facilitant son adhésion.

Il a rappelé que la Slovaquie ne faisait pas partie de l'OTAN, qu'il serait souhaitable que la Slovaquie et la Hongrie adhèrent ensemble à l'Union, mais sans que cela retarde l'adhésion hongroise. Dans le cas contraire, la Hongrie devrait édifier des dispositifs tout au long des nouveaux kilomètres de la frontière de l'espace de Schengen.

M. Zoltán ROCKENBAUER a insisté sur le caractère fragile de la situation politique intérieure slovaque, même depuis les dernières élections. Il a rappelé que la coalition gouvernementale actuelle ne comptait pas moins de dix partis politiques, dont aucun n'était vraiment celui du Premier ministre.

Cela étant, la Slovaquie pourrait, d'après lui, rattraper les autres candidats à l'adhésion. Si ce rattrapage n'avait lieu que dans les deux ou trois années suivant l'adhésion de la Hongrie, il ne serait peut-être pas urgent de construire une frontière de Schengen entre les deux pays ; de même avec la Roumanie si celle-ci prenait des engagements sur ce point.

Il a insisté sur la nécessité d'étudier de telles solutions, tout en rappelant que tous les pays qui avaient adhéré à l'Union européenne jusqu'alors avaient toujours été traités comme des cas particuliers (la Grande-Bretagne, le Portugal....).

M. Gérard LARCHER s'est félicité de l'attitude extrêmement positive de la Hongrie, dès son entrée dans l'OTAN, lors de l'intervention internationale au Kosovo . Il s'est interrogé sur l'évolution de la situation en Voïvodine et sur le sort des Hongrois qui s'y trouvent.

M. Zoltán ROCKENBAUER a noté, à propos de l'intervention au Kosovo, que la Hongrie avait accordé un important soutien logistique, sans pour autant envoyer de soldats dans la région, et il s'est réjoui du fort consensus qui s'était exprimé à l'Assemblée nationale hongroise presque jusqu'à la fin des hostilités ; la majorité des deux-tiers étant nécessaire pour une action de cette importance.

Il a estimé que l'OTAN avait agi efficacement dans les Balkans, même si la presse avait parfois écrit le contraire, et il a rappelé que la Hongrie soutenait le Monténégro et apportait des aides ponctuelles à certaines collectivités locales.

Il a noté qu'en octobre, à Szeged, une conférence des collectivités locales hostiles au régime en place serait tenue.

Il a rappelé que la Hongrie participait au Pacte de stabilité qui devrait permettre de mener à bien la reconstruction.

Il a souhaité que la navigabilité du Danube soit restaurée dès que possible car six ponts se trouvaient effondrés dans le fleuve et des risques d'inondation comme d'atteinte à l'environnement existaient, ce qui rejoignait, par certains côtés, la nécessité d'une aide humanitaire.

M. Gérard LARCHER a souhaité connaître l'état des relations de la Hongrie avec l'Ukraine et la Roumanie, l'évolution du crime organisé, comme du blanchiment de l'argent en Hongrie.

M. Zoltán ROCKENBAUER a déploré la gravité du crime organisé venant d'Ukraine ou de Russie et a indiqué que la Hongrie venait d'adopter récemment une législation en vue de lutter contre ce fléau.

Il s'est réjoui de certains résultats positifs déjà obtenus et de l'amélioration de statistiques relatives à certains types de délinquance.

Il a regretté que subsistent des problèmes de police des frontières avec l'Ukraine.

ENTRETIEN DU GROUPE SÉNATORIAL D'AMITIÉ FRANCE-HONGRIE

Mercredi 22 septembre 1999, BUDAPEST -- Entretien accordé par M. Zsolt NÉMETH, secrétaire d'État politique auprès du ministre des affaires étrangères, à la délégation du Groupe sénatorial d'amitié France-Hongrie, en présence de Son Excellence M. Dezsó KÉKESSY, nouvel ambassadeur de Hongrie en France, et de Son Excellence M. Paul POUDADE, ambassadeur de France en Hongrie.

M. Gérard LARCHER, Président de la délégation sénatoriale, a tout d'abord indiqué qu'il connaissait la préoccupation du Gouvernement hongrois concernant la totalité des Hongrois vivant sur les territoires historiques de la Hongrie et, notamment, le souci causé par l'actuelle situation de la minorité hongroise de Voïvodine.

Il a indiqué qu'au moment des bombardements de Novi Sad lors du conflit du Kosovo, il avait eu l'honneur d'être consulté par le Président de la République française, M. Jacques CHIRAC.

M. Zsolt NÉMETH a tenu à rappeler, à titre liminaire, que les relations culturelles hungaro-françaises possédaient des racines profondes et qu'il serait artificiel de séparer les pays ou les régions d'Europe centrale en zones d'influences culturelles bien délimitées.

C'est ainsi qu'il serait impossible de soutenir que la Hongrie serait plutôt sous influence allemande que sous influence britannique ou française. En revanche, il est certain que l'influence culturelle française y est très importante surtout depuis le XVIIIème siècle. Il a rappelé que les Hongrois avaient coutume de déplorer le caractère trop unilatéral de cet amour qui en conservait néanmoins toute sa vigueur.

Il a noté ensuite que, dans les relations européennes, le rôle de la France était considérable et qu'il lui incombait donc d'appuyer l'adhésion de la Hongrie à l'Union européenne dans l'intérêt mutuel de la Hongrie et de la

France.

À cette fin, il serait souhaitable que, dès septembre 2000, soient rassemblées en un seul « paquet global » les questions encore non résolues, afin de terminer la négociation avant la fin de l'année 2000.

De la sorte, la procédure d'adhésion suivrait son cours tout en étant gérée autrement, notamment pour ce qui concerne les questions d'identité de défense européenne. À cet égard, M. Zsolt NÉMETH s'est demandé ce qu'il allait advenir de l'U.E.O. Allait-elle disparaître ? Si oui, à quelle date et comment ?

En réponse à l'interrogation relative à la Voïvodine, le secrétaire d'État a estimé qu'il s'agissait là d'une question d'importance capitale puisque 350.000 Hongrois vivaient en Voïvodine, sur les 2,5 à 3 millions de Hongrois présents dans les pays voisins de la Hongrie.

Or, d'après la Constitution de la République de Hongrie, l'État était également responsable de ces Hongrois et ceux de Voïvodine se trouvaient dans une situation très délicate, surtout en l'absence de changement du régime serbe.

Il a ainsi noté que, dans la seconde partie du conflit du Kosovo, les unités spéciales serbes avaient fait leur apparition à Novi Sad.

Il a relevé aussi que près de 50.000 jeunes Hongrois avait quitté la Voïvodine, au cours des dernières années, tandis que, durant les six dernières années, beaucoup de Serbes étaient venus s'installer dans cette région.

Parmi les éléments positifs à faire valoir dans cette situation de tension, il a noté que les Hongrois de Voïvodine étaient bien organisés politiquement, très attachés à la démocratie, et qu'ils ne sauraient employer que des moyens pacifiques pour favoriser toute forme d'autonomie.

À propos de l'espace de Schengen, M. Zsolt NÉMETH a rappelé que la Hongrie s'était engagée à adhérer à cet accord, tout à fait positif, par lequel les frontières intra-communautaires deviendraient transparentes. Cependant, comme la Hongrie possédait des frontières avec sept pays, et qu'il convenait d'apporter une solution aux problèmes des minorités, une période de transition serait nécessaire puisque les sept pays voisins ne rejoindraient pas l'Union européenne en même temps que la Hongrie.

Or, actuellement, avant l'adhésion, aucune obligation de visa n'existe entre la Hongrie et les États voisins, et, après l'adhésion, cette obligation risquera de rendre difficiles les relations frontalières, tant avec les Hongrois des pays voisins qu'avec les autres ressortissants de ces États.

M. Gérard LARCHER, Président de la délégation sénatoriale, a rappelé qu'il avait participé à la commission préparatoire des accords de Schengen puis à la commission du suivi de l'application de ces accords. Il a cité la manière dont avaient été résolues les difficultés de la France avec la Suisse (canton de Genève) quant aux contrôles dans les aéroports.

Il a regretté que les pays dans lesquels se trouvaient de fortes minorités hongroises ne soient pas aussi crédibles que la Suisse quant à leur détermination à lutter contre le crime organisé.

Il s'est réjoui de l'évolution très positive des relations entre la Hongrie et la Slovaquie, mais a exprimé son inquiétude sur l'état des relations entre la Hongrie et la Yougoslavie et une certaine instabilité de celles entre la Hongrie et la Roumanie.

Il s'est demandé si, face à ces différentes tensions, il ne serait pas possible d'imaginer une solution originale non fondée sur l'ethnicité.

M. Zsolt NÉMETH a répondu qu'il fallait bien distinguer cultures et ethnies et que, compte tenu de l'importance des relations économiques entre ces divers pays, il ne fallait pas établir de ligne de coupure au milieu de l'Europe, au moment de l'élargissement de l'Union européenne.

Il a enfin souhaité recueillir des suggestions sur la manière de régler la question des visas.

En conclusion, M. Gérard LARCHER a souhaité que M. Zsolt NÉMETH, puisse se rendre au Sénat, lors de sa visite officielle à Paris, le 2 décembre 1999.

III. LES PARTIS POLITIQUES HONGROIS

A. L'ALLIANCE DES JEUNES DÉMOCRATES - PARTI CIVIQUE HONGROIS (FIDESZ-MPP)

Président : M. Viktor Orbán -de 1993 à 1999- puis, depuis 2000, M. László Kövér.

Président du groupe parlementaire : M. Jozsef Szajer.

Fondée en 1988, elle compte en 1998 plus de 15.000 membres et est membre de l'Internationale libérale.

Elle a fait partie de la Table ronde de l'opposition en 1989 qui a organisé avec le pouvoir communiste la transition vers un régime constitutionnel et démocratique fondé sur le multipartisme.

(1) non compris les 35 députés élus dans les circonscriptions individuelles sous l'étiquette FIDESZ-MDF.

En janvier 2000, le Premier ministre, M. Viktor Orbán, a proposé de dissocier les fonctions de chef du Gouvernement de celles de président du parti.

B. LE PARTI INDÉPENDANT DES PETITS PROPRIÉTAIRES (FKGP) :

Président du parti et du groupe parlementaire : M. József Torgyán (depuis 1991).

Fondé en 1909, disparu en 1949, réapparu en 1956 -pour quelques semaines- il fut réorganisé en 1988 et compte environ 60.000 membres.

Il a rejoint la coalition gouvernementale du MDF de József Antall de 1990 à 1992 puis celle de la FIDESZ-MPP de M. Viktor Orbán à compter de 1998. Ce parti a l'ambition de devenir, après les élections de 2002, la force dirigeante de la coalition de centre droit.

Son inspiration chrétienne de sensibilité sociale en fait un adepte inconditionnel de l'Union européenne.

C. LE FORUM DÉMOCRATIQUE HONGROIS (MDF)

Président : M. József Antall (de 1988 à 1993), M. Lâjos Für (de 1993 à 1996), M. Sándor Lezsák (de 1996 à 1999) puis Mme Ibolya Dávid (à compter de 1999), dont la côte de popularité est élevée.

Président du groupe parlementaire : M. István Baisai.

Fondé en 1988, le MDF a fait partie de la Table ronde de l'opposition en 1989. Il compte environ 21.000 membres. Ce parti comprenait trois tendances : chrétienne-démocrate, national-populiste radicale et nationale libérale.

En 1993, le groupe national-radical puis, en 1996, le groupe national-libéral a fait sécession.

Après avoir dirigé la coalition gouvernementale de 1990 à 1994 et subi un revers électoral à cette date, le MDF est sorti affaibli de la scission de son groupe parlementaire intervenue en 1996. Le MDF n'a recueilli que 2,8 % des voix aux élections législatives de 1998, mais, avec 17 candidats élus dans les circonscriptions individuelles - parmi ceux qui se présentaient sous l'étiquette FIDESZ-MDF, il a pu créer un groupe parlementaire autonome.

Le MDF est affilié à l'Union européenne démocrate-chrétienne et à l'Union démocratique européenne.

D. LE PARTI SOCIALISTE HONGROIS (MSZP)

Président du parti et du groupe parlementaire : M. Gyula Horn (de 1989 à 1998) puis M. László Kovács (depuis 1998).

Fondé en 1989 pour prendre le relais du parti communiste en vue de la transition pacifique vers le multipartisme, il n'a recueilli que 10,9 % des voix aux élections législatives de 1990 mais a ensuite gagné celles de 1994 en remportant 209 sièges (33,99 % des voix) et donc la majorité absolue à l'Assemblée nationale.

De 1994 à 1998, il a formé une coalition avec l'Alliance des démocrates libres (SZDSZ).

Actuellement, avec 134 sièges de députés et 13.700 membres, il est le parti le plus puissant de l'opposition.

E. L'ALLIANCE DES DÉMOCRATES LIBRES (SZDSZ)

Président du parti : M. Bálint Magyar.

Président du groupe parlementaire : M. Gábor Kuncze.

Fondé en 1988, l'Alliance des démocrates libres obtint 21,39 % des voix aux élections législatives de 1990 et 19,74 % à celles de 1994.

En 1993, elle a adhéré à l'Internationale libérale.

De 1994 à 1998, elle a participé au Gouvernement de coalition avec le MSZP.

Aux élections législatives de 1998, l'Alliance n'a recueilli que 7,5 % des suffrages.

F. LE PARTI DE LA JUSTICE ET DE LA VIE HONGROISE (MIEP)

Fondé en 1993 par M. István Csurka, écrivain, qui préside à la fois le parti et le groupe parlementaire à la suite de son exclusion du MDF, dont il avait été un des fondateurs et le vice-président ; il est composé des membres de la tendance national-populiste radicale qui ont quitté le MDF en 1993. Il compte environ 10.000 adhérents.

Sa devise est : « ni de droite, ni de gauche : chrétien et hongrois ».

Il critique la privatisation des biens nationaux au profit des anciens dirigeants du parti communiste et l'aliénation des industries stratégiques en faveur de propriétaires étrangers. Il prône la récupération, par voie de négociation, des territoires hongrois annexés aux pays voisins à l'issue de la Première Guerre mondiale.

Il s'est opposé à l'adhésion de la Hongrie à l'OTAN et reste très réservé sur l'adhésion de la Hongrie à l'Union européenne.

* ⁷ Source : « Dossiers sur la Hongrie », ministère des affaires étrangères hongrois

* ⁸ Le mandat des députés commençant lors de la séance constitutive et s'achevant lors de la séance constitutive de l'Assemblée suivante.