Réforme des collectivités territoriales (Suite)
Discussion des articles (Suite)
M. le président. - Nous reprenons la discussion au sein de l'article 31.
Amendement n°644, présenté par Mme N. Goulet.
Alinéa 9
Remplacer les mots :
pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais
par les mots :
concomitamment aux maires des communes concernées
Mme Nathalie Goulet. - Un arrêté de police du président de l'EPCI doit être transmis très rapidement aux maires.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Une parfaite concomitance étant impossible, avis défavorable.
M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. - La concomitance, c'était la loi précédente ! Retrait ou rejet.
M. Nicolas About. - Puisque nous entrons dans une analyse rédactionnelle fine, je m'interroge sur l'utilité de la mention « pour information ».
M. Michel Mercier, ministre. - C'est la formule usuelle, pour distinguer la transmission aux maires, qui n'ont pas de pouvoir sur cet arrêté, de la transmission au préfet, qui exerce un contrôle de légalité.
Mme Nathalie Goulet. - Les maires seront choqués d'être informés tardivement, mais nous sommes en première lecture et je fais confiance au Gouvernement.
L'amendement n°644 est retiré.
M. le président. - Amendement n°312, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 11
Rédiger ainsi cet alinéa :
« III. - Un ou plusieurs maires peuvent décider, dans chacun des domaines énumérés aux trois premiers alinéas du I, de reprendre les pouvoirs de police qu'ils auraient transférés au président de l'établissement public de coopération intercommunale. » ;
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Cohérence.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Défavorable par cohérence.
M. Michel Mercier, ministre. - Même avis.
L'amendement n°312 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°678, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
Alinéa 15, deuxième phrase
Remplacer les mots :
aux trois premiers alinéas du I
par les mots :
aux trois premiers alinéas du I de l'article L. 5211-9-2
L'amendement rédactionnel n°678, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 31, modifié, est adopté.
Articles additionnels
L'amendement n°41 rectifié n'est pas soutenu.
M. le président. - Amendement identique n°635 rectifié, présenté par MM. Merceron, Amoudry, J.L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.
Après l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
À la première phrase du premier alinéa de l'article L. 1331-10 du code de la santé publique, les mots : « le président de l'établissement public compétent en matière de collecte à l'endroit du déversement si les pouvoirs de police des maires des communes membres lui ont été transférés dans les conditions prévues par l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales » sont remplacés par les mots : « , lorsque la compétence en matière de collecte à l'endroit du déversement a été transférée à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, par le président de l'établissement public ou du syndicat mixte ».
M. Jean-Claude Merceron. - Les autorisations de déversement d'eaux usées non domestiques dans les réseaux de collecte doivent à notre sens être délivrées par la collectivité qui exerce la compétence de collecte des eaux usées, et non par le maire, car ces autorisations n'ont guère de rapport avec le pouvoir de police du maire...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Vous revenez à un dispositif plus simple : avis favorable.
M. Michel Mercier, ministre. - Face à cette belle unanimité, sagesse !
L'amendement n°635 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
Article 32 (Supprimé)
L'amendement n°454 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°479 rectifié bis, présenté par MM. Braye, Laménie, B. Fournier, P. André, Milon et Portelli et Mme Sittler.
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
I. - À la fin du premier alinéa du IV de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, les mots : « majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes » sont remplacés par les mots : « majorité du conseil communautaire ».
II. - À la première phrase du dernier alinéa du I de l'article L. 5215-20 et à la première phrase du III de l'article L. 5216-5 du même code, les mots : « des deux tiers » sont supprimés.
M. Dominique Braye. - Le projet de loi initial du Gouvernement prévoyait que l'intérêt communautaire était défini à la majorité simple du conseil communautaire, pour toutes les catégories de communautés. C'était un renforcement des compétences intercommunales et une simplification des processus de décision.
Nous souhaitons réintroduire ici une définition de l'intérêt communautaire par le conseil communautaire dans les communautés de communes : la tendance à l'élargissement de leur périmètre l'exige. Et l'intérêt communautaire doit s'exprimer à la majorité simple.
Ces dispositions faisaient partie des avancées attendues, qui introduisaient plus de souplesse et de rapidité dans le processus décisionnel de l'intercommunalité. Je pense aux grosses communautés de communes, par exemple issues de fusions. Une intercommunalité à 40 membres ne sera pas rare demain : faudra-t-il chaque fois 40 délibérations ?
L'amendement n°559 rectifié bis n'est pas soutenu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n°479 rectifié bis est contraire à la position de la commission qui a rétabli une majorité qualifiée partout dans le texte depuis ce matin, parce qu'elle y voit une garantie de bon fonctionnement des EPCI...
M. Michel Mercier, ministre. - La majorité simple approfondit l'intercommunalité. Je suis favorable au rétablissement du texte du Gouvernement...
M. Dominique Braye. - Les périmètres s'élargissent et ce qui était concevable dans des petites intercommunalités ne le sera plus dans les grandes. Je me suis battu pour que le conseil communautaire représente correctement l'ensemble des membres, y compris les petites communes. A ne pas lui donner un pouvoir d'action et de décision, on casse toute l'intercommunalité.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Chaque fois que nous avons voulu des majorités simples, on nous a répondu qu'il fallait des majorités qualifiées. L'intérêt communautaire est fondamental ! On étend les compétences de la communauté.
L'intérêt communautaire ne s'apprécie pas à la légère. Ceux qui défendaient naguère la majorité qualifiée accepteraient-ils aujourd'hui que certaines communes soient écrasées par d'autres avec la majorité simple ?
M. Jean-Pierre Sueur. - M. Hyest a raison.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Je comprends que l'on simplifie les procédures, mais la définition de l'intérêt communautaire est aussi importante que la décision d'adhérer à une intercommunalité.
M. Nicolas About. - Il faut la même majorité !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Nous avons accepté tous les amendements présentés par M. Braye en faveur des majorités qualifiées. Celui qu'il vient de défendre contredit les positions qu'il avait prises depuis trois semaines. (M. Dominique Braye est d'un avis contraire)
L'intérêt communautaire détermine ce que l'on va faire ensemble. Il exige la même majorité que la création de l'EPCI.
M. Dominique Braye. - Ma suggestion ne contredit nullement le maintien de la majorité qualifiée pour les transferts de compétences ! J'ai reproché à la commission des lois d'avoir inscrit dans son texte trop de majorités diverses.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Nous vous avons entendu.
M. Dominique Braye. - Depuis la loi Chevènement, les EPCI n'utilisent que deux majorités : simple ou qualifiée. Il me semble inutile de saisir trop souvent les conseils municipaux. Vous devriez percevoir les nuances !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Nous le faisons aussi bien que vous.
M. Alain Vasselle. - Je souhaite que la majorité qualifiée soit exigée aussi souvent que possible.
La détermination de l'intérêt communautaire est aussi importante que le transfert de compétences. Certes, la consultation de chaque conseil municipal peut créer des difficultés ici ou là, mais la majorité simple du conseil communautaire accorderait un rôle prépondérant à la commune la plus importante.
Si le dispositif conduit à trop d'effets pervers, nous pourrons l'adapter, mais je ne souhaite pas que l'on vote aujourd'hui l'amendement présenté par M. Braye. J'en suis désolé pour lui.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Moi aussi !
M. Dominique Braye. - Ne le soyez pas : l'idée progressera !
M. Jean-Pierre Sueur. - Le débat parlementaire présente l'avantage de nous laisser voir comment le texte évolue pendant ces trois semaines que nous avons la chance de passer ensemble.
Ainsi, M. Hyest se rallie maintenant aux idées que l'opposition s'évertue à défendre depuis le début. Je suis d'accord avec M. Vasselle...
M. Nicolas About. - Il est tellement persuasif !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...car l'intérêt communautaire détermine l'action respective des communes et de l'intercommunalité.
Je partage la position de la commission des lois, en désaccord avec M. Braye, ce dont je suis désolé.
M. Adrien Gouteyron. - Les transferts de compétences relèvent d'une logique analogue à celle régissant la définition de l'intérêt communautaire. Le conseil de l'EPCI agissant par délégation des communes, il vaut mieux conserver ici le texte de la commission.
L'amendement n°479 rectifié bis n'est pas adopté.
L'article 32 demeure supprimé.
Article 33
I. - L'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa du I est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie des services concernés par le transfert de compétences, à raison notamment du caractère partiel de ce dernier. » ;
2° Les deux premiers alinéas du II sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
« II. - Lorsqu'une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci.
« III. - Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services.
« IV. - Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l'établissement et chaque commune intéressée en fixe les modalités. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l'établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. Les modalités de ce remboursement sont définies par décret. » ;
3° L'avant-dernier alinéa du II est supprimé ;
4° Au dernier alinéa du II, les mots : « du présent article » sont remplacés par les mots : « du II ou du III ».
II. - Les communes, membres d'un établissement public de coopération intercommunale à la date de promulgation de la présente loi, disposent d'un délai maximal d'un an pour se mettre en conformité avec les prescriptions du cinquième alinéa du I.
M. le président. - Amendement n°313 rectifié bis, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 7
Compléter cet alinéa par les mots :
après consultation des comités techniques paritaires compétents
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Le projet de loi autorise à transférer des compétences, mais aussi des services, entre les communes et leurs EPCI. De même, le personnel peut être transféré, ou mis à disposition dans le cadre d'une convention. J'observe toutefois que rien n'impose ici de consulter les comités techniques paritaires (CTP), dont la compétence est pourtant avérée s'agissant du personnel.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est vrai !
L'amendement n°313 rectifié bis, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°677, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
Alinéa 10
Remplacer les mots :
du cinquième alinéa du I
par les mots :
du II de l'article L. 5211-4-1
L'amendement rédactionnel n°677, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 33, modifié, est adopté.
Article 34
Après l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, sont insérés deux articles L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3 ainsi rédigés :
« Art. L. 5211-4-2. - Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées à l'établissement public de coopération intercommunale antérieurement.
« Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention. Pour les établissements publics soumis au régime fiscal de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ces effets peuvent également être pris en compte par imputation sur l'attribution de compensation prévue au même article.
« Les services communs sont gérés par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les agents communaux affectés aux services communs en application du présent article sont de plein droit mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
« En fonction de la mission réalisée, le personnel du service commun est placé sous l'autorité hiérarchique du maire ou sous celle du président de l'établissement public.
« Art. L. 5211-4-3. - Afin de permettre une mise en commun de moyens, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut se doter de biens qu'il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées antérieurement à l'établissement public de coopération intercommunale. »
M. le président. - Amendement n°314, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 2
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Art. L. 5211-4-2. - Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs.
Mme Marie-Agnès Labarre. - Ce projet de loi autorise un EPCI et des communes à se doter de services communs exerçant des compétences non transférées. Il y a là une source de dépenses supplémentaires, privées de tout fondement juridique.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il s'agit en fait de compétences fonctionnelles, comme la gestion de ressources humaines ou l'informatique. De nombreuses intercommunalités ont déjà expérimenté cette organisation.
La commission est défavorable à l'amendement.
M. Michel Mercier, ministre. - Même avis. Pour donner son sens à l'intercommunalité, le Gouvernement souhaite que les communes puissent mutualiser leurs services.
L'amendement n°314 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°315 rectifié ter, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 3
Après les mots :
par convention,
insérer les mots :
après avis des comités techniques paritaires compétents,
Mme Marie-Agnès Labarre. - C'est le même amendement que tout à l'heure.
L'amendement n°315 rectifié ter, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°316, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéas 4 et 5
Supprimer ces alinéas.
Mme Marie-Agnès Labarre. - La loi ne doit pas encadrer les conventions prévues à l'alinéa 3 car cela contrevient au principe de libre administration des collectivités locales énoncé à l'article 72 de la Constitution et réaffirmé lors de la révision constitutionnelle de mars 2003. Que l'État ne phagocyte pas les collectivités !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'article 34 prévoit que les services communs sont rattachés à l'EPCI, ce qui concilie pragmatisme et respect du droit communautaire. Avis défavorable.
M. Michel Mercier, ministre - Même avis, pour les raisons dites précédemment.
L'amendement n°316 n'est pas adopté.
L'article 34, modifié, est adopté.
Articles additionnels
L'amendement n°107 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°733, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre VI ainsi rédigé :
« Chapitre VI
« MUTUALISATION
« Art. L. 1116-1. - Les communes, départements, régions, établissements publics intercommunaux, syndicats mixtes et les établissements publics qui en dépendent peuvent conclure entre eux des conventions de gestion de services publics communs ainsi que de leurs équipements lorsqu'une bonne organisation et la rationalisation de l'action publique le nécessitent. À ce titre, des conventions de mise à disposition d'un ou plusieurs services peuvent être conclues.
« Dans le cadre défini au premier alinéa, la convention prévue entre les parties fixe les modalités de la gestion commune et prévoit notamment les conditions de remboursement des frais dus par la collectivité ou l'établissement public bénéficiaire. »
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La commission reprend l'amendement n°107 de M. Lambert. Afin de rendre l'action publique plus efficace et moins coûteuse, il faut autoriser les collectivités à mutualiser certains services publics par convention -je pense par exemple à la restauration scolaire- plutôt que de les obliger à constituer des syndicats mixtes ou intercommunaux.
M. Michel Mercier, ministre. - Cet amendement pourrait poser des problèmes juridiques.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La commission ne l'ignore pas.
M. Michel Mercier, ministre. - Pour l'heure, la mutualisation de services ne concerne que les EPCI à fiscalité propre et les communes qui en sont membres. La commission souhaite étendre ces coopérations au-delà du bloc communal. Le Gouvernement considère cette proposition avec intérêt, car elle permettrait de mettre en commun des compétences et de faire des économies, mais il n'est pas sûr qu'elle soit conforme au droit européen : la Commission européenne a lancé une procédure précontentieuse à l'encontre de la France au sujet des mises à disposition de services entre EPCI à fiscalité propre et communes rurales. Il faudrait donc y réfléchir à deux fois avant de fournir un nouveau grief à la Commission. Sagesse.
Mme Nathalie Goulet. - Je soutiendrai cet excellent amendement qui tend à assouplir notre droit, ce qui est bien normal puisqu'il émane du président de la commission consultative d'évaluation des normes.
M. Philippe Adnot. - Si les régions et les départements conservent, comme je le souhaite, leur compétence générale, l'amendement devient superflu. De telles mutualisations existent déjà : lorsqu'un collège et un lycée sont installés dans le même bâtiment ou que l'État demande aux départements d'accueillir dans un collège une classe d'adaptation, la restauration est gérée en commun sans qu'il soit besoin de créer un syndicat. C'est une des vertus de la clause de compétence générale.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Cela n'a rien à voir !
M. Philippe Adnot. - La compétence générale permet de lever un certain nombre d'incertitudes juridiques. J'espère donc que le Sénat s'accordera à l'article 35 pour la préserver.
M. Dominique Braye. - Chacun comprend l'intérêt de la mutualisation, qui n'est nullement liée à la compétence générale des collectivités. Mais la loi française doit être conforme au droit européen de la concurrence : les appels d'offres sont obligatoires. Si les régions ou les départements sont capables de fournir ces services, tant mieux. N'oublions pas que les règles de la concurrence sont l'alpha et l'oméga de la Commission européenne !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Hélas !
L'amendement n°733 est adopté et devient un article additionnel.
M. le président. - Amendement n°615 rectifié bis, présenté par MM. J.L. Dupont, Merceron, Borotra et Dubois, Mme Morin-Desailly et MM. Deneux et Amoudry.
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Par dérogation au deuxième alinéa la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette société pendant un délai de deux ans à compter de la création de la métropole ou du pôle métropolitain.
« À l'issue de cette période de deux ans, la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu'elle cède à la métropole ou au pôle métropolitain plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences. »
M. Jean-Claude Merceron. - L'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales dispose qu'une commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social correspond à une compétence transférée à un EPCI peut continuer à participer au capital de cette société à condition de céder à l'intercommunalité plus des deux tiers de ses actions. Compte tenu de l'ampleur des transferts de compétences liés à la création d'une métropole ou d'un pôle métropolitain, il convient d'instituer une période transitoire afin de laisser aux élus de la commune et de la métropole le temps d'organiser la cession des actions et de mettre en place la nouvelle gouvernance de la société.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cet amendement est sans rapport avec le projet de loi, qui vise à achever la carte de l'intercommunalité et ne préjuge en rien des compétences des EPCI. En outre il va à l'encontre du principe de spécialité des compétences des EPCI et des communes membres. Retrait, sinon rejet.
M. Michel Mercier, ministre. - Les transferts de compétences des communes aux EPCI entraînent de plein droit la mise à disposition des biens et équipements nécessaires à l'exercice de ces compétences. Toutefois, en droit commercial, la notion de mise à disposition ne s'applique pas à l'actionnariat social. Une simple mise à disposition d'actions reviendrait à dissocier le droit de vote de la propriété du capital, alors que les sociétés d'économies mixtes sont des sociétés anonymes où les droits de vote sont proportionnels au capital détendu. Retrait.
L'amendement n°615 rectifié bis est retiré.
L'amendement n°45 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement identique n°636 rectifié, présenté par MM. Merceron, Amoudry, J.L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le second alinéa de l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« La condition mentionnée au présent alinéa n'est pas imposée lorsque la société d'économie mixte locale constitue un organisme de distribution mentionné à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz. »
M. Jean-Claude Merceron. - La rationalisation de la coopération intercommunale ne doit pas fragiliser les distributeurs non nationalisés d'électricité et de gaz maintenus par la loi du 8 avril 1946. Le regroupement des autorités organisatrices dans de grands syndicats d'électricité de taille départementale ou interdépartementale ne doit pas rompre les liens entre les autorités qui ont constitué un distributeur non nationalisé sous forme de société d'économie mixte locale et cette société. Or l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales dispose que, lorsqu'une collectivité a créé une SEML pour exercer une de ses compétences et qu'elle transfère cette compétence à une intercommunalité, elle ne peut plus conserver qu'un tiers de ses actions. Nous proposons de rendre cette condition inopposable dans le cas des distributeurs non nationalisés d'électricité ou de gaz.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n'a pas plus de rapport que le précédent avec le projet de loi. Il contrevient lui aussi au principe de spécialité. Le droit en vigueur constitue d'ailleurs un compromis puisque la commune peut conserver le tiers de ses actions. Retrait, sinon rejet.
M. Michel Mercier, ministre. - Retrait, pour les mêmes raisons que M. le rapporteur. Je rappelle que les services de distribution d'électricité et de gaz constitués sous forme de sociétés d'économie mixte n'ont été exclus de la nationalisation de 1946 que si l'État et les collectivités publiques détenaient plus de la moitié de leur capital.
M. Jean-Claude Merceron. - J'accepte de retirer l'amendement, mais le problème mériterait d'être examiné de plus près au cours de la navette.
L'amendement n°636 rectifié est retiré.
L'amendement n°46 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement identique n°637 rectifié, présenté par MM. Merceron, Amoudry, J.L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Avant la dernière phrase du deuxième alinéa du IV de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, sont insérées deux phrases ainsi rédigées :
« Lorsque le territoire du syndicat unique ainsi créé comprend le territoire d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités ayant constitué une régie de distribution relevant de l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée, la collectivité ou le groupement de rattachement d'origine peut conserver ses liens organiques, budgétaires et financiers avec cette régie, notamment pour l'application des articles L. 2221-10 et L. 2221-14. Une convention par laquelle le syndicat unique confie à la régie la gestion du réseau desservant la collectivité ou le groupement de rattachement est alors conclue par le syndicat susmentionné, soit directement avec la régie si celle-ci dispose de la personnalité morale, soit avec la collectivité ou le groupement de rattachement dans le cas contraire. »
M. Jean-Claude Merceron. - Le regroupement des autorités organisatrices de la distribution d'électricité à l'échelon départemental ne doit pas remettre en cause les régies de distribution d'électricité prévues à l'article 23 de la loi du 8 avril 1946.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement est satisfait : retrait, sinon rejet.
M. Michel Mercier, ministre. - Le transfert de la compétence à un syndicat unique n'implique aucunement la remise en cause des régies. Vous êtes satisfait : retrait ?
L'amendement n°637 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°439, présenté par M. Domeizel et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 15 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi rédigée :
« Dans le cadre des communautés d'agglomération et des communautés de communes à taxe professionnelle unique, le seuil d'affiliation au centre de gestion de trois cent cinquante agents est calculé sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet employés par l'établissement public par rapport au nombre de communes adhérentes. »
M. Jean-Claude Peyronnet. - Les centres de gestion de la fonction publique territoriale regroupent dans chaque département les communes et établissements publics qui emploient moins de 350 fonctionnaires. Or le nombre d'intercommunalités dépassant ce seuil est appelé à augmenter. Dès lors, certains agents dépendront uniquement de leur collectivité, alors que d'autres relèveront du centre de gestion...
Les centres de gestion tirent essentiellement leurs ressources des cotisations des collectivités affiliées et doivent assurer certaines missions en direction des collectivités non affiliées. Si le transfert d'agents vers des établissements de plus de 350 agents s'amplifie, le centre de gestion verrait la base de ses cotisations se réduire. On peut même imaginer que, dans certains départements urbanisés, il se retrouve sans affiliés, donc sans ressources !
Cet amendement clarifie les conditions d'affiliation, assure une égalité de traitement dans la gestion d'agents appelés à travailler sur un même territoire, rend plus lisible la gestion du personnel territorial.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement abaisse drastiquement le seuil d'affiliation, qui ferait dépendre l'adhésion des EPCI à un centre de gestion du nombre de leurs communes membres. Avis défavorable.
M. Michel Mercier, ministre. - Votre amendement supprimerait la liberté de choix aujourd'hui offerte à un EPCI de plus de 350 agents de s'affilier ou non au centre de gestion. Il créerait une distorsion entre le seuil d'affiliation, calculé de façon fictive, et l'assiette de cotisation, calculée sur des effectifs réels. Retrait, sinon rejet.
M. Hugues Portelli. - Le problème est réel. Je l'ai soulevé auprès du secrétaire d'État aux collectivités territoriales, qui nous a demandé de préparer une proposition de loi maintenant, voire renforçant les compétences des centres de gestion. Je suis prêt à en discuter avec nos collègues.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Je fais confiance à M. Portelli. La situation actuelle va à l'encontre du principe de mutualisation. Il faut clarifier les choses, notamment pour les petites communes.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Dans la dernière loi relative à la fonction publique territoriale, le Gouvernement avait proposé de porter le seuil d'affiliation de 250 à 500 agents ; nous avions trouvé une cote mal taillée à 350. Exclure les intercommunalités n'aurait pas l'effet souhaité. Beaucoup de collectivités souhaitent gérer leur personnel. Le problème reste posé, avec l'augmentation régulière du personnel communal. Une proposition de loi sur la fonction publique territoriale serait bienvenue.
L'amendement n°439 est retiré.
M. le président. - Amendement n°491 rectifié bis, présenté par MM. Revet, Bécot, Doublet, Laurent, Trillard, de Montesquiou, Bizet, Lardeux et Gélard, Mme Des Esgaulx, MM. Pierre et Béteille, Mme Henneron, M. Vasselle, Mmes Sittler, B. Dupont et Morin-Desailly, M. Merceron, Mme Hummel et M. Bailly.
I. - Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le 3° de l'article 1382 du code général des impôts est ainsi rédigé :
« 3° Les ouvrages des services d'eau potable et des services d'assainissement des communes rurales et des groupements de collectivités territoriales dont plus de 80 % de la population totale est constituée par la population des communes rurales incluses dans leur périmètre ; ».
II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales du I ci-dessus est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.
... - La perte de recettes résultant pour l'État du paragraphe précédent est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
M. Laurent Béteille. - Les ouvrages de distribution d'eau potable en zone rurale sont depuis longtemps exonérés de taxe foncière. La rédaction du code général des impôts est toutefois archaïque : seules les communes rurales et les syndicats de communes rurales bénéficient de l'exonération.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - D'accord sur le fond, mais cet amendement serait plus à sa place dans la prochaine loi de finances. Retrait ?
M. Michel Mercier, ministre. - Je comprends l'intérêt de l'amendement, mais il s'agit d'un dégrèvement, et relève donc d'une loi de finances. Retrait ?
M. Laurent Béteille. - Je le retire, en espérant qu'il ne sera pas enterré !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Cela dépend de vous !
L'amendement n°491 rectifié bis est retiré.
L'article 34 bis est adopté.
M. le président. - Amendement n°43 rectifié bis, présenté par MM. Béteille, Lecerf et Revet.
Après l'article 34 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le premier alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« En outre, l'attribution de compensation des communes ayant réalisé des équipements avant le transfert de la compétence correspondante à l'établissement public de coopération intercommunale est révisée tous les six ans dans le cas où de nouveaux équipements de même nature, créés sur le territoire d'une ou de plusieurs autres communes par l'établissement public de coopération intercommunale après la date du transfert de la compétence, connaissent un déficit de fonctionnement. Cette révision est adoptée à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. La première révision a lieu au plus tard le premier jour du douzième mois qui suit la promulgation de la loi n° ... du ....de réforme des collectivités territoriales.
« Le conseil communautaire tient compte de l'évaluation effectuée par la commission locale d'évaluation des transferts de charges. Celle-ci calcule, pour chaque catégorie d'équipements, le montant total des subventions versées par l'établissement public de coopération intercommunale pour assurer l'équilibre de fonctionnement de l'ensemble des équipements de cette catégorie créés après le transfert de la compétence correspondante. Ce montant est ensuite réparti à parts égales entre les attributions de compensation de toutes les communes qui avaient réalisé un équipement de la catégorie concernée avant le transfert de compétence correspondant. Cette disposition s'applique également à compter de la promulgation de la loi n° ... du ... de réforme des collectivités territoriales aux établissements publics de coopération intercommunale soumis au 31 décembre 2009 aux dispositions du présent article.
M. Laurent Béteille. - Le montant de l'attribution de compensation doit être révisé tous les six ans pour tenir compte l'évolution de la situation. Je suis membre d'un EPCI auquel un certain nombre de communes a transféré des piscines. Depuis, la communauté d'agglomération a réalisé deux autres piscines, dans des communes qui bénéficient de ces équipements sans en supporter la moindre charge ! Il faut remettre les choses à plat.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Vous soulevez un problème réel. Avis favorable.
M. Michel Mercier, ministre. - Je comprends votre préoccupation d'équilibre dans les relations au sein de l'EPCI et de maîtrise des dépenses, mais votre proposition présente des effets indésirables. Votre amendement impose une double charge à l'EPCI qui subit des pertes et majore les attributions de compensation ; il autorise la majoration de l'attribution de compensation alors même que les communes concernées n'auraient plus les équipements dont la compétence a été transférée ; le rythme de six années autorise le versement d'attributions majorées alors même que les équipements seraient redevenus bénéficiaires.
Retrait ? La navette pourra être l'occasion de trouver des solutions.
M. Laurent Béteille. - C'est une question d'équité entre les communes. La gestion d'une piscine est lourde. Mon amendement prévoit que le conseil communautaire se prononce à la majorité des deux tiers : toutes les précautions sont prises ! Adoptons l'amendement, quitte à l'améliorer pendant la navette.
M. Dominique Braye. - Je comprends que le ministre ne souhaite pas voir les ressources des EPCI amputées.
Beaucoup d'EPCI ont réglé ce problème depuis longtemps...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est gratuit ?
M. Dominique Braye. - ...par des moyens tout à fait légaux. Utilisons le droit existant, c'est plus efficace et plus simple !
L'amendement n°43 rectifié bis est adopté et devient article additionnel.
M. le président. - Amendement n°480 rectifié, présenté par MM. Braye, Bailly, Laménie, B. Fournier, P. André, Milon, Portelli et Vasselle.
Après l'article 34 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 5211-28-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 5211-28-2. - Afin de permettre une mise en commun des ressources, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut percevoir en lieu et place de ses communes membres les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement prévue aux articles L. 2334-1 et suivants.
« Dans cette hypothèse, l'établissement public de coopération intercommunale met en place à destination de ses communes membres une dotation de reversement, selon des critères de ressources et de charges librement définis par l'organe délibérant statuant à la majorité qualifiée des suffrages exprimés. »
M. Dominique Braye. - Le caractère quelque peu aventureux de cet amendement pourrait heurter des sensibilités au sein de notre Haute assemblée... En effet, je propose de réintroduire la faculté d'instaurer une dotation globale de fonctionnement dite territoriale, agrégeant les dotations communales et intercommunales à l'échelle communautaire. Cette disposition, prévue dans l'avant-projet de loi, avait été disjointe par le Conseil d'État. Mes collègues peuvent l'accepter car je l'ai assortie de la condition de l'accord unanime -j'y insiste- du conseil communautaire et de chaque commune membre.
M. le président. - Sous-amendement n°720 rectifié à l'amendement n°480 rectifié de M. Braye, présenté par MM. Belot, Doublet, Laurent et Portelli.
Compléter l'amendement n° 480 par un paragraphe ainsi rédigé :
... - Afin de permettre une mise en commun des ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, issu de la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont au moins un a bénéficié, au cours des cinq dernières années, de la dotation prévue à l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales, peut percevoir, en lieu et place des établissements publics antérieurement bénéficiaires, à compter de l'année de sa création, une attribution au titre de ladite dotation égale à la somme de la moyenne des attributions perçues sur les cinq dernières années par les établissements publics membres bénéficiaires. Les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales relatives au seuil de population ne s'appliquent pas à l'attribution de la dotation pour ce nouvel établissement public de coopération intercommunale.
M. Hugues Portelli. - En fusionnant, certains EPCI, parce qu'ils dépassent le seuil de population de 60 000 habitants, risquent de perdre le bénéfice de la dotation de développement rural. Maintenons la DDR dans ce cas pour éviter de freiner les fusions.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La commission n'a pas pu examiner le sous-amendement n°720 rectifié. A titre personnel, je le soutiens car il favorise les fusions. Avis favorable à l'amendement n°480 rectifié, l'unanimité étant requise.
M. Michel Mercier, ministre. - S'agissant du sous-amendement n°720 rectifié, passer outre le critère de 60 000 habitants pose problème. De fait, le seuil conditionne le passage à la communauté d'agglomération. Laquelle bénéficie, au reste, d'une dotation d'intercommunalité plus importante que les autres formes d'EPCI -48 euros par habitant en 2010, après la décision du comité des finances locales. Ensuite, la DDR vise le soutien au développement rural. D'où l'importance du critère de population. Enfin, les 133 millions de la DDR représentant une ressource limitée, ils doivent servir aux communes les plus rurales. Retrait ?
L'avis est favorable à l'amendement n°480 rectifié.
M. Hugues Portelli. - M. Belot m'a demandé de soutenir cet amendement en son nom, je le maintiens donc.
M. Gérard Longuet. - « Je maintiendrai... »
Mme Nathalie Goulet. - C'est un excellent sous-amendement. Dans ce texte, nous avons déjà supprimé de nombreuses incitations financières. Il est important de maintenir la DDR en milieu rural d'autant que 60 000 habitants, c'est peu !
M. Alain Vasselle. - L'argumentation de M. le ministre m'a convaincu. Le dépassement du seuil de 60 000 habitants autorise la transformation en communauté d'agglomération et, donc, le bénéfice d'une dotation plus intéressante que la DDR. La perte de la DDR constitue, certes, un frein psychologique à la fusion, mais cet obstacle sera vite levé au moyen d'une étude financière préalable. La DDR doit être réservée au monde rural. Une communauté de communes de plus de 60 000 habitants regroupée autour d'une unité urbaine de 15 000 habitants a tout intérêt à adopter un autre type de structure intercommunale. Il serait donc maladroit d'adopter le sous-amendement n°720 rectifié dans la précipitation !
M. Dominique Braye. - Le problème posé par M. Belot est le suivant : la fusion peut entraîner le dépassement du seuil de 60 000 habitants sans pour autant que la communauté de communes comprenne une commune-centre de 15 000 habitants. Dans ce cas, elle ne peut pas se transformer en communauté d'agglomération.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Tout à fait !
M. Dominique Braye. - D'où l'importance de maintenir la DDR pour éviter qu'une perte de recettes ne freine les fusions.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Le rapport Belot est excellent !
M. Michel Mercier, ministre. - Madame Goulet, 60 000 habitants, c'est beaucoup ! Seulement 9 000 habitants de moins que la communauté urbaine d'Alençon... (Sourires)
M. Dominique Braye. - Le cas d'Alençon est atypique !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Oui ! Et il aurait pu se multiplier si nous n'avions pas relevé les seuils...
M. Michel Mercier, ministre. - Le sous-amendement paraît utile mais il doit être rectifié dans le sens indiqué par M. Braye pour exclure le cas de la communauté d'agglomération. (Marques d'approbation à droite) S'il l'est, le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat.
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Le sous-amendement, faisant référence à l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales, ne concerne bien que les communautés de communes.
Le sous-amendement n°720 rectifié est adopté.
L'amendement n°480 rectifié, modifié, est adopté.
Article 35
Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, une loi précisera la répartition des compétences des régions et des départements, ainsi que les règles d'encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales, en application des principes suivants :
- la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ; dès lors que la loi a attribué une compétence à l'une de ces collectivités, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ;
- la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local et motivée par une délibération de l'assemblée concernée ;
- lorsque, à titre exceptionnel, une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, la loi peut désigner la collectivité chef de file chargée d'organiser l'exercice coordonné de cette compétence ou donner aux collectivités intéressées la faculté d'y procéder par voie de convention ; la collectivité chef de file organise, par voie de convention avec les autres collectivités intéressées, les modalités de leur action commune et de l'évaluation de celle-ci ;
- la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée afin de répartir l'intervention publique en fonction de l'envergure des projets ou de la capacité du maître d'ouvrage à y participer. Le rôle du département dans le soutien aux communes rurales sera confirmé.
M. Jean-Pierre Sueur. - Lors de l'examen du titre III hier, nous avons bien vu que la simplification se traduisait par un surcroît de complexité. Aujourd'hui, observons la clarté qui se dégage de cet article 35 consacré à la clarification des compétences des collectivités territoriales dans la rédaction proposée par la commission. Dans son premier alinéa, on nous renvoie à une loi qui, dans les douze mois, précisera la répartition des compétences ! (Sourires sarcastiques à gauche) Monsieur le ministre, pourquoi cette disposition ? Avez-vous peur de ne plus être au Gouvernement dans douze mois ?
M. Michel Mercier, ministre. - Vous savez ce qu'il en est...
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi cette disposition ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Pour ne pas oublier !
M. Jean-Pierre Sueur. - Ensuite, il est précisé à l'alinéa 2 que « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ». Je félicite l'auteur du « en principe exclusivement » ! (Sourires à gauche) Évitons cette littérature juridiquement nulle comme le « significatif » ou « le déterminant » d'avant-hier... Aux termes de l'alinéa 3, « la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante. »
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Autrement dit, qu'on ne connaît pas !
M. Jean-Pierre Sueur. - Mais, à une condition : que ladite capacité d'initiative soit « justifiée par l'intérêt local ».
C'est merveilleux ! On peut tout faire entrer dans la notion d'intérêt local.
M. Dominique Braye. - Non, et M. Trillard l'a montré tout à l'heure.
M. Jean-Pierre Sueur. - Comment peut-on adopter une telle littérature ?
Et puis vient le cinquième alinéa, qui, pour « encadrer » les financements croisés, virevolte entre la limite et l'envergure des projets. Là non plus, cela n'a aucun sens.
Mme Nathalie Goulet. - Il ne se lasse pas !
M. Dominique Braye. - Mais il nous lasse.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est curieux ; je crois pourtant être clair.
Mieux vaudrait ne rien voter qu'adopter un texte aussi mal rédigé. Qu'il ne veuille rien dire n'est pas le plus grave. Le problème, c'est qu'on se demande ce que cela cache. C'est inquiétant, et inquiète même notre rapporteur. M. Courtois écrit en effet p. 166 : « Votre rapporteur remarque toutefois que le texte proposé comporte des dispositions quelque peu imprécises ou dépourvues de portée normative. » Ce « quelque peu » mérite le grand prix de l'euphémisme !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cet article pourrait être caractérisé à lui seul comme une loi d'orientation, son contenu ne comportant que des principes visant à encadrer une future loi.
M. Michel Mercier, ministre. - Mme Borvo Cohen-Seat a compris.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il ne comporte aucune disposition de portée normative. La commission des lois nous a appris à refuser d'inscrire dans la loi des dispositions dénuées de portée normative. Aussi, naturellement, en bons élèves que nous sommes, vous en proposerons-nous la suppression.
Cependant son contenu appelle aussi plusieurs remarques et contestations. Ainsi, vous annoncez, et datez, une future loi appelée à modifier les compétences dévolues à chaque niveau de collectivité. Or, depuis des heures de ce débat auquel nous prenons tous un grand plaisir, on n'a cessé d'attribuer à telle ou telle forme d'intercommunalité des compétences dévolues actuellement à des collectivités locales. Ce travail législatif serait donc appelé à être modifié, peut-être même totalement bouleversé, par cette future loi ?
Nous refusons que les régions et les départements perdent leur compétence dite générale, et que vous réduisiez la possibilité des financements croisés, indispensables à la réalisation d'équipements et de services publics répondant aux besoins de la population.
S'il fallait exprimer nos souhaits sur le contenu de la loi annoncée, ce serait de mettre à plat la répartition de compétences entre l'État et les collectivités locales sur la base d'un vrai bilan des lois de décentralisation, en particulier des lois Raffarin, et de leur application qui s'est souvent soldée par des obligations de dépenses non compensées ou bien par l'utilisation des collectivités locales comme de simple instrument de trésorerie, sans vrai pouvoir d'intervention. Vous voyez que nous ne sommes pas pour le statu quo, mais pas non plus pour l'aggravation des conditions de mise en oeuvre des politiques publiques, ni pour la réduction des dépenses publiques, ni pour la mise en cause des services publics locaux. Or tel est votre objectif : encadrer, caporaliser nos collectivités locales qui représentent à vos yeux d'insupportables lieux de démocratie vivante, des pouvoirs de proximité qui répondent trop bien aux besoins et aux attentes de nos concitoyens.
Nous serons particulièrement vigilants quant au contenu de la future loi !
M. Bernard Vera. - Alors que depuis des mois le Gouvernement affirme que la question des compétences des collectivités territoriales sera abordée dans un second temps, vous tentez d'encadrer le travail à venir du Parlement, de fixer les limites et finalités du débat avant même qu'il ne commence. L'examen du projet de loi sur les compétences des collectivités territoriales est prévu pour l'automne prochain au plus tôt et déjà vous voulez verrouiller le débat. Dès maintenant, vous voulez inscrire dans la loi la fin de la compétence générale des départements et régions.
Vous avez déjà imposé la création du conseiller territorial sans ouvrir la discussion sur son mode d'élection ; pour la deuxième fois dans ce débat, vous mettez la charrue avant les boeufs, cette fois en supprimant le principe de compétence générale des collectivités territoriales sans ouvrir le débat sur la future répartition des compétences. Avant même de savoir si l'abandon de ce principe est démocratiquement possible, vous cherchez à l'entériner. Cette manipulation du Parlement, cette politique du fait accompli mine le travail des parlementaires. Nous ne signerons pas ce chèque en blanc.
Nous ne voterons pas contre cet article 35 pour la seule raison qu'il est dénué de portée normative et donc, selon la nouvelle jurisprudence du Conseil constitutionnel, contraire à la Constitution. Nous le ferons aussi parce que la clause de compétence générale est inscrite implicitement et explicitement dans l'article 72 de la Constitution.
Dans son rapport, M. Courtois écrit prudemment qu'il ne lui « semble pas que la clause générale des compétences soit garantie par la Constitution » en évitant de rappeler les conclusions du comité Balladur. Oui ou non, cette clause est-elle consubstantielle à la notion de collectivité territoriale ? Oui ou non, une collectivité sans compétence générale redevient-elle un établissement public, comme la région au début de son existence, gouvernée par le principe de spécialité ? Oui ou non, la clause de compétence générale est-elle une composante de la libre administration des collectivités territoriales ? Oui ou non, cette libre administration est-elle reconnue par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ? Oui ou non, le Conseil constitutionnel a-t-il dit que la collectivité devait, pour exister, être régie par un conseil élu « doté d'attributions effectives » ?
Vous savez très bien, monsieur le rapporteur, que seule la compétence générale permet à un conseil élu de disposer de ces attributions. Vous savez très bien que la capacité démocratique d'un conseil élu se mesure à sa capacité à intervenir de manière générale, de sa capacité à appliquer un programme.
Pouvez-vous nier que la compétence générale se fonde sur la vocation des collectivités à gérer leurs affaires, au nom du principe de subsidiarité ? Ces questions, nous les avons déjà posées, sans que vous y répondiez précisément. Il est nécessaire, à propos de cet article 35, que la clarté soit faite, que le non-respect de la Constitution soit établi.
Mme Dominique Voynet. - Ce projet de loi donne l'impression de deux textes différents. L'un, assez cohérent et fourni en détails, qu'on y adhère ou pas, tend à parachever l'intercommunalité, avec les métropoles et les pôles métropolitains. L'autre apparaît plutôt comme un ensemble disparate qui réunit des articles mal pensés et mal écrits. On l'a vu avec l'article premier sur les conseillers territoriaux ; on le revoit ici. Le Gouvernement avance à tâtons, sans vision claire de ce qu'il veut. Il dit aux partisans des régions que celles-ci seront développées et aux partisans des départements que ceux-ci ne seront pas affaiblis.
La principale difficulté n'est pas que les régions, les départements et les communes se marchent sur les pieds, mais que l'État leur demande trop souvent de compenser ses manquements. Ainsi, il confie aux communes des tâches qui relèvent de ses prérogatives propres : passeports, élections, recensement, vaccinations...
Il est urgent d'attendre, d'autant que le débat a été saucissonné. Ainsi, le Gouvernement est revenu à plusieurs reprises sur la création du conseiller territorial et les compétences respectives des collectivités. Reparlons-en quand il aura clarifié sa position. Les parlementaires pourront alors proposer un texte clair et équilibré, qui préserve les solidarités et assure des dynamiques de territoire. Les dispositions proposées aujourd'hui ne le permettent pas.
M. Hervé Maurey. - Cette partie du projet de loi est importante, même si nous l'examinons en dernier et si elle annonce un autre texte. Jean-Pierre Sueur a eu raison de dire que sa portée est plus déclarative que normative -bien que la commission des lois nous rappelle régulièrement que tout ce qui n'est pas normatif doit être banni ! Nous sommes quelques-uns à penser qu'il est utile de revenir sur la clause de compétence générale. Il faut sortir de l'enchevêtrement actuel, source de dysfonctionnements, de surcoûts et d'inefficacité.
M. Jean-Pierre Sueur. - Votez contre ce texte !
Mme Éliane Assassi. - Bla bla bla...
M. Hervé Maurey. - J'approuve donc la suppression de la clause de compétence générale, mais l'article 35 est flou. A force de multiplier les exceptions, ce projet de loi risque de nous ramener à la case départ et de compliquer davantage la situation plutôt que de la clarifier.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ah !
M. Hervé Maurey. - Ainsi, chaque collectivité aurait des compétences propres, auxquelles s'ajouteraient des compétences partagées, non définies. Elle pourrait en outre se saisir de certains sujets s'il y a un intérêt local. La suppression de la clause de compétence générale en devient théorique ! Il n'y a pourtant pas à rougir de vouloir la supprimer. Les élus, comme les citoyens, auraient tout à y gagner : les premiers sauraient enfin à quelle porte frapper, les seconds y verraient plus clair.
Je suis donc assez sévère dans la forme vis-à-vis des propositions de la commission des lois, mais je lui suis reconnaissant d'avoir supprimé deux causes d'inquiétudes, exploitées par l'opposition. Tout d'abord, elle n'a pas retenu la nécessité de financements significatifs, qui n'a pas de sens juridique. Ainsi, les élus de gauche ne pourront plus utiliser cet argument pour aller allègrement inquiéter les maires en leur annonçant qu'ils devront financer 50 % des investissements. Ensuite, elle a précisé que les départements et les conseils généraux conserveront leur compétence pour l'aide aux communes rurales. Les mêmes ne pourront plus jeter de l'huile sur le feu en racontant aux maires qu'ils devront financer seuls leurs écoles...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Merci.
M. Bruno Retailleau. - L'article 35 est l'un des plus importants de ce texte car il touche à la notion de libertés locales. Pour un élu, il est fondamental de disposer d'une liberté d'agir, intitulée ici « capacité d'initiative ». La clause de compétence générale est, depuis plus d'un siècle, au coeur du droit des collectivités territoriales. Or ce texte la dénature habilement, au point de presque l'anéantir.
Je souhaite rappeler, tout d'abord, que la capacité d'initiative résulte d'une réaction française face à un État jacobin, unitaire et centralisé. Il s'agissait de faire respirer un système verrouillé, sans pour autant s'inscrire dans un système fédéral. Ensuite, la clause de compétence générale a une portée constitutionnelle. C'est la pierre angulaire du principe de liberté d'administration, et il serait bon que le Conseil constitutionnel le reconnaisse officiellement. Depuis la réforme Raffarin, l'article premier de notre Constitution précise que la France est une République dont l'organisation est décentralisée. L'exposé des motifs et les débats qui ont eu lieu lors de son adoption renvoient explicitement à l'article 72 et aux principes de subsidiarité et de libre administration. La clause de compétence générale est donc un principe de portée constitutionnelle car il garantit des libertés importantes face à un État central fort.
Enfin, le principe d'efficacité locale justifie de pouvoir répondre aux attentes des citoyens en cas de problème -une marée noire, par exemple. Il ne s'agit pas, contrairement à ce que prétendent certains collègues, d'une liberté donnée aux élus de faire tout et n'importe quoi. La clause de compétence générale leur assure une liberté d'action et d'imagination. Et il en va des personnes publiques comme des personnes privées : leur liberté ne doit être remise en cause -par les électeurs dans ce cas- que si elles en font un mauvais usage.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Lorsque nous avons opposé à ce texte l'exception d'irrecevabilité, vous m'avez répondu, monsieur le ministre, que l'article 35 ne contredisait pas la clause de compétence générale, mais en organisait l'exercice. Or, plutôt que d'organiser, il pose des principes très vagues. Et nous n'en saurons pas plus avant la fin de cette année ou l'année prochaine. Ce texte est flou et inquiétant. Que cache cette absence de contenu normatif ? Les conseils généraux et régionaux semblent seuls visés ; les communes ne sont pas citées.
Hervé Maurey a évoqué l'illisibilité du passage sur les financements croisés. Or, comme Bruno Retailleau, je pense que l'efficacité prime. Les montages financiers sont toujours l'affaire de spécialistes, et les financements de l'État sont loin d'être transparents ! En outre, les financements croisés ne concernent que 10 à 15 % des compétences des conseils généraux et régionaux. Le reste relève de spécialisations très marquées : si l'on met de côté la compétence sociale des conseils généraux, la marge de manoeuvre est limitée.
Des collègues chercheraient à effrayer nos collègues ruraux... mais ces derniers doivent s'inquiéter du manque de financement plutôt que de la suppression de la clause de compétence générale ! Les ressources de certains départements ont beaucoup baissé cette année.
Depuis le XIXe siècle, la clause de compétence générale, c'est la liberté, c'est la capacité d'adaptation des collectivités à la diversité du terrain. Si elle disparaît, tout le monde fera la même chose au même endroit. On nous dit que le soutien des départements aux communes sera confirmé. Parle-t-on des routes, de l'eau, de l'assainissement, des équipements sportifs ? On est en plein dans la compétence générale. Comme on ne pourra pas s'en passer, on multipliera les exceptions. Et on n'aura rien simplifié. Mieux vaudrait supprimer cet article et passer à autre chose...
M. Jean-Pierre Chevènement. - Comme l'a bien dit M. Retailleau, la clause de compétence générale, c'est la liberté. Vous voulez enfermer départements et régions dans des compétences spéciales dont on ne sait encore rien, vous avez mis la charrue avant les boeufs -comme je l'ai dit en défendant la motion de renvoi, il eût fallu commencer par les définir. Nous verrons dans un an, paraît-il. Mais Gouvernement et majorité ont bien senti que quelque chose n'allait pas. Alors, comme le cheval qui se cabre au vu de son ombre, le Gouvernement a trouvé cette idée de capacité d'initiative. C'est l'objet de l'article 35.
Mais de quelle capacité parlons-nous ? On se demande ce que le texte veut bien vouloir dire. M. Guené, dans son avis, page 41, relève ceci : « eu égard au caractère non normatif du dispositif proposé, votre rapporteur pour avis n'a pas souhaité proposer d'amendement. (...) Il est prématuré de poser des principes sur lesquels le Parlement pourra revenir » dans un futur projet de loi. M. Courtois ayant lui-même noté, page 166 de son rapport, que le Conseil constitutionnel avait censuré, en 2005, une disposition sans portée normative de la loi d'orientation pour l'école, on attendait de sa part un amendement substantiel. M. Mézard et moi-même avions proposé un texte qui disait simplement que l'intérêt local devait être apprécié par délibérations concordantes des assemblées des collectivités concernées. Mais on lit dans le rapport que « les dispositions de l'article 35 (...) fixent clairement les principes de spécialité et d'exclusivité qui s'appliqueront, sous réserve de leur capacité d'initiative, aux compétences de la région et du département. A propos de cette capacité d'initiative, la commission a adopté, sur proposition de MM. Chevènement et Mézard, un amendement précisant qu'elle ne s'exerce que sur le fondement d'une délibération du conseil concerné. Vous avez fait de notre amendement une condition nécessaire alors qu'il était pour nous une condition suffisante, suffisante pour que cet article 35 veuille dire quelque chose. Or, comme il ne veut toujours rien dire, il est inconstitutionnel.
M. Dominique Braye. - Il suffit d'oser !
M. Gérard Longuet. - J'aime bien cet article 35, il est un appel au débat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Voilà que la droite appelle au débat !
M. Gérard Longuet. - Nous assistons à un combat à fronts renversés, à une surenchère d'ultralibéralisme sur les bancs de la gauche. (Exclamations à gauche) L'appel répété de nos collègues à la liberté absolue des collectivités territoriales laisse penser que la France peut être une juxtaposition de petites républiques autonomes et que l'élection au suffrage universel suffit à légitimer leur intervention dans tous les domaines, sans réflexion d'ensemble sur la façon dont elles peuvent contribuer à la réussite de la République. Comme si leur seule préoccupation pouvait être l'idée qu'elles se font de leur intérêt.
La clause de compétence générale ? Les affaires de la commune, pour ne prendre que cet exemple, ce sont celles que lui confère la loi ! M. Retailleau, lui, est un Girondin, il est attaché à la libre entreprise et à l'initiative. Revenons donc à deux considérations simples. Le suffrage universel, si nous voulons une représentation des territoires, ne peut produire des exécutifs à l'image du Parlement -ce serait contradictoire et ingérable. Mais on ne peut pas faire que des élus qui représentent les territoires, et non strictement la démographie, prennent des décisions qui ne peuvent être le fait que d'élus représentant un même nombre de citoyens. Je m'étonne d'ailleurs que la gauche défende les conseils généraux avec tant d'acharnement, qui sont aujourd'hui élus dans des conditions plutôt inégalitaires.
La seconde considération, c'est que les collectivités locales sont au service de nos concitoyens. Je l'ai dit et redit, ils habitent dans une commune, travaillent dans une autre, voire dans un autre département, se forment ou se distraient dans une troisième. Ils veulent que la République s'organise de façon cohérente. Ils n'appartiennent plus, depuis l'Ancien régime, à des féodaux. Raison pour laquelle nous avons besoin de la clause de compétence générale pour les collectivités de base et de définir ce que doivent faire le département et la région pour organiser la solidarité, la justice territoriale dans l'espace départemental ou régional. Sinon, la compétence générale, ce sera le pouvoir donné aux plus riches ; la loi, elle, permet la justice -je n'ai pas besoin de citer Lacordaire.
C'est au nom de cette justice territoriale que je souhaite que nous préparions la mise en oeuvre de cet article 35, certes à la limite de la constitutionnalité mais qui nous permet de sortir du débat théologique sur la clause de compétence générale, qui est l'exacerbation de la liberté locale. N'oublions pas que les collectivités territoriales ne sont légitimes qu'au service de nos concitoyens. (Applaudissements à droite)
Mme Bernadette Bourzai. - J'ai longtemps été maire et élue de base. Je me demande ce qui va se passer dans les communes et les intercommunalités si elles ne peuvent plus faire appel à des financements croisés. Aujourd'hui, lorsqu'elles ont besoin d'équipements sportifs pour les élèves de leurs collèges et lycées, pour les associations...
M. Dominique Braye. - Ne vous faites pas peur !
Mme Bernadette Bourzai. - ...elles s'adressent au conseil général, à la région, à l'État, à l'Europe. Et demain ? La loi inquiète aussi les acteurs du monde culturel, dont la pratique est financée à 70 % par les collectivités territoriales, tandis que l'État se désengage chaque jour un peu plus. Que deviendront leurs emplois, permanents et intermittents ? Ce texte est plein de risques pour les collectivités comme pour leurs habitants. C'est la raison pour laquelle nous nous opposerons, avec nos amendements, à la disparition des financements croisés. (Mme Nicole Bricq approuve)
M. Philippe Adnot. - Je suis surpris : lorsque j'entends M. Longuet, j'ai l'impression que nous ne parlons pas de la même chose. Notre collègue se focalise sur les financements croisés. Mais la suppression de la clause de compétence générale ne les supprimera nullement ! Ce qui disparaîtra, c'est la capacité d'initiative, pour résoudre des problèmes particuliers -les Hauts-de-Seine, l'Alsace, la Bretagne ont chacun les leurs. Je présenterai des amendements pour modifier l'article 35 car en l'état il entraîne une grave insécurité juridique. Le conseil général de l'Aube a créé il y a quelques années un parc logistique de 250 hectares sur le territoire de petites communes désargentées. Cela représentait 35 millions d'euros. Un membre de la fonction publique d'État nous a écrit pour indiquer qu'il existait un syndicat d'électrification, un syndicat des eaux, et que nous n'avions donc pas le droit de développer ce projet. Nous avons invoqué la clause de compétence générale ; demain, nous ne le pourrons plus et tous les projets seront en panne. Tout le monde pourra contester notre droit à agir. Les financements croisés, en revanche, continueront ; et la confusion des compétences perdurera.
Jusqu'à présent, une région a-t-elle demandé à s'occuper des collèges, ou un département des lycées ? Mais ensemble, ces collectivités ont pris des initiatives originales. Le déclin du textile nous contraignant à une reconversion, nous nous sommes intéressés à l'enseignement supérieur : ce domaine ne relevait pas des compétences du conseil général, mais personne n'aurait pris cette initiative à sa place. Notre université a aujourd'hui une dimension internationale et tout le monde a trouvé que c'était là une excellente idée. Que cela nous fasse réfléchir ! (M. Jean-Claude Peyronnet applaudit)
M. Hugues Portelli. - L'article 35 me semble intéressant sur le plan intellectuel mais je suis dubitatif sur le plan politique. Je veux préciser une chose : la clause de compétence générale n'existe pas.
M. Michel Mercier, ministre. - Exact !
M. Hugues Portelli. - La notion n'a jamais été reconnue par le Conseil constitutionnel.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est vrai !
M. Hugues Portelli. - Une collectivité locale se caractérise par le fait qu'elle s'administre librement et qu'elle est gérée par un conseil élu. Ce qui signifie autonomie financière et pouvoir réglementaire résiduel. Nous n'avons pas osé aller très loin en matière d'autonomie financière en 2003 et 2004, le texte est finalement ambigu. Dans un pays centralisé, la loi fixe les règles, le gouvernement exerce le pouvoir réglementaire et les collectivités agissent dans ce cadre. Si le gouvernement ne publie pas les décrets d'application, elles ne peuvent appliquer un texte de loi. Bref, la libre administration des collectivités, ce n'est pas grand-chose... Depuis 1982, au-delà des compétences attribuées, les collectivités agissent lorsqu'il existe un intérêt local ; c'est cela, la compétence générale. L'article se borne à écrire l'état du droit.
On a inventé la notion de chef de file parce que l'on n'a pas eu le courage de prévoir la tutelle d'une collectivité sur une autre. Paris et le plus petit village ont donc les mêmes compétences, hypocrisie totale puisqu'ils n'ont pas les mêmes moyens. Mais sachez qu'en Ile-de-France, la gauche est en train de liquider les financements croisés. Je voulais faire un contrat régional pour rénover une vieille piscine. Ce n'est plus possible, m'a-t-on répondu, vous n'avez plus le droit, il y a un plan piscine doté de 300 000 euros -j'aurais auparavant recueilli 1,5 million d'euros auprès de la région et du département, pour ce projet. La gauche a liquidé la clause de compétence générale ! Heureusement le conseiller territorial présent dans les deux assemblées assurera une cohérence.
M. Jean-Pierre Sueur. - Confusion !
M. Hugues Portelli. - Cet article m'évoque Glissements progressifs du désir...
M. Jean-Pierre Sueur. - ...du plaisir !
M. Hugues Portelli. - On annonce dans ce texte ce qui va se passer dans le suivant. Cependant, ces principes constitutionnels et législatifs fournissent un cadre à la future loi. (Applaudissements sur plusieurs bancs UMP)
M. le président. - Amendement n°318, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer cet article.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Les acquis de la décentralisation sont remis en cause. On ajuste les compétences selon des critères bien peu précis. L'article 35 est en fait une déclinaison de la RGPP : des blocs de compétences sont attribués à chaque échelon, des blocs de responsabilité à chaque catégorie d'élus locaux. Le sens même de certaines consultations est remis en cause. Que deviendront les compétences stratégiques et les ressources des régions puisque la taxe professionnelle disparaît tandis que la taxe foncière régionale est dévolue à d'autres ? L'article est une attaque directe contre la décentralisation et la démocratie locale.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous sommes partisans de fixer les principes et je souligne que le pouvoir d'initiative des collectivités est préservé. Avis très défavorable.
M. Michel Mercier, ministre. - Je comprends les interrogations et l'émotion suscitées. Je partage cependant la remarque de M. Portelli sur la valeur juridique de la clause de compétence générale. A M. Sueur qui a parlé finement et ironiquement (sourires) je veux rappeler que le renvoi à une loi ultérieure dans un texte de loi n'a rien d'original. Sur le même sujet, l'article premier de la loi du 2 mars 1982 (nouveaux sourires) faisait exactement la même chose...
M. Jean-Pierre Chevènement. - Les interventions ont surtout porté sur la capacité d'initiative !
M. Michel Mercier, ministre. - Le renvoi à une loi ultérieure pour les compétences n'a donc rien d'original. Il ne s'agit pas de réinventer l'eau chaude mais de commencer par faire l'inventaire de l'existant. Pour l'avenir, il faut encadrer le travail du Gouvernement, ce que fait l'article 35.
L'article 72 de la Constitution habilite le législateur à déterminer les conditions dans lesquelles s'exerce la libre administration des collectivités territoriales. Grâce à l'article 35 du projet de loi, le Parlement n'abdique pas son pouvoir !
Quant aux compétences exclusives, elles ont été définies par la loi du 7 janvier 1983. Monsieur Sueur, vous l'avez votée.
M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument !
M. Michel Mercier, ministre. - En outre, l'arrêt « commune de Mons-en-Baroeul », rendu le 29 juin 2001 par le Conseil d'État, dispose qu'une collectivité territoriale peut intervenir dans un domaine, sous réserve que cette compétence n'ait pas été attribuée par la loi à une autre collectivité territoriale.
Enfin, j'approuve le rapport Belot, dont les deux rapporteurs appellent à renforcer les compétences obligatoires des collectivités territoriales et invitent à privilégier leur spécialisation, sans porter atteinte à leur capacité d'initiative, qui doit toutefois s'arrêter là où commence la compétence d'une autre collectivité.
L'article 35 ne faisant rien d'autre qu'appliquer l'article 72 de la Constitution, la jurisprudence du Conseil d'État et le rapport Belot, je suis opposé aux amendements de suppression. (M. le président de la commission et M. Adrien Gouteyron applaudissent)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La situation n'est pas aussi tranchée, puisque l'interprétation de l'article 72 de la Constitution a longuement occupé la commission Balladur.
Nous estimons que la clause de compétence générale est le pendant du principe de la libre administration, sujet qui n'intéressait guère l'État centralisé d'avant 1981. Eux-mêmes les candidats de l'UMP font aujourd'hui des promesses fondées sur le principe de compétence générale !
De plus, loin de vouloir se substituer à d'autres, les collectivités territoriales tentent de pallier les manquements de l'État et d'assurer les services promis à leurs électeurs, sous réserve de ce que les finances locales autorisent.
M. Longuet a voulu montrer que les libéraux n'étaient pas ceux que l'on croyait.
M. Gérard Longuet. - Je me réjouis que vous deveniez libérale !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les libéraux souhaitent que l'État se désengage ; les libertés locales relèvent d'une autre logique.
Comment ferez-vous pour assumer des compétences mieux que les élus actuels ne le font ?
Nous devons tous réfléchir à la libre administration des collectivités territoriales et à la clause de compétence générale. En fait, vous voulez reporter le déficit de l'État sur les collectivités, ce qui leur imposerait de réduire les services rendus à la population ! (Applaudissements sur les bancs du groupe CRC-SPG)
L'amendement n°318 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°442, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
I. - Alinéas 1 à 3
Supprimer ces alinéas.
II. - Alinéa 4
Rédiger ainsi le début de cet alinéa :
Lorsqu'une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, une collectivité peut être désignée chef de file chargée...
III. - Alinéa 5, première phrase
Supprimer cette phrase.
M. Jean-Pierre Sueur. - A juste titre, M. le ministre a évoqué l'article 72 de la Constitution. N'étant pas des ultralibéraux, nous croyons à l'État républicain.
M. Gérard Longuet. - Je suis rassuré !
M. Jean-Pierre Sueur. - La libre administration des collectivités territoriales s'exerce « dans les conditions prévues par la loi ».
M. Gérard Longuet. - Venez chez nous !
M. Jean-Pierre Sueur. - Encore faut-il une loi moins bavarde ou moins mal rédigée ! Certains font valoir que le texte actuel suscite des discussions. Certes, mais des colloques ont lieu chaque jour et nous sommes là pour élaborer la loi.
M. le ministre a mentionné aussi l'arrêt « commune de Mons-en-Baroeul », en oubliant toutefois que la clause de compétence générale autorise l'intervention d'une commune, sous réserve que la compétence dont il s'agit n'ait pas été dévolue par la loi à une autre collectivité territoriale ou à l'État. Le Conseil d'État reconnaît donc l'existence d'une clause de compétence générale...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il s'agissait d'une commune !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...sous réserve d'une loi spécifique. Concrètement, une commune ne peut pas intervenir dans un collège, parce que la compétence correspondante a explicitement été confiée au département.
Nous proposons donc de supprimer quatre alinéas flous, mal rédigés et sources d'incertitudes.
M. le président. - Amendement n°319, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 1
Rédiger ainsi cet alinéa :
Avant la promulgation de la présente loi, une loi précisera la répartition des compétences des régions, des départements et des communes en réaffirmant le rôle de l'État en tant que garant de la cohésion nationale et de l'égalité de chacun devant la loi.
M. Guy Fischer. - Avant de remettre en cause la compétence générale des collectivités, il conviendrait de mener un audit de la décentralisation et d'évaluer les effets de la répartition actuelle des compétences. Notre amendement tend à réaffirmer la compétence générale de l'État pour prendre en charge ce qui ne peut l'être au niveau local et assurer la solidarité nationale. Au cours des dernières années, la décentralisation s'est réduite le plus souvent à des transferts de charges de l'État aux collectivités. Les départements ont été de plus en plus cantonnés à la politique sociale et microsociale, ce qui sert aujourd'hui à justifier la spécialisation de leurs compétences. L'État veut les charger d'un bloc de compétences à la fois pesantes et limitées. Certains départements, comme l'a rappelé M. Larcher, sont aujourd'hui au bord de la cessation de paiement ; tous doivent faire face à la hausse des dépenses liées à l'APA...
M. Gérard Longuet. - La faute en revient à M. Jospin !
M. Guy Fischer. - ... au RSA, à la prestation de compensation du handicap et à l'entretien de la voirie transférée par l'État. Leur prétendue folie fiscale est le résultat des transferts de charges non compensés. Dans l'Aisne, dix points de fiscalité locale servent à éponger les charges nouvelles non compensées ; en Meurthe-et-Moselle, Mme Didier m'a assuré que les pertes s'élèvent à 18 millions d'euros, soit 25 euros par an et par habitant.
Avant donc de spécialiser les compétences de chaque collectivité, il faudrait avoir une approche critique des réformes passées : tout doit-il être décentralisé ?
M. le président. - Amendement n°440, présenté par M. Collombat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
I - Alinéa 1
Après les mots :
des départements
supprimer la fin de cette phrase.
II - Alinéas 2 à 5
Supprimer ces alinéas.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les collectivités doivent choisir librement leurs chefs de file. Pourquoi la loi imposerait-elle un chef de file dans tel ou tel domaine ? Ce serait rigide et archaïque. (M. Gérard Longuet en convient)
Quant aux financements croisés, il est facile de les critiquer. Mais prenons le cas des universités : je suis de ceux qui pensent que l'État doit consacrer un budget important à l'enseignement supérieur ; c'est la condition pour garantir l'accès à des formations de haut niveau sur tout le territoire. Mais qui peut refuser que les régions, les départements, les intercommunalités voire les grandes villes apportent leur concours ? S'ils ne le font plus, l'État compensera-t-il cette perte ?
J'ai assisté récemment à une réunion du district de football de mon département. Je croyais que nous allions parler de football. Pas du tout ! Mes interlocuteurs m'ont fait part de leurs inquiétudes au sujet de ce projet de loi : les clubs continueraient-ils à recevoir les subventions de la région, du département et des communes ? Il est bien beau d'énoncer des idées générales et abstraites, encore faudrait-il s'intéresser aux problèmes concrets : l'aide de la région est indispensable pour construire certains équipements sportifs ; il est normal que les départements aient une politique sportive, et que les communes soutiennent les clubs. Mais vous voulez qu'une seule collectivité s'occupe du sport. Eh bien, je vous souhaite bien du courage pour l'expliquer à vos électeurs !
M. le président. - Amendement n°591, présenté par Mmes Voynet, Blandin et Boumediene-Thiery et MM. Desessard et Muller.
I. - Alinéa 1
Supprimer les mots :
en application des principes suivants
II. - Alinéas 2 à 5
Supprimer ces alinéas.
Mme Dominique Voynet. - Il n'est certes pas nouveau qu'une loi en annonce une autre. Cet article devrait se borner à mentionner qu'une loi précisera d'ici douze mois la répartition des compétences entre collectivités et les règles de cofinancement. Mais le projet gouvernemental est pour le moins confus ! Il énonce toutefois des principes qui préjugent du résultat de nos travaux et brident l'initiative des collectivités. C'est bien mal connaître les départements et les régions que de croire qu'ils ne cherchent pas à concentrer leurs efforts financiers sur des secteurs prioritaires. J'en veux pour preuve l'intéressant « plan piscine » d'Ile-de-France, qui vise à réduire les inégalités d'accès entre les habitants. Je regrette que M. Portelli ne l'ait pas compris.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il est parti !
M. le président. - Amendement n°320, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéas 2 et 3
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
- la région et le département règlent par leurs délibérations les affaires d'intérêt régional et départemental ;
Mme Éliane Assassi. - Nous l'avons déjà dit : la Constitution lie le statut de collectivité territoriale à la compétence générale. M. le rapporteur avoue lui-même que les régions, si elles perdent la compétence générale, redeviendront des établissements publics. Il serait fort intéressant que les électeurs apprennent avant le 14 mars que le Gouvernement et la majorité veulent réduire la capacité d'initiative et les ressources financières des régions. Lorsque je pense à des tracts diffusés en ce moment en Ile-de-France, je m'indigne de l'hypocrisie qui consiste à vanter les mérites d'une institution que l'on prive de ses prérogatives !
Nous qui sommes attachés à la démocratie locale et à la décentralisation, nous refusons la disparition programmée des départements et la réduction des régions aux rôles de relais des politiques nationales et européennes.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Très bien !
M. le président. - Amendement identique n°451, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Alinéas 2 et 3
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
- la région et le département règlent par leurs délibérations les affaires d'intérêt régional et départemental.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet article est lamentablement rédigé. On y lit : « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ». Quel salmigondis ! On n'applique donc la loi qu'« en principe » ?
M. Gérard Longuet. - Il faut avouer que l'expression n'est pas très heureuse...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je poursuis : les régions et les départements peuvent exercer leur capacité d'initiative, « dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local ». Mais toutes les collectivités prétendront que leurs projets sont d'intérêt local ! Cette formulation est parfaitement creuse !
Nous proposons d'écrire que « la région et le département règlent par leurs délibérations les affaires d'intérêt régional et départemental ».
M. Gérard Longuet. - Cela ne veut pas dire grand-chose non plus...
M. Jean-Pierre Sueur. - Au contraire c'est clair, net et précis. L'amendement n°441 tend pour sa part à supprimer l'alinéa 3. Si le Sénat adopte nos amendements, il aura retranché du texte des formulations vagues, qui risquent de susciter de graves problèmes d'interprétation. Tenons-nous en à des principes simples, clairs, cartésiens.
M. le président. - Amendement n°489 rectifié bis, présenté par MM. Adnot, Masson et Darniche.
I. - Alinéa 2
Rédiger ainsi cet alinéa :
- la région et le département exercent principalement les compétences qui leur sont attribuées par la loi et conservent la clause de compétence générale dans le respect de la subsidiarité ;
II. - Alinéa 3
Supprimer cet alinéa.
III. - Alinéa 5, seconde phrase
Supprimer le mot :
rurales
M. Philippe Adnot. - Il faut laisser aux collectivités leur capacité d'initiative et leur garantir une sécurité juridique suffisante : si la rédaction actuelle est retenue, n'importe quel citoyen pourra entraver l'action d'une collectivité sous prétexte qu'elle ne dispose pas de la compétence générale. La commission des lois nous a assurés que les collectivités pourraient continuer à agir dans des domaines d'intérêt local. Je propose d'écrire que « la région et le département exercent principalement les compétences qui leur sont attribuées par la loi et conservent la clause de compétence générale dans le respect de la subsidiarité ». Je suggère aussi de supprimer l'adjectif « rurales » : dans l'Aube, les communes de Troyes, Romilly, Nogent ou Bar-sur-Aube seraient bien fâchées de se voir refuser des subventions au motif qu'elles ne sont pas « rurales » !
Si vous votez ce texte, vous aurez quelques soucis à vous faire dans vos départements !
Mme Nicole Bricq. - Ils en ont déjà !
M. Philippe Adnot. - Enfin, en fonction de la diversité de nos situations, nous devons pouvoir prendre des initiatives. Je n'imagine pas le Sénat s'y opposer.
M. le président. - Amendement n°441, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Alinéa 3
Supprimer cet alinéa.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il est défendu.
M. le président. - Amendement n°573, présenté par M. Retailleau.
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
- Dans le respect des compétences attribuées à chaque collectivité territoriale, la région et le département conservent une capacité d'initiative dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local et motivée par une délibération de l'assemblée concernée ;
M. Bruno Retailleau. - Mon amendement accepte une limitation de la clause de compétence générale mais veut éviter sa dénaturation.
La clause de compétence générale a pour objectif l'intérêt local. Cette liberté s'arrête là où commence la compétence exclusive d'une autre collectivité ou d'une personne privée. Ce n'est pas le pouvoir de faire n'importe quoi !
Le texte en restreint le champ en érigeant la compétence exclusive en principe cardinal de répartition des compétences. Il la dénature en la cantonnant aux situations et aux demandes non prévues par la législation existante. Jusqu'à présent, la clause de compétence générale était définie par sa finalité : l'intérêt local. On y substitue un critère « notarial » : le cadre juridique l'emporte sur la satisfaction des besoins. On passe d'une clause de compétence générale à une clause de compétence secondaire, ce qui sera source d'insécurité juridique.
La clause de compétence générale coûte cher, dites-vous ? Où sont les études qui le démontrent ?
Mme Nicole Bricq. - Il n'y en a pas.
M. Bruno Retailleau. - Non, la clause de compétence générale est ce qui permet aux collectivités d'inventer, d'imaginer, de faire pour répondre aux besoins de nos concitoyens!
L'amendement n°602 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°607, présenté par Mme Bourzai.
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
- la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes justifiées par l'intérêt local et motivées par une délibération de l'assemblée concernée, notamment s'il s'agit de projets concernant des territoires classés en montagne en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ;
Mme Bernadette Bourzai. - En montagne, pente, altitude et climat sont source de surcoûts importants, souvent dissuasifs pour les collectivités locales. Cet amendement permet soit à la région, soit au département d'intervenir sur ces projets en cas de carence de l'autre niveau de collectivité.
L'amendement n°651 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°560 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Barbier et Chevènement, Mme Laborde et MM. Fortassin, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall.
I. - Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
- la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local apprécié souverainement par les Assemblées délibérantes concernées et motivée par une délibération ;
II. - Alinéa 4
Remplacer les mots :
la loi peut désigner
par les mots :
elles peuvent désigner
III. - Alinéa 5, seconde phrase
Remplacer le mot :
rurales
par les mots :
et à leurs groupements
M. Jean-Pierre Chevènement. - Il s'agit de rétablir la condition « suffisante » pour la définition de l'intérêt local. Par ailleurs, pourquoi recourir à la loi pour désigner le chef de file en matière de financements croisés ? Enfin, comme l'a souligné M. Adnot, il n'y a pas lieu d'exclure les communes urbaines, ni les groupements.
M. le président. - Amendement n°621 rectifié bis, présenté par MM. Maurey, Dubois, Deneux et Soulage.
Alinéa 3
après les mots :
des situations
insérer le mot :
exceptionnelles
et après les mots :
l'intérêt local
insérer le mot :
suffisant
M. Hervé Maurey. - Il s'agit d'encadrer les exceptions à la création des blocs de compétences. Il n'y à rien à gagner à ce qu'une multitude de collectivités exercent la même compétence : ce n'est gage ni d'efficacité ni de maîtrise des délais et des coûts.
La capacité d'initiative est justifiée ; nous la réservons aux situations « exceptionnelles », quand l'intérêt local est « suffisant ».
M. le président. - Amendement n°580 rectifié, présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre, Jarlier, Revet, Juilhard, B. Fournier, Gouteyron, Bailly et Carle.
Alinéa 3
Remplacer les mots :
et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu'elle est justifiée
par le mot :
justifiées
M. Adrien Gouteyron. - Il s'agit d'élargir le champ de la capacité d'initiative des départements et régions en la fondant sur le seul intérêt local. La nouvelle répartition des compétences sur la base de l'exclusivité laisse craindre que les projets micro-économiques ne soient plus soutenus. Tout département et toute région doivent conserver une capacité générale d'intervention pour se prémunir contre la carence de la collectivité titulaire d'une compétence donnée.
L'amendement n°649 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°321, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG
Alinéa 4
Rédiger ainsi cet alinéa :
- lorsqu'une compétence est partagée entre plusieurs collectivités territoriales, celles-ci désignent l'une d'entre elles comme chef de file pour organiser par voie de convention les modalités de leur action commune et de l'évaluation de celle-ci ;
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Il nous paraît dangereux de limiter les compétences partagées. Par ailleurs, la loi n'a pas à désigner les chefs de file. Sinon, c'est le président de la collectivité la plus importante qui sera systématiquement désigné, au risque d'instaurer une forme de tutelle sur les autres collectivités.
M. le président. - Amendement n°58 rectifié, présenté par MM. Vasselle et Revet et Mme Procaccia.
Alinéa 4
Remplacer les mots :
la loi peut désigner la collectivité chef de file
par les mots :
celles-ci désignent entre elles la collectivité chef de file
M. Alain Vasselle. - Rappel au Règlement. Monsieur le président, j'avais manifesté le souhait de prendre la parole sur l'amendement de Mme Borvo supprimant l'article : vous n'avez pas jugé bon de me l'accorder. Je commence à être irrité par les nombreuses prises de parole sur les articles : douze sur l'article 35, quand six étaient prévues. Il serait temps de toiletter notre Règlement (Mme Marie-Thérèse Hermange approuve) : nos débats s'allongent à tel point que nos collègues quittent l'hémicycle avant la fin de la séance ! (Exclamations à gauche)
J'étais tenté de voter la suppression de l'article 35, qui est avant tout une déclinaison de bonnes intentions. On veut faire croire que la clause de compétence générale évitera au département et à la région de se disperser, mais tout est annulé par l'alinéa 5, qui permet au département d'intervenir quand « l'intérêt local » le justifie : c'est beaucoup d'hypocrisie.
De nombreux textes ont déjà tenté de clarifier les compétences des collectivités, sans succès : loi Pasqua, loi Voynet, loi Chevènement.
Pour réussir cela, il aurait fallu définir les compétences, puis donner aux collectivités de chaque niveau les moyens financiers de les assumer. Chacun reconnaît aujourd'hui que les communes, particulièrement rurales, sont incapables d'exercer l'intégralité de leurs compétences. Y a-t-il en France une seule commune rurale qui investisse dans des équipements sans le concours du département, de la région ou de l'État via la DGE ? Je n'en connais pas. Cessons toute hypocrisie à ce sujet, à moins que le Gouvernement n'ait la volonté de promouvoir une véritable autonomie financière des communes. Pour avoir appartenu à la majorité et à l'opposition d'un conseil général, je sais combien le département a tendance à privilégier les élus de son camp politique... (Protestations) Aujourd'hui, le président du conseil général de l'Oise fait comprendre aux élus de l'opposition, auxquels j'appartiens, qu'ils doivent se montrer conciliants ou qu'ils devront accepter d'attendre longtemps leur tour pour obtenir une subvention... Cela confine parfois au chantage ! Il est désagréable de devoir ainsi tendre la main en permanence pour répondre aux attentes de nos populations ! J'adhère donc aux propos de MM. Portelli, Maurey et Longuet. Nous verrons, dans le cadre de cette loi, si nous aurons le courage d'aller jusqu'au bout dans le sens du Gouvernement.
M. le président. - Amendement n°443, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Alinéa 4
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
La fonction de chef de file est définie par la voie d'une convention, qui prévoit les conditions du respect de cette fonction par l'ensemble des collectivités ;
Mme Dominique Voynet. - La notion de chef de file est inscrite dans la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 à l'article 72-5. Hélas, elle est restée lettre morte. Pire, la loi d'août 2004 l'a réduite aux seuls domaines de l'action sociale pour les départements et du développement économique et l'aide aux entreprises pour les régions et, encore, en donnant à la région un pouvoir uniquement incitatif qui risque, d'ailleurs, aujourd'hui, de disparaître. Puisque vous souhaitez maintenir cet article 35 qui ne suscite pas mon enthousiasme, profitons-en pour renforcer la notion de chef de file en lui assignant des objectifs précis. Je pense, par exemple, au développement économique et aux questions de logistique pour les régions. Certaines le font déjà.
L'amendement n°36 rectifié n'est pas défendu, non plus que l'amendement n°100 rectifié.
M. le président. - Amendement n°322, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 5
Supprimer cet alinéa.
Mme Marie-Agnès Labarre. - On pourrait s'étonner que cet article 35 qui trace les grandes orientations du projet de loi sur les compétences ne soit pas un article d'habilitation à légiférer tant il est précis. Après avoir consacré la disparition de la clause de compétence générale, il réduit à la portion congrue la part des financements croisés au cinquième alinéa afin, d'une part, de mettre davantage à contribution les deniers locaux pour financer les grandes infrastructures, notamment, celles prévues par le Grenelle de l'environnement et, d'autre part, favoriser les PPP, les partenariats publics privés, votre nouveau credo. Nous nous opposons à cet article 35 avec vigueur. Pour les maires, il signe la fin de tout projet majeur dans 90 % des communes !
M. le président. - Amendement n°628, présenté par Mme Morin-Desailly et les membres du groupe Union centriste.
Alinéa 5, première phrase
Remplacer le mot :
croisés
par le mot :
conjoints
M. Jean-Claude Merceron. - Nous rendons manifeste la coopération des collectivités dans le financement commun d'actions.
M. le président. - Amendement n°625 rectifié, présenté par MM. Maurey, Deneux et Pozzo di Borgo.
Alinéa 5, première phrase
Remplacer le mot :
encadrée
par le mot :
limitée
M. Hervé Maurey. - Défendu.
L'amendement n°600 n'est pas défendu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La commission le reprend ! Il permet de soutenir l'action des départements indispensable, en particulier, pour les communes de montagne.
M. le président. - Ce sera l'amendement n°734, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
Alinéa 5, seconde phrase
Rédiger ainsi cette phrase :
Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales.
Amendement n°581 rectifié, présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre et Jarlier, Mme Payet et MM. Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier, Bailly et Carle.
Alinéa 5, seconde phrase
Après les mots :
communes rurales
insérer les mots :
et aux communes bénéficiant d'un classement en application de l'article 3 de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne
Mme Anne-Marie Payet. - Cet amendement est la traduction législative de l'engagement pris par M. Marleix, lors du débat d'orientation générale du 2 décembre dernier, de prévoir une possibilité d'initiative afin que chaque territoire exerce des compétences en fonction de son histoire singulière, notamment les communes et départements de montagne pour les aménagements liés aux stations de ski.
M. le président. - Amendement identique n°596, présenté par Mme Bourzai et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Mme Bernadette Bourzai. - Après trois ans de sommeil, le conseil national de la montagne a été réactivé par le Premier ministre, qui a répondu à une attente forte de l'association nationale des élus de montagne inquiète de la tournure de la réforme territoriale. En montagne, la solidarité entre les territoires et, donc, l'intercommunalité, sont vitales, c'est d'elles que dépend le maintien de services publics de proximité. D'où cet amendement autorisant les départements à continuer de financer les communes rurales ainsi que les communes classées montagne, parfois urbanisées parce qu'elles accueillent des stations touristiques.
L'amendement n°650 rectifié n'est pas défendu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La première partie de l'amendement n°442 supprime des dispositions nécessaires, la deuxième est satisfaite : retrait, sinon défavorable. Avis défavorable aux amendements nos319, 440, 591, 320, 451. Le n°489 rectifié bis va à l'encontre de l'objectif de clarification, rejet. Même avis à l'amendement n°441, au n°573 dont la rédaction est moins précise que celle de la commission. Rejet également de l'amendement n°607 et du n°560 rectifié bis qui est, en grande partie, satisfait. La capacité d'initiative des départements et régions ne doit pas être restreinte à des situations exceptionnelles : avis défavorable à l'amendement n°621 rectifié bis. Rejet de l'amendement n°580 rectifié car il encadre insuffisamment la capacité d'initiative des collectivités. Retrait, sinon avis défavorable aux amendements nos321, 58 rectifié et 443. Rejet des amendements nos322, 628 -gardons la terminologie actuelle-, 625 rectifié. Retrait de l'amendement n°581 rectifié, satisfait par mon amendement n°734, et de l'amendement n°596.
M. Michel Mercier, ministre. - Avis défavorable à l'amendement n°442 pour les mêmes raisons que le rapporteur, ainsi qu'à l'amendement n°319. S'agissant de l'amendement n°440, je rappelle que les compétences relèvent, conformément à la Constitution, du seul législateur : rejet. Avis défavorable également aux amendements nos591, 320, 451, 489 rectifié bis pour les mêmes raisons que le rapporteur et à l'amendement n°441.
L'amendement n°573 est très proche de celui de la commission : ce sont exactement les mêmes mots, mis dans un ordre différent. Partagé entre son désir de satisfaire M. Retailleau et la commission, le Gouvernement choisit celle-ci. Il est donc défavorable à cet amendement, comme au n°607.
L'amendement n°560 rectifié ? C'est impossible ! Cela se fait sous le contrôle du juge.
M. Jean-Pierre Chevènement. - En dernier ressort !
M. Michel Mercier, ministre. - C'est impossible parce que la définition du chef de file doit être faite par la loi, pas par les collectivités territoriales elles-mêmes. C'est la Constitution qui le dit.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les différentes collectivités territoriales peuvent se mettre d'accord entre elles pour organiser les modalités de leur action commune.
M. Michel Mercier, ministre. - Les choses sont tout à fait claires : cet amendement est inconstitutionnel.
L'amendement n°621 rectifié bis ? L'intérêt local suffit. Retrait ? Défavorable à l'amendement n°580 rectifié. Le n°321 est inconstitutionnel, tout comme le n°58 rectifié et le n°443. Défavorable au n°322. L'amendement n°628 propose de remplacer « financements croisés » par « conjoints ». Restons-en aux croisés. Sagesse sur le n°625 rectifié ; favorable au n°600, dont l'adoption ferait tomber les suivants.
L'amendement n°442 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos319, 440, 591, 320 et 451, 489 rectifié bis, 441, 573, 607, 560 rectifié et 621 rectifié bis.
L'amendement n°580 rectifié est retiré.
L'amendement n°321 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos58 rectifié, 443, 322.
L'amendement n°628 est retiré.
L'amendement n°625 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement n°734 est adopté.
L'amendement n°581 rectifié devient sans objet, ainsi que le n°596.
M. le président. - Amendement n°444, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
II. - Cette loi aura pour autre objectif la création dans chaque région d'un conseil régional des exécutifs dont elle définira le rôle et les missions, notamment en matière de coordination des compétences.
M. Serge Lagauche. - Non seulement le projet de loi se révèle plus incantatoire que concret quant à la clarification des compétences des collectivités territoriales -puisque la réforme réelle est reportée à l'année prochaine- mais en plus, il se révèle peu ambitieux dans la fixation des objectifs.
La mission sénatoriale a proposé de lutter contre la « coordination morcelée et inégalement assurée selon les territoires » par « un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des politiques territoriales ». On ne retrouve pas cette proposition, pourtant gage de clarification, dans ce texte. Notre amendement remédie à cette négligence en inscrivant parmi les objectifs de la réforme la création dans chaque région d'un conseil régional des exécutifs.
Il se peut que l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales soit la bonne coquille juridique pour ce dispositif, mais nous n'en sommes pas convaincus puisque, jusqu'à maintenant, cet article du code est passé inaperçu presque partout. Nous souhaitons que la discussion s'engage dès maintenant sur la perspective de cette création.
Nous vous rappelons comment nous concevons le dispositif. Il serait créé dans chaque région un conseil régional des exécutifs présidé par le président de la région. Il pourrait associer à ses travaux, en tant que de besoin, le ou les représentants des organismes non représentés. Il aurait pour mission d'organiser la concertation afin d'organiser les complémentarités entre ces politiques.
Il aurait pour responsabilité d'établir un schéma d'orientation des politiques intéressant l'ensemble du territoire régional ou plusieurs départements, de désigner les chefs de file et de préparer les accords et les conventions à passer entre les acteurs, de veiller à la mise en place de guichets communs en matière de développement économique, d'aide à l'emploi, de bourses d'études ou d'aide à la formation.
Il constaterait le désengagement des collectivités dans leur domaine de compétence pour éventuellement permettre aux autres de fournir les services publics nécessaires à la population.
Voilà vers quoi nous voulons aller. Voilà notre base de discussion.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Pour améliorer la coordination des politiques locales, nous avons préféré la voie de la création du conseiller territorial à celle du renforcement de la conférence des exécutifs.
M. Michel Mercier, ministre. - La conférence des exécutifs existe déjà ! Défavorable.
Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'amendement n°444, mis aux voix par assis et levé, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°597 rectifié, présenté par Mme Bourzai et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Dans leur application, les dispositions du présent article tiennent compte de la spécificité des territoires de montagne en vertu de l'article 8 de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Dans un délai de deux ans après l'entrée en vigueur de la présente loi, un rapport sur cette question sera soumis au parlement, sur la base duquel le Conseil national de la montagne formulera des propositions en vue d'un projet de loi spécifique.
Mme Bernadette Bourzai. - Cet amendement applique à la question de la clarification des compétences des collectivités territoriales la logique de la loi Montagne.
Je présente dans la foulée notre amendement n°598 rectifié, qui prévoit un rapport sur cette question afin d'évaluer l'utilité d'un projet de loi avec des mesures spécifiques ; le Conseil national de la montagne l'alimenterait de ses propres réflexions.
L'amendement n°652 rectifié n'est pas soutenu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La première partie de l'amendement n°597 rectifié est satisfaite par celui que nous venons d'adopter ; le reste n'est pas souhaitable.
M. Michel Mercier, ministre. - Même avis.
L'amendement n°597 rectifié n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°631, présenté par M. Maurey et Mme Morin-Desailly.
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
- l'attribution par l'État, la région ou le département d'une subvention d'investissement à une collectivité territoriale ne peut être conditionnée à un montant minimum.
M. Hervé Maurey. - Cet amendement répond à une attente des élus et permettrait d'optimiser l'utilisation des deniers publics. Certaines collectivités fixent des seuils de dépenses pour accorder un financement. Cela engendre des effets pervers : il est tentant d'augmenter le montant de l'investissement prévu pour bénéficier d'une subvention.
Ainsi, mon département ne participe à des financements croisés que pour un montant minimum de 470 000 euros. Cela exclut les projets des petites communes et incite les autres à gonfler le budget prévu. Aux surcoûts s'ajoutent des suréquipements qui eux-mêmes augmentent les frais de fonctionnement. En outre, le conseil général ne finance que les projets d'un montant supérieur à 5 000 euros : au lieu de changer une fenêtre de l'école, ce qui ne lui permettrait pas d'atteindre ce seuil, le maire préférera les faire toutes remplacer...
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cet article ne fixe que les principes généraux. Nous pourrons revoir cette question lorsque nous aborderons les financements publics. Retrait ou avis défavorable.
M. Michel Mercier, ministre. - Je comprends votre préoccupation mais la région ou le département peut être fondé à fixer des règles conditionnant l'attribution de financements. Le Conseil d'État l'admet, par exemple, pour les aides à l'économie. Toutefois, nous ne pouvons traiter cette question dans le cadre de l'article 35 car elle concerne les financements conjoints et croisés, sur lesquels nous reviendrons. Retrait.
M. Hervé Maurey. - Je maintiens l'amendement car il correspond à une attente forte des élus.
L'amendement n°631 rectifié n'est pas adopté.
M. Jack Ralite. - L'article 35 pose une question simple, mais dramatique : qui va financer les projets culturels ? S'il est voté ce soir, le budget culturel de l'année prochaine n'existe plus : l'État se désengage, les collectivités locales sont empêchées de faire. Ceux qui adopteront cet article voteront contre le budget de la culture pour la première fois depuis 1959 ! Le Gouvernement masque ce mauvais coup sous un discours technocratique.
Du fait de la suppression de la clause de compétence générale, ni la région ni le département ne pourront plus financer la culture qui n'est, à l'inverse, la compétence d'aucune collectivité. En outre, la compétence attribuée à une collectivité ne peut être exercée par une autre. Cette compartimentation risque d'assécher la vie culturelle dans nos territoires. Celle-ci reposait sur le volontariat des collectivités et la liberté d'entreprendre ensemble. A l'occasion du cinquantenaire du ministère de la culture, le comité d'histoire de ce ministère a rédigé un épais rapport, présenté au Sénat devant une large assemblée, tout à la gloire de ces actions. C'est cette histoire que vous allez interrompre en votant cette loi : il ne s'agit pas d'un simple vote technique mais d'un grand vote politique contre la culture et la création.
Un délai de douze mois est prévu pour répartir les compétences. Pourquoi attendre ? Pourquoi les financements croisés entre collectivités seront-ils limités ? Les départements, les régions et l'État financent ensemble des projets culturels majeurs, des festivals, des compagnies... Il est aberrant d'en réserver le financement à une collectivité. Des projets culturels d'importance disparaîtront. L'économie de ce secteur est modeste et le champ culturel est par nature divers. Il ne peut survivre sans le soutien constant des collectivités, sans stratégie de solidarité et de mutualisation.
Le monde de la culture est inquiet et il est scandaleux que le ministre de la culture ne soit pas là pour en débattre. Il a déclaré ne pas souhaiter renoncer à la participation de tous les échelons locaux au financement de la culture. Lors de ses voeux au monde culturel, le Président de la République a tenté de nous rassurer en affirmant que les compétences culturelles des collectivités locales seraient préservées, ce qu'a confirmé son directeur de cabinet lors d'une réunion. Malheureusement, le Gouvernement se sent rarement lié par ses déclarations ! Nous ne cesserons pas ce combat tant que les promesses ne seront pas suivies d'effets.
M. le président. - Veuillez conclure.
M. Jack Ralite. - Derrière ces dispositions se cache la RGPP, et l'article 52 de la loi sur le patrimoine est le frère siamois de cet article 35. On casse hypocritement, sans en avoir l'air.
M. le président. - Il faut absolument conclure.
M. Jack Ralite. - Jacques Duhamel a déclaré, en 1971 à l'Assemblée nationale, que l'État et les collectivités territoriales devaient agir de manière harmonieuse et complémentaire, sans esprit de concurrence ni de méfiance.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est ce que nous voulons faire.
M. Jack Ralite. - Que l'État se retire, c'est son affaire, mais ici, il oblige les collectivités à faire de même. Je lui souhaite bien du bonheur. (Applaudissements à gauche)
A la demande des groupes socialiste et CRC-SPG, l'article 35 est mis aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin :
| Nombre de votants | 334 |
| Nombre de suffrages exprimés | 332 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 167 |
| Pour l'adoption | 175 |
| Contre | 157 |
Le Sénat a adopté.
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°582 rectifié, présenté par MM. Vial, Hérisson, Faure, P. Blanc, Pierre et Jarlier, Mme Payet et MM. Bernard-Reymond, Revet, Juilhard, B. Fournier, Gouteyron, Bailly et Carle.
Après l'article 35, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
En application de l'article 8 de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dans un délai de deux ans après l'entrée en vigueur des dispositions prévues à l'article 35, un projet de loi fixant des mesures d'adaptation desdites dispositions à la spécificité de la montagne sera soumis au parlement, après consultation du Conseil national de la montagne.
Mme Anne-Marie Payet. - Cet amendement suit la logique de l'article 8 de la loi Montagne qui prévoit que « les dispositions de portée générale sont adaptées, en tant que de besoin, à la spécificité de la montagne » et que « les dispositions relatives au développement économique, social et culturel et à la protection de la montagne sont en outre adaptées à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif. »
M. le président. - Amendement identique n°598 rectifié, présenté par Mme Bourzai et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Mme Bernadette Bourzai. - Je l'ai défendu.
L'amendement n°653 rectifié n'est pas soutenu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Ces amendements sont satisfaits. Retrait, sinon rejet.
M. Michel Mercier, ministre. - Même avis.
L'amendement n°582 rectifié est retiré.
L'amendement n°598 rectifié n'est pas adopté.
Article 36
Les dispositions de l'article 1er prennent effet lors de la première élection des conseillers territoriaux, prévue en mars 2014.
M. le président. - Amendement n°323, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer cet article.
Mme Éliane Assassi. - Nous avons déjà dit tout le mal que nous pensions des conseillers territoriaux.
M. le président. - Amendement identique n°445, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Serge Lagauche. - Nous ne voterons évidemment pas cet article. Les conseillers territoriaux vont se substituer aux conseillers généraux et régionaux, alors que seulement 6 % des actions de ces deux collectivités sont communes. Nous ne sommes pas davantage satisfaits par le mode de scrutin prévu par le projet de loi n°61, qui marque une réelle régression de la parité. Imposer une élection de 80 % ou 60 % des nouveaux élus au scrutin majoritaire, c'est porter un coup à l'égalité hommes-femmes en politique. Selon l'Observatoire de la parité, organisme pluraliste, ce mode de scrutin exclut de fait les femmes des responsabilités et remet en question la parité dans les exécutifs régionaux, pourtant garantie par la loi de 2007. C'est un vrai retour en arrière. Selon les premières projections, les femmes ne seraient plus que 18 % à 20 % parmi les conseillers territoriaux -à comparer avec les remarquables 47,6 % actuels parmi les conseillers régionaux.
Le Gouvernement a bâti son texte sur le dénigrement des élus et de leur gestion. Ils dépenseraient trop, leur nombre serait exorbitant, ils recruteraient trop. M. Fillon a déploré en septembre que les collectivités territoriales aient recruté 36 000 fonctionnaires alors que l'État n'embauchait plus. Ce propos a quelque chose de choquant en période de fort chômage. Dois-je rappeler que la Cour des comptes a fustigé la gestion de la fonction publique d'État par le Gouvernement depuis 2007 ? Entre 2008 et 2010, près de 88 000 postes auront été supprimés, dont 19 000 à La Poste -100 000 en trois ans !
Ce texte aura des conséquences terribles pour le dynamisme local et l'investissement. Ce sont les collectivités et leurs élus qui font vivre les territoires et la démocratie. Nous demandons la suppression de cet article et celle de toute la réforme.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La commission ne peut être que défavorable.
Les amendements identiques nos323 et 425, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.
L'article 36 est adopté.
Article 37
I. - (Non modifié) Les dispositions de l'article 2 s'appliquent à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux.
II. - Jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, la composition des organes délibérants des établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre créés antérieurement à la date de promulgation de la présente loi demeure régie par les dispositions du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à celle issue de l'article 3.
M. le président. - Amendement n°324, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Alinéa 1
Supprimer cet alinéa.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous ne voulons pas d'un développement de l'intercommunalité à marche forcée et encore moins qu'on l'anticipe.
Les amendements nos66 rectifié bis, 459 rectifié et 477 rectifié ne sont pas soutenus.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cet amendement est contraire à la position de la commission.
L'amendement n°324, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 37 est adopté.
L'amendement n°473 rectifié bis n'est pas soutenu.
L'article 38 est adopté, ainsi que l'article 39.
L'article 40 demeure supprimé.
Vote sur l'ensemble
M. Jean-Claude Peyronnet. - La commission, le Sénat ont bien travaillé -je relève cependant que si la réforme constitutionnelle nous conduit à travailler en séance comme nous travaillons en commission, il faudra y réfléchir... Le texte a été incontestablement amélioré, même si l'opposition a vu peu de ses amendements retenus ; des dispositions parmi les plus discutables ont été amendées. Mais l'essentiel demeure, qui justifie notre vote négatif.
L'essentiel, c'est cet état d'esprit « anti-élus » qui a présidé à l'élaboration du projet de loi, alors que la diminution du nombre d'élus locaux aura des conséquences institutionnelles graves. L'essentiel, c'est, après les critiques contre le mille-feuille, la complexité aggravée avec l'apparition de nouveaux niveaux, métropoles et pôles métropolitains -et les treize formes de communautés rappelées par Jean-Pierre Sueur-, c'est la mise sous tutelle financière des collectivités, leur asphyxie budgétaire, la fin de leur autonomie fiscale, la limitation de leurs interventions. Désormais la politique des collectivités, singulièrement celle des départements, sera définie au niveau central.
L'essentiel, c'est la recentralisation, le renforcement des pouvoirs des préfets et déjà -je le dis comme cela- l'arrogance de certains d'entre eux. Quand j'ai proposé hier soir à M. Marleix que le préfet, en cas de fusion d'EPCI, respecte le schéma départemental de l'intercommunalité, il m'a répondu que c'était trop contraignant. Voilà qui est inquiétant. L'essentiel, c'est aussi ce qu'on nous a caché pendant longtemps, c'est l'ordre dans lequel nous examinons les textes, le calendrier, la création du conseiller territorial, le mode de scrutin et enfin les compétences -par où il eût fallu commencer.
L'essentiel, c'est la création du conseiller territorial, résultat de votre méfiance : le nombre des élus diminue, le nombre de niveaux de collectivités aussi, puisque le département sera de fait supprimé, les communes fusionnées dans une nouvelle commune. Certes, il y faut un référendum, mais l'État profitera des difficultés financières pour proposer aux élus asphyxiés, contre carotte, des fusions. Le système des conseillers territoriaux établit une confusion entre les niveaux de collectivités. Il y a aussi le sort de la clause de compétence générale... Finalement, il résulte de tout cela complication et inefficacité, et pour quoi ? Pour espérer assurer le succès de l'UMP aux élections de 2014. L'objectif n'est pas avoué mais il est criant !
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous sommes pour une troisième étape de la décentralisation et nous avons fait de nombreuses propositions en ce sens. Nous sommes pour des métropoles respectant les communes en leur sein, pour la parité à toutes les élections, pour la prise en compte des communautés, réalité montante, pour des contrats négociés librement entre collectivités pour oeuvrer ensemble, etc. Je dénonçais, en discussion générale, un texte confus, tordu, dangereux et je n'ai, hélas, pas changé d'avis. Confus, d'abord, parce que l'article 35 n'est ni fait ni à faire, parce que nous avons eu constamment le sentiment de desseins cachés. Veut-on réduire considérablement le nombre des communes ? Il faut le dire ! Supprimer les départements ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Non !
M. Jean-Pierre Sueur. - Affaiblir les régions ? Le texte suscite des craintes parce qu'il est flou, vague.
Il est également tordu parce que vous refusez de parler des compétences. « Après ! », « plus tard ! » nous a-t-on dit. Dans la prochaine loi, dans douze mois. Mais comment parler des structures sans évoquer le contenu ? Lorsque nous avons cru devoir préciser les modes électoraux, même réponse : ce n'est pas l'heure. Le conseiller territorial sera élu... dans des conditions à définir ultérieurement. Exception notable, M. About a obtenu le vote de son amendement... qui ne disait presque rien, mentionnant seulement un scrutin « territorial » et « proportionnel ». M. About a reçu un plat de lentilles... sans beaucoup de lentilles ! Mais peut-être M. le ministre en obtiendra-t-il un retour, nous le saurons dans quelques instants...
Le texte est dangereux en raison d'une conception localiste -j'allais dire « cantonaliste »- de la région. Les régions doivent avoir une dimension stratégique, internationale, elles doivent exercer les compétences en matière d'université, de recherche, de technologies ; et avoir en la matière de grandes ambitions. Or, avec le conseiller territorial, vous tournez le dos à cette conception. La recentralisation a été un peu atténuée grâce au Sénat. Mais attendons le passage à l'Assemblée nationale.
François Mitterrand a dit en 1981 : « Ils veulent garder le pouvoir, nous voulons vous le rendre ». Avec ce projet de loi, le Gouvernement cherche à le reprendre.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nos longs débats ont parfois obscurci le sujet et nous sommes finalement restés dans le cadre d'origine, je le regrette. Nous avons défendu les deux principes constitutionnels de libre administration des collectivités et de non-tutelle d'une collectivité sur une autre : tout le monde ici n'en a pas fait autant, alors que ces principes sont chers au coeur des élus et de nos concitoyens.
La remise en cause des communes, des départements et des régions est totale. Vous avez institué une intercommunalité forcée. Les dénominations des collectivités sont maintenues mais leurs pouvoirs sont appelés à disparaître. Les décisions seront prises plus loin des citoyens, la démocratie locale s'affaiblira. Il y aura moins de communes -30 000 de moins prône le rapport Balladur- et moins de départements, au profit de métropoles et de nouvelles régions. Nous revenons aux provinces de l'Ancien Régime. Il en résultera une nouvelle architecture de notre République, obtenue sans référendum et recentralisée. Le texte ouvre une instabilité institutionnelle puisque dans une période intermédiaire les collectivités actuelles et les nouvelles cohabiteront. On a tant besoin du département ! Il sera remplacé par diverses formes d'intercommunalité. La métamorphose européenne de notre pays est en cours. Dans la période intermédiaire, le mille-feuille, que vous avez tant vilipendé, va doubler de taille ! Et ensuite nous aurons des coquilles vides. La spécificité administrative de notre pays disparaîtra. Il eût été plus honnête de discuter de cette perspective et d'aborder les sujets de fond. Nous voterons bien sûr contre le projet de loi et demandons un scrutin public. (Applaudissements sur les bancs CRC-SPG)
Mme Dominique Voynet. - Il y a un an le Président de la République, recevant les conclusions du comité pour la réforme territoriale, avait clamé : « Il est temps de décider ». Il jugeait toute hostilité à sa réforme comme le fruit du conservatisme, il annonçait un nouveau souffle pour la démocratie locale, des moyens d'action plus importants pour les élus locaux, une meilleure identification des responsabilités. Et la réforme de la fiscalité locale devait bien sûr « se dérouler au même rythme que la réforme institutionnelle ».
Or il a fait l'inverse, catapultant sur l'Assemblée nationale un projet de loi bâclé pour supprimer la taxe professionnelle -texte qui plonge les élus locaux dans la plus grande incertitude financière. Le Sénat examine un projet de réforme par morceaux. Il y a eu le hors-d'oeuvre, la modification de l'échéance des mandats électoraux, puis le plat de résistance, le présent texte.
Loin de simplifier le mille-feuille, la loi le rend indigeste. Quant au fromage et au dessert, ils viendront plus tard, malgré la cerise sur le gâteau obtenue par le groupe centriste avec le vote de l'amendement About. Je parle bien sûr du conseiller territorial, dont on ne voit pas comment il siégera au conseil général et au conseil régional...
M. Gérard Longuet. - Vous siégez bien au Sénat, tout en étant maire de Montreuil !
Mme Dominique Voynet. - ...sans privilégier l'une des deux instances. Comment fera-t-il de sa région une locomotive territoriale en l'absence de compétence générale ? Nous devons proclamer la naissance du conseiller territorial, mais sans pouvoir discuter son élection !
Nous sommes donc prévenus : puisque son pouvoir sur les collectivités territoriales semble lui échapper, le Président de la République croit suffisant de modifier les règles pour l'emporter avec 35 % des suffrages à l'unique scrutin.
Pour se prononcer sur l'ensemble du texte il faut se poser une série de questions. Le projet de loi simplifie-t-il notre organisation territoriale ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Oui !
Mme Dominique Voynet. - Non, au contraire. Apporte-t-il des moyens nouveaux aux élus locaux ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Oui !
Mme Dominique Voynet. - Non, il compliquera leur tâche. Permettra-t-il aux citoyens de mieux identifier les responsabilités ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur et M. Gérard Longuet. - Oui !
Mme Dominique Voynet. - A l'évidence, non : l'architecture du texte est brouillonne et le mode de scrutin laisse nos concitoyens circonspects.
Ce projet permet-il au moins de faire progresser la démocratie ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Oui !
Mme Dominique Voynet. - Nullement, puisqu'il comporte des éléments très inquiétants de centralisation. La démocratie est étranglée !
Connaissons-nous mieux le grand dessein du Gouvernement ? En aucune façon. A un mois des élections régionales, nous ne savons toujours pas à quelle sauce les régions seront mangées. J'appelle les démocrates à contester ce projet de loi.
M. Hervé Maurey. - Le débat aura duré 60 heures.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Plus que ça !
M. Hervé Maurey. - Je regrette qu'il s'achève à 2 heures du matin, car ce n'est guère satisfaisant pour un tel sujet. En outre, nous avons discuté plus d'une semaine avant d'aborder l'article premier. Il faudra donc revoir l'organisation de nos travaux.
Je remercie les ministres, le président de la commission et le rapporteur pour la qualité du travail fourni. Nombre d'inquiétudes des élus locaux sont aujourd'hui dissipées, mais la volonté de les rassurer a rendu certaines dispositions par trop timorées. Ainsi, je doute qu'une commune nouvelle voie le jour avec le dispositif adopté. Il en va de même quant à la possibilité en principe ouverte aux régions et aux départements de se réunir.
Bien que la gauche ait exprimé ses désaccords, certains dispositifs ont été adoptés à la quasi-unanimité. Ainsi, la répartition des sièges au sein des EPCI a été votée par tous les sénateurs, à l'exception du groupe CRC-SPG.
La création de conseiller territorial a polarisé l'essentiel des oppositions, mais le groupe centriste a obtenu l'assurance que son élection ne serait pas régie par le mode de scrutin envisagé par le Gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Qu'avez-vous obtenu ? Nous ne le savons toujours pas !
M. Hervé Maurey. - Nous avons obtenu la prise en compte de la spécificité des zones de montagne, une meilleure définition des périmètres des compétences des pôles métropolitains et la prise en compte des bassins de vie pour la création d'intercommunalités. Tout cela éclaire le débat sur les regroupements.
Nous avons aussi posé les jalons d'une évolution tendant à limiter le cumul des mandats. J'ai été très étonné que le seul orateur de gauche intervenu sur ce thème ait défendu le cumul. Mais vous n'êtes pas à une contradiction près...
Tout laisse à penser que le texte sera fortement remanié par l'Assemblée nationale. Nous devrons donc être vigilants. A force de charger la navette, elle évoquera un transall...
Dans leur grande majorité, les membres de l'Union centriste voteront ce texte.
M. Jean-Pierre Sueur. - Quel suspense ! Il est pénible de ne toujours pas savoir ce qu'ils ont obtenu en 60 heures de débats !
M. Jacques Mézard. - La très grande majorité du RDSE ne votera pas ce texte, car vous n'avez pas fait confiance à l'intelligence territoriale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien !
M. Jacques Mézard. - Mal commencé avec l'article premier, ce texte a mal fini avec l'article 35, deux articles ambigus, dont les objectifs sont masqués parce que vous êtes restés au milieu du gué : au lieu de clarifier les compétences des collectivités territoriales, vous avez généralisé celles des conseillers territoriaux ; alors que vous souhaitiez supprimer les échelons, vous en avez ajouté trois !
Notre groupe votera en majorité contre le conseiller territorial, un monstre juridique auquel on ne peut souhaiter qu'une espérance de vie inversement proportionnelle à votre acharnement pour l'imposer aux forceps.
Ni désiré, ni revendiqué, cette créature hybride a été enfantée dans l'obscurité, sans aucune reconnaissance de paternité. Combien aurons-nous de conseillers territoriaux demain ? Quelles seront les modalités électorales de leur procréation ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Secret défense !
M. Jacques Mézard. - Seuls quelques initiés connaissent la réponse.
Comment prétendre que les collectivités territoriales conserveront leurs ressources et feront des économies pour plusieurs milliards d'euros ?
En exceptant l'article premier et l'article 35, il reste quelques mesures utiles pour l'intercommunalité ; un échec total en matière de simplification, avec la création de la métropole, des pôles métropolitains et des communes nouvelles, sans aucune suppression, pas même des communautés urbaines car vous n'avez pas voulu écouter M. Chevènement.
Ce texte ne sera pas fondateur : ou bien l'alternance politique l'étouffera, ou bien la réalité du terrain le rattrapera.
M. Gérard Longuet. - Le groupe UMP votera ce texte (marques d'ironie sur les bancs CRC-SPG.), qui résulte pour l'essentiel des travaux de la commission, avec une contribution très importante de notre groupe.
Nous voulions rassembler une majorité, mais aussi entendre l'opposition. Le texte de la commission a été enrichi aussi, notamment par le groupe centriste, qui a planté des jalons en vue de la loi électorale à venir.
En revanche, nous attendons encore le projet d'ensemble du groupe socialiste.
Nous avons entendu des évocations lyriques, historiques ou émotives sur l'existant, mais jamais de vision prospective pour adapter les collectivités locales à la vie moderne sur l'ensemble du territoire.
Nous sommes donc heureux de franchir ce matin la deuxième étape d'un parcours en quatre temps. Après la concomitance des élections aux conseils généraux et régionaux, nous avons organisé l'architecture territoriale de la République autour de deux pôles : la commune et l'intercommunalité d'un côté, les départements et régions de l'autre.
Nous attendons maintenant avec impatience les deux textes portant sur les modalités du scrutin et sur les compétences.
Mon groupe remercie la commission pour son travail, sans oublier son président, dont quelques signes d'exaspération exprimaient un tempérament jeune et passionné.
Monsieur le ministre, je vous remercie pour votre présence, votre écoute et votre compréhension. Je suis persuadé que vous saurez vous faire notre porte-parole auprès de vos collègues en charge des collectivités territoriales et de l'intérieur. (Applaudissements sur les bancs de l'UMP)
A la demande du groupe CRC-SPG, le projet de loi est mis aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin :
| Nombre de votants | 339 |
| Nombre de suffrages exprimés | 329 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 165 |
| Pour l'adoption | 174 |
| Contre | 155 |
Le Sénat a adopté.
M. Michel Mercier, ministre. - Au terme de ces trois semaines de débats, je tiens à vous remercier, monsieur le président, ainsi que les autres présidents de séance, le président, le rapporteur et tous les membres de la commission des lois. La discussion fut longue, mais de haute tenue. Les membres de l'opposition ont défendu avec vigueur leurs positions, ce qui est normal, et M. Sueur a comme toujours fait preuve de son intelligence des textes et de sa finesse, oubliant parfois qu'il avait fait autrefois ce que nous faisons aujourd'hui, et qu'il aurait pu nous aider un peu.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'était il y a si longtemps ! (Sourires)
M. Michel Mercier, ministre. - Je remercie aussi les membres de la majorité, grâce à qui le Sénat n'a pas manqué le coche de la révision de l'architecture des collectivités locales françaises : il a joué son rôle de représentant des collectivités de la République et fait le choix de l'avenir, malgré les difficultés.
Ce texte sera suivi d'une loi électorale et d'une autre relative aux compétences des collectivités. Exactement comme en 1982, nous avons voulu procéder par étapes : il n'y avait pas d'autre choix. Je vous donne rendez-vous pour l'examen de ces textes, qui rendront notre organisation territoriale plus efficace, et feront en sorte que nos concitoyens comprennent que la décentralisation a pour premier objectif de mieux répondre à leurs besoins. Merci encore du travail accompli. (Applaudissements au centre, à droite et au banc des commissions)
Prochaine séance, mardi 9 février 2010 à 14 h 30.
La séance est levée à 2 h 10.
Le Directeur du service du compte rendu analytique :
René-André Fabre
ORDRE DU JOUR
du mardi 9 février 2010
Séance publique
A 14 HEURES 30
1. Question orale avec débat n°50 de M. Jacques Mézard à Mme la ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés sur le renforcement des droits des personnes placées en garde à vue.
M. Jacques Mézard attire l'attention de Mme la ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés sur la situation des personnes placées en garde à vue et sur la nécessité de renforcer leurs droits.
Par un arrêt Dayanan c/ Turquie du 13 octobre dernier, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que le fait qu'un accusé privé de liberté ne puisse avoir accès à un avocat, y compris commis d'office, durant sa garde à vue constituait une violation du droit à un procès équitable tel que défini par l'article 6 (points 1 et 3) de la convention européenne des droits de l'homme. La Cour a ainsi souligné que « l'équité de la procédure requiert que l'accusé puisse obtenir toute la vaste gamme d'interventions qui sont propres aux conseils » dès la première minute de sa garde à vue. Il apparaît donc que la procédure pénale française est aujourd'hui contraire à la jurisprudence de la Cour.
De surcroît, cet arrêt a été rendu peu de temps avant que soient publiées au Journal officiel du 28 octobre 2009 les dernières recommandations du contrôleur général des lieux de privation de liberté. A la suite de la visite d'un commissariat, le contrôleur a pu constater un certain nombre d'atteintes répétées, et déjà observées ailleurs, aux conditions élémentaires de dignité de la personne placée en garde à vue : la vétusté des locaux, l'impossibilité d'accès à un point d'eau ou le retrait systématique du soutien-gorge ou des lunettes, entre autres. Ces constats démontrent une nouvelle fois les graves carences du système carcéral français.
Les 577 000 gardes à vue enregistrées en 2008 illustrent l'importance du sujet, tout citoyen pouvant potentiellement se retrouver un jour placé en garde à vue malgré le principe de la présomption d'innocence. Il souhaiterait donc savoir comment le Gouvernement entend tenir compte de cette jurisprudence et de ces recommandations pour faire évoluer les droits et la condition de la personne placée en garde à vue, dont la situation est aujourd'hui indigne de notre République.
DE 17 HEURES A 17 HEURES 45
2. Questions cribles thématiques sur l'hôpital.
A 18 HEURES 15
3. Dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes par M. Alain Pichon, Doyen des présidents de chambre de la Cour des comptes, faisant fonction de Premier Président.