Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

IV. TEXTE ADOPTÉ CONFORME PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 17

L'article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 est ainsi rédigé :

« Art. 45. - À compter du 1 ^er janvier 2012, les quotités du produit de la taxe de l'aviation civile affectées respectivement au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l'État sont de 80,91 % et de 19,09 %. »

V. RAPPORT SÉNAT N°107 (2011-2012) TOME II

Commentaire : afin d'accompagner la seconde phase du transfert budgétaire d'effectifs du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA), le présent article propose de relever de 80,32 % à 80,91 % la quotité de la taxe de l'aviation civile revenant au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 1999 ^{4 ( * )} et est aujourd'hui codifié à l'article 302 bis K du code général des impôts .

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France. Après une période de stabilité entre 2006 et 2009, liée à la forte croissance du trafic aérien, le tarif de la TAC a été relevé de 4,9 % en moyenne par l'article 54 de la loi de finances pour 2010.

Ces tarifs sont depuis 2011 annuellement revalorisés du taux prévisionnel d'inflation associé au projet de loi de finances de l'année. Suite aux modifications apportées par un décret du 9 juin 2011 ^{5 ( * )} , ces tarifs sont aujourd'hui les suivants :

- 4,17 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;

- 7,49 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,25 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général de l'Etat et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général. En effet, ce budget annexe finance notamment des investissements de sécurité et d'intégration européenne du contrôle aérien, ainsi que les subventions à certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.

B. UNE RESSOURCE IMPORTANTE DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Les sources de financement du BACEA sont très variées mais peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances pour services rendus , soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la navigation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts - qui représente en 2011 9,7 % du montant des recettes nettes du budget annexe - et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, des rétrocessions de plus-values de cessions immobilières, les loyers perçus par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de redevance de route et de RSTCA, en cours d'extinction...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe, qui devrait représenter 15,4 % du montant total des recettes nettes du BACEA en 2011.

Le produit de ces recettes réalisé et attendu de 2010 à 2012 est le suivant :

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

(1) : l'exécution de 2010 est en comptabilité d'engagements et non en comptabilité de caisse, ce qui conduit à majorer le montant perçu des redevances de route, et inclut le mécanisme correcteur des sur- ou sous-recouvrements de redevances au titre de 2009.

(2) : les recettes diverses de 2011 intègrent notamment 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».

Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2010 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2011 et 2012

C. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE

L'article 45 de la loi de finances pour 2008 ^{6 ( * )} a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Il était ainsi prévu que la fraction affectée au BACEA augmente temporairement de 49,56 % en 2007 à 53,37 % en 2008 et 2009, pour ensuite revenir en 2011 à son niveau de 2007. Cette hausse provisoire était justifiée par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne, essentiellement le programme européen Coflight de remplacement des systèmes de traitement des plans de vols.

L'article 58 de la loi de finances pour 2009 ^{7 ( * )} a cependant accru de manière beaucoup plus significative la fraction affectée au BACEA , qui est ainsi passée de 53,37 % en 2008 à 82,14 % en 2009. Il était prévu qu'elle diminue ensuite à 79,77 % en 2010 puis 77,35 % en 2011.

Cette forte augmentation de la quotité avait été justifiée par une modification importante du périmètre du budget annexe . Il a ainsi hérité en 2009 de dépenses correspondant à des activités régaliennes de la DGAC concourant à la sécurité et à la sûreté du transport aérien, qui relevaient auparavant du programme « Transports aériens » (qui a été concomitamment supprimé) de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Ce transfert de crédits constituait également le pendant de la réorganisation de la DGAC , avec la mise en place au 1 ^er janvier 2009 du service à compétence nationale chargé de la surveillance et de la sécurité.

Cette mesure budgétaire s'apparentait toutefois à une débudgétisation contraire aux principes de l'article 18 de la LOLF.

Comme lors des deux mouvements précédents, l'article 60 de la loi de finances pour 2011 ^{8 ( * )} a de nouveau interrompu la baisse prévue pour fixer la quote-part affectée au BACEA à 80,32 % à compter de 2011 . Aucun échéancier de baisse triennale n'était cette fois envisagé. Cette hausse était justifiée par la réforme de l'ingénierie portuaire , qui visait à améliorer le pilotage et le suivi de l'exécution des missions par le regroupement des emplois au sein du Service national d'ingénierie portuaire (SNIA).

En effet, ce service à compétence nationale, rattaché à la DGAC, ne disposait pas de la maîtrise de la totalité de ses emplois - imputés sur deux supports budgétaires distincts - et rencontrait donc des difficultés de gestion , notamment des ressources humaines. Il s'appuyait ainsi, d'une part, sur des effectifs de la DGAC qui lui avaient déjà été transférés en 2009 et étaient financés par le BACEA, et d'autre part, sur des effectifs hiérarchiquement rattachés aux directions départementales des territoires ^{9 ( * )} , qui relevaient de l'action 24 du programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

L'augmentation, en 2011, de la part de la TAC revenant au BACEA correspondait ainsi au transfert budgétaire de 219 ETPT du SNIA, pour un montant d'environ 11,4 millions d'euros ^{10 ( * )} , du programme support 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la mission précitée vers le BACEA.

Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-après.

Evolution de la répartition du produit de la TAC

(en %)

Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 45 de la loi de finances pour 2008, précité, afin de fixer la répartition du produit de la TAC, à compter du 1 ^er janvier 2012, à :

- 80,91 % , au lieu de 80,32 % pour la quotité revenant au BACEA, soit 0,59 point supplémentaire ;

- 19,09 %, au lieu de 19,68 %, pour la quotité revenant au budget général.

Ce relèvement répond aux mêmes motivations que celui réalisé fin 2010 : il s'agit de finaliser le regroupement des emplois et services d'ingénierie portuaire au sein du SNIA, par le transfert budgétaire de 40 ETPT outre-mer financés par le programme 217, qui n'étaient pas pris en compte dans la répartition de la TAC prévue pour 2011. Ce transfert, qui représente un montant total de 2,354 millions d'euros , dont 2,25 millions d'euros au titre des dépenses de personnel, est ainsi financé par l'affectation au BACEA d'une fraction du produit de la TAC.

Comme cela avait déjà été le cas fin 2010, cette augmentation ne revêt plus un caractère transitoire et n'est plus suivie d'une baisse programmée sur deux ans de la quotité affectée au budget annexe. Le présent article se substitue donc intégralement à la rédaction actuelle de l'article 45 de la loi de finances pour 2008.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le BACEA, dont les recettes sont fortement corrélées au trafic aérien et à l'activité économique, est confronté depuis plusieurs années à des difficultés d'équilibrage de ses comptes et a fortement accru son recours à l'endettement . Celui-ci devrait ainsi s'élever en 2012 à 1 214,6 millions d'euros , soit l'équivalent de 8,5 années de capacité d'autofinancement.

Ce relèvement de la quotité de la TAC relève cependant d'une problématique distincte puisqu'il tire les conséquences, en recettes, d'un transfert d'emplois motivé par la constitution d'un pôle unifié d'ingénierie aéroportuaire en métropole , financé exclusivement par la DGAC. Cette mesure accompagne donc un changement de périmètre et est budgétairement neutre pour l'Etat.

Le produit de la TAC perçu par le BACEA en 2012 s'élèverait à 321,8 millions d'euros, soit une hausse de 4,5 % par rapport à 2011 , cette évolution tenant compte de :

- la nouvelle clef de répartition prévue par le présent article ;

- la croissance anticipée, de 2 %, du trafic de passagers en 2012 par rapport à 2011 (+ 7,72 millions d'euros) ;

- l'évolution des tarifs de la TAC, revalorisés du taux prévisionnel de croissance des prix à la consommation hors tabac, soit +1,75 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁴ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* ⁵ Décret n° 2011-645 du 9 juin 2011 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code.

* ⁶ Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* ⁷ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ⁸ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ⁹ Issues de la fusion des anciennes directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt.

* ¹⁰ Soit 10,7 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 700 000 euros au titre des dépenses de fonctionnement.