Séance du 9 novembre 2021

La masse salariale du secteur privé, principal déterminant de la progression des recettes du régime général, progresserait de 6,2 % en 2021, puis à nouveau de 6,1 % en 2022, avant de revenir progressivement à son rythme tendanciel (3,9 % en 2023 puis 3,4 % à compter de 2024). L’inflation augmenterait progressivement, avec un effet à la hausse sur les salaires nominaux, malgré le ralentissement de la croissance de la masse salariale.

La trajectoire présentée dans cette annexe repose, à titre conservatoire, sur une convention « hors mesures nouvelles » en économies ou en dépenses, ainsi que le prévoit la loi organique. De la même manière, la trajectoire d’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) prolonge celle de la dernière loi de programmation des finances publiques à partir de 2023, soit 2,4 % hors dépenses programmées dans le cadre du Ségur de la santé. Les dépenses de soutien à l’investissement des établissements de santé et médicosociaux du Ségur diminuant à compter de 2024, l’évolution de l’ONDAM après Ségur devrait s’élever à 2,3 % en 2024 et 2025.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis publié le 22 septembre 2021, juge « prudente » la prévision de croissance du Gouvernement en 2021 (+ 6,0 %) et « plausible » celle de 2022 (+ 4,0 %). En revanche, il estime que la prévision de l’emploi et de la masse salariale est trop basse, tant pour 2021 que 2022. Si ces aléas haussiers se matérialisaient, ils seraient de nature à améliorer la trajectoire de recettes et donc de solde de la sécurité sociale à l’horizon de la présente annexe.

II. – La trajectoire financière tient compte des conséquences de la dégradation marquée des recettes de la sécurité sociale en raison de la crise, ainsi que de dépenses nouvelles d’assurance maladie pour répondre de manière exceptionnelle à la crise et adapter structurellement le système de santé

Comme lors de la crise économique et financière de 2008, la sécurité sociale a joué un rôle majeur d’amortisseur économique et social, tant en matière de prélèvements que de dépenses. Majoritairement proportionnelles au niveau d’activité, les recettes se sont fortement contractées alors que les secondes se sont maintenues s’agissant des prestations retraite et famille, dont les déterminants ne sont pas affectés par la crise, et ont fortement progressé pour ce qui concerne la branche Maladie.

La diminution de l’activité économique s’est traduite par une baisse massive des prélèvements sociaux et des recettes fiscales perçues par la sécurité sociale en 2020. En effet, les ressources de la sécurité sociale proviennent pour une large part des revenus d’activité, qui ont régressé du fait de la crise. En outre, les mesures prises pour endiguer celle-ci et le ralentissement marqué de l’activité économique ont conduit de nombreuses entreprises à placer leurs salariés en activité partielle, dont l’indemnité est exonérée de cotisations sociales et seulement soumise, comme les allocations de chômage et en tant que revenu de remplacement, à un taux de CSG réduit. Ainsi, le recours à l’activité partielle, massif au cours du deuxième trimestre 2020 et encore élevé au cours des mois suivants, associé aux pertes d’emploi consécutives à la crise, a entraîné une forte contraction de la masse salariale privée cotisée (5,7 % sur l’année) et, par conséquent, des recettes de cotisations et de la CSG. Pour préserver l’activité économique et l’emploi, le Gouvernement a mis en place un ensemble de mesures pour soutenir les entreprises et les travailleurs indépendants, qui incluent des dispositifs d’exonérations et d’aide au paiement des cotisations et contributions sociales en faveur des secteurs les plus touchés par la crise, compensés à la sécurité sociale par l’État.

Au total, les recettes du régime général et du FSV se sont repliées de 2,9 % en 2020, les fortes baisses sur les revenus d’activité étant quelque peu compensées par l’augmentation des recettes sur les revenus de remplacement (augmentation des indemnités journalières) et par le versement à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) de la soulte des industries électriques et gazières gérée par le Fonds de réserve des retraites (FRR) décidée par la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, pour un montant de 5,0 milliards d’euros.

En 2021, le dynamisme retrouvé des recettes peinerait à couvrir les dépenses supplémentaires dues à la poursuite de la crise sanitaire et aux mesures nouvelles du Ségur de la santé. La résorption du déficit du régime général et du FSV serait modérée (4,0 milliards d’euros, soit une prévision de déficit de -34,6 milliards d’euros). Les recettes connaîtraient un rebond sous l’effet de la reprise économique, soutenue par les mesures de soutien aux entreprises et par le plan de relance. Les cotisations sociales du secteur privé et la CSG augmenteraient fortement, tirées par le dynamisme attendu de la masse salariale soumise à cotisations du secteur (+6,2 %). Au total, les recettes du régime général et du FSV augmenteraient de 6,6 % à périmètre constant.

S’agissant des dépenses, celles de la branche Maladie ont été très fortement affectées par la crise sanitaire et leur dynamisme se poursuit au-delà de celle-ci, compte tenu des décisions plus structurelles décidées dans le cadre du Ségur de la santé. Ainsi, l’ONDAM a progressé de 9,4 % en 2020, et progresserait encore de 7,4 % en 2021.

En 2022, le déficit du régime général et du FSV atteindrait 21,6 milliards d’euros, en très nette amélioration par rapport à 2021 (+13,0 milliards d’euros). Les dépenses nettes consolidées du régime général et du FSV ne progresseraient que de 0,8 %, sous l’effet notamment de la forte baisse des dépenses sanitaires directement liées à la covid. Parallèlement, les recettes du régime général et du FSV croîtraient de 3,9 %, soutenues par le rebond de la masse salariale du secteur privé (+6,1 %) qui entraînerait une hausse des cotisations sociales et de la CSG (+5,0 %). Enfin, l’ensemble des impôts, taxes et contributions sociales hors CSG progresserait de 2,7 %, soit un rythme inférieur à celui du PIB, en raison de la fin de l’effet favorable temporaire des mesures de restriction de déplacement sur le rendement des taxes sur les tabacs et de la non-reconduction de la contribution exceptionnelle des organismes d’assurance maladie complémentaire (0,5 milliard d’euros en 2021), visant à prendre en charge une partie des dépenses auxquelles l’assurance maladie obligatoire fait face dans le cadre de la gestion de l’épidémie.

Dans les projections pluriannuelles, la progression des dépenses serait proche ou légèrement inférieure à celle de l’activité à compter de 2023, hormis pour les prestations vieillesse, tirées par la reprise de l’inflation.

En 2023, le déficit du régime général et du FSV poursuivrait son redressement, à 14,6 milliards d’euros. Les recettes (+3,2 %) seraient encore dynamiques du fait de la conjoncture économique (croissance de 1,6 %), à l’image des cotisations sociales qui croîtraient de 3,5 %. À partir de 2023, l’évolution des dépenses ne serait plus liée à la crise sanitaire, ni portée par la montée en charge des revalorisations du Ségur : les dépenses retrouveraient un rythme lié à la démographie et au niveau des revalorisations annuelles. Aussi, les prestations de retraite progresseraient d’environ 2,0 % par an en volume et les prestations familiales croîtraient à un rythme proche de celui de l’inflation.

En 2024, les recettes progresseraient légèrement moins rapidement, en lien avec le ralentissement de la progression attendue de la masse salariale, alors que les dépenses suivraient les mêmes déterminants qu’en 2023. En conséquence, le solde du régime général et du FSV se porterait à -13,0 milliards d’euros, en amélioration de 1,6 milliard d’euros. En 2025, le solde serait quasiment stable (-13,3 milliards d’euros), les recettes n’accélérant pas alors que les dépenses sont tirées à la hausse par la progression de l’inflation.

III. – D’ici 2025, les branches du régime général connaîtraient des évolutions très différenciées, marquées par les effets de la crise

La branche Maladie connaît une évolution structurante en 2021 du fait de la création de la branche Autonomie qui est notamment chargée de dépenses de prestations dont elle assurait jusqu’à présent le financement. De ce fait, le périmètre de ses dépenses se réduit de 25,9 milliards d’euros à ce titre, soit d’environ 10 %. À l’inverse, le niveau des dépenses structurelles de la branche Maladie s’accroît en raison des revalorisations salariales décidées dans le cadre du Ségur (10 milliards d’euros à horizon 2023 qui sont à la charge de la branche Maladie et de la branche Autonomie).

Après la forte évolution de la structure du financement de l’assurance maladie en 2019 (suppression de 6 points de cotisations d’assurance maladie sur les rémunérations salariées inférieures à 2,5 SMIC, compensation de l’affectation d’une fraction de la CSG sur les revenus d’activité, part de la TVA portée en contrepartie à 28 % des ressources de la branche Maladie), la création de la branche Autonomie en modifie à nouveau la structure. En effet, la branche Autonomie est dorénavant affectataire de ressources de CSG portant sur l’ensemble des revenus soumis à cette contribution, principalement en provenance de la CNAM, pour un montant correspondant aux dépenses transférées. La CSG affectée à la branche Maladie se réduira donc de 25,8 milliards d’euros. De ce fait, la CSG, qui représentait 45 % des ressources de la branche Maladie en 2018, avant qu’une fraction soit affectée à l’assurance chômage, pèsera désormais moins du quart de ses recettes totales.

La trajectoire pluriannuelle de l’ONDAM au-delà de 2022 conserve les hypothèses de progression prévues en loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 hors Ségur. Aucune mesure nouvelle n’étant prévue en dépenses ou en recettes, la branche Maladie resterait déficitaire de près de 15 milliards d’euros en 2025.

La branche Autonomie est affectataire, à compter de 2021, d’une nouvelle recette de CSG, à hauteur de 1,93 point, portant sur l’ensemble des revenus soumis à cette contribution (28,3 milliards d’euros) et d’une fraction de taxe sur les salaires (0,6 milliard d’euros). Cette dernière vise à neutraliser, pour la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), la charge que représente le risque de non-recouvrement de ses nouvelles recettes de CSG ainsi que sa contribution au fonds national de gestion administrative de l’ACOSS.

Au total, les recettes de la branche Autonomie s’élèveront à 31,8 milliards d’euros, soit un niveau proche des besoins de financement de la branche (32,2 milliards d’euros) incluant les mesures nouvelles liées à la mise en place du Ségur de la santé dans le secteur médico-social (impact de 2,2 milliards d’euros en 2021 au titre des revalorisations salariales en établissements et à domicile et de l’investissement) visant à renforcer l’attractivité et la reconnaissance des métiers du médico-social.

En 2022, le déficit de la CNSA se creuserait, en dépit de recettes très dynamiques (+3,9 %). En effet, l’extension des mesures de revalorisation salariale du Ségur de la santé aux personnels des établissements accueillant des personnes en situation de handicap (accords « Laforcade ») aura un effet important sur ses dépenses. De plus, la refonte du financement des services d’aide à domicile dans le cadre du virage domiciliaire, notamment via l’application de tarifs plancher, contribuerait aussi à la hausse des dépenses, qui s’établirait à 4,6 %. Enfin, la CNSA financera la prestation de compensation du handicap (PCH) parentalité à partir de 2022, dépense pour laquelle elle bénéficiera d’un transfert en provenance de la branche Famille et qui sera donc sans impact sur son solde.

La trajectoire en dépenses de la branche Autonomie pour 2023-2025 est en partie conventionnelle s’agissant de l’évolution des dépenses des établissements et services médico-sociaux (l’objectif global de dépenses, composante de l’ONDAM, progresserait de 2,6 % par an). Elle intègre en revanche les mesures nouvelles de la présente loi en faveur du financement des services d’aide à domicile (dépenses hors ONDAM) et la montée en charge des dépenses liées au plan d’aide à l’investissement dans les établissements médico-sociaux, pour une dépense totale de 2,1 milliards d’euros entre 2021 et 2025.

En 2024, la fraction de CSG affectée à cette branche sera augmentée de 0,15 point supplémentaire (actuellement affecté à la CADES), conformément à la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 sur la dette sociale et l’autonomie. La CNSA afficherait alors un excédent de 1,6 milliard d’euros puis de 1,7 milliard d’euros en 2025 après prise en compte de la montée en charge des mesures nouvelles proposées par la présente loi.

S’agissant de la branche AT-MP, la présente loi prévoit une hausse de 0,1 milliard d’euros du transfert à la branche Maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail, sur la base de l’avis de la commission chargée de l’évaluation de la sous-déclaration des AT-MP, qui, dans le cadre de son rapport de 2021, s’est fondée sur les dernières données épidémiologiques pour proposer une évolution de ce montant. L’excédent de la branche doublerait en 2022 (1,3 milliard d’euros après 0,6 milliard d’euros prévus en 2021). À l’horizon 2025, la progression de ses dépenses serait contenue par la baisse tendancielle liée à la prise en charge de l’amiante, alors que ses recettes bénéficieraient de la conjoncture économique favorable. Son excédent serait croissant jusqu’en 2025.

Le déficit de la branche Vieillesse du régime général demeurerait stable en 2021 (-3,7 milliards d’euros), alors même qu’elle ne bénéficiera plus du versement exceptionnel de la soulte des industries énergétiques et gazières (IEG) (5 milliards d’euros en 2020). Les dépenses de la CNAV accélèreraient légèrement et ses recettes progresseraient de 3,0 % (7,0 % en neutralisant le versement de la soulte).

En 2022, son solde s’améliorerait de 1,2 milliard d’euros malgré des prestations tirées par une revalorisation plus forte (1,1 % prévu après 0,4 % en 2021) cohérente avec les perspectives d’inflation, les recettes bénéficiant de l’amélioration de la conjoncture.

À moyen terme, les dépenses croîtraient à un rythme supérieur à celui des recettes, notamment du fait de la plus forte inflation à compter de 2022 et de la démographie qui conduit à une progression des dépenses hors revalorisation proche de 2,0 % par an. En conséquence, le déficit de la branche retraite du régime général s’élèverait à 7,6 milliards d’euros à horizon 2025 pour le régime général et à 9,7 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes de base vieillesse et le FSV.

La branche Famille renouerait avec l’excédent dès 2021, à hauteur de 1,2 milliard d’euros. Au titre de l’année 2022, une fraction de taxe sur les salaires sera transférée à la branche Maladie afin de compenser le coût lié aux indemnités journalières dérogatoires pour garde d’enfants (1,0 milliard d’euros) supportées par cette dernière.

L’excédent s’améliorerait encore en 2022, et serait porté à 1,7 milliard d’euros, malgré la fin de montée en charge de la réforme du congé paternité (allongé de onze à vingt-cinq jours à compter du 1^er juillet 2021). Au vu de la démographie récente et de la baisse des naissances constatées ces dernières années, la dynamique des dépenses de la branche est à court terme avant tout liée à l’évolution de l’inflation. À l’horizon 2025, son excédent croîtrait, atteignant 5,4 milliards d’euros, les produits progressant globalement à un rythme proche de celui attendu de la masse salariale du secteur privé.

Prévisions des recettes, dépenses et soldes du régime général, de l’ensemble des régimes de base et du FSV

Recettes, dépenses et soldes du régime général