Séance du 26 novembre 2019

M. le président. L’amendement n° I-1268, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Dans l’état A, les évaluations de recettes sont modifiées comme suit :

I. BUDGET GÉNÉRAL

1. Recettes fiscales

11. Impôt sur le revenu

Ligne 1101 Impôt sur le revenu

minorer de 719 026 667 €

13. Impôt sur les sociétés

Ligne 1301 Impôt sur les sociétés

minorer de 50 000 000 €

14. Autres impôts directs et taxes assimilées

Ligne 1406 Impôt sur la fortune immobilière

minorer de 35 000 000 €

Ligne 1408 Prélèvements sur les entreprises d’assurance

minorer de 40 000 000 €

Ligne 1499 Recettes diverses

minorer de 86 500 000 €

15. Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Ligne 1501 Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

minorer de 240 744 763 €

16. Taxe sur la valeur ajoutée

Ligne 1601 Taxe sur la valeur ajoutée

minorer de 227 491 887 €

17. Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes

Ligne 1705 Mutations à titre gratuit entre vifs (donations)

minorer de 400 000 000 €

Ligne 1726 Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certifications d’immatriculation des véhicules

minorer de 686 000 000 €

Ligne 1769 Autres droits et recettes à différents titres

minorer de 5 000 000 €

Ligne 1799 Autres taxes

minorer de 24 500 000 €

3. Prélèvements sur les recettes de l’État

31. Prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Ligne 3101 Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement

minorer de 5 000 000 €

Ligne 3108 Dotation élu local

majorer de 55 000 000 €

Ligne 3134 Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

majorer de 139 000 000 €

Ligne 3135 Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises au versement transport

majorer de 35 000 000 €

Ligne 3136 Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité territoriale de Guyane

majorer de 27 000 000 €

Ligne 3139 Prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser la perte de recettes du fait de la minoration des compensations des exonérations en matière de logement social (ligne nouvelle)

majorer de 1 128 580 399 €

Ligne 3140 Prélèvement sur les recettes de l’État au profit des régions au titre de la neutralisation de la réforme de l’apprentissage (ligne nouvelle)

majorer de 150 000 000 €

II. BUDGETS ANNEXES

Contrôle et exploitation aériens

Ligne 7501 Taxe de l’aviation civile

minorer de75 000 000 €

III. COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE

Aides à l’acquisition de véhicules propres (ligne nouvelle)

Ligne 1 Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules (ligne nouvelle)

majorer de 686 000 000 €

Ligne 2 Recettes diverses ou accidentelles (ligne nouvelle)

II. - Les montants du tableau de l’alinéa 2 de l’article sont fixés comme suit :

III. - Les montants du tableau de l’alinéa 5 de l’article sont fixés comme suit :

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2020, il est nécessaire de tirer les conséquences sur l’article d’équilibre des amendements votés par votre assemblée.

À l’issue de sa discussion en première lecture par l’Assemblée nationale, le projet de loi de finances pour 2020 présentait un déficit budgétaire de 93,4 milliards d’euros ; les amendements adoptés par votre assemblée conduisent à dégrader ce déficit de 3,9 milliards d’euros. Cette évolution de l’équilibre budgétaire résulte pour l’essentiel d’une baisse des recettes fiscales nettes de près de 3 milliards d’euros, d’une hausse des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales de 1,5 milliard d’euros et d’une augmentation des recettes des comptes spéciaux de 700 millions d’euros.

En premier lieu, les recettes fiscales nettes, hors prélèvements sur recettes, sont minorées de 3 milliards d’euros.

Tout d’abord, les recettes de l’impôt sur le revenu sont diminuées de 700 millions d’euros, compte tenu de l’adoption de l’amendement de la commission des finances qui relève le plafond du quotient familial de 1567 à 1750 euros par demi-part pour l’impôt sur le revenu de 2020.

Le montant des droits de mutation à titre gratuit est également minoré de 400 millions d’euros, pour tirer les conséquences de l’adoption de l’amendement de la commission, qui augmente l’abattement fiscal applicable aux donations vers les petits-enfants.

En outre, le retour sur la rebudgétisation du compte d’affectation spéciale « Aides à l’acquisition de véhicules propres » prévu en PLF implique une minoration des recettes fiscales de 700 millions d’euros, ce qui est sans effet sur le solde, puisque les recettes des comptes spéciaux sont majorées à due concurrence.

Ces modifications d’ampleur mises à part, d’autres amendements ont contribué à dégrader le solde. Ainsi, les recettes de taxe sur la valeur ajoutée sont minorées de 200 millions d’euros, pour tenir compte de l’adoption d’un amendement qui prévoit l’application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les opérations de construction et de rénovation de logements locatifs sociaux. De même, les recettes brutes de taxe intérieure sur les produits énergétiques sont minorées de 200 millions d’euros, compte tenu de l’amendement revenant sur la suppression en 2020 de la fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée aux régions en compensation de la prime d’apprentissage.

En second lieu, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités sont majorés de 1,5 milliard d’euros. Cette hausse résulte principalement de l’adoption d’un amendement créant un prélèvement sur recettes de l’État, pour un montant de 1,1 milliard d’euros, afin de compenser pour les collectivités la perte de recettes induite par la minoration des compensations des exonérations en matière de logement social. L’année dernière, lors de l’examen du PLF pour 2019, le chiffrage de certaines mesures avait suscité débat, mais nous maintenons que la création de ce prélèvement sur recettes représente 1,1 milliard d’euros, malgré la mention d’un chiffrage différent dans l’exposé sommaire de l’amendement.

Ainsi, l’ensemble des votes intervenus au cours de l’examen du projet de loi de finances par le Sénat conduiraient, en l’état, le déficit budgétaire à se dégrader, pour atteindre 97,3 milliards d’euros.

M. le président. Le sous-amendement n° I-1269, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Sous-amendement à l’amendement n° I-1268

I. Dans le I, rédiger ainsi les lignes suivantes :

II. Dans le même I, insérer une ligne ainsi rédigée :

III. Dans le même I, supprimer la ligne suivante :

III. – Remplacer le tableau du II par le tableau suivant :

IV. Remplacer le tableau du III par le tableau suivant :

La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter ce sous-amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° I-1268.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. L’amendement du Gouvernement à l’article d’équilibre vise à tirer les conséquences des votes du Sénat à l’issue de l’examen de la première partie du projet de loi de finances. Évidemment, certains votes ont minoré les recettes, d’autres les ont majorées. Il en va de même pour les dépenses, et nous l’assumons. Il ne s’agit pas d’un acte politique en soi : des amendements ont été adoptés parfois sur proposition de la commission des finances, parfois contre son avis.

Un certain nombre de chiffres du Gouvernement sont à nos yeux tout à fait acceptables, et reflètent de manière comptable la réalité des votes du Sénat. Nous n’avons rien à y redire, et la majorité sénatoriale assume pleinement d’avoir adopté certaines mesures.

Je prendrai quelques exemples. Nous avons rendu environ 700 millions d’euros aux familles – c’est l’objet de l’amendement relatif au quotient familial. Nous assumons parfaitement les amendements dont l’adoption a un impact budgétaire, mais finalement diminue le coût de l’énergie, et qui visent les entreprises comme les particuliers. D’autres amendements, que nous assumons également complètement, permettent d’améliorer la situation des collectivités, notamment pour une plus juste compensation de la suppression de la taxe d’habitation.

Après avoir mené un examen le plus approfondi possible, la commission des finances propose un sous-amendement à l’amendement du Gouvernement, de façon à corriger des chiffres qui, à notre sens, présentent un certain nombre d’inexactitudes.

Le coût de l’amendement n° I-264 sur la dotation de garantie de reversement des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) est évalué par le Gouvernement à 139 millions d’euros ; c’est inexact. Il est en réalité nul, dans la mesure où cet amendement vise uniquement à exclure cette dotation du champ des variables d’ajustement.

Le coût de l’amendement n° I-107 sur la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) sur les logements sociaux – amendement bien connu, n’est-ce pas, monsieur Dallier ? – est évalué à 1,1 milliard d’euros, alors qu’il s’élève en réalité à 748 millions d’euros, dans la mesure où le dispositif ne modifie pas le mode de calcul des allocations compensatrices existantes.

Le coût de l’amendement n° I-161 rectifié bis, qui vise à doubler l’abattement sur les donations vers les petits-enfants, est estimé par le Gouvernement à 400 millions d’euros, alors qu’il s’élève en réalité à environ 100 millions d’euros, compte tenu du coût de l’abattement actuel.

Le dispositif de l’amendement n° I-1224 exonère le loto du patrimoine de certains prélèvements, mais il ne l’exonère en aucun cas de la TVA. Le Gouvernement nous a cependant dit qu’il en résulterait une moindre recette de TVA de 3 millions d’euros, ce qui est inexact.

Le coût de l’amendement n° I-78, qui tend à une revalorisation du montant des recettes de TFPB de l’année n-1 à l’inflation, s’établit à zéro euro pour l’année 2020. En effet, cet amendement ne produira ses effets qu’à compter de 2022.

Le coût de l’amendement n° I-747 rectifié, qui vise la suppression de la reprise financière aux trois régions concernées, est de 11 millions d’euros, contre 150 millions d’euros selon le Gouvernement. Pour 2020, le montant de la compensation aux régions est maintenu au niveau prévu.

Le coût des amendements identiques n^os I-746 rectifié et I-404 revenant sur la suppression en 2020 d’une fraction de TICPE affectée aux régions en compensation de la prime d’apprentissage est de 100 millions d’euros maximum, contre 230 millions d’euros selon l’amendement gouvernemental.

Ces chiffrages proviennent des échanges entre nos services et les services de la direction du budget ou des différentes administrations concernées. Certains, monsieur le secrétaire d’État, sont issus des données que le Gouvernement a lui-même fournies en séance.

Par ailleurs, deux amendements n’ont absolument pas été chiffrés par le Gouvernement, alors que leur adoption conduit à des recettes supplémentaires.

L’amendement n° I-1212 – nous avions déjà déposé un amendement similaire l’année dernière – met en place un dispositif complet de lutte contre les opérations d’arbitrage de dividendes, mises en lumière par les CumEx Files. Le Sénat a réalisé de très nombreuses auditions. La commission des finances a interrogé les services fiscaux, ainsi que l’Autorité des marchés financiers (AMF). L’AMF, grâce à son analyse très fine des marchés, avait chiffré, pour la seule partie connue des transactions, la perte de recettes pour l’État que représentaient ces opérations entre 1 et 3 milliards d’euros. Le rendement du dispositif proposé a été estimé à 1 milliard d’euros en fourchette basse, dans le cadre du présent amendement.

L’amendement n° I-616 rectifié ter majore le taux de TVA – vous savez qu’il existe une convergence des taux – sur les services de livre et de cinéma en ligne intégrés aux offres de télévision ou d’internet « tout en un ». Son adoption devrait ainsi générer une recette de TVA supplémentaire de 150 millions d’euros.

Le solde des corrections que comporte le sous-amendement montre que les votes du Sénat intervenus au cours de la discussion de la première partie du projet de loi de finances pour 2020 ont pour effet de dégrader le solde de 1,5 milliard d’euros, contre 3,9 milliards d’euros selon l’amendement du Gouvernement. Cet écart est significatif, raison pour laquelle je vous propose d’adopter ce sous-amendement.

Je précise de nouveau que nous assumons parfaitement les baisses d’impôt pour les familles et pour les entreprises, ainsi que la meilleure compensation pour les collectivités locales. Comme elle l’a fait chaque année, la majorité sénatoriale, dans un esprit de responsabilité, proposera de réaliser des économies lors de l’examen des crédits des différentes missions, pour améliorer le solde à l’issue de l’ensemble de la discussion du projet de loi de finances pour 2020.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° I-1269 ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Nous avons des points de désaccord sur l’évaluation d’un certain nombre de mesures. Je ne reprendrai pas l’intégralité des amendements cités par M. le rapporteur général, mais permettez-moi d’illustrer ces divergences par quelques exemples.

Pour l’amendement n° I-264, qui concerne les FDPTP, le surcoût de 139 millions d’euros indiqué dans notre évaluation correspond à l’annulation des minorations successives depuis 2017, ce qui semble être l’intention de l’auteur de l’exposé des motifs. Toutefois le seul dispositif juridique de l’amendement présente un coût neutre, dans la mesure où il s’agit simplement d’exclure à l’avenir les FDPTP des variables d’ajustement ; il ne revient pas sur les minorations antérieures, malgré l’intention de ses auteurs.

L’amendement n° I-1107 rectifié vise à créer un prélèvement sur recettes de l’État, afin d’assurer la compensation intégrale des pertes de recettes supportées par les collectivités territoriales et leurs groupements, au titre des exonérations de TFPB en matière de logement social. Il représente – nous maintenons notre chiffrage – un coût total d’environ 1,1 milliard, voire 1,2 milliard d’euros, car les articles visés par le dispositif juridique vont au-delà des seules exonérations de TFPB aux personnes de condition modeste, aux commerces situés dans les zones relevant de la politique de la ville, etc. Par ailleurs, cet amendement ne neutralise pas seulement les minorations accumulées des variables, mais revient sur le mode de calcul des compensations d’exonérations.

J’en viens à la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité locale : l’impact financier des compensations aux collectivités se fera sentir soit en 2021, soit en 2022 ; il s’élève bien à zéro euro pour 2020.

Pour ce qui concerne le quotient familial, le chiffrage des services du Gouvernement a évolué. Trois effets doivent être pris en compte : tout d’abord, un effet d’assiette, dans la mesure où les revenus – c’est logique – ont, en quelque sorte, vieilli d’un an ; ensuite, le passage au prélèvement à la source – si la mesure adoptée était maintenue, le solde intégrerait le coût supporté en 2019, ainsi que le coût de 2020, du fait de l’actualisation des taux des contribuables ; enfin, la baisse de l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros, qui conduit automatiquement à faire bénéficier plus de contribuables de l’avantage lié à l’amendement.

Un autre amendement adopté par le Sénat introduit deux modifications du dispositif d’accompagnement financier des régions au titre de la réforme de l’apprentissage. Premièrement, il revient sur la reprise des ressources de 11 millions d’euros pour trois régions présentant des dépenses d’apprentissage supérieures aux ressources affectées à cette compétence. Deuxièmement, il étend la période de référence de calcul du droit à compensation de l’État aux exercices 2018 et 2019, alors que le PLF l’a borné à 2017, afin de retenir un niveau de dépenses d’apprentissage représentatif et équitable. Cette modification a pour conséquence directe de majorer l’accompagnement financier en faveur des régions et représente un surcoût pour l’État de 150 millions d’euros, dès 2020. En effet, l’amendement ne renvoie pas explicitement la majoration de l’effort financier à l’exercice 2021.

Enfin, l’amendement n° I-746 rectifié revient sur la suppression en 2020 de la fraction de TICPE finançant la prime d’apprentissage versée par les régions. Le montant de cette fraction est stabilisé depuis 2007 à hauteur de 230 millions d’euros ; cet amendement représente donc un surcoût de ce même montant en 2020 et en 2021, quand bien même les régions ne l’auraient pas réclamé.

Ces chiffrages proviennent des services du Gouvernement. Veuillez me pardonner, monsieur le rapporteur général, mais je pense être, dans cet hémicycle, le seul porte-parole des services du Gouvernement et de la direction du budget. Ainsi, je maintiens l’estimation d’une dégradation du solde par les amendements adoptés par le Sénat à hauteur de 3,9 milliards d’euros. Je donne donc un avis défavorable au sous-amendement de la commission des finances.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Certains chiffrages sont issus de vos propres services, monsieur le secrétaire d’État. D’ailleurs, des interprétations sont parfois différentes entre vos directions ! Nous pouvons vous fournir des exemples très précis. Pour ce qui concerne l’amendement relatif aux allocations familiales, nous avons accepté votre chiffrage. À cette heure tardive, les conclusions de la CMP sur le PLFR nous attendent. Nous n’allons pas tout contester, ligne par ligne.

J’ai simplement un regret. Tout au long des trois jours de séance consacrés à l’examen de la première partie du projet de loi de finances, nous avons adopté un certain nombre d’amendements, parfois issus du Gouvernement, parfois contre son avis. Je forme un vœu pour l’avenir, afin de mieux travailler : il serait plus sain que le Gouvernement nous transmette son évaluation des chiffrages au fur et à mesure de l’adoption des amendements – nous connaîtrions le solde à la fin de chaque séance –, plutôt que de nous donner à la dernière minute un document qu’il est impossible d’analyser de manière approfondie. Nous n’aboutirions pas à de tels écarts.

Cela dit, sous réserve de l’adoption de son sous-amendement, la commission émet un avis favorable sur l’amendement du Gouvernement.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° I-1269.

(Le sous-amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° I-1268, modifié.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. Nous en venons au vote de l’article d’équilibre.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. Mes chers collègues, je vous rappelle que ne pas adopter l’article d’équilibre vaudrait rejet de l’ensemble de la première partie du projet de loi.