Séance du 23 juillet 2019

Mme la présidente. Il faut conclure, mon cher collègue.

M. Pascal Savoldelli. De même, près de 500 millions d’euros de crédits ont été annulés sur cette même mission !

Il est tout de même particulier de faire preuve de tant de satisfaction s’agissant de l’emploi et du chômage – je dis cela aussi à l’attention de mon collègue Didier Rambaud, du groupe La République En Marche –, alors que vous avez supprimé 223 équivalents temps plein du ministère du travail ! Voilà le résultat. Nous voterons contre ce texte. (M. Patrice Joly applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. Rémi Féraud.

M. Rémi Féraud. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ce projet de loi de règlement est, en deuxième lecture, identique au texte que nous avions examiné en première lecture. Les appréciations de mon groupe, portées alors par Claude Raynal, resteront donc par la force des choses inchangées.

Comme nous l’avons fait en première lecture, et avec un grand souci d’honnêteté intellectuelle, nous reconnaissons les points positifs. Citons notamment la fin du recours à des décrets d’avance et l’amélioration de la prévision budgétaire, qui se traduisent par un véritable recul des sous-budgétisations, et l’absence de dégel de réserves de précaution.

De même, le déficit, en s’établissant à 2,5 % du PIB, s’est révélé inférieur de 10 milliards d’euros à celui prévu qui était en projet de loi de finances initiale. Bien sûr, vous vous en réjouissez, monsieur le secrétaire d’État, et vous mettez en avant un progrès dans la sincérité budgétaire de l’État.

Néanmoins, ce résultat est largement en trompe-l’œil. La croissance a été de 1,7 % en 2018, en recul par rapport à l’année précédente. La consommation, principal moteur de l’activité économique, contribue moins à la croissance qu’en 2017, avec simplement 0,7 point de PIB. L’année 2018 n’a pas vraiment été celle du pouvoir d’achat – c’est un euphémisme. Nous en avons d’ailleurs vu les conséquences dans le pays.

Quant au déficit budgétaire, même en diminution, il est encore loin du niveau qui permettrait de stabiliser la dette, malgré une plus-value de 8,8 milliards d’euros de recettes fiscales, qui, pour l’essentiel, même si nous nous en réjouissons, ne doit rien à l’action du Gouvernement.

Enfin, ce résultat est en trompe-l’œil, car d’importantes sous-consommations de crédit en sont à l’origine.

Elles concernent notamment la défense, ce qui est contraire aux engagements pris en la matière pour ce quinquennat, à la fois pour le rythme d’investissement dans nos armées et pour les modalités de financement des opérations extérieures.

Elles concernent la justice, alors que ce devrait être un domaine prioritaire.

Elles touchent les collectivités locales, déjà largement mises à contribution par le Gouvernement. Et ces crédits ne sont pas reportés : ils sont purement et simplement annulés !

Je rappellerai enfin que c’est la mission « Travail et emploi » que vous avez sacrifiée dans l’exécution budgétaire 2018, ce qui est révélateur des orientations politiques du Gouvernement. Vous avez amputé les actions dédiées à l’emploi et à la solidarité, au-delà même de ce qui était inscrit en loi de finances initiale. En 2018, vous aurez ainsi signé 90 000 contrats aidés, alors que 162 000 étaient prévus. De même que vous aurez largement sous consommé les crédits consacrés à la « garantie jeunes ».

Ce sont donc bien les publics plus fragiles qui ont été sacrifiés, mais aussi les associations, les quartiers populaires, les collectivités locales, et, au total, la cohésion sociale de notre pays. La crise sociale et le mouvement des « gilets jaunes » ne trouvent pas seulement leur origine dans les mesures de votre budget initial pour 2019 ; ils découlent en premier lieu de l’exécution de votre budget pour 2018.

En effet, les coups de rabot en cours d’année sont venus renforcer l’injustice de vos mesures initiales : augmentation de la contribution sociale généralisée pour les retraités, création du prélèvement forfaitaire unique, suppression de l’ISF, ces deux dernières mesures ayant coûté 3,5 milliards d’euros au budget de l’État, et ce sans toucher aux niches fiscales existantes.

En guise de réforme structurelle, le budget pour 2018 et son exécution, qui a renforcé ses défauts, ont consisté à aider les grandes entreprises et les grandes fortunes – comme si elles en avaient besoin ! – et à faire porter tous les efforts par les plus fragiles, sans que le ruissellement annoncé reste autre chose qu’un mirage.

Nous avons bien vu l’injustice sociale, mais nous attendons toujours l’efficacité économique et ses effets bénéfiques sur le budget de l’État.

Vous vous doutez donc bien, mes chers collègues, que, de ce fait, le groupe socialiste et républicain votera en deuxième lecture contre ce projet de loi de règlement pour 2018, comme il l’a fait en première lecture. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Jeansannetas.

M. Éric Jeansannetas. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, après le rejet, il y a deux semaines, par la Haute Assemblée, de ce projet de loi de règlement et l’échec, sans surprise, de la commission mixte paritaire, nous revenons à l’examen de ce texte en nouvelle lecture.

En l’absence de modifications à l’Assemblée nationale comme au Sénat, les positions ne devraient pas varier beaucoup. Notre groupe, dans sa majorité, soutiendra de nouveau ce texte, qui est la constatation du budget exécuté l’an dernier, le premier budget à avoir été entièrement présenté, adopté et exécuté sous l’actuelle mandature.

Comme en première lecture, je rappelle le constat plutôt positif : amélioration des comptes, réduction du déficit, stabilisation de l’endettement, sans toutefois recourir à une certaine « thérapie de choc », pour reprendre une expression popularisée dans les années quatre-vingt-dix, dont on aurait pu redouter les effets récessifs. Toutefois, il est peut-être trop tôt pour constater les effets de la crise des « gilets jaunes », qui se traduiront davantage lors de l’exécution du budget 2019.

L’examen du projet de loi de règlement reste un moment privilégié, mais trop peu valorisé, du débat budgétaire. En effet, il permet de constater le budget exécuté l’année précédente et, ce faisant, les écarts éventuels par rapport à l’autorisation donnée en loi de finances initiale.

Si les écarts d’exécution sont souvent liés aux variations non anticipées de la conjoncture – en matière de prévision économique, notre rapporteur général aime souvent à faire des comparaisons avec la météorologie –, d’autres différences sont plus révélatrices de l’engagement et du sérieux du Gouvernement.

En l’occurrence, on constate effectivement le niveau plus faible des mises en réserve de crédits, ce qui traduit une meilleure anticipation des besoins de financement. De plus, l’arrêt du recours aux décrets d’avance, depuis 2017, et seulement quelques décrets d’annulation d’ampleur limitée tendent à redonner son sens et sa portée à l’autorisation parlementaire.

Bien que ce ne soit pas l’objet du présent texte, on peut également saluer, dans la méthode, le retour à un véritable budget rectificatif de fin d’année, à l’image de celui qui a été présenté à l’automne dernier, et non un « second » projet de loi de finances – évolution fortement tempérée, il est vrai, par les mesures budgétaires et sociales « d’urgence », présentées en décembre.

En ce qui concerne les modifications engagées par ce projet de loi de règlement par rapport à la loi de finances initiale, on observe des annulations d’autorisations d’engagement sur le budget général à hauteur de 6,6 milliards d’euros, principalement sur les missions « Travail et emploi », « Défense » et « Agriculture ». D’autres missions connaissent également des annulations, comme la « Cohésion des territoires », principalement sur le programme « Urbanisme et amélioration de l’habitat ». Il faut remonter à 2015 pour trouver un niveau d’annulation supérieur.

En crédits de paiement, les annulations sont plus limitées – moins de 1 milliard d’euros – et portent principalement sur le service de la dette, grâce en particulier à des taux d’intérêt extrêmement faibles.

Toutefois, cette exécution budgétaire améliorée ne doit pas nous faire perdre de vue la situation globalement préoccupante des finances publiques. Si le taux d’endettement par rapport au PIB se stabilise, l’encours en valeur absolue continue, lui, d’augmenter. Et ce à l’heure où nombre de nos voisins sont engagés, depuis plusieurs années déjà, dans une réduction importante et continue de leur dette publique.

La France se trouve dans une situation paradoxale. Avec un fort taux de dépense publique et un endettement élevé, elle tend à être comparée à des pays aujourd’hui en réelle difficulté budgétaire, comme l’Italie ou, dans une moindre mesure, l’Espagne. Mais contrairement à ces pays, qui ont été très durement touchés par les mesures de rigueur consécutives à la crise de 2010, le Gouvernement est globalement parvenu à maintenir notre système de protection sociale, à l’instar des pays nordiques.

En cela, les troubles qui ont débuté à la fin de l’année dernière traduisent un changement de contexte important, que le Gouvernement ne doit pas sous-estimer.

Je ne m’attarderai donc pas beaucoup plus sur la discussion de ce projet de loi de règlement pour 2018. Si, comme je l’ai déjà dit en première lecture, on peut constater de nettes améliorations par rapport aux années précédentes, qui justifient donc un vote favorable d’une majorité des membres de notre groupe, cela ne doit pas nous conduire à oublier les importantes difficultés qui persistent, et qui pèseront davantage sur l’avenir qu’elles n’ont pesé dans le passé. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe La République En Marche.)

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)

M. Vincent Delahaye. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le Sénat a rejeté la loi de finances initiale pour 2018 ; le Sénat rejette aujourd’hui la loi de règlement. On peut considérer que c’est logique et respectable.

Le groupe Union Centriste a choisi une autre logique : celle de la main tendue et des encouragements.

Talleyrand disait : « Lorsque je me regarde, je me désole ; lorsque je me compare, je me console. » En réalité, pour les comptes publics, les comptes de l’État, c’est une double désolation.

En considérant la situation financière de la France, on se désole forcément. Nous sommes incapables de profiter des bonnes périodes, comme l’année 2018, pour essayer d’assainir nos finances publiques. Ce doit être une maladie française !

Le déficit augmente de 12 % en 2018 et la dette continue de progresser à plus de 2 300 milliards d’euros. Pour la rembourser, il faudrait multiplier nos impôts par sept, y compris la TVA – cela veut dire qu’il faudrait doubler le prix de tous les produits. Aucun ménage, aucune entreprise, ne pourrait supporter une telle situation.

Si nous nous comparons, on se désole encore plus.

M. Jérôme Bascher. Eh oui !

M. Vincent Delahaye. Le déficit baisse partout, sauf à Chypre, en Roumanie et en France.

Au total, treize États de l’Union européenne sont en excédent budgétaire. Nous sommes le seul pays dont la dette publique ne baisse pas, avec Chypre, la Grèce et l’Italie ; et, en matière de dépenses publiques, nous sommes les champions de l’OCDE, puisque nous arrivons premiers : beau palmarès, monsieur le Premier ministre !

M. Jean-François Husson. Pas encore ! (Sourires.)

M. Vincent Delahaye. Malgré cela, monsieur le secrétaire d’État,…

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Cela n’aura pas duré ! (Nouveaux sourires.)

M. Vincent Delahaye. … nous voulons vous encourager, bien qu’en matière de dépenses publiques l’on observe davantage d’intentions que d’actions…

Le Premier ministre disait récemment que, pour réduire la dépense publique, toute initiative était forcément impopulaire, mais indispensable. Nous sommes d’accord, et nous ajoutons : mieux vaut être impopulaire qu’irresponsable ! (M. Jean-François Husson rit.)

L’année 2018 a plutôt été marquée par le ralentissement de la hausse de la dépense. À ce titre, le Gouvernement fait une belle affaire : la comparaison avec 2017 est faussée, puisque le budget 2017 comprenait de nombreuses dépenses exceptionnelles. En réalité, nous maîtrisons plus ou moins l’évolution de notre dépense, mais nous ne la réduisons pas. Nous suivons trop souvent une logique de guichet ouvert ou d’open bar. Or, quand les bornes sont franchies, il n’y a plus de limites ! (Sourires.)

À ce titre, je ne citerai qu’un exemple : l’aide médicale d’État, l’AME. Voilà des années que nous réclamons des règles plus strictes pour l’attribution de cette aide : rien ne vient, et le coût pour les finances publiques ne cesse de s’alourdir. En dix ans, les dépenses d’AME ont augmenté de 400 millions d’euros, dont 100 millions d’euros sur la dernière année. Monsieur le secrétaire d’État, quand prendrez-vous des dispositions à propos de l’aide médicale d’État ? Et je pourrais donner bien d’autres exemples !

En définitive, a-t-on raison ou tort de laisser un peu filer la dépense ? J’ai tendance à dire que, politiquement, vous avez raison : quand on regarde les enquêtes d’opinion, quand on discute avec nos concitoyens, on constate que les électeurs ne sont pas si nombreux à se prononcer, le jour du scrutin, en fonction de la situation financière de notre pays. Mais je pense que vous avez moralement tort ; collectivement, nous avons moralement tort,…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Surtout le Gouvernement !

M. Vincent Delahaye. … puisque nous allons laisser aux générations futures un sacré fardeau.

M. Jean Bizet. Exactement !

M. Vincent Delahaye. Certes, l’exercice 2018, que traduit ce projet de loi de règlement, présente un point très positif, qui a été largement souligné : il s’agit de sa sincérité.

C’est important, la sincérité. Nous ne la connaissions pas auparavant, avec la majorité socialiste.

M. Éric Jeansannetas. Il ne faut pas exagérer !

M. Vincent Delahaye. À cet égard, on observe une vraie rupture : il n’y a eu aucun décret d’avance, alors que l’on en dénombrait auparavant deux ou trois chaque année. Les sous-budgétisations sont passées de 4,5 milliards d’euros à 1,5 milliard d’euros : c’est un réel progrès.

Monsieur le secrétaire d’État, nous avons envie de continuer à vous encourager : c’est la raison pour laquelle, à une très large majorité, les élus du groupe Union Centriste voteront favorablement, ce soir, le présent texte en nouvelle lecture. Toutefois, nous continuons également à vous dire : prenez des engagements de baisse de la dépense publique.

M. Jean-François Husson. Oui !

M. Vincent Delahaye. En effet, si nous vous adressons des encouragements, nous ne sommes pas naïfs pour autant. Nous voyons bien que les 6 milliards d’euros de baisses d’impôt que vous avez promis ne seront compensés que très partiellement par la suppression de niches fiscales.

Nous attendons des initiatives dignes de ce nom pour réduire la dépense publique, et nous souhaitons que vous répondiez à nos encouragements par de vrais engagements à cet égard ! (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste, ainsi que sur des travées du groupe Les Républicains et du groupe La République En Marche.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jérôme Bignon.

M. Jérôme Bignon. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne suis pas un habitué des discussions budgétaires, mais c’est avec beaucoup de plaisir que je remplace Emmanuel Capus, qui ne pouvait être parmi nous ce soir.

Vous vous retrouvez de nouveau pour débattre du projet de loi de règlement sur le budget 2018, après l’échec de la commission mixte paritaire. Cet échec était, me dit-on, prévisible, puisque le Sénat n’avait pas adopté un texte dont il avait pourtant voté tous les articles : ce n’est pas le moindre des paradoxes de cette discussion. Dans cette configuration, il était difficile d’envisager un compromis avec nos amis députés…

Les élus du groupe Les Indépendants – République et Territoires regrettent cette situation de principe : comme l’avait indiqué mon collègue Emmanuel Capus à cette tribune, l’exigence n’exclut pas la bienveillance. Certes, il est de notre responsabilité collective de veiller à ce que nous réduisions notre déficit public, à ce que nous amorcions pour de bon le désendettement de l’État – depuis le temps qu’on le dit ! Pour autant, il ne faut pas céder à l’impatience : tâchons de discerner avec lucidité ce qui va déjà mieux et ce qui pourrait encore être amélioré.

En 2018 comme en 2017, la situation de nos finances publiques, à défaut de s’être franchement améliorée, s’est enfin stabilisée ; et, au vu de la pente sur laquelle notre pays était engagé depuis plusieurs décennies, il s’agit d’ores et déjà d’une bonne nouvelle. La crédibilité de la puissance publique envers nos concitoyens et de la France envers ses partenaires européens s’est probablement un peu renforcée : il faut le reconnaître.

Depuis deux ans, le déficit public est passé de nouveau sous la barre des 3 %. La dette publique a cessé d’augmenter ; elle devrait même diminuer, par rapport au PIB, d’ici à 2022. Pourtant, les occasions de la voir filer n’ont pas manqué !

Enfin, la sécurité sociale et les collectivités territoriales ont dégagé des excédents budgétaires. Si la première et les secondes sont encore sous pression, les membres de mon groupe saluent de nouveau les efforts individuels importants qu’elles ont su faire dans l’intérêt général.

Notre position sur ce projet de loi en particulier et sur la politique budgétaire en général n’a pas changé : même si nous pouvons mieux faire, sachons constater avec lucidité les progrès accomplis ces dernières années. D’ailleurs, je salue le satisfecit accordé par M. le rapporteur général, quant à la sincérité dans l’exécution du budget – Vincent Delahaye l’a souligné avant moi –, puisqu’aucun décret d’avance n’a été pris au cours de l’année écoulée.

Nous rejoignons également la commission pour lancer une alerte à l’intention du Gouvernement, notamment pour ce qui concerne le budget de l’État. En effet, les efforts consentis sur ce périmètre sont largement insuffisants, car les baisses opérées sur les prélèvements obligatoires n’ont pas été suivies de baisses équivalentes des dépenses publiques. En conséquence, les bons résultats de 2018 tiennent plus à une conjoncture favorable qu’à l’effort structurel de réduction du déficit. C’est d’ailleurs ce que bon nombre de sénateurs reprochent au Gouvernement : ne pas profiter des temps cléments pour opérer les ajustements nécessaires. Mais il faut reconnaître qu’en France la conjoncture intérieure est souvent moins favorable, beaucoup moins favorable même, que la conjoncture extérieure : ceci explique probablement cela.

C’est pour ces raisons que les élus du groupe Les Indépendants – République et Territoires refusent de rejeter en bloc ce projet de loi portant sur le règlement des comptes de 2018. Nous voterons en faveur de ce texte, en cohérence avec nos décisions précédentes : il ne s’agit ni d’approuver aveuglément les comptes de l’année passée ni d’octroyer un blanc-seing pour le budget à venir, mais il s’agit seulement de prendre acte des avancées réalisées et de contribuer au redressement de nos finances publiques.

Nous regrettons donc que le Sénat formule sa sagesse par la négative. Les membres du groupe Les Indépendants – République et Territoires continueront, lors de l’examen du prochain budget, d’être force de proposition pour réduire encore la dépense et le déficit. Il y va de la crédibilité de notre pays sur la scène européenne comme de la soutenabilité de nos politiques publiques ! (M. Jean-Paul Prince applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jérôme Bascher. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jérôme Bascher. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne vais pas reprendre le détail des arguments, développés en première lecture, justifiant la position de la majorité de mon groupe, à savoir le rejet du présent texte, ou plutôt le rejet de la politique budgétaire menée en 2018.

Si la sincérité des comptes de 2018 mérite d’être notée, si l’exécution du budget est conforme, nous estimons que ce dernier n’était pas bon. Comment oublier, en effet, que c’est le budget de la crise des gilets jaunes ? Comment oublier – Jean-François Husson l’a rappelé – que c’est le budget de la fiscalité punitive ? Comment oublier que c’est le budget de la baisse du pouvoir d’achat, contrairement aux engagements de M. Darmanin ?

Le déficit de l’État est reparti à la hausse en 2018, ce qui n’était plus le cas depuis 2014 ; et si, plus globalement, le déficit public diminue, c’est grâce aux collectivités territoriales, bien souvent décriées à Bercy ; grâce aux administrations de sécurité sociale ; mais aussi, et surtout, grâce à la conjoncture, notamment aux taux d’intérêt très bas : cette situation n’est pas sans poser des difficultés macro-économiques. Je pense en particulier à la croissance de notre pays dans les années à venir, car le déficit structurel, lui, n’a pas diminué en 2018. La commission l’a rappelé dans son avis de ce mois : il faudra faire des efforts en la matière. Sinon – je l’ai déjà dit, monsieur le secrétaire d’État –, nous serons sanctionnés l’an prochain par la Commission européenne.

Les dépenses continuent d’augmenter, notamment les charges de personnel, et la dette est proche de 100 % de PIB. En vérité, notre vote est un signal d’alarme : personne ne souhaite voir une famille surendettée. Or, aujourd’hui, la politique menée par le Gouvernement, c’est celle du surendettement des ménages. « Redonner du pouvoir d’achat », comme vous le dites, en le finançant par le déficit revient à se contenter de créer de la dette, et de la dette payée par qui ? Par les ménages !

Lorsque nous l’avons auditionné au sein de la commission des finances, le gouverneur de la Banque de France nous a dit : attention à la dette privée ; les ménages s’endettent, les entreprises s’endettent à un rythme soutenu, ce qui n’est pas sans poser des difficultés, et la dette publique, qui, elle aussi, est payée par les ménages, augmente fortement.

Monsieur le secrétaire d’État, tel est notre signal d’alarme ! De grâce, ne nous rejouez pas le scénario du quinquennat précédent, au cours duquel les économies ont été systématiquement remises au lendemain. Certes, nous vous donnons un satisfecit pour la réforme structurelle de la fonction publique, que nous venons de voter ; mais le renoncement à l’objectif de diminution des effectifs de l’État et le nouveau report de la réforme des retraites sont, de ce point de vue, symptomatiques.

Nous le savons très bien, les fins de quinquennat ne sont jamais propices aux grandes réformes et aux économies d’envergure.

Les taux d’intérêt exceptionnellement bas auxquels on prête encore à notre pays ne doivent pas inciter le Gouvernement à relâcher ses efforts, ou plutôt à ne pas en faire, car, jusqu’à présent, on n’en a pas tellement vu… Au contraire, il faut en profiter pour réformer davantage, plus vite, et le plus rapidement possible.

Les dépenses vont encore déraper, les économies sont sans cesse reportées, et les Français n’en ont pas pour leur argent : c’est bien là le problème ! La dépense publique atteint des niveaux incroyables, et nos concitoyens ont l’impression de ne jamais en tirer bénéfice : voilà la difficulté.

Pour toutes ces raisons, le groupe Les Républicains, dans sa grande majorité, ne votera pas en faveur du projet de loi de règlement des comptes de l’année 2018. Vincent Delahaye l’a souligné : nous ne pouvons pas cautionner l’absence d’efforts suffisants de redressement de nos comptes publics et l’accroissement de l’écart avec nos partenaires européens. Il s’agit non pas de faire des comptes pour faire des comptes, mais d’agir pour l’économie du pays, pour que les Français vivent mieux, et pour que la menace de la dette cesse enfin de planer au-dessus de nos têtes ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean Bizet. Bravo !

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018

Article liminaire

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2018 s’établissent comme suit :

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article liminaire.

(L’article liminaire n’est pas adopté.)

Article 1^er

I. – Le résultat budgétaire de l’État en 2018, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -76 001 599 014,97 €.

II. – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2018 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :