M. le président. La parole est à M. Alain Richard.
M. Alain Richard. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les textes des ordonnances que nous allons ratifier, qui sont déjà en vigueur, poursuivaient deux objectifs principaux : le premier, concernant l’évaluation environnementale, était de concentrer l’effort de cette évaluation et la charge procédurale qu’elle implique sur les projets les plus importants, les plus significatifs ; le second était d’instaurer, afin de familiariser le public, un système de participation préalable en début de projet le moins formaliste possible pour faciliter les rapprochements de points de vue entre les citoyens et les porteurs de projets.
C’est déjà une satisfaction dans l’action publique de pouvoir dire qu’une partie de ces objectifs est atteinte.
En ce qui concerne la concentration sur les projets essentiels de l’évaluation environnementale, il y a juste un obstacle mineur auquel on est bien obligé de se référer, qui s’appelle l’Union européenne.
L’Union européenne, monsieur le secrétaire d’État, vous le découvrez, ignore l’interministériel. Les conseils de l’Union européenne décident chacun dans leur domaine, sans la moindre concertation, sans la moindre coordination entre eux.
Il a un Conseil Environnement, il y a un Conseil Industrie. Or il n’est pas prévu qu’ils se parlent. Il se produit donc assez fréquemment que des directives ou des règlements soient adoptés avec un seul angle de vision de l’intérêt général européen. C’est le cas de beaucoup de directives en matière environnementale, qui considèrent que l’environnement, suivant une expression qu’on a entendue sur d’autres sujets, ça n’a pas de prix et donc que ça n’a pas d’impact financier, économique, en matière de compétitivité, etc.
Les règles de l’Union européenne, auxquelles nous avons souscrit, sans doute avec un peu de légèreté, excluent tout seuil en matière de besoins d’évaluation environnementale.
Nous avons adopté un schéma de compromis que nous faisons fonctionner tant bien que mal avec le système du « cas par cas ». Au fond, c’est ce que consolide, en le restreignant un peu dans la mesure du raisonnable, l’ordonnance que nous allons ratifier. Ce système présente des obstacles, des difficultés pour les praticiens, puisque le cas par cas est lui-même consommateur de délais et facteur d’incertitudes. Mais nous ne ferons pas mieux, sauf à réviser un jour les pratiques souhaitées par l’Union européenne.
En ce qui concerne la participation préalable, en revanche, nous disposions d’un peu plus de liberté. Nous sommes donc parvenus à la réguler en la concentrant sur les projets les plus susceptibles de donner lieu à des désaccords. Nous sommes également parvenus à mettre à l’abri l’essentiel des projets entrepreneuriaux, puisque, globalement, seuls les projets émanant de collectivités publiques ou bénéficiant de financements publics substantiels sont assujettis à cette démarche de concertation préalable.
Lorsqu’il m’avait été demandé, avec un groupe représentatif des organisations issues du conseil national de la transition écologique, le CNTE, de réfléchir sur ce sujet, nous étions parvenus au diagnostic que, malgré parfois des impacts réels sur le terrain, la plupart des projets d’autorisation d’établissement classé, qui sont ceux qui sont portés par les entreprises, représentent une très faible minorité des projets réellement controversés. Ce système de prévention à la main des préfets est équilibré, me semble-t-il.
Au terme de cette évolution, l’allégement relatif et la clarification des règles de l’évaluation environnementale représentent un acquis satisfaisant, qui doit être salué. La concertation préalable commence : il faudra apprécier si elle permet des approches coopératives de nature à rapprocher les points de vue de la représentation des citoyens et des porteurs de projets ou si, au contraire, elle permet simplement d’anticiper les oppositions et les blocages, auquel cas il conviendra d’en prendre acte lors de la nécessaire évaluation.
Dernière observation, nous achevons en février 2018 un processus dont on attendait une certaine rapidité à la fin de 2014… Moi qui suis, au sein des assemblées parlementaires, un des rares soldats perdus qui défendent le recours aux ordonnances, parce que c’est parfois, à mon sens, une bonne façon de faire avancer les textes, je dois reconnaître que le fait d’avoir mis trois ans et demi pour accomplir le travail en empruntant cette voie ne va pas vraiment dans le sens de mon plaidoyer ! Certes, l’alternance a retardé la ratification,…
M. Sébastien Lecornu, secrétaire d’État. Il y a eu les élections législatives et les élections sénatoriales !
M. Alain Richard. … mais le délai entre le lancement de la procédure et l’adoption des ordonnances aurait pu être raccourci. Lorsque le Gouvernement délibère avec lui-même et ses conseils, cela dure parfois presque aussi longtemps que le débat parlementaire !
Mme Éliane Assassi. Tout à fait !
M. Alain Richard. Cela dit, je ne rends pas les armes. Je continue à penser que les ordonnances peuvent rendre bien des services en vue d’une législation de qualité, mais encore faut-il faire preuve de détermination. (M. le rapporteur applaudit.)
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, lorsqu’il examine après l’Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, le Sénat se prononce par un seul vote sur l’ensemble du texte en ne retenant que les amendements ayant reçu l’accord du Gouvernement.
projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement
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Article 2
(Texte de la commission mixte paritaire)
I. – Le titre II du livre Ier du code de l’environnement est ainsi modifié :
1° A L’article L. 121-1 est ainsi modifié :
aa) À la première phrase du troisième alinéa, après la deuxième occurrence du mot : « et », il est inséré le mot : « des » ;
a) La dernière phrase du troisième alinéa du I est ainsi rédigée : « Ce débat ou cette concertation porte également sur les modalités d’information et de participation du public après sa clôture. » ;
b) Au dernier alinéa du même I, les mots : « plans ou programmes » sont remplacés par les mots : « , plan ou programme » ;
c) À la première phrase du deuxième alinéa du II, après le mot : « d’ », sont insérés les mots : « études techniques ou d’ » ;
d) Au troisième alinéa du II, après le mot : « ouvrage », sont insérés les mots : « ou personne publique responsable » ;
1° Le premier alinéa du III de l’article L. 121-1-1 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il veille à la diffusion de l’ensemble des études techniques et des expertises présentées par le public au cours de la procédure de participation. » ;
1° bis Au début du premier alinéa de l’article L. 121-2, la mention : « I. – » est supprimée ;
1° ter Au début de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 121-6, est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Les dépenses relatives à l’organisation matérielle du débat public ou de la concertation préalable sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable de l’élaboration du plan ou du programme. » ;
1° quater La section 3 du chapitre Ier est ainsi modifiée :
a) Le V de l’article L. 121-8 est ainsi rédigé :
« V. – La présente section n’est pas applicable au schéma d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris, auquel est applicable la procédure de débat public prévue à l’article 3 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.
« Lorsqu’en application du I ou du II, un débat public ou une concertation préalable est organisé par la Commission nationale du débat public ou le maître d’ouvrage pour un projet soumis à une concertation obligatoire au titre de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, les dispositions de l’article L. 103-2 du même code ne sont pas applicables. » ;
b) (Supprimé)
b bis) Au II de l’article L. 121-8, les mots : « ou par la personne publique responsable du projet » sont supprimés ;
c) L’article L. 121-10 est ainsi modifié :
– à la première phrase du premier alinéa, après la première occurrence du mot : « sur », sont insérés les mots : « l’élaboration d’ » ;
– au dernier alinéa, les mots : « , du plan ou du programme susmentionnés » sont remplacés par les mots : « mentionnée au premier alinéa » ;
d) À la seconde phrase de l’article L. 121-12, les mots : « concertation préalable avec le » sont remplacés par les mots : « participation du » ;
e) Au second alinéa de l’article L. 121-13, les mots : « , du programme ou du projet » sont remplacés par les mots : « ou du programme » ;
f) À la deuxième phrase de l’article L. 121-14, après le mot : « ouvrage », sont insérés les mots : « ou la personne publique responsable » ;
2° La section 4 du même chapitre Ier est ainsi modifiée :
a) L’article L. 121-15-1 est ainsi modifié :
– après le 1°, il est inséré un 1° bis ainsi rédigé :
« 1° bis Les projets mentionnés au II de l’article L. 121-8 pour lesquels une concertation préalable est menée par le maître d’ouvrage en application du même II ; »
– au 2°, les mots : « ne donnant pas lieu à saisine » sont remplacés par les mots : « ne relevant pas du champ de compétence » et après le mot : « application », sont insérés les mots : « des I et II de » ;
– au 3°, les mots : « ne donnant pas lieu à saisine » sont remplacés par les mots : « ne relevant pas du champ de compétence » et après le mot : « application », sont insérés les mots : « du IV de » ;
– après le même 3°, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La concertation préalable permet de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire. Cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, son absence de mise en œuvre. Elle porte aussi sur les modalités d’information et de participation du public après la concertation préalable. » ;
– le cinquième alinéa de l’article L. 121-15-1 est ainsi rédigé : « Ne peuvent toutefois pas faire l’objet d’une concertation préalable en application des 2° ou 3° les projets et les documents d’urbanisme soumis à une concertation obligatoire au titre de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme et les plans et programmes suivants soumis à une procédure particulière : » ;
a bis) L’article L. 121-16 est ainsi modifié :
– à la dernière phrase du premier alinéa, après le mot : « ouvrage », sont insérés les mots : « ou la personne publique responsable » ;
– au second alinéa, le mot : « projet, » est supprimé ;
b) L’article L. 121-16-1 est ainsi modifié :
– au I, après la référence : « L. 121-8 », est insérée la référence : « , L. 121-9 » ;
– après la référence : « L. 121-17, », la fin du même I est ainsi rédigée : « la personne publique responsable ou le maître d’ouvrage demande à la Commission nationale du débat public de désigner ce garant parmi ceux inscrits sur la liste nationale de garants mentionnée au I de l’article L. 121-1-1. » ;
– après le premier alinéa du II, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’il est saisi d’une demande tendant à la réalisation d’une étude technique ou d’une expertise complémentaire, le garant motive, le cas échéant, sa décision de ne pas transmettre cette demande à l’examen de la Commission nationale du débat public. » ;
– à la dernière phrase du second alinéa du même II, les mots : « responsable du plan », sont remplacés par les mots : « publique responsable du plan ou du programme » ;
– à la fin du premier alinéa du III, les mots : « un site internet » sont remplacés par les mots : « le site internet prévu pour la concertation préalable » ;
– à la seconde phrase du premier alinéa du IV, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « , plan ou programme » ;
– après les mots : « par le garant », la fin du dernier alinéa du même IV est supprimée ;
b bis) La sous-section 2 est complétée par un article L. 121-16-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 121-16-2. – Lorsqu’un projet mentionné au 1° bis ou au 2° de l’article L. 121-15-1 a fait l’objet d’une concertation préalable organisée selon les modalités prévues aux articles L. 121-16 et L. 121-16-1, la Commission nationale du débat public peut, à la demande du maître d’ouvrage ou de l’autorité compétente pour autoriser le projet, désigner un garant chargé de veiller à la bonne information et à la participation du public jusqu’à l’ouverture de l’enquête publique. La commission détermine alors les conditions dans lesquelles le garant la tient informée. Le rapport final du garant est rendu public. L’indemnisation de ce garant est à la charge du maître d’ouvrage. » ;
c) La sous-section 4 est ainsi modifiée :
– à la première phrase du I de l’article L. 121-17, après le mot : « personne », il est inséré le mot : « publique » ;
– au 1° de l’article L. 121-17-1, les mots : « au seuil fixé par décret en Conseil d’État » sont remplacés par les mots : « à un seuil fixé par décret en Conseil d’État et ne pouvant être supérieur à 5 millions d’euros » et, à la fin, le mot : « montant » est remplacé par le mot : « seuil » ;
– au dernier alinéa du même article L. 121-17-1, après le mot : « ouvrage », sont insérés les mots : « ou la personne publique responsable » ;
– au premier alinéa du I de l’article L. 121-18, les mots : « porteur de projet » sont remplacés par les mots : « maître d’ouvrage » ;
– à la première phrase du dernier alinéa du I de l’article L. 121-19, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « quatre » et la référence : « I » est remplacée par la référence : « II » ;
– la dernière phrase du même dernier alinéa du I de l’article L. 121-19 est complétée par les mots : « ou la personne publique responsable » ;
3° (Supprimé)
4° La section 1 du chapitre II est ainsi modifiée :
aa) L’article L. 122-1 est ainsi modifié :
– le V est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L’avis de l’autorité environnementale fait l’objet d’une réponse écrite de la part du maître d’ouvrage. » ;
– au VI, après le mot : « public », sont insérés les mots : « , ainsi que la réponse écrite à l’avis de l’autorité environnementale, » ;
a) L’article L. 122-1-1 est ainsi modifié :
– après le mot : « éviter », la fin de la deuxième phrase du deuxième alinéa du I est ainsi rédigée : « les incidences négatives notables, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites. » ;
– au dernier alinéa du III, les mots : « , réduire et, lorsque c’est possible, compenser ces incidences notables » sont remplacés par les mots : « les incidences négatives notables, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites » ;
a bis) Au deuxième alinéa de l’article L. 122-1-2, les mots : « d’échange d’informations » sont supprimés ;
b) Le 2° du II de l’article L. 122-3 est ainsi modifié :
– après le mot : « éviter », la fin du c est ainsi rédigée : « les incidences négatives notables probables sur l’environnement, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites ; »
– le f est complété par les mots : « , notamment sur la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers, ainsi que des mesures mentionnées au c » ;
c) À l’article L. 122-3-2, les mots : « du pétitionnaire ou » sont supprimés ;
5° La section 2 du même chapitre II est ainsi modifiée :
a) À l’intitulé, le mot : « documents » est remplacé par le mot : « programmes » ;
b) La deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 122-6 est ainsi rédigée : « Ce rapport présente les mesures prévues pour éviter les incidences négatives notables que l’application du plan ou du programme peut entraîner sur l’environnement, les mesures prévues pour réduire celles qui ne peuvent être évitées et les mesures prévues pour compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites. » ;
c) À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 122-8, après le mot : « européenne », sont insérés les mots : « ainsi que les rapports sur les incidences environnementales de ces projets » ;
d) À la fin du dernier alinéa du 2° du I de l’article L. 122-9, le mot : « document » est remplacé par le mot : « programme » ;
6° La sous-section 2 de la section 1 du chapitre III est ainsi modifiée :
a) À la dernière phrase du I de l’article L. 123-13, après le mot : « propositions », sont insérés les mots : « transmises par voie électronique » ;
b) L’article L. 123-16 est ainsi modifié :
– au deuxième alinéa, après le mot : « chapitre », sont insérés les mots : « ou que la participation du public prévue à l’article L. 123-19 » ;
– le troisième alinéa est supprimé.
I bis. – La section 1 du chapitre IX du titre Ier du livre II du code de l’environnement est ainsi modifiée :
1° À la fin du deuxième alinéa de l’article L. 219-2, la référence : « L. 120-1 » est remplacée par la référence : « L. 123-19-1 » ;
2° À la fin du second alinéa de l’article L. 219-3, la référence : « L. 120-1 » est remplacée par la référence : « L. 123-19 ».
II. – Le troisième alinéa du c du 2° du I entre en vigueur deux mois après la promulgation de la présente loi.
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Article 5
(Texte du Sénat)
I. – L’article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la première phrase du dernier alinéa du I, la référence : « troisième alinéa » est remplacée par la référence : « quatrième alinéa du présent I » ;
2° Les quatre derniers alinéas du III sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
« Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux peut être modifié ou révisé par la collectivité territoriale de Corse, après avis ou sur proposition de la commission locale de l’eau ou du représentant de l’État.
« La procédure de modification est réservée aux cas mentionnés à la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 212-7 du code de l’environnement. Le projet de modification est soumis à la participation par voie électronique prévue à l’article L. 123-19 du même code. À l’issue de cette participation, le projet de schéma modifié est approuvé par l’Assemblée de Corse. Le schéma est tenu à la disposition du public.
« Le projet de révision est soumis à la participation par voie électronique prévue au même article L. 123-19. À l’issue de cette participation, le projet de schéma révisé est approuvé par l’Assemblée de Corse. Le schéma est tenu à la disposition du public. »
I bis. – À la première phrase du second alinéa de l’article L. 4424-36-1 du code général des collectivités territoriales, la référence : « troisième alinéa » est remplacée par la référence : « quatrième alinéa ».
II. – Le deuxième alinéa de l’article L. 212-7 du code de l’environnement est ainsi modifié :
1° Le début de la seconde phrase est ainsi rédigé : « À l’issue de cette participation, le projet de schéma modifié est approuvé… (le reste sans changement). » ;
2° Il est ajouté une phrase ainsi rédigée :
« Le schéma est tenu à la disposition du public. »
III. – Au b du 19° du I de l’article 30 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, le mot : « troisième » est remplacé par le mot : « quatrième ».
M. le président. Nous allons maintenant examiner les amendements déposés par le Gouvernement.
article 2
M. le président. L’amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 65
Remplacer les mots :
, ainsi que
par les mots :
résultant du projet lui-même et
La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. Sébastien Lecornu, secrétaire d’État. Cet amendement, de même que l’amendement n° 2, est de nature rédactionnelle. Il s’agit de procéder à des ajustements à la suite de la commission mixte paritaire.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, je vous prie tout d’abord de bien vouloir m’excuser de ce retard, dû à un incident indépendant de ma volonté.
Je me félicite de la qualité des débats entre les représentants des deux assemblées et du travail réalisé avec le Gouvernement. Ce texte permettra le respect de l’environnement tout en apportant souplesse, actualisation, simplification aux procédures, ce qui, en définitive, aboutira à plus d’efficacité.
La commission émet un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. L’amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Après l’alinéa 1
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
1° A À la première phrase du quatrième alinéa du I, les mots : « aux conseils départementaux, » sont supprimés ;
II. – Alinéa 12
Rédiger ainsi cet alinéa :
III. – Le b du 19° du I de l’article 30 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est abrogé.
La parole est à M. le secrétaire d’État.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fouché, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. le président de la commission.
M. Hervé Maurey, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je me réjouis de cet accord trouvé en commission mixte paritaire, qui prend en compte les points de vue des deux assemblées, y compris donc ceux du Sénat.
Cela montre, monsieur le secrétaire d’État, que nous sommes prêts à travailler tant avec l’Assemblée nationale qu’avec le Gouvernement. Si je dis cela, c’est parce que, ces derniers temps, nous avons eu le sentiment que, lorsqu’un texte était issu du Sénat, il était par principe considéré comme mauvais par le Gouvernement et sa majorité à l’Assemblée nationale.
Nous avons vécu cette situation avec la proposition de loi du président Retailleau relative à l’assainissement, que l’Assemblée nationale a renvoyée en commission aussitôt après sa transmission, alors que, dans le même temps, les députés de la majorité déposaient un texte qui s’en inspirait très fortement.
Nous l’avons vécue la semaine dernière lors de l’examen de la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux de notre collègue Michel Vaspart, excellemment rapportée par Didier Mandelli : la secrétaire d’État Brune Poirson n’a pas voulu entrer dans la discussion ni amender le texte, considérant qu’il n’y avait pas lieu de le faire. On a appris peu après que le cabinet du ministre d’État Nicolas Hulot préparait « une proposition de loi » – vous avez bien entendu : le Gouvernement prépare une proposition de loi ! – qui serait portée par des députés…
Enfin, pas plus tard qu’hier, nous avons interrogé en commission le secrétaire d’État auprès du ministre de la cohésion des territoires, Julien Denormandie, sur la suite que le Gouvernement entendait donner à la proposition de loi destinée à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit de notre collègue Patrick Chaize, que nous examinerons début mars. Il est resté flou, c’est le moins que l’on puisse dire !
Monsieur le secrétaire d’État, je voudrais que vous fassiez passer le message suivant à l’ensemble du Gouvernement : ce n’est pas parce qu’un texte vient du Sénat que c’est un mauvais texte et notre assemblée ne s’inscrit nullement dans une posture politicienne d’opposition systématique. Nous sommes toujours prêts à travailler en bonne entente avec l’Assemblée nationale et le Gouvernement, a fortiori quand l’enjeu transcende les clivages politiques. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste, du groupe Les Républicains, du groupe Les Indépendants – République et Territoires, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe socialiste et républicain.)