PRÉSIDENCE DE Mme Françoise Cartron
vice-présidente
Mme la présidente. La séance est reprise.
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Droit des étrangers en France
Suite de la discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission
Mme la présidente. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au droit des étrangers en France.
Dans la discussion des articles, nous poursuivons l’examen des amendements déposés à l’article 19.
Article 19 (suite)
Mme la présidente. L'amendement n° 179 rectifié, présenté par Mmes Benbassa, Aïchi, Archimbaud, Blandin et Bouchoux et MM. Dantec, Desessard, Gattolin, Labbé et Placé, n’est pas soutenu.
Je suis saisie de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 86, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 4 à 9
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
« Les mineurs isolés et les familles comprenant un ou plusieurs enfants mineurs ne peuvent être placés en rétention par l’autorité administrative. Cette prohibition ne souffre d’aucune exception. »
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. La circulaire du 6 juillet 2012 vise à restreindre le recours à la rétention administrative des familles avec enfants faisant l’objet d’une procédure d’éloignement en lui substituant – si je puis dire – l’assignation à résidence. Il ne s’agit toutefois que d’une restriction et non d’une interdiction de placement d’enfants étrangers en rétention.
Par ailleurs, le champ d’application de ce texte est limité et ne s’applique pas à Mayotte, qui connaît, selon le Gouvernement, une « situation territoriale d’exception ». Ce département connaît une situation dramatique : 5 582 enfants y ont été enfermés en 2014. Ce chiffre alarmant est l’illustration d’une pratique inacceptable : le rattachement fictif de mineurs à des tiers dépourvus de tout lien légal avec eux.
Si cette circulaire de 2012 a permis d’en réduire le nombre, les placements en rétention administrative de familles avec enfants continuent, sans que ces derniers bénéficient de garanties suffisantes. C'est la raison pour laquelle nous proposons, par cet amendement, d’inscrire dans le projet de loi le principe de l’interdiction du placement en rétention administrative de mineurs isolés et des familles avec enfants mineurs.
Je n’ai pas le temps d’évoquer un autre sujet tout aussi important et auquel nous devons nous attaquer, celui des mineurs, accompagnés ou isolés, maintenus en zone d’attente.
Mme la présidente. L'amendement n° 180 rectifié, présenté par Mmes Benbassa, Aïchi, Archimbaud, Blandin et Bouchoux et MM. Dantec, Desessard, Gattolin, Labbé et Placé, est ainsi libellé :
Alinéas 4 à 9
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
« L’étranger mineur âgé de dix-huit ans ou moins ne peut faire l’objet d’un placement en rétention, même accompagné d’un ou plusieurs parents majeurs. »
La parole est à Mme Esther Benbassa.
Mme Esther Benbassa. Cet amendement vise à supprimer l’ensemble des dérogations posées au respect du principe de l’interdiction de placer en rétention des parents accompagnés de mineurs. Il s’agit donc d’interdire, sans exception, la rétention des mineurs âgés de dix-huit ans ou moins, isolés ou non, et ce même s’ils sont accompagnés d’un ou plusieurs parents majeurs.
L’alinéa 9 de l’article 19 du présent projet de loi précise en outre que la dérogation autorisant l’administration à placer en rétention un étranger mineur pour faciliter l’exécution d’une mesure d’éloignement est mise en œuvre « dans le respect de l’intérêt supérieur du mineur ». Comme le souligne le Défenseur des droits dans son avis n° 15-20, cette dérogation « comporte le risque d’un recours systématique au placement en rétention ». Or, par définition, la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant commande que ce dernier ne soit pas privé de liberté et donc placé en rétention.
Mme la présidente. L'amendement n° 50 rectifié bis, présenté par MM. Leconte, Yung et Sutour, Mme Yonnet, M. Durain et Mme Lepage, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 4
Supprimer le mot :
, sauf :
II. – Alinéas 5 à 9
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Evelyne Yonnet.
Mme Evelyne Yonnet. Le présent amendement vise à interdire totalement, et en toute hypothèse, le placement en centre de rétention administrative des mineurs, y compris accompagnés de leurs parents. Dans ce dernier cas, l’assignation à résidence de la famille est la seule alternative possible.
Mme la présidente. L'amendement n° 147, présenté par MM. Kaltenbach et Leconte, Mme Tasca, MM. Sueur, Delebarre, Marie, Desplan et Sutour, Mmes S. Robert, D. Gillot, Jourda, Yonnet, D. Michel et Cartron, M. Courteau, Mme Khiari, M. Yung et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 8, première phrase
Remplacer les mots :
n’excède pas la durée strictement nécessaire à la préparation de l’éloignement
par les mots :
est limité à la durée la plus brève possible, eu égard au temps strictement nécessaire à l’organisation du départ
II. – Alinéa 9
Rédiger ainsi cet alinéa :
« L’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale pour l’application du présent article. »
La parole est à M. Philippe Kaltenbach.
M. Philippe Kaltenbach. Cet amendement diffère quelque peu des trois autres amendements en discussion commune.
Je ne suis bien évidemment pas favorable au placement de familles avec enfants en centre de rétention, mais je comprends que cela puisse être nécessaire dans quelques cas exceptionnels. Lors de son audition, M. Cazeneuve a rappelé que très peu de familles étaient concernées et qu’il s’agissait d’une mesure réellement exceptionnelle.
Mme Éliane Assassi. Pas à Mayotte !
M. Philippe Kaltenbach. Si le recours à ces centres de rétention peut s’avérer quelquefois utile, encore faut-il s’assurer que les locaux soient adaptés à l’accueil de familles avec enfants et que la durée de cette rétention soit la plus brève possible. C’est tout le sens de cet amendement.
La portée des modifications apportées par la commission des lois au texte issu des travaux de l’Assemblée nationale dépasse le simple caractère rédactionnel. Je voudrais revenir sur une nuance très importante : à l’alinéa 8 de cet article, le texte venu de l’Assemblée nationale précisait les conditions particulières du placement en rétention d’un étranger accompagné d’un mineur en soulignant que ce placement devait être « limité à la durée la plus brève possible ». Or la rédaction adoptée par la commission des lois du Sénat a grandement affaibli le texte en reprenant simplement le principe applicable dans tous les cas, déjà énoncé à l’article L. 554-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, selon lequel « un étranger ne peut être placé ou maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ ».
Nous considérons que « le temps strictement nécessaire à son départ » est une rédaction très différente de « la durée la plus brève possible ». Le fait d’écrire dans le projet de loi que la rétention des familles accompagnées de mineurs doit être la plus brève possible souligne encore davantage le caractère exceptionnel d’une telle rétention, laquelle doit s’effectuer dans des conditions dignes et des locaux adaptés.
Il en va de même de l’alinéa 9 de cet article 19 : la commission des lois du Sénat a atténué le caractère primordial de l’intérêt supérieur de l’enfant, pourtant clairement exprimé par la directive 2008/115/CE, dont l’article 17 dispose que « l’intérêt supérieur de l’enfant constitue une considération primordiale dans le cadre de la rétention de mineurs dans l’attente d’un éloignement ».
Le présent amendement a donc pour objet de rétablir le texte de l’Assemblée nationale, plus protecteur des mineurs accompagnés d’un parent et placés en centre de rétention.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. La commission est défavorable aux amendements nos 86, 180 rectifié et 50 rectifié bis. Elle a souhaité s’en tenir à la rédaction du texte issu des travaux de l’Assemblée nationale, qui prévoit des exceptions limitées à la rétention des mineurs accompagnant leurs responsables légaux.
En effet, le placement en rétention d’un étranger accompagné d’un mineur ne serait possible que dans trois hypothèses : s’il n’a pas respecté l’une des prescriptions d’une précédente mesure d’assignation à résidence ; s’il a fait obstacle à la mise en œuvre de son éloignement en prenant la fuite ou en refusant d’embarquer ; si un placement en rétention, limité à quarante-huit heures, permet d’épargner au mineur des contraintes liées aux nécessités de transfert en vue d’un éloignement programmé. Il existe des cas où il est nécessaire de prévoir ce placement dès lors que l’éloignement est souhaité.
La commission, qui estime sa rédaction meilleure que celle de l’Assemblée nationale, est également défavorable à l’amendement n° 147 : « strictement nécessaires à la préparation d’éloignement » lui paraît en effet plus clair que « limité à la durée la plus brève possible ».
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargée de la réforme de l'État et de la simplification. Un étranger mineur ne peut faire l’objet d’une décision de placement à titre personnel, puisqu’il ne peut faire l’objet d’une mesure d’éloignement. Il peut toutefois être placé en rétention s’il accompagne une personne majeure placée en rétention dans le cadre d’une mesure d’éloignement afin de préserver l’unité de la cellule familiale. Dans ce cas, les conditions d’accueil sont adaptées.
Par ailleurs, je souhaite appeler votre attention sur le fait que la Cour européenne des droits de l’homme, dans son arrêt Popov contre France, n’a pas posé d’interdiction au principe de l’accueil des mineurs en rétention au regard du maintien de l’unité de la cellule familiale.
Le Gouvernement a rappelé ces principes dans la circulaire du 6 juillet 2012, et le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale a intégré les conditions de placement en rétention d’un mineur étranger accompagnant un adulte. Cette jurisprudence a donc bien été intégrée dans la loi.
Désireux de conserver l’équilibre du texte, le Gouvernement est défavorable aux amendements nos 86, 180 rectifié et 50 rectifié bis, mais favorable à l’amendement n° 147.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 86.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour explication de vote sur l'amendement n° 50 rectifié bis.
Mme Éliane Assassi. Je suis déçue du résultat du vote sur ces amendements. Le Président de la République avait pris l’engagement de mettre fin à la rétention administrative des mineurs, mais les choses restent en l’état. Ce n’est malheureusement pas le seul engagement qu’il ne tienne pas… (Marques d’ironie sur les travées du groupe Les Républicains.) Comme il est question des droits des étrangers dans ce texte, je pourrais évoquer, par exemple, le droit de vote des étrangers dont M. Karoutchi ne veut pas ! (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Roger Karoutchi. Je vous en prie, madame Assassi, vous pourriez évoquer tant d’autres engagements non tenus !
Mme Éliane Assassi. En 2014, cent dix enfants ont été placés en centre de rétention à Mayotte ; le 26 juin dernier, un nourrisson de cinq mois a été placé au centre de rétention du Mesnil-Amelot.
J’estime pour ma part qu’un vote conforme à l’engagement du Président de la République serait le bienvenu dans cet hémicycle.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.
M. Jean-Yves Leconte. Il est vrai qu’une telle mesure correspond à un engagement pris par le Président de la République. L’ensemble de la gauche a d’ailleurs tenu à rappeler, par les votes sur les amendements précédents, qu’il est particulièrement anormal qu’un mineur se retrouve privé de liberté, sous prétexte que ses parents sont en situation irrégulière sur le territoire et susceptibles d’être éloignés. Il s’agit d’un déni de droit, traumatisant pour l’enfant et destructeur pour la famille. C’est la raison pour laquelle cet engagement avait été pris.
L’ensemble de la gauche réunie souhaite affirmer l’inadéquation absolue qu’il existe à enfermer un mineur pour une faute que ses parents auraient commise.
Mme la présidente. La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.
M. Roger Karoutchi. L’ensemble de la gauche… moins le Gouvernement ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)
Je comprends votre émotion, mes chers collègues, mais quand je me suis rendu au centre du Mesnil-Amelot il n’y avait pas une seule famille, pas un seul enfant. Même le pavillon « femmes » était fermé. En réalité, seuls les trois pavillons « hommes » étaient occupés.
On peut avoir un débat théorique sur cette question, mais, le moins qu’on puisse dire, c’est que les magistrats ne mettent pas des enfants dans une situation pareille. Effectivement, quand je me suis rendu au Mesnil-Amelot, on m’a parlé de l’affaire de ce bébé, mais il n’est resté en rétention que très peu de temps, et il a été placé là pour des raisons que personne n’a bien comprises. En fait, c’était tellement exceptionnel que c’était plus une erreur qu’autre chose. En vérité, il y a très peu de familles qui sont placées en rétention, parce qu’on trouve d’autres solutions pour les accompagner.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 50 rectifié bis.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Kaltenbach, pour explication de vote sur l’amendement n° 147.
M. Philippe Kaltenbach. La loi encadre très fortement les cas où peuvent être placées en rétention des familles avec enfants : si elles n’ont pas respecté l’une des prescriptions d’une précédente mesure d’assignation à résidence ; si elles ont pris la fuite ou opposé un refus ; si, en considération de l’intérêt du mineur, le placement en rétention dans les quarante-huit heures précédant le départ programmé préserve les familles des contraintes liées aux nécessités de transfert.
Par l’amendement n° 147, nous souhaitons restreindre encore ces cas limitativement énumérés. M. le rapporteur me répond que la rédaction adoptée par la commission est meilleure. Pour ma part, je persiste et signe : il vaut mieux écrire que « l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale pour l’application du présent article », plutôt que « les dispositions du présent article sont mises en œuvre dans le respect de l’intérêt supérieur du mineur ».
Nous essayons d’aller plus loin dans la protection de l’enfant. Il est vrai que les cas sont peu nombreux, une centaine par an nous a dit M. le ministre. Toutefois, nous souhaitons que, pour ces cas exceptionnels, les conditions d’accueil soient dignes et qu’on puisse encadrer le plus possible ce type de décisions. Ayons toujours en vue l’intérêt supérieur de l’enfant !
J’espère avoir convaincu M. le rapporteur, ce qui se révèle toutefois très difficile au cours de ce débat. J’ai parfois l’impression de prêcher dans le désert.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 19.
(L'article 19 est adopté.)
Article 19 bis A
(Supprimé)
Article 19 bis
(Non modifié)
Au début de la première phrase du premier alinéa de l’article L. 552-4 du même code, les mots : « À titre exceptionnel, » sont supprimés. – (Adopté.)
Article 20
L’article L. 554-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L’article L. 561-2 est applicable. »
Mme la présidente. L'amendement n° 87, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Christian Favier.
M. Christian Favier. Par cet amendement, nous souhaitons supprimer la possibilité de cumul entre l’assignation à résidence et le placement en rétention.
L’article 20 prévoit la possibilité d’assigner un étranger à résidence à l’issue d’une période de rétention administrative. L’assignation devient alors une mesure de contrainte additionnelle à la rétention. Le projet de loi permet ainsi de passer de l’assignation à résidence à la rétention, ou de la rétention à l’assignation à résidence.
Jusqu’à présent, les personnes libérées d’un centre de rétention administrative n’étaient généralement pas soumises aux contraintes d’une assignation. Aux termes du projet de loi, l’assignation à résidence peut être prononcée chaque fois qu’il est mis fin à une rétention. Ces mesures deviennent alors complémentaires et non plus alternatives, ce qui est contraire à l’esprit de la directive Retour.
Permettez-moi de citer l’article 15 de cette directive : « À moins que d’autres mesures suffisantes, mais moins coercitives, puissent être appliquées efficacement dans un cas particulier, les États membres peuvent uniquement placer en rétention le ressortissant d’un pays tiers qui fait l’objet de procédures de retour afin de préparer le retour ». Aux termes de cette disposition, la rétention doit rester exceptionnelle et ne peut être prononcée que si aucune mesure moins contraignante ne peut l’être. Elle n’est donc pas conçue de manière cumulative.
Ainsi, nous vous invitons, mes chers collègues, à supprimer l’article 20 du projet de loi, afin que l’assignation à résidence soit une réelle alternative à la rétention et non pas une mesure de contrainte supplémentaire.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement, qui tend à supprimer la faculté ouverte à l’administration d’assigner à résidence une personne dont la rétention a pris fin, sans que l’éloignement ait pu avoir lieu.
Je le rappelle, cette disposition peut répondre, de manière très pratique, au cas où l’on attend un laissez-passer consulaire. Il s’agit donc d’un outil tout à fait utile.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. L'amendement n° 200, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Dans tous les cas, l’article L. 561-2 peut être appliqué. »
La parole est à Mme la secrétaire d'État.
Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État. Le présent amendement vise à rétablir le texte, plus précis, de l’Assemblée nationale.
Il s’agit de mentionner plus clairement que les dispositions relatives à l’assignation à résidence prévue à l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sont applicables « dans tous les cas ». L’article 20, tel qu’adopté en commission, en supprimant ces termes, pourrait conduire à limiter le recours à l’assignation à résidence aux cas d’une libération à l’échéance de la période de rétention, alors qu’il doit en être ainsi également en cas de libération pour un autre motif, par exemple sur décision préfectorale.
Il doit être clair que le troisième alinéa de l’article L. 554-3 du CESEDA intervient comme un facteur commun des deux premiers.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement. Nous n’avons pas de divergence sur le fond, il s’agit simplement d’un problème de rédaction.
La commission a prévu la rédaction suivante : « L’article L. 561-2 est applicable. » La rédaction proposée par le Gouvernement est celle-ci : « Dans tous les cas, l’article L. 561-2 peut être appliqué. » Dans un souci de clarté, afin d’éviter tout questionnement sur une possible conditionnalité, la rédaction de la commission des lois semble préférable.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 20.
(L'article 20 est adopté.)
Article additionnel après l'article 20
Mme la présidente. L'amendement n° 201, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Après l’article 20
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 556-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dans sa rédaction issue de l'article 16 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, est ainsi modifié :
1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « dans l’attente de son départ, sans préjudice de l’intervention du juge des libertés et de la détention » sont remplacés par les mots et une phrase ainsi rédigée : « dans l’attente de son départ. Cette décision de maintien en rétention n’affecte pas le contrôle du juge des libertés et de la détention exercé sur la décision de placement en rétention en application de l’article L. 512-1 ni sa compétence pour examiner la prolongation de la rétention en application du chapitre II du titre V du livre V. » ;
2° La première phrase du deuxième alinéa est complétée par les mots : « pour contester les motifs retenus par l’autorité administrative pour estimer que sa demande d’asile a été présentée dans le seul but de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement » ;
3° À la première phrase du quatrième alinéa, les mots : « de placement ou » sont supprimés.
La parole est à Mme la secrétaire d'État.
Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État. Il s’agit d’un amendement de coordination avec la loi relative à la réforme du droit d’asile.
L’article L. 556-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile introduit par l’article 16 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile prévoit que, en cas de demande d’asile présentée postérieurement au placement en rétention, l’autorité administrative peut prendre une décision de maintien en rétention si elle estime que la demande d’asile n’est présentée que dans le but de faire échec à la mesure d’éloignement. Ce même article ouvre à l’étranger une voie de recours contre cette décision, suspensive d’éloignement, devant le juge administratif statuant en procédure accélérée.
Ce dispositif garantit ainsi au demandeur d’asile un recours effectif au sens de l’article 46 de la directive européenne 2013/32/UE relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, sans pour autant lui octroyer systématiquement un droit au maintien sur le territoire durant la procédure d’appel devant la Cour nationale du droit d’asile. Il établit ainsi un équilibre entre l’efficacité des procédures de retour et l’impératif de non-refoulement, le droit d’asile ne devant pas être utilisé aux seules fins de se soustraire à une mesure d’éloignement.
Le présent amendement vise donc à clarifier l’articulation de ce recours, qui relève de la compétence du juge administratif, compétent dans le champ de l’asile et de l’admission au séjour, avec l’office du juge des libertés et de la détention. Il précise explicitement que l’intervention d’une décision de maintien en rétention n’a pas d’incidence sur l’intervention du juge des libertés et de la détention.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. François-Noël Buffet, rapporteur. Je ne vais pas revenir sur le débat concernant les compétences en matière de rétention du juge des libertés et de la détention et du juge administratif. Il s’agit ici d’un cas particulier, celui de la demande d’asile. J’avais moi-même noté dans mon rapport que l’articulation des compétences, dans le cadre d’une demande d’asile, du juge administratif et du juge des libertés et de la détention posait problème pour ce qui concerne la rétention.
Au regard du choix de la commission de maintenir le droit en vigueur, à savoir la compétence du juge administratif pour juger de la légalité du placement en rétention, je ne peux qu’être défavorable à cet amendement.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 201.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 21
(Non modifié)
L’article L. 561-1 du même code est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « , par dérogation à l’article L. 551-1, » sont supprimés ;
2° Le 4° est complété par les mots : « ou d’une interdiction de circulation sur le territoire français » ;
3° Le huitième alinéa est ainsi rédigé :
« La décision d’assignation à résidence est motivée. Elle peut être prise pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois dans la même limite de durée, par une décision également motivée. Par exception, dans le cas prévu au 4° du présent article, elle peut être renouvelée tant que l’interdiction de retour ou l’interdiction de circulation sur le territoire français demeure exécutoire. La durée de six mois ne s’applique ni aux cas mentionnés au 5° du présent article, ni à ceux mentionnés aux articles L. 523-3 à L. 523-5 du présent code. » ;
4° Après la première phrase de l’avant-dernier alinéa, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Il doit également se présenter, lorsque l’autorité administrative le lui demande, aux autorités consulaires, en vue de la délivrance d’un document de voyage. »