Séance du 3 juin 2015

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme la présidente. Par courrier en date du 2 juin 2015, M. le Premier ministre a fait part de sa décision de placer, en application de l’article L.O. 297 du code électoral, Mme Sylvie Robert, sénatrice d’Ille-et-Vilaine, en mission temporaire auprès de Mme Fleur Pellerin, ministre de la culture et de la communication.

Cette mission portera sur un plus large accès des bibliothèques aux citoyens et le renforcement de leur rôle au sein des collectivités.

Acte est donné de cette communication.

M. Jean-Pierre Sueur. Félicitations à Mme Robert !

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile.

Cette liste a été publiée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à faciliter l’inscription sur les listes électorales.

Cette liste a été publiée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer.

Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l’article 12 du règlement.

Mme la présidente. J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au dialogue social et à l’emploi (n° 476, 2014-2015), dont la commission des affaires sociales est saisie au fond, est envoyé pour avis, à leur demande, à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication et à la commission des finances.

Mme la présidente. Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 3 juin 2015, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’alinéa 8 de l’article 521-1 du code pénal (actes de cruauté envers les animaux, 2015-477 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Acte est donné de cette communication.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au renseignement (texte n° 424, texte de la commission n° 461, rapport n° 460, avis n° 445), et de la proposition de loi organique relative à la nomination du président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (texte n° 430, texte de la commission n° 462, rapport n° 460).

Nous en sommes parvenus à l’examen du texte de la commission sur le projet de loi relatif au renseignement.

projet de loi relatif au renseignement

Article 1^er A (nouveau)

Le code de la sécurité intérieure est complété par un livre VIII intitulé : « Du renseignement », dont l’article préliminaire est ainsi rédigé :

« Art. L. 801-1. – Le respect de la vie privée est garanti par la loi. L’autorité publique ne peut y porter atteinte, sauf nécessité légalement constatée. Dans ce cas, les mesures prises sont adaptées et proportionnées aux objectifs poursuivis par l’autorité publique.

« Sous le contrôle du Conseil d’État, l’autorisation et la mise en œuvre sur le territoire national des techniques de recueil de renseignement mentionnées au titre V du présent livre ne peuvent être décidées que si :

« 1° Elles procèdent d’une autorité ayant légalement compétence pour le faire ;

« 2° Elles résultent d’une procédure conforme au titre II du même livre ;

« 3° Elles respectent les missions confiées aux services mentionnés à l’article L. 811-2 ou aux services désignés par le décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 811-4 ;

« 4° Elles sont justifiées par les menaces, risques et enjeux invoqués ;

« 5° Elles répondent aux intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l’article L. 811-3 ;

« 6° Les atteintes qu’elles portent au respect de la vie privée ou, le cas échéant, aux garanties attachées à l’exercice des professions ou mandats visés à l’article L. 821-5-2 sont proportionnées aux motifs invoqués. »

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 42, présenté par Mmes Cukierman, Demessine et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

vie privée

insérer les mots :

, dans toutes ses composantes, notamment le secret des correspondances, la protection des données personnelles, le droit à l’information et l’inviolabilité du domicile,

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Cet amendement tend à préciser la notion de « vie privée » et à revenir à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale.

Il apparaît essentiel de lever toute ambiguïté sur cette notion dès le début du texte, d’autant qu’a été ajoutée, sur recommandation de la CNIL, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la protection des données personnelles aux deux composantes de la vie privée que sont le secret des correspondances et l’inviolabilité du domicile, dont le respect est garanti par la loi.

Le respect de la protection des données à caractère personnel est un facteur de transparence et de confiance pour les citoyens. Dans un contexte de bouleversements induits par le développement des nouvelles technologies, il serait d’ailleurs bienvenu de renforcer notre législation en la matière ; nous y reviendrons.

Cet amendement tend également à inclure dans cette définition de la vie privée le « droit à l’information ». Ce principe, venant compléter les limites générales fixées au projet de loi, vise notamment à protéger les « lanceurs d’alerte » qui ne peuvent être définis par leur seule profession.

Le droit à l’information renvoie aussi bien au droit d’informer qu’à celui d’être informé. Il est un corollaire de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui en précise la portée et en approfondit le sens en disposant que « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre à l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».

L’information est une condition nécessaire à l’exercice de la démocratie. Si les citoyens ne sont plus informés, ils n’entendront plus qu’une voix, très certainement celle de l’État. En affaiblissant le contre-pouvoir médiatique nous dégradons notre démocratie.

Si le texte soumis à notre examen avait été en vigueur à l’époque, l’affaire Cahuzac, par exemple, n’aurait jamais pu être exposée. Cette surveillance généralisée et l’absence de mesures visant à protéger les professions « à risque », notamment celles du journalisme, mettront à mal les témoignages. De fait, les sources des journalistes se tariront, leur anonymat ne pouvant plus être garanti.

En effet, monsieur le ministre, comment un international mobile subscriber identity – ou IMSI – catcher pourra-t-il distinguer un journaliste d’un autre individu avant d’intercepter des communications électroniques ? Le rayon d’action de ces fausses antennes relais pouvant atteindre plusieurs centaines de mètres, leurs utilisateurs pourront prendre dans leurs filets un grand nombre de personnes sur le seul critère de leur proximité temporaire et fortuite avec une « cible » potentielle. Je vous laisse imaginer les conséquences qui pourraient résulter de la présence d’un IMSI catcher activé au pied de la rédaction du journal Le Monde…

Toutes les enquêtes des journalistes, surtout celles visant à alerter les citoyens, sont donc menacées, d’autant que, le secteur de la presse se portant très mal aujourd’hui, une remise en cause des investissements dans ce dernier constitue un fort moyen de pression. Les articles compromettants pour ceux qui apportent cette manne financière risquent fort de ne pas sortir ou d’être retardés jusqu’à ce que l’affaire soit « démantelée » de l’intérieur.

« Dans dix ans, si cela continue ainsi, il n’y aura plus de journalisme », s’émeut le Syndicat national des journalistes. Nous sommes donc prévenus !

Mme la présidente. L'amendement n° 121 rectifié, présenté par MM. Gorce, Sueur, Delebarre, Boutant et Reiner, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

vie privée

insérer les mots :

, dans toutes ses composantes, notamment le secret des correspondances, la protection des données personnelles et l’inviolabilité du domicile,

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous présenterons une série d’amendements visant à garantir les libertés et à accroître les capacités de contrôle sur l’ensemble des dispositifs de renseignement. Nous tenons aussi à affirmer notre profond attachement à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme. Toute la question est de trouver la bonne articulation.

Je remercie la commission des lois d’avoir choisi de placer en exergue au texte cet article 1^er A relatif à la protection de la vie privée. Cette forme de réappropriation par le Sénat des principes explicitement énoncés avec force à l’article 1^er du projet de loi est bienvenue.

Cependant, il nous paraît regrettable que la commission des lois n’ait pas repris ces composantes de la vie privée que sont le secret des correspondances, l’inviolabilité du domicile et la protection des données personnelles.

Certes, M. le rapporteur pour avis Jean-Pierre Raffarin et M. le rapporteur Philippe Bas nous ont dit que ces notions étaient en quelque sorte incluses dans celle de protection de la vie privée.

Toutefois, je tiens à souligner que le texte initial du Gouvernement précisait ce qu’il fallait entendre par respect de la vie privée, en citant notamment le secret des correspondances et l’inviolabilité des domiciles.

Sur l’initiative du rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale, M. Jean-Jacques Urvoas, les députés ont précisé que le droit au respect de la vie privée devra s’appliquer dans toutes les composantes de celui-ci. Enfin, a été ajoutée en séance publique, par voie d’amendement, la protection des données personnelles. Ces amendements reprenaient d’ailleurs une recommandation de la CNIL. Le consensus qui s’est dégagé à l’Assemblée nationale sur cette question mérite d’être souligné.

C'est la raison pour laquelle nous pensons qu’il n’est pas inutile de dire explicitement, dès le début de ce projet de loi, que le respect de la vie privée recouvre le secret des correspondances, l’inviolabilité du domicile et la protection des données, ce qui nous inscrira dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle il échoit au législateur d’assurer la conciliation entre le droit au respect de la vie privée, d’une part, et la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions, d’autre part.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. C’est délibérément que la commission n’a pas inscrit les composantes du respect de la vie privée dans le texte : cela est inutile.

J’ajoute que l’emploi de l’adverbe « notamment » dans le texte des amendements constitue l’aveu que l’on doute du caractère exhaustif de la liste des composantes du respect de la vie privée que l’on a dressée. Or s’il faut établir une telle liste, elle doit être complète, sauf à être dépourvue de toute signification.

La notion de respect de la vie privée recouvre de façon certaine, depuis des décennies, le secret des correspondances, la protection des données personnelles, le droit à l’information, l’inviolabilité du domicile. Pourquoi inscrire dans la loi des notions déjà incluses dans celle de respect de la vie privée, dont le caractère plus général permet au juge de prendre en considération d’autres formes de violation de celui-ci ?

La commission est donc défavorable à ces deux amendements. Peut-être leurs auteurs décideront-ils de les retirer, compte tenu de ces éléments juridiques certains…

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. Le Gouvernement fait siens les propos du rapporteur sur la notion de protection de la vie privée. Sur ce point, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est constante et extrêmement précise, et le Conseil d’État s’est exprimé à plusieurs reprises, au travers de divers arrêts, sur ce que recouvre cette notion.

En conséquence, je ne suis pas favorable à l’amendement n° 42.

Quant à l’amendement n° 121 rectifié, il vise en réalité à revenir à la rédaction initiale du Gouvernement, qui nous paraissait plus claire que celle de l’Assemblée nationale. J’émets donc sur cet amendement un avis de sagesse.

Mme la présidente. La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote.

M. Gaëtan Gorce. M. Bas a raison de dire que l’énoncé est, d’une certaine manière, redondant. Toutefois, disant cela, il ne prend pas en compte l’évolution actuelle de la notion de protection des données personnelles.

Cette notion, développée notamment sur l’initiative de la France au travers de la loi du 6 janvier 1978, s’est progressivement précisée selon trois composantes essentielles : le caractère transversal de sa définition, qui recouvre toutes les données personnelles, quel que soit le statut de l’auteur du traitement, public ou privé ; la reconnaissance à la personne de droits sur ses données, tels que le droit d’accès, le droit d’information, le droit de rectification, la collecte loyale des données, la proportionnalité et la finalité de l’utilisation de celles-ci ; enfin, la nécessité de l’intervention d’une autorité indépendante pour contrôler le respect de ces principes.

Tout cela a été énoncé : pourquoi alors le répéter ? Justement parce que le poids et la valeur juridique de ces principes méritent d’être en permanence rappelés et confortés. On les retrouve dans de nombreux textes internationaux, tels que la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux, dont les articles 7 et 8 introduisent une distinction entre respect de la vie privée et protection des données personnelles.

J’observe d’ailleurs que le Conseil constitutionnel a déduit la notion de protection des données personnelles de celle de respect de la vie privée, qu’il avait elle-même déduite de la notion de liberté personnelle.

Cela fragilise indiscutablement l’énoncé de l’article, alors que le champ du traitement des données ne cesse de s’étendre et que l’application des principes que j’ai évoqués est de plus en plus contestée. Ainsi, aujourd'hui, de grands opérateurs comme Google considèrent que, dans le cadre du big data, invoquer un principe de finalité dans l’utilisation des données et de protection de ces dernières est contreproductif sur le plan économique. Ils contestent le contenu même du principe de protection des données personnelles dont j’ai rappelé les trois composantes.

Pour ces raisons, il me semble tout à fait utile de rappeler l’importance que revêt cette notion et de la faire figurer dans un texte qui, on le sait bien, doit trouver un équilibre délicat entre la sécurité, au travers du renforcement des moyens des services de renseignement, et la liberté, dont l’une des dimensions modernes est justement la protection des données personnelles.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 42.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 121 rectifié.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, adopte l'amendement.)

Mme la présidente. L'amendement n° 122 rectifié, présenté par MM. Sueur, Delebarre, Boutant, Reiner et Gorce, Mmes S. Robert et Jourda, MM. Bigot, Raynal, Duran, Desplan et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, deuxième phrase

Après le mot :

sauf

insérer les mots :

, à titre exceptionnel, en cas de

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Que l’on me permette de rappeler les termes de l’article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure, issu de la loi de 1991, première loi protectrice des libertés en ces matières :

« Peuvent être autorisées, à titre exceptionnel, dans les conditions prévues par l’article L. 242-1, les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques ayant pour objet de rechercher des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application de l’article L. 212-1. »

Mes chers collègues, nous sommes ici exactement dans la même situation ! Il s’agit de mettre en œuvre toute une série de procédures, pour des raisons impérieuses de sécurité et de lutte contre le terrorisme, mais qui sont et doivent être considérées comme exceptionnelles par rapport au droit commun. Y recourir ne saurait être la norme ! Cela est justifié par la circonstance particulière de la lutte contre le terrorisme. C’est pourquoi il nous paraît indispensable que la mention « à titre exceptionnel » soit mise aussi en exergue au présent texte.

Nous constatons d’ailleurs que, sur le fondement du caractère exceptionnel des atteintes à la vie privée, la CNCIS, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, a su dégager une jurisprudence permettant de veiller à l’application de ce principe, en développant la notion d’implication directe et personnelle et en contrôlant le caractère proportionné de l’atteinte portée au respect de la vie privée au regard de l’intérêt public en cause.

Il en ira de même pour la CNCTR, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, dès lors que l’on se réfère au caractère exceptionnel des atteintes pouvant être portées au respect de la vie privée dans toutes ses composantes, pour des raisons strictement justifiées.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Bas, rapporteur. Bien évidemment, la commission est tout à fait d’accord avec les auteurs de l’amendement sur le fond. Le texte qu’elle a adopté précise d’ailleurs déjà que « l’autorité publique ne peut […] porter atteinte [au respect de la vie privée], sauf nécessité légalement constatée » : cela signifie qu’elle ne peut le faire qu’à titre exceptionnel.

M. Sueur a dit à juste titre que l’on ne peut porter atteinte à un principe aussi fondamental que pour des raisons strictement justifiées. On aurait également pu inscrire cette précision dans le texte. Si nous ne l’avons pas fait, c’est tout simplement parce qu’elle est la conséquence naturelle de la phrase dont je viens de donner lecture.

Certes, cela ne retirerait au texte d’ajouter la mention « à titre exceptionnel », mais cela ne lui apporterait rien non plus, puisqu’il implique déjà ce caractère exceptionnel. On ne va pas, chaque fois que l’on met une borne à l’application d’un principe, ajouter que c’est à titre exceptionnel, car il en sera toujours ainsi !

C’est la raison pour laquelle, mon cher collègue, la commission n’a pu donner un avis favorable à cet amendement, non par purisme, mais parce que ce genre d’ajout, s’il n’est pas inscrit partout dans le texte, entraîne des a contrario.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Je comprends parfaitement, monsieur Sueur, l’esprit de cet amendement. Toutefois, le Gouvernement n’y est pas favorable, pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, il s’agit d’un texte extraordinairement complexe sur le plan technique. Par conséquent, si l’on y introduit des précisions largement redondantes, on le transformera en un palimpseste totalement illisible et on compliquera l’appréciation de ses dispositions par le juge lorsque celui-ci devra, par exemple, vérifier le respect du principe de proportionnalité dans la mobilisation des techniques de renseignement par les services.

Ensuite, le principe de proportionnalité, qui est au cœur du texte, répond à votre préoccupation, monsieur le sénateur, et même au-delà : en vertu de ce principe, les services de renseignement ne peuvent mobiliser des techniques, au titre de finalités définies, que dès lors qu’il y a proportionnalité au regard de ces dernières, cette proportionnalité devant être appréciée par la CNCTR et, en cas de désaccord entre la CNCTR et le Gouvernement, par le juge administratif dans le cadre de son contrôle juridictionnel. Ce principe de proportionnalité garantit le respect du principe d’exceptionnalité dans la mobilisation de techniques susceptibles de porter atteinte à la vie privée.

Si je ne suis pas favorable à votre amendement, monsieur Sueur, c’est parce que, s’il était adopté, le texte s’en trouverait complexifié et la portée du principe de proportionnalité réduite. Le Gouvernement est aussi attaché que vous au respect du principe d’exceptionnalité.

Pour ces deux raisons, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, le Gouvernement se verra contraint d’émettre un avis défavorable.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Je n’ai pas été tout à fait convaincu par les explications qui viennent de m’être fournies, notamment par M. le rapporteur, qui a confirmé qu’il ne devait être porté atteinte au respect de la vie privée qu’à titre exceptionnel. Il en est même tellement convaincu qu’il s’oppose à ce que cela soit inscrit dans le texte… J’ai du mal à comprendre. Monsieur le ministre, vous avez indiqué qu’il convient de ne pas ajouter de complexité au texte : reconnaissez que la mention en question n’est tout de même pas très difficile à comprendre ! J’ajoute qu’elle figure dans notre droit depuis vingt-quatre ans, depuis l’adoption de la loi de 1991, dont M. le Premier ministre a d’ailleurs fait hier l’éloge, soulignant la part qu’y avaient prise M. Michel Rocard et Mme Édith Cresson. Concrètement, nous le disons et nous le redirons, le recours à certaines techniques de renseignement est légitime dans des circonstances particulières qui font l’objet de ce projet de loi.

Par conséquent, inscrire cette mention en exergue n’est pas neutre. Selon nous, monsieur le rapporteur, il ne peut, contrairement à ce que vous avez affirmé, y avoir d’a contrario, eu égard au caractère spécifique des dispositions de ce texte.

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Bonnecarrère, pour explication de vote.

M. Philippe Bonnecarrère. Je ne suis pas intervenu à propos des amendements précédents, même s’il me semblait que plus on chercherait à définir la notion de respect de la vie privée, plus on en réduirait la portée.

Concernant le présent amendement, j’observerai d’abord que tout ajout paraît effectivement introduire de la complexité et des difficultés d’interprétation du texte. Par ailleurs, associer la notion de « nécessité légalement constatée » à l’expression « à titre exceptionnel » me semble relever d’une contradiction intellectuelle et juridique totale.

En conclusion, cet amendement va selon moi à l’encontre des préoccupations de ses promoteurs.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 122 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° 166 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer le mot :

au

par les mots :

aux chapitres I^er à 3 du

La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Les mesures de surveillance des communications électroniques internationales sont régies par un régime juridique particulier, décrit de manière complète à l’article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure. La procédure de délivrance des autorisations est ainsi adaptée, tout comme l’est le contrôle juridictionnel. Il convient donc, dans cet article 1^er A placé en chapeau de l’ensemble du livre VIII, de rappeler cette spécificité pour éviter que le droit commun ne s’applique entièrement aux mesures de surveillance, même s’il retrouve ses droits, nous le verrons lors de l’examen de l’article 3, lorsque les communications internationales mettent en jeu des numéros et des identifiants français.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?