Séance du 18 décembre 2014

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu (projet n° 153, résultat des travaux de la commission n° 186, rapport n° 185).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Thierry Mandon, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, malgré leur très grande proximité géographique et économique, la France et la Principauté d’Andorre ne sont pas encore liées à ce jour par une convention fiscale d’élimination des doubles impositions et de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

Le texte que nous vous soumettons aujourd’hui constitue ainsi une avancée importante, rendue à la fois possible et nécessaire du fait des évolutions de la législation d’Andorre.

Jusqu’en 2010, en effet, Andorre n’appliquait aucune fiscalité directe ni sur le revenu des personnes physiques ni sur les bénéfices commerciaux. Ce n’est que depuis lors qu’elle s’est dotée d’un tel cadre fiscal.

Elle a ainsi introduit, à la fin de l’année 2010, une imposition touchant les bénéfices des sociétés, les revenus des activités économiques et ceux des non-résidents. Cette législation s’est appliquée à compter du 1^er janvier 2012.

En outre, un impôt sur les revenus des personnes physiques a été adopté le 24 avril 2014. Il doit s’appliquer au 1^er janvier 2015.

Par ailleurs, une loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée, prévoyant un taux de 4,5 %, est entrée en vigueur le 1^er janvier 2013. La situation d’Andorre a également connu des évolutions importantes en matière de transparence et de coopération fiscale.

Dans ce contexte, la convention fiscale entre la France et Andorre permettra aux deux États, compte tenu de leur proximité, de disposer d’un cadre adapté pour éviter les doubles impositions, afin que ces dernières n’entravent pas les relations économiques et ne pénalisent pas les entreprises et les particuliers dans des situations transfrontalières.

À cet égard, les stipulations de la convention reprennent de manière générale les principes de l’OCDE, avec les adaptations rendues nécessaires par les particularités des législations de chaque État. Elles permettent de clarifier, par des règles précises agréées par les deux parties, la répartition des droits d’imposer entre les deux États, ainsi que les mécanismes d’élimination des doubles impositions.

Par ailleurs, les retenues à la source portant sur les redevances, intérêts et dividendes sont limitées à des taux variant entre 5 % et 15 %.

Enfin, au cas où un contribuable se trouverait en situation de double imposition, la convention prévoit la mise en œuvre d’une procédure amiable bilatérale de règlement du différend.

Si la nouvelle convention fiscale franco-andorrane vise à éviter les doubles impositions, elle comporte aussi un arsenal particulièrement complet de stipulations visant à empêcher des montages d’évasion fiscale et des situations d’absence d’impôt.

Comme vous le savez, la France est en pointe dans les travaux internationaux sur ces sujets, et c’est une priorité pour le Gouvernement de lutter contre les abus de ce type. Les clauses conventionnelles sur ce sujet, qui sont généralement inspirées du modèle de l’OCDE ou reprennent des termes des commentaires, sont adaptées pour tenir compte du système fiscal de chaque partenaire. Tel est également le cas avec Andorre.

Je voudrais pour finir mentionner deux autres particularités de ce texte.

D’abord, la clause sur l’échange de renseignements est remplacée par une référence à l’accord franco-andorran dédié du 22 septembre 2009. Cet accord se fonde sur un modèle défini en 2002 au niveau international dans le cadre des travaux du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements. Il est dédié au seul volet de la coopération administrative sur demande. Dans ce domaine, il permet une coopération fiscale identique au standard de l’OCDE. De plus, il exclut explicitement le secret bancaire. Les deux parties ont fait le choix pragmatique de conserver le mécanisme déjà en place par souci de simplicité.

Par ailleurs, vous le savez, le développement mondial de l’échange automatique d’informations financières est une priorité pour le Gouvernement, qui s’emploie à l’encourager très activement au niveau international et dans l’Union européenne.

Dans le cas qui nous intéresse, cet aspect n’est pas couvert par l’accord de 2009. C’est donc dans le cadre de la convention multilatérale de l’OCDE, signée par Andorre le 5 novembre 2013, que l’échange automatique avec la France a vocation à se mettre en place. Les autorités andorranes s’impliquent pleinement dans les travaux conduits actuellement au niveau international, et ce afin d’appliquer le nouveau standard en 2018.

Au total, et même s’il ne figure pas dans la convention fiscale elle-même, le cadre juridique de l’échange d’informations entre la France et Andorre est conforme aux principes de l’OCDE, et il a vocation à prendre en compte l’échange automatique d’informations, en cohérence avec les évolutions en cours au niveau mondial.

Enfin, j’évoquerai rapidement la mention d’une éventuelle imposition des nationaux français résidant à Andorre, qui figure à l’article 25 de la convention.

Bien sûr, ce texte n’a aucun effet. La seule manière de créer une imposition, c’est de passer par la loi votée par le Parlement. En réalité, la situation ne résulte que du contexte particulier de la négociation avec Andorre à l’époque. En effet, comme cet État ne connaissait pas de fiscalité directe, il paraissait préférable de prendre toutes sortes de garanties possibles.

Je voudrais vraiment dissiper tout malentendu sur ce point. Il ne faut absolument pas voir dans cette clause extrêmement ponctuelle, liée à un contexte particulier dans le temps et dans l’espace, un quelconque début de mise en œuvre de ce qu’on appelle « un impôt sur la nationalité ».

D’ailleurs, je vous le dis très simplement, il n’existe aucun projet de ce type. De même, une telle mention ne figure dans aucune des conventions fiscales négociées actuellement par la France.

Pour conclure, la convention fiscale qui vous est soumise répond aux avancées indéniables réalisées par Andorre en matière de fiscalité comme de transparence. Dans un contexte d’étroite proximité, c’est un cadre nécessaire pour les relations économiques et, plus généralement, pour tous les particuliers et entreprises exerçant des activités transfrontalières. Pour ces raisons, son entrée en vigueur la plus rapide possible relève de l’intérêt général. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. André Gattolin applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Dominati, rapporteur de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord du 2 avril 2013 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu.

Le texte a été adopté par l’Assemblée nationale lundi 8 décembre 2014, mais rejeté par la commission des finances du Sénat le jeudi 11 décembre dernier.

Jusqu’à aujourd’hui, la France et Andorre, qui partagent pourtant le même chef d’État, n’étaient liées par aucune convention fiscale. Ce texte constitue donc une grande première, à laquelle la Principauté est très attachée, comme cela a été rappelé à l’occasion de la visite du Président de la République, coprince d’Andorre, le 12 juin 2014.

Pourquoi cette absence de convention fiscale ? Tout simplement parce que, jusqu’à récemment, Andorre ne disposait d’aucun système d’imposition directe des revenus, des bénéfices et du patrimoine. Les recettes fiscales de la Principauté étaient essentiellement constituées de droits de douane, forcément importants, puisque ce territoire enclavé entre la France et l’Espagne s’était fait une spécialité de la vente de certains produits – alcool, tabac,… – aux habitants des pays voisins. Ces particularités, renforcées par une coopération fiscale plus qu’aléatoire, avaient valu à Andorre d’être placée sur la « liste grise » des paradis fiscaux de l’OCDE.

Durement touchée par la crise de 2008, la Principauté d’Andorre a entrepris de diversifier son économie, fondée sur le tourisme, le commerce et la finance, et surtout de réformer en profondeur son système fiscal. Ont ainsi été instaurés un impôt de 15 % sur les plus-values immobilières, un impôt de 10 % sur les bénéfices des sociétés, une TVA unique de 4,5 % et, à compter du 1^er janvier 2015, un impôt sur le revenu des personnes physiques, fixé à 5 % ou à 10 % en fonction du revenu.

Ces réformes ambitieuses, ainsi que la signature de 26 accords d’échange de renseignements fiscaux, ont permis d’envisager la signature d’une convention fiscale, que la Principauté sollicite de longue date. L’accord signé le 2 avril 2013 est le résultat de ces négociations.

Que contient cette convention fiscale ? En fait, elle est pour l’essentiel très classique, et largement conforme au modèle de l’OCDE le plus récent, qui date de 2010. Lorsqu’elle s’écarte du modèle, c’est tantôt pour s’adapter – sans malice – aux spécificités de la législation des deux pays, tantôt pour se montrer plus exigeante que le modèle.

Les clauses d’élimination des doubles impositions sont ainsi conformes à celles qui figurent dans les autres conventions fiscales signées par la France. Ces clauses visent à répartir entre les deux États le droit d’imposer les différents revenus, qu’il s’agisse des traitements, des salaires, des pensions, des bénéfices des entreprises ou encore des revenus passifs tels que les dividendes, les intérêts et les redevances.

La présente convention va même plus loin que le modèle de l’OCDE du fait de l’introduction de plusieurs clauses anti-abus – cinq clauses catégorielles et une clause générale –, qui permettent de refuser les avantages de la convention aux montages artificiels.

Une autre spécificité de la convention franco-andorrane, c’est qu’elle ne prévoit pas de dispositif d’échange d’informations fiscales, mais qu’elle renvoie, à la place, à l’accord de coopération en matière fiscale signé par les deux pays le 22 septembre 2009.

Toutefois, il ne faut pas voir là une volonté d’échapper aux standards les plus récents en matière de coopération fiscale.

En fait, la signature de cet accord spécifique s’explique par le fait qu’à l’époque Andorre n’avait pas de convention fiscale avec la France qui aurait pu servir de support. Mais ces clauses ont sensiblement le même niveau d’exigence que celles du modèle 2010 de l’OCDE, notamment au regard du secret bancaire.

Certes, l’accord de 2009 prévoit seulement l’échange d’informations fiscales à la demande, qui, comme vous le savez, est moins efficace que l’échange automatique puisqu’il suppose une bonne volonté de la part de l’État interrogé. Toutefois, la Principauté d’Andorre s’est formellement engagée, le 29 novembre 2014, à Berlin, à mettre en œuvre l’échange automatique d’informations d’ici à 2018. La France s’y est engagée pour 2017.

Si la présente convention se limitait aux points que je viens d’évoquer, il n’y aurait rien à y redire : il s’agit d’une convention fiscale classique, équilibrée et conforme aux standards les plus récents.

Mais l’accord franco-andorran comporte, en plus, une clause très particulière qui nous a semblé problématique.

Le 1 de l’article 25 prévoit en effet que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française résidentes d’Andorre comme si la présente convention n’existait pas ». Pour le dire autrement, cette clause permet à la France d’instituer une imposition des personnes physiques en raison de leur nationalité, et non pas en raison de leur résidence ou de l’origine de leurs revenus.

Cet élément est complètement dérogatoire par rapport au droit français, l’article 4 A du code général des impôts prévoyant depuis longtemps une imposition selon un principe de résidence.

Au sein de l’OCDE, les États-Unis sont le seul pays à pratiquer une imposition selon la nationalité, étant entendu que l’impôt acquitté par ailleurs par les citoyens américains ouvre droit à un crédit d’impôt aux États-Unis.

Cette stipulation est, de même, parfaitement dérogatoire par rapport au modèle de l’OCDE, fondé lui aussi sur un principe de résidence, repris par les conventions fiscales signées par la France.

Certes, la secrétaire d’État chargée du développement et de la francophonie, Annick Girardin, a expliqué devant nos collègues députés que « la mention d’une possible imposition des nationaux français résidant en Andorre est sans effet juridique », que celle-ci « résulte du contexte particulier dans lequel se sont déroulées les négociations » et qu’« aucun projet de ce type n’existe » dans les conventions actuellement négociées par la France.

Toutefois, alors que l’engagement d’un gouvernement vaut pour le présent, une convention fiscale peut rester en vigueur des dizaines d’années – et la question d’un impôt lié à la nationalité revient très régulièrement dans le débat public, par exemple à l’occasion de la campagne présidentielle de 2012. Les gouvernements passent, les textes demeurent…

L’inquiétude de nos compatriotes Français de l’étranger est donc bien légitime. Et elle pourrait bientôt faire écho à l’inquiétude des autres partenaires de la France, avec lesquels nous négocions actuellement de nouvelles conventions fiscales.

Nous ne sommes pas hostiles à l’idée d’un débat sur le sujet d’un impôt lié à la nationalité. Mais il doit s’agir d’un débat national, et non d’une discussion au détour de l’approbation d’une convention fiscale.

En tout état de cause, l’instauration d’un impôt selon la nationalité imposerait de résoudre plusieurs problèmes, d’autant que la rédaction du texte actuel demeure très vague.

Ainsi, comment assurer le lien nécessaire entre l’impôt payé et les contreparties reçues, qu’il s’agisse de la protection sociale, de la sécurité ou encore de la gratuité de l’enseignement, lien actuellement assuré par le principe de résidence ?

Comment éliminer les cas de double imposition pour les personnes qui se retrouveraient à la fois imposées à la résidence et en raison de leur nationalité ?

Comment régler le cas des binationaux ? Je rappelle à cet égard qu’un grand nombre des quelque 3 millions de Français de l’étranger possèdent une double nationalité.

Si la clause de l’article 25 n’a pas vocation à s’appliquer, nous estimons que la négociation d’un avenant, qui peut être rapide, est préférable à un engagement verbal. Notre volonté n’est nullement de compliquer les choses, mais au contraire de les simplifier et de les stabiliser pour l’avenir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC. – M. André Gattolin applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Olivier Cadic.

M. Olivier Cadic. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, il est tout à fait satisfaisant d’observer que la Principauté d’Andorre a décidé de se doter d’un système fiscal moderne. Il est d’autant plus satisfaisant que, à ce titre, la France ait décidé de convenir avec celle-ci d’une convention fiscale permettant de lutter contre les doubles impositions.

Sur la forme, il n’y a rien à y redire : tous les éléments standard du modèle de l’OCDE y sont. L’adoption de ce texte aurait donc dû être une pure formalité.

Le problème en soi n’est pas là, monsieur le secrétaire d’État ; vous le savez, nous le savons. Comme le veut l’adage, « le diable se cache dans les détails » ; en l’espèce, il réside dans l’article 25 de la convention, qui stipule tout bonnement que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française qui résident en Andorre comme si la présente convention n’existait pas ». La belle affaire !

Qu’entend-on par là ? Tout bonnement que le champ d’application de la loi fiscale procède non plus de la territorialité, mais de la nationalité.

Cela signifie que l’impôt se paie au titre du sang et non plus au titre de « l’entretien de la force publique », selon les dispositions bien connues de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Il est absolument inadmissible – et je pèse mes mots – que l’on introduise pareille brèche dans un édifice législatif vieux de plus de deux siècles au détour d’une obscure stipulation conventionnelle.

C’est inadmissible quant à la méthode employée ; c’est également inadmissible sur le fond.

Concernant le fond du problème, à savoir le passage d’une fiscalité assise sur le lieu de résidence à une fiscalité assise sur la nationalité, je ne peux qu’exprimer mon étonnement et mon interrogation, pour ne pas dire d’emblée mon indignation.

L’impôt n’est pas la contrepartie de la nationalité. Ce n’est pas dans notre tradition, ce n’est pas dans notre histoire ni dans nos usages.

L’impôt est le prix du service public. C’est l’un des legs de la Révolution française – et j’ai cité à l’instant la Déclaration de 1789. Vous résidez en France, vos enfants sont scolarisés en France, vous bénéficiez des soins dispensés dans les hôpitaux en France, vous profitez de la sécurité par les forces de l’ordre en France, en conséquence, vous payez vos impôts en France pour contribuer au financement du service public.

Bénéficier de l’organisation de nos services publics a donc un prix ; la nationalité ne saurait en avoir.

Quelle serait d’ailleurs la conséquence logique d’un redressement fiscal dans une telle hypothèse ? La déchéance de la nationalité ? Je n’ose l’imaginer, et j’espère que vous non plus !

Concernant la méthode, la forme est aussi carencée que le fond. Une telle évolution de notre droit fiscal mériterait, comme l’a très justement dit M. le rapporteur, un véritable débat national, une concertation, au minimum un groupe de travail.

Et là ? Rien, ou presque, si ce n’est une convention qui aurait dû être adoptée sans grande formalité.

La fiscalité sur la nationalité n’est pas impossible. Elle existe d’ailleurs de longue date aux États-Unis, qui est le seul pays de l’OCDE à la pratiquer, comme le rappelle à juste titre Philippe Dominati dans son excellent rapport, démontrant ainsi qu’il est un législateur attentif à la sauvegarde du principe de liberté, principe fondateur de notre République.

Mes chers collègues, une différence profonde sépare l’Europe des États-Unis. Margaret Thatcher l’a exprimé ainsi : « L’Europe s’est construite par l’histoire, l’Amérique par la philosophie. »

Je ne suis pas convaincu que l’initiative de l’administration française pour introduire cette évolution fiscale à la sauvette nous propose également de faire partager à nos compatriotes la même philosophie que le modèle anglo-saxon.

Mais, si la France devait tourner un jour le dos à son histoire, de nombreux Français tourneraient alors le dos à la France, et le monde ne s’arrêterait pas de tourner.

Les Français de l’étranger le savent parce que c’est leur expérience : la liberté trouve toujours son chemin !

Monsieur le secrétaire d'État, j’ai lu avec attention les débats à l’Assemblée nationale. J’ai bien noté les engagements répétés du Gouvernement, qui a déclaré n’avoir nullement l’intention, en tout cas à court terme, de faire évoluer la fiscalité applicable aux Français établis hors de France vers une imposition due en raison de leur nationalité. Je n’ai aucune raison de mettre votre parole en doute.

J’ai également bien noté que, selon vos déclarations, cette stipulation n’aurait finalement pas à s’appliquer.

Cependant, vous n’êtes pas sans savoir que les mandats politiques sont souvent précaires et que vos successeurs pourraient bien ne pas se sentir contraints par ce que vous aurez pu dire à la représentation nationale. Seul le droit écrit restera, et ce que vous nous proposez de rédiger comporte toute l’ambiguïté de cet article 25.

Toujours concernant la méthode, j’entends les remarques quant aux conséquences diplomatiques que le rejet de cette convention impliquerait. Il faudrait renégocier, reprendre le travail depuis le début, relancer le processus, etc.

Les parlementaires représentant les Français établis hors de France ont rencontré l’administration fiscale à Bercy sur cette question. Les hauts fonctionnaires nous ont bien fait comprendre que les ministres passaient, mais qu’eux restaient.

Qui dirige ce pays ? Qui décide de l’orientation des éléments fondamentaux de la loi fiscale ? Vous, le Gouvernement ? Nous, le Parlement ? Ou bien l’administration qui vous écrit le papier que vous nous lisez ?

Si les dispositions de l’article 53 de la Constitution prévoient l’existence de projets de loi d’approbation des conventions internationales, c’est bien parce que le Parlement doit jouer son rôle afin de contrôler la signature diplomatique de notre exécutif.

Or, en l’espèce, cette signature ne saurait prospérer. Il est préférable de reporter l’adoption d’une convention internationale en demandant l’abrogation de l’article litigieux plutôt que de fragiliser les fondations de l’ensemble de notre droit fiscal.

D’autant que, comme le rappelle Gaspard Koenig dans une excellente tribune publiée cette semaine dans Les Échos, l’exigence de cet article 25, qui permet à cette convention de prévoir sa propre nullité – ceux qui sont encore attachés au respect des contrats et à l’État de droit apprécieront –, est une demande 100 % française. Nul doute alors que vos homologues andorrans ne verront aucune objection à la faire disparaître.

Aussi, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, vous l’aurez compris, les membres du groupe UDI-UC voteront contre l’approbation de cette convention internationale, suivant en cela la position de la commission des finances. (M. Christophe-André Frassa applaudit.)

M. le président. La parole est à Mme Michèle André.

Mme Michèle André. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je n’utiliserai pas tout mon temps de parole, quand bien même cette convention – et même Andorre – pourrait faire l’objet de longs échanges entre nous.

Au fond, on connaît assez mal cette principauté.

M. Christophe-André Frassa. Certains la connaissent bien !

Mme Michèle André. Quelques Français et quelques Espagnols croient la connaître parce qu’ils vont y faire des achats détaxés à l’occasion de leurs vacances…

M. Christophe-André Frassa. Il y a des Français qui y vivent !

Mme Michèle André. Peut-être faut-il parler différemment d’Andorre. Que savons-nous de cette principauté ? C’est une petite enclave pyrénéenne, dont le Président de la République française, conjointement avec l’évêque de la Seu d’Urgell, du côté catalan, est coprince.

La Principauté d’Andorre, à la géographie très particulière, isolée au milieu des montagnes, est d’ailleurs restée très longtemps à l’écart des axes de transport, tant les cols ariégeois demeurent difficilement franchissables. Aujourd’hui encore, si vous voulez vous y rendre en avion, il faudra arriver par Barcelone ou Toulouse.

Le Président François Mitterrand avait cette belle formule, que je reprends volontiers : « La géographie fait l’histoire. »

Le traité des Pyrénées, grand traité ayant mis fin à de rudes et longues luttes entre la France et l’Espagne, a donné naissance à quelques perles de cette nature ; il a notamment donné aussi l’enclave de Llívia, dont sans doute peu de Français connaissent l’existence…

M. Christophe-André Frassa. Si, moi !