M. Yannick Botrel. Par des réformes structurelles !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Ni la Commission européenne, ni le Haut Conseil des finances publiques, ni les médias n’ont réussi à relever le défi.
D’ailleurs, le ministre des finances et des comptes publics a indiqué, au début du mois de septembre, qu’il ne serait finalement pas possible d’atteindre les 21 milliards d’euros d’économies prévus pour 2015, parce que l’inflation était trop faible. Deux jours plus tard, il s’est ravisé : tout en confirmant que 2 milliards d’économies ne seraient pas réalisés à cause de la faiblesse de l’inflation, il a ajouté qu’ils seraient compensés.
Face à ces hésitations, on peine à comprendre : cette alternative en est-elle une ? Aura-t-elle un impact sur le monde réel ou relève-t-elle simplement du discours ? Ces 2 milliards d’euros d’économies qui semblent manquer au décompte porteront-ils sur la protection sociale ? C’est peut-être pourquoi ce point échappe à la commission des finances. Bref, il faudra nous exposer la réalité de la situation, monsieur le secrétaire d’État.
Pour être en mesure de porter une appréciation sur la programmation proposée par le Gouvernement, ce que nous nous apprêtons à faire, il convient avant tout de prendre en compte un critère essentiel : la crédibilité. Dans le contexte que je viens de rappeler, nous ne pouvons pas nous permettre de présenter une programmation qui ne serait pas solide et réaliste.
Je le reconnais volontiers, sur ce plan, certains progrès ont été accomplis. Les hypothèses de croissance potentielle sont plus en ligne avec celles des principaux organismes internationaux et instituts de conjoncture que nous avons sollicités. Quant aux hypothèses de croissance en général, elles paraissent plus réalistes que par le passé. On suit sans doute davantage l’avis du Haut Conseil des finances publiques.
Toutefois, le Gouvernement peine à se départir d’un certain optimisme. Le président du Haut Conseil n’a d’ailleurs pas eu d’autre mot pour décrire la prévision de croissance pour 2015, qu’il a lui-même qualifiée d’ « optimiste ». M. Migaud a même jugé que, si le scénario macroéconomique du Gouvernement pour les années 2016-2017 était plus réaliste que le précédent, il continuait de reposer sur des hypothèses trop favorables sur l’environnement international et sur l’investissement, les économies étant par ailleurs « peu documentées » en ce qui concerne les dépenses.
Cet optimisme, il est vrai mesuré au regard des excès du passé, est une première limite à la crédibilité de la trajectoire, mais sans doute pas la plus importante : la faiblesse des économies structurelles rend très hasardeux le respect de la trajectoire.
Nous aurons l’occasion de revenir sur ce point lors de l’examen du prochain projet de loi de finances, mais, si l’on se réfère aux projets de lois financières pour 2015, la plupart des mesures d’économies procèdent plus de coups de rabot et de bouclages budgétaires que de véritables économies structurelles. La logique suivie est celle des coupes, des abaissements de plafonds pour un certain nombre d’organismes.
Bref, tout le monde est mis un peu à contribution, sous couvert de mesures d’optimisation, de rationalisation, d’amélioration de la productivité. Pour notre part, nous aurions préféré des choix courageux, des réformes de structure,…
M. François Marc. Lesquelles ?...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. … plutôt que des petits coups de rabot ici ou là. Malheureusement, telle n’est pas l’orientation prise par le Gouvernement.
La hausse des crédits mis en réserve – les 8 % que M. le secrétaire d’État a évoqués - laisse à penser que le Gouvernement n’avait pas tout à fait finalisé les arbitrages budgétaires au moment où il a présenté le projet de loi de finances.
Par ailleurs, ce projet de loi de programmation instaure des revues de dépenses. Pourquoi pas ? Cette mesure me semble même tout à fait pertinente. Mais, pour l’heure, sa mise en œuvre reste un peu vague. Cela témoigne peut-être, à ce stade, de la difficulté ou de l’incapacité du Gouvernement à documenter ou du moins à choisir des économies structurelles.
Avant de conclure, je dirai quelques mots du sort que nous allons réserver au présent texte.
Concrètement, nous allons nous prononcer sur les amendements de rétablissement déposés par le Gouvernement. En effet, la commission a supprimé les articles relatifs à la programmation, et M. le secrétaire d’État, en toute cohérence avec la logique qu’il suit, va proposer au Sénat de les rétablir.
M. Francis Delattre. M. le secrétaire d’État s’endort...
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Que voulez-vous, monsieur Delattre, que je parle en même temps que M. le rapporteur général ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. J’exprimerai simplement un regret : dès lors que vous proposez de rétablir la trajectoire, nous aurions souhaité que vous intégriez l’effort supplémentaire de 3,6 milliards d’euros annoncé dernièrement. Faute de cela, ce projet de loi de programmation est d’emblée quelque peu caduc ou obsolète. Le modifier en ce sens aurait été plus respectueux du Parlement.
Compte tenu des désaccords fondamentaux que j’ai exprimés au sujet de cette programmation, la commission des finances a décidé de rester sur sa position et refusera les orientations que nous proposera le Gouvernement par voie d’amendements.
Cela étant, le débat que nous allons consacrer au présent texte, tel qu’il a été modifié par la commission des finances, promet d’être tout à fait intéressant. Je le dis sans détour, la partie consacrée à la gouvernance comporte des avancées utiles. Nous souhaitons, pour notre part, les compléter dans l’espoir que, si elles sont mises en œuvre, ce que nous souhaitons, elles amélioreront la gouvernance des finances publiques et, singulièrement, l’information du Parlement. Voilà pourquoi, mes chers collègues, nous avons décidé d’adopter certains des articles de la partie relative aux normes et à la gouvernance des finances publiques. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)
Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Madame la présidente, un des membres de la Haute Assemblée ayant estimé que je m’endormais durant le discours de M. le rapporteur général et l’ayant dit à voix haute, je demande une suspension de séance de quelques minutes, en signe de protestation. De tels propos sont particulièrement discourtois !
Mme la présidente. Monsieur le secrétaire d’État, le Sénat va accéder à votre demande.
La séance est suspendue pour quelques instants.
M. Francis Delattre. Nous le déplorons !
(La séance, suspendue à dix heures quarante, est reprise à dix heures quarante-cinq.)
Mme la présidente. La séance est reprise.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le Parlement examine un projet de loi de programmation des finances publiques pour la quatrième fois depuis 2008. Votre commission des affaires sociales s’en est bien évidemment saisie pour avis, en raison de la part que prennent les finances sociales au sein des finances publiques.
En 2013, les dépenses des administrations de sécurité sociale représentent 27 % de notre richesse nationale, 46,5 % des dépenses publiques, 53,6 % des prélèvements obligatoires et un déficit de 10 milliards d’euros – seulement, allais-je dire, au regard des dizaines des milliards d’euros de déficit du budget de l’État.
Les lois de programmation sont devenues, pour le Parlement, l’outil de vérification des engagements européens de la France qui sont, je le rappelle, des objectifs que nous nous sommes fixés collectivement.
Je serai bref sur la partie programmatique de ce texte, que notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, a très bien décrite. Je partage son analyse. Notre commission a principalement examiné les variables qui intéressent les finances sociales que sont la croissance du PIB et l’évolution de la masse salariale du secteur privé.
Si nous considérons la période postérieure à la première année de programmation, le projet de loi de programmation repose sur l’hypothèse d’une croissance de 1,9 % en moyenne à compter de 2016, avec une progression annuelle de 4 % de la masse salariale privée. Ce sont effectivement les niveaux de croissance de la masse salariale constatés avant la crise, sur la période 1998-2007.
Nous observons, par un simple contrôle de cohérence, que, pour une hypothèse de croissance plus élevée, le Gouvernement avait retenu le même taux d’évolution de la masse salariale au cours de la précédente programmation. Comme si nous devions invariablement revenir à ce taux d’évolution, sans préjudice des dégâts qu’une crise persistante a pu causer à notre appareil productif !
Quel est notre point d’entrée en programmation ?
Le déficit des administrations de sécurité sociale a atteint 0,5 point de PIB en 2013, soit environ 10,1 milliards d’euros. Je rappelle que ce solde comprend des administrations de sécurité sociale qui, par nature, sont en excédent, soit parce qu’elles ont vocation à couvrir des engagements futurs, comme le Fonds de réserve pour les retraites, le FRR, soit parce qu’elles sont chargées d’amortir la dette, comme la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES.
Hors CADES et FRR, le solde est négatif, de moins 20,6 milliards d’euros, soit 1 point de PIB et 3,65 % des dépenses.
Le déficit social n’est bien sûr comparable ni en volume ni en part de la richesse nationale avec celui de l’État, mais la nature des dépenses n’est pas non plus identique. Le déficit et, surtout, la dette sociale constituent bien une anomalie. J’ajoute que l’équilibre de la sécurité sociale n’est pas hors de portée : l’exercice 2008 a ainsi révélé un excédent de 0,7 point de PIB.
Par rapport à ce point d’entrée, le projet de loi vise un redressement très significatif du solde des administrations de sécurité sociale sur la période de la programmation : l’équilibre des comptes sociaux serait retrouvé en 2016, et un excédent de 0,3 point de PIB serait dégagé en 2017.
Là où l’effort était réparti sur toute la période de programmation dans la loi précédente, il est désormais plutôt concentré et accéléré sur la fin de la période. C’est évidemment plus facile !
Un croisement des courbes de recettes et de dépenses interviendrait ainsi en 2016, à la faveur d’une trajectoire assez spectaculaire de réduction des dépenses de 0,5 point de PIB en trois ans.
Le principal instrument de pilotage est l’ONDAM, l’Objectif national de dépenses de l’assurance maladie, avec une progression de 2 % en moyenne et une augmentation de 3,8 milliards d’euros chaque année. Cet objectif est tenable ; votre commission des affaires sociales pense même qu’il est possible de ralentir davantage la dépense, sans porter atteinte à la performance de notre système de soins, à condition, bien sûr, de ne pas s’interdire les réformes nécessaires. Pour renforcer ce pilotage, elle a proposé d’élever le taux de mise en réserve pour le porter au niveau de celui des dépenses de personnel de l’État.
Si l’on regarde la trajectoire financière dans le détail, nous passerions d’un déficit social de 10,1 milliards d’euros en 2013 à un excédent de 6,5 milliards d’euros à l’horizon de 2017 pour l’ensemble des administrations de sécurité sociale.
L’évolution des autres administrations de sécurité sociale hors du champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale n’est pas détaillée. Elle comprend, par exemple, des organismes aussi divers que l’IRCANTEC, l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, ou la Caisse de retraite de l’Opéra. Cette évolution reste l’angle mort de la vision du Parlement.
Il s’agit, pour notre commission, du principal enjeu de la deuxième partie du texte, qui porte sur des mesures de pilotage des finances publiques et de bonne gouvernance.
J’en viens donc à cette deuxième partie du projet de loi de programmation.
Pour ce qui concerne particulièrement les administrations de sécurité sociale, le Gouvernement propose de renforcer le contrôle des agences régionales de santé, les ARS, sur les établissements de santé soumis à un plan de redressement. Nous partageons cet objectif.
Le Gouvernement se propose également de remettre un rapport au Parlement sur l’évolution des dépenses de personnel des hôpitaux, en détaillant les mesures catégorielles. Votre commission des affaires sociales a souhaité enrichir ce rapport d’éléments relatifs aux autres déterminants de la dépense hospitalière et détailler leur impact sur l’ONDAM.
Dans un second article spécifique, le Gouvernement se propose une fois encore de remettre un rapport au Parlement, alors que le texte en prévoit déjà un certain nombre de ces documents. Il s’agit cette fois d’un rapport sur l’assurance chômage dont votre commission avait recommandé la suppression.
En effet, autant les déterminants de la dépense hospitalière sont mal connus, autant les données sur la situation financière de l’UNEDIC, qui publie ses chiffres trois fois par an, ne font pas défaut. Au demeurant, rien n’empêche le Gouvernement de faire connaître son analyse de la situation financière de l’assurance chômage en l’absence de rapport.
Si la situation financière de l’UNEDIC nous est connue, la façon dont le Gouvernement l’intègre, non seulement dans la programmation, mais encore dans le solde des administrations de sécurité sociale, ne l’est en revanche pas clairement.
Cette même question se pose à propos des 9,6 milliards d’euros d’économies en 2015, pour lesquelles la part de l’assurance chômage et des retraites complémentaires est aussi significative que mal identifiée.
Nous avons donc besoin d’une décomposition du solde structurel des différentes administrations publiques, y compris des administrations de sécurité sociale, projet de loi de financement de la sécurité sociale après projet de loi de financement de la sécurité sociale, et pas seulement dans le projet de loi de programmation. Il s’agit là d’un élément essentiel du pilotage des finances publiques. Quelle est la contribution des administrations de sécurité sociale à l’effort structurel, à l’effort en recettes, à l’effort en dépenses ? Voilà ce que nous souhaiterions pouvoir suivre, année après année.
Au sein même des administrations de sécurité sociale subsistent des angles morts qui gênent la vision du Parlement. C’est pourquoi nous souhaitons pouvoir bénéficier du détail des dépenses, des recettes, du solde et de la dette de l’ensemble des administrations de sécurité sociale. En l’absence de texte spécifique, le Gouvernement pourrait enrichir les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatives au financement, qui contiennent un certain nombre d’éléments essentiels sur le solde structurel. Ce n’est certes pas la loi de finances sociales dont la Cour des comptes suggère la création, mais cela offrirait tout de même au Parlement un élément indispensable à son information.
Concernant toujours l’information du Parlement, et dans la continuité du rapport qui nous a été remis par la Cour des comptes sur les relations conventionnelles entre l’assurance maladie et les professions libérales de santé, nous avons souhaité que le Parlement soit informé des orientations de ces négociations. Ces relations sont en effet le vecteur de diffusion de l’ONDAM « soins de ville ».
Si ces éléments sont maintenus, nous aurons progressé dans le contrôle démocratique des finances sociales et votre commission considérera ce texte comme une véritable avancée.
Sous le bénéfice de ces observations, il nous a semblé que la programmation pluriannuelle proposée par le Gouvernement reposait sur des hypothèses trop optimistes, qui font peser des incertitudes très fortes et des aléas trop importants sur son exécution. Les recettes ne seront vraisemblablement pas au rendez-vous.
Malgré ces hypothèses, les objectifs de retour à l’équilibre sont pourtant repoussés, sans que les mesures fortes qui seraient nécessaires à un véritable redressement soient identifiées.
En revanche, la partie relative au pilotage comporte des avancées intéressantes, qui vont dans le sens d’une gestion plus rigoureuse. Notre commission y voit l’occasion d’enrichir l’information du Parlement et de nous permettre d’acquérir une vision plus complète du sous-secteur des administrations de sécurité sociale, pour la partie située hors du périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
C’est pourquoi votre commission des affaires sociales a émis un avis défavorable sur la partie programmatique du projet de loi et favorable sur la partie relative au pilotage des finances publiques. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC. – M. Guillaume Jacques Arnell applaudit également.)
Mme la présidente. La parole est à Mme la présidente de la commission. (M. Jean Germain applaudit.)
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui la quatrième loi de programmation des finances publiques, une catégorie de lois introduite dans notre Constitution par la révision constitutionnelle de 2008.
Le volet du projet de loi relatif à la gouvernance a été modifié par la commission des finances, mais, globalement, dans l’esprit ayant présidé aux travaux sur la loi organique de décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il a fait l’objet d’un large accord. D’ailleurs, aucun amendement ne vise à revenir sur les apports de la commission des finances en la matière.
Cela étant dit, l’expérience des trois précédentes lois de programmation montre que de nombreuses règles ambitieuses n’ont pas été mises en œuvre. Nous devrons donc être plus sourcilleux dans le suivi de l’application de ces lois.
Quoi qu’il en soit, une gouvernance sophistiquée n’a jamais, à elle seule, permis d’améliorer la situation des finances publiques.
Aussi, j’en viens maintenant au volet du texte consacré à la programmation.
La programmation des finances publiques, qu’elle soit exprimée en solde structurel ou en solde effectif, permet au Parlement d’approuver un chemin tracé pour l’ensemble des finances publiques, c’est-à-dire à la fois celles de l’État, des administrations sociales et des administrations locales, par-delà la segmentation de nos débats budgétaires en plusieurs textes financiers.
Politiquement, c’est là que se trouve désormais l’enjeu, comme l’ont montré les échanges récents avec la Commission européenne, dans le cadre de la nouvelle procédure d’examen par la Commission des « plans budgétaires nationaux ». C’est donc un élément déterminant de notre stratégie économique qui est aujourd’hui soumis à notre vote.
Ce débat sera l’occasion pour le Gouvernement d’indiquer comment la programmation devra être ajustée au cours de la navette parlementaire pour tenir compte des mesures supplémentaires annoncées par le ministre des finances et des comptes publics. Il permettra aussi, je l’espère, à la majorité sénatoriale de nous faire connaître sa position sur des aspects essentiels de la stratégie de finances publiques.
M. François Marc. On l’attend !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Je connais les objections de la majorité sénatoriale quant à la programmation proposée par le Gouvernement, mais je ne sais pas quelles options elle propose.
M. Vincent Delahaye. Des réformes !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Revenir à un niveau proche de l’équilibre structurel en 2019 ou plus tôt ? Ramener le déficit effectif sous le seuil des 3 % du PIB en 2017 ou avant ?
M. Vincent Delahaye. Des réformes structurelles !
M. François Marc. Lesquelles ?
M. Vincent Delahaye. Les retraites, les allocations chômage !
M. Claude Raynal. Que ne l’avez-vous fait !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. S’il faut le faire avant, quels efforts supplémentaires faudrait-il consentir en recettes comme en dépenses ?
M. Jean Germain. Eh oui !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Je n’oublie pas la question des collectivités locales. À ce sujet, notre débat nous permettra aussi – je l’espère, en tout cas ! – d’en savoir plus sur la manière dont la majorité sénatoriale envisage la question de la baisse des dotations.
J’attends donc beaucoup de cette discussion sur une programmation qui me paraît, pour ma part, convaincante à la fois politiquement et économiquement.
M. Philippe Dallier. Il faut faire des efforts !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Premièrement, je veux insister sur le fait que cette programmation confirme notre attachement à des finances publiques soutenables. Il faut réduire le déficit pour mettre la dette sous contrôle et, donc, retrouver des marges de manœuvre pour la politique budgétaire. La dette, nous le savons tous, est l’ennemi de la redistribution.
Or, pour réduire le déficit et contrôler la dette, il faut de la croissance. Une politique budgétaire qui étoufferait la reprise ne serait pas une bonne politique.
M. Claude Raynal. Très bien !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Deuxièmement, cette programmation adapte le rythme de réduction du déficit aux évolutions macroéconomiques de manière à ne pas mettre en danger un retour de la croissance et à éviter de précipiter l’Europe sur la voie de la stagnation économique, avec tous les risques qu’une stagnation prolongée implique : chômage, pauvreté, salaires en berne, poids de la dette, dégradation de la qualité des services et des investissements publics, autant de phénomènes qui, in fine, dégradent les finances publiques.
Il est rassurant que le Gouvernement se préoccupe de macroéconomie et ne se limite pas à une vision statique des comptes publics.
Dans un monde où la situation de la zone euro inquiète, le fait que la Banque centrale européenne ne soit pas la seule à se préoccuper de l’activité économique et de la croissance représente un espoir.
Mais, pour faire grandir cet espoir, nous devons soutenir les ambitions du président de la Commission européenne en matière de relance de l’investissement. Les questions précises et nombreuses posées hier en commission au ministre des finances et des comptes publics montrent que les attentes sont fortes en la matière.
En résumé, s’il faut une gouvernance budgétaire de la zone euro, il nous faut aussi une politique économique de la zone euro.
Une telle approche n’est pas de nature à remettre en cause les bonnes conditions auxquelles nous finançons notre dette, bien au contraire. Surtout, et c’est la clé de notre crédibilité, le ralentissement du rythme de réduction du déficit ne remet pas en cause, lui non plus, nos engagements en matière de réforme économique et de maîtrise des dépenses publiques.
En 2015 et sur l’ensemble de la programmation, la réduction du déficit proviendra intégralement de notre effort en dépenses. En matière de prélèvements obligatoires, l’orientation qui nous est proposée est celle d’une stabilisation en 2015 et d’une baisse en 2016 et 2017, aux termes de l’article 4.
Je ne suis pas sûre que beaucoup de programmations aient prévu cela par le passé. Notre engagement en faveur de la maîtrise des dépenses publiques est donc fort.
Cet engagement se manifeste par la cible que le projet de loi de programmation retient pour l’évolution des dépenses publiques : 0,2 % en volume. Jamais auparavant une programmation n’avait était aussi ambitieuse et, si elle devait être critiquée, ce ne serait certainement pas pour son laxisme...
Notre engagement en faveur de la maîtrise des dépenses se traduit également dans l’action du Gouvernement. En ce moment, 49 rapporteurs spéciaux de la commission des finances et 82 rapporteurs pour avis de six autres commissions décortiquent les projets annuels de performances pour 2015 des différentes missions. Combien monteront à cette tribune pour constater qu’il y a trop d’argent et que l’on peut aisément réduire les crédits ? (M. le secrétaire d’État sourit.) Probablement aucun, car tous les budgets sont mis sous tension et le resteront pour la durée de la programmation !
Dans ce contexte, il convient de saluer d’autant plus les marges de manœuvre dégagées pour financer des priorités claires comme les créations d’emplois en faveur de l’éducation, de la justice et de la sécurité, ainsi que la préservation de notre modèle social.
L’effort est certes important, mais il est justement partagé entre les catégories d’administrations publiques. Ainsi, l’article 7 prévoit que les dépenses des administrations locales continueront d’augmenter plus vite que celles de l’État, mais moins que celles de la sécurité sociale.
Cela étant, je m’associe à ceux qui considèrent que l’objectif d’évolution de la dépense locale n’aura de portée incitative que s’il s’inscrit dans le cadre plus large d’une réflexion sur les dépenses obligatoires ou contraintes des collectivités territoriales.
Pour conclure, je veux dire que, du côté de la majorité sénatoriale, j’entends des critiques – c’est bien légitime dans une démocratie ! –,…
M. Philippe Dallier. Quand même !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. … mais je ne perçois pas de cohérence ; je pourrais même identifier quelques contradictions ou tâtonnements.
MM. Jean Germain et Jacques-Bernard Magner. Absolument !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Faudrait-il faire plus d’économies pour réduire encore plus le déficit, ce qui serait encore plus récessif ? Ou bien faudrait-il réaliser plus d’économies pour baisser plus vite les impôts (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.), ce qui n’arrangerait en rien notre dialogue avec la Commission européenne ? Nous attendons des réponses.
M. Claude Raynal. On peut toujours attendre !
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Nous avons, de notre côté, une stratégie cohérente, fondée sur un rythme de réduction des déficits compatible avec un retour de la croissance économique et accompagné d’une série de réformes qui modifieront en profondeur les structures économiques de notre pays.
Dans ces conditions, personne ne sera surpris que j’appelle à adopter les amendements du Gouvernement et à rétablir la programmation telle qu’elle nous a été transmise par l’Assemblée nationale. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. Vincent Delahaye. Donc, tout va bien, laissons les choses se faire !
M. Jean Germain. Personne ne dit cela !
Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il y a plusieurs manières de parler de finances publiques : les exposés auxquels nous assistons depuis le début de la discussion montrent que, apparemment, la langue de bois a de l’avenir et que les considérations technico-technocratiques l’emportent très largement sur les autres dès lors qu’il s’agit de parler budget de la France et financement de la sécurité sociale !
Mais, paradoxalement, nous estimons qu’un tel sujet mérite autre chose que des controverses sur des dixièmes de pourcentage et des perspectives chiffrées appuyées par un discours prétendument scientifique. (M. Philippe Dallier s’exclame.)
M. le secrétaire d'État et M. le rapporteur général ont livré ce matin une passionnante bataille d’idées sur les notions, parfaitement absconses pour la plupart de nos compatriotes, de « déficit conjoncturel » et de « déficit structurel », l’un se définissant au mieux par défaut, par soustraction de l’autre du total des déficits ; nous proposons dès maintenant de conclure, renvoyant tout simplement les intéressés à la lecture de l’avis du Haut Conseil des finances publiques. Or, en allant à l’essentiel, cette instance vient de nous expliquer que le modèle macroéconomique sur lequel se déterminaient les politiques budgétaires de la zone euro ne « fonctionnait » pas et que les événements économiques ne se déroulaient pas exactement comme prévu.
En clair, l’instrument de mesure générateur de la règle d’or et des trajectoires de finances publiques étant quasi inopérant, quels concepts peuvent en découler ? Tout simplement aucun !
Ainsi, pour ne prendre qu’un seul exemple, le Haut Conseil des finances publiques indique : « L’écart de production et la croissance potentielle ne sont pas des données statistiques ou comptables, mais le résultat d’un modèle économique. Leur estimation est donc entourée d’incertitudes. Les révisions ex post sur les écarts de production peuvent être de grande ampleur et, pour la zone euro, du même ordre de grandeur que les écarts eux-mêmes. L’incertitude est renforcée lorsque l’économie subit des transformations profondes, comme c’est le cas depuis la crise financière. En particulier, les méthodes d’estimation mesurent difficilement les pertes de capital humain et physique et leur effet sur la productivité potentielle. »
Mais justement, mes chers collègues, peut-être faudrait-il tout simplement commencer par là ? Les pertes de capital humain et physique...
Il est évident que la première question, la matrice même de nos déficits, ce n’est rien d’autre que cela. C’est cette trop nombreuse « armée industrielle de réserve » comptant aujourd’hui plus ou moins 6 millions de soldats à temps plein ou partiel, victimes du chômage ou de la précarité du travail !
C’est bel et bien là, dans l’insuffisance de l’emploi et du travail dans notre pays, que réside la source de toutes les incertitudes que soulève le Haut Conseil dans son avis.
Mon collègue Paul Vergès a posé, dans son allocution de président d’âge, lors de l’ouverture de notre session ordinaire, les questions d’importance que nous devons effectivement résoudre aujourd’hui. Elles dépassent aisément, je dois le dire, les débats que nous avons parfois sur le fait de savoir où doivent être fixées les limites d’un département ou d’une région...
Démographie, réchauffement climatique, recherche et développement, évolution économique répondant aux besoins des populations, tels étaient les enjeux présentés pour aujourd’hui et pour l’avenir par notre collègue, instruit par l’expérience de sa propre région et sa connaissance personnelle du monde qui nous entoure.
Que retrouvons-nous de cette allocution à visée prospective dans la loi de programmation qui nous est aujourd'hui présentée ? Bien peu de chose.
Par exemple, qu’est-ce qui, dans la loi de programmation, manifeste objectivement l’engagement de la France dans la voie de la transition énergétique ? Sans doute pas l’évolution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », orientés clairement à la baisse sur la période de référence de la loi de programmation. Tant pis pour la préservation des habitats et des espaces naturels ! Tant pis pour le développement des transports en commun non ou peu polluants en site propre !
Dans le même temps, il est fort probable que les agences de l’eau, voire l’ADEME, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, verront leurs ressources « écrêtées » au profit du budget général. Nous assisterons peut-être à une nouvelle poussée de fiscalité dite « écologique », dont la raison d’être sera de financer le coût grandissant des allégements de cotisations sociales, ce qui, depuis plus de vingt ans maintenant, pollue gravement les politiques publiques de l’emploi.
Mes chers collègues, la précarité de l’emploi ainsi que la dévalorisation du travail et des métiers ont deux origines : la loi sur la flexibilité de l’emploi adoptée dans les années quatre-vingt et le développement ininterrompu des logiques d’allégement du « coût du travail » au travers des exonérations et ristournes sur les cotisations sociales.
Non, le contrat à durée indéterminée n’est pas un privilège accordé à la majorité des salariés ! Oui, les bas salaires, les contrats précaires et à durée déterminée sont la pénitence imposée aux millions de salariés qui les subissent au quotidien, sans reconnaissance réelle, d’ailleurs, de leurs compétences, de leur qualification ni même de leur expérience !
Un véritable gouvernement de gauche ne devrait pas gaspiller je ne sais combien de milliards d’euros – on parle ici de 170 milliards et ailleurs de 230 milliards ! – à « aider les entreprises » sans contreparties visibles en termes de qualité de l’emploi et de développement de nouveaux métiers.
Surtout que ces milliards d’euros, pour une part importante, sont chèrement levés sur les marchés financiers, et nourrissent par conséquent ce que j’appellerai la « mauvaise dette », qui grève les comptes publics d’une charge d’intérêts de 50 milliards d’euros par an.
Un gouvernement de gauche, quand un abattoir breton licencie son personnel à la suite de mésaventures financières en Amérique latine, doit exiger de l’interprofession la solidarité indispensable et la mise en place de solutions originales de reclassement et de formation des salariés.
Ne lésinons pas sur les moyens nécessaires à la transition énergétique. En effet, les dépenses utiles que nous réalisons aujourd’hui seront la source d’économies dont nous profiterons demain, quand nous sera épargnée la réparation de dommages causés à l’environnement en général et, en son sein, à l’homme en particulier.
Ne lésinons pas non plus sur les moyens nécessaires à la modification des politiques de l’emploi, aujourd’hui abusivement tournées vers la seule restauration des marges de nos entreprises, c’est-à-dire vers un objectif de court terme qui retarde davantage encore les véritables débats en la matière.
Le libéralisme économique dans sa version mondialisée est décidément une arriération !
Ces véritables débats, nous les aborderons quand il s’agira de modifier encore l’emploi industriel, quand nous aurons posé les bases d’une nouvelle agriculture, quand nous aurons repensé l’action de nos services publics et quand nous ne reculerons pas devant le progrès inévitable que constitueront, le moment venu, une nouvelle réduction et un nouvel aménagement du temps de travail.
En effet, l’évolution des technologies de production, des compétences et des qualifications de la population active est telle que le débat est largement ouvert sur la réduction du temps de travail.
Trop souvent, ces dernières années, les gains de productivité ont été affectés à la réduction des effectifs salariés - force est de constater que, en la matière, l’État n’a pas été en reste -, et ce avant toute autre considération ! Tout cela dans l’objectif avoué de répondre aux exigences de la financiarisation de l’économie et, singulièrement, de la rentabilité du capital.
Il est grand temps que les gains de productivité reviennent aux hommes et aux femmes qui travaillent, produisent et créent les richesses. Grand temps, oui, que nous cessions de les voir privés du fruit légitime de leurs efforts : leur salaire net, victime ici de la modération salariale, là du gel du point d’indice, ou leur salaire socialisé, constitué des cotisations sociales qui participent au financement des revenus de transfert, composante déterminante du revenu disponible des ménages.
À cet égard, un smicard dont l’employeur ne paie plus de cotisations sociales est victime d’un double racket, puisqu’il paie lui-même la facture, notamment à la caisse des magasins en acquittant la TVA. C’est pourquoi il est temps de mettre en extinction les exonérations de cotisations sociales et d’œuvrer à la disparition du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, pour les remplacer par une véritable politique de l’emploi et du travail, tournée enfin vers les qualifications, les salaires et la qualité de la production.
Si les entreprises ont besoin d’être financées pour investir, qu’elles le soient quand il s’agit d’innover, de créer, de rechercher pour déposer de nouveaux brevets et de mettre en œuvre des projets créateurs d’emplois et respectueux de critères environnementaux et, bien sûr, sociaux.
Les secteurs financiers ont, eux aussi, un rôle essentiel à jouer pour le développement de l’activité en France. Le secteur bancaire ayant quasiment cessé d’être la propriété de la Nation, il a repris, depuis le milieu des années quatre-vingt, ses pires habitudes et ses errements les plus sinistres.
J’en veux pour preuve que la Banque centrale européenne, comme nous l’avons vu au mois de septembre, n’arrive même plus à trouver, auprès des grands établissements de crédit de la zone euro, suffisamment de demandes de crédit pour consommer l’enveloppe de 400 milliards d’euros qu’elle destine au financement des entreprises.
Uniquement soucieux de rentabilité, les établissements de crédit de notre pays se bornent aujourd’hui à atteindre leurs ratios prudentiels et à alimenter les dividendes de leurs actionnaires. Le financement de l’économie ? Il passe après !
Ainsi, bien que condamnée par la justice américaine à une amende record, BNP Paribas reste déterminée à verser, avant peu, un dividende d’une valeur de 10 % du cours de l’action du groupe dans les années à venir. Tant pis si la rentabilité de la banque s’appuie sur des refus de crédit opposés aux PME et aux TPE ou à une clientèle privée au demeurant de plus en plus endettée.
En vérité, mes chers collègues, il serait peut-être temps que les conseils d’administration bancaires se préoccupent d’atteindre certains objectifs en matière de financement de l’économie ou d’accès au crédit. Ce qui, du reste, n’empêcherait pas que la question de l’existence d’un pôle financier public se pose plus que jamais, comme se pose celle de normes sociales et économiques pour l’utilisation de l’épargne à vue et de l’épargne rémunérée collectées par les établissements banalisés.
La centralisation du livret A et du livret de développement durable doit être renforcée, aux fins de financer la relance du logement social et des travaux rendus nécessaires par la transition énergétique.
Reste que l’impulsion déterminante doit être donnée par la Banque centrale européenne, dont il ne faut jamais oublier qu’elle a pour fonction d’assurer la création monétaire pour l’ensemble des pays de la zone euro.
La BCE est prête, cette année, à n’injecter rien moins que 1 000 milliards d’euros de liquidités nouvelles au taux de 0,15 %, ce qui est parfaitement susceptible de favoriser les investissements et la création d’emplois. Seulement, la première tranche ouverte à la distribution, d’un montant de 400 milliards d’euros, n’a pas vraiment trouvé preneur.
Dans ces conditions, il est temps, à notre avis, que la France prenne l’initiative de croissance que tout exige aujourd’hui. Si les banques de détail ne veulent pas des fonds si gracieusement proposés par Mario Draghi, autant les confier aux administrations publiques pour qu’ils servent à des investissements utiles à la collectivité.
Il est temps, aussi, qu’un programme pluriannuel de rachat de la dette publique soit mis en place dans la zone euro, associé à un véritable programme de financement d’infrastructures publiques utiles aux économies de tous les États membres.
Il s’agit de créer enfin les conditions d’un désendettement durable des États, par la prise en charge de 15 % à 25 % de l’encours existant à l’échéance de cinq ans environ, et d’ouvrir la voie à un développement durable des économies de la zone euro.
Alors que la zone euro a connu, au cours de la dernière période, une hausse continue de l’endettement des États membres dans un contexte de stagnation économique et de faible inflation, pour ne pas dire de déflation, il est temps de changer son fusil d’épaule et de créer les conditions de la désintoxication financière des politiques publiques.
Par exemple, on ne peut pas montrer du doigt la faible rentabilité des trains à grande vitesse en France en oubliant, aussi rapidement que passent les rames TGV, que cette rentabilité est largement obérée par le coût que fait peser sur RFF, d’abord, et sur la SNCF, ensuite, la dette contractée pour la construction de liaisons pourtant utiles au développement économique et social.
L’Europe et la BCE doivent être au cœur du financement des grands projets d’infrastructures dont l’ensemble des pays de la zone euro ont besoin pour passer de la situation actuelle, marquée par un gaspillage d’énergie, de ressources, de matières premières et de capital physique et humain, à une situation nouvelle dans laquelle les objectifs généreux et généraux de la construction commune seront enfin atteints.
La France, par sa position de premier plan en Europe, peut et doit faire valoir ces nouveaux impératifs du projet européen. Sans quoi celui-ci deviendra toujours plus insupportable aux peuples et éloigné de leur intérêt et de leur attente, confiné à la caricature que constitue le traité budgétaire validé en 2012.
C’est donc vers des politiques publiques nationales et européennes profondément repensées, à la lumière du présent et dans la perspective de l’avenir, que nous devons tendre désormais. Force est de constater que le présent projet de loi de programmation des finances publiques, surtout dans sa rédaction amendée par la majorité de la commission des finances, n’en prend aucunement le chemin.