Séance du 12 novembre 2013

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2 et annexe A

Est approuvé le rapport figurant en annexe A à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2012, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2012 figurant à l’article 1^er.

ANNEXE A

Rapport retraçant la situation patrimoniale, au 31 décembre 2012, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés pour l’exercice 2012

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I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2012

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Sur le champ de l’ensemble des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses capitaux propres négatifs, s’élevait à 107,2 milliards d’euros au 31 décembre 2012, soit l’équivalent de 5,3 points de produit intérieur brut (PIB) (+0,3 point par rapport à 2011). Ce passif net a augmenté de 6,6 milliards d’euros par rapport à celui constaté au 31 décembre 2011 (100,6 milliards d’euros) en raison essentiellement des déficits des régimes et du FSV pour l’année 2012 (soit 19,1 milliards d’euros), minorés de l’amortissement de la dette portée par la CADES (11,9 milliards d’euros), dont une partie (2,1 milliards d’euros) correspond à la mobilisation des réserves du FRR.

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Compte tenu des sommes placées ou détenues en trésorerie (57,7 milliards d’euros, dont environ 63 % par le FRR et 15 % par la CADES dans le cadre de sa stratégie d’endettement à fin 2012), du besoin en fonds de roulement lié aux actifs et passifs circulants (22,0 milliards d’euros) ainsi que des immobilisations et provisions, l’endettement financier s’élevait à 173,9 milliards d’euros au 31 décembre 2012 (contre 170,1 milliards d’euros au 31 décembre 2011).

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L’ensemble de ces éléments sont détaillés en annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.

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II. – Couverture des déficits constatés sur l’exercice 2012

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Les comptes du régime général ont été déficitaires de 13,3 milliards d’euros en 2012. La branche Maladie a ainsi enregistré un déficit de 5,9 milliards d’euros, la branche Vieillesse un déficit de 4,8 milliards d’euros, la branche Famille un déficit de 2,5 milliards d’euros et la branche Accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) un déficit de 0,2 milliard d’euros. Par ailleurs, le FSV a enregistré un déficit de 4,1 milliards d’euros.

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Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l’année 2011, des déficits 2011 des branches Maladie et Famille du régime général et, au cours de l’année 2012, des déficits 2011 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV. Conformément aux dispositions organiques, la caisse a été affectataire de ressources lui permettant de financer ces sommes.

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La plupart des régimes de base autres que le régime général présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre. Il en est ainsi des régimes intégrés financièrement au régime général (régimes agricoles hors branche Retraite du régime des exploitants, régimes maladie des militaires, des ministres des cultes et des marins), des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l’État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins), des régimes d’employeurs (fonction publique de l’État), équilibrés par ces derniers, et enfin du régime social des indépendants, dont les déficits sont couverts par une affectation à due proportion du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés.

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Cependant, plusieurs régimes ne bénéficiant par de tels mécanismes d’équilibrage ont enregistré en 2012 des résultats déficitaires.

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S’agissant de la branche Retraite du régime des exploitants agricoles, dont les déficits 2009 et 2010 avaient été repris par la CADES, le déficit s’est élevé à 1,0 milliard d’euros (contre 1,2 milliard d’euros en 2011). La Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) finance ces déficits par le recours à des emprunts bancaires.

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Concernant la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), devenue structurellement déficitaire en 2010, le déficit s’est sensiblement réduit en 2012 (14 millions d’euros, après 0,4 milliard d’euros en 2011 et 0,5 milliard d’euros en 2010) compte tenu du prélèvement exceptionnel de 450 millions d’euros sur les réserves du fonds de l’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales et de 240 millions d’euros sur les réserves du Fonds de compensation des cessations progressives d’activité prévu par la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013. Afin de rétablir l’équilibre financier du régime, la loi a également prévu une augmentation des taux de cotisations en 2013 et 2014.

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Le déficit du régime des mines s’est élevé à 39 millions d’euros en 2012, après 186 millions d’euros en 2011, sous l’effet de la poursuite du programme de cessions immobilières engagé par la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines. Il a été couvert dans le cadre d’emprunts à court terme effectués auprès de la Caisse des dépôts et consignations et de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

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S’agissant de la Caisse nationale des industries électriques et gazières, le déficit s’est élevé à 91 millions d’euros en 2012 (après 46 millions d’euros en 2011). Compte tenu de l’épuisement des réserves antérieurement constituées, une augmentation des ressources du régime est intervenue en 2013 dans le cadre de la loi de financement pour cette même année.

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Le déficit du régime vieillesse de base des professions libérales est passé de 74 millions d’euros en 2011 à 103 millions d’euros en 2012 ; en réponse à ce déséquilibre, une hausse des taux de cotisation en 2013, puis en 2014, a été prévue.

M. le président. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Mme Isabelle Pasquet. À l’occasion de l’examen de cet article, je tiens à vous faire part de mon inquiétude sur une situation qui à mon sens est une anomalie.

L’annexe A jointe au projet de loi nous permet de prendre conscience qu’une partie du déficit du régime général de 2011 n’a pas été transférée à la CADES. Il faut dire que, pour ce faire, le Gouvernement aurait dû, en application de la loi organique, prendre soit la décision de prolonger la durée de vie de la CADES, donc repousser la date à partir de laquelle les déficits devraient être résorbés, soit transférer à la CADES une source supplémentaire de financement.

C’est donc l’ACOSS qui a été contrainte de supporter une partie de cette dette, ce qui a conduit le Gouvernement à porter son plafond d’emprunt à 22 milliards d'euros pour l’exercice 2012. Pourtant, ce n’est pas le rôle de l’ACOSS. Elle n’est théoriquement chargée que des financements à court terme. Aussi, madame la ministre, monsieur le ministre, pourriez-vous nous préciser les conditions dans lesquelles cette opération de financement de la dette à moyen terme a été menée et nous indiquer les taux qui ont été appliqués à l’ACOSS par rapport à ceux des financements à court terme ?

Je veux également évoquer la situation de la branche retraite des exploitants agricoles. Celle-ci est structurellement déficitaire ; or personne ne semble se soucier réellement des causes qui expliquent ce constat.

En 2012, son déficit s’établissait à 1 milliard d’euros, contraignant la Mutualité sociale agricole à financer ses besoins de trésorerie dans la limite de 2,9 milliards d'euros. Si la branche retraite des exploitants agricoles est dans une telle situation, c’est en raison de l’assiette de cotisations appliquée. Je rappelle que les exploitants agricoles peuvent déduire de cette assiette les investissements qu’ils réalisent.

Si nous comprenons la volonté du législateur de favoriser l’investissement agricole, nous ne pouvons pas admettre que cela se fasse au détriment de la protection sociale obligatoire de base. Cela doit relever d’une politique fiscale qui mérite sans doute des adaptations, mais certainement pas une dérogation aux principes de financement de la sécurité sociale agricole.

M. le président. Je mets aux voix l'article 2 et l’annexe A.

(L'article 2 et l’annexe A sont adoptés.)

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.

(La première partie du projet de loi est adoptée.)

M. le président. Nous allons examiner la deuxième partie du projet de loi concernant les dispositions relatives à l’exercice 2013.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2013

Article 3

À titre exceptionnel, il est prélevé, au 31 décembre 2013 au plus tard, au profit de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, une somme de 200 millions d’euros sur les réserves, constatées au 31 décembre 2012, du fonds pour l’emploi hospitalier institué par l’article 14 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 relative à l’organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique. Le recouvrement, le contentieux et les garanties relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxes sur les salaires.

M. le président. La parole est à M. Alain Milon, sur l'article.

M. Alain Milon. Cet article vise à transférer 80 % des excédents du Fonds pour l’emploi hospitalier vers la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.

Dans l’étude d’impact, le Gouvernement indique que la CNRACL devra de nouveau recourir, dans la limite du plafond d’emprunt fixé par le PLFSS pour 2014, à des financements pour assurer ses besoins de trésorerie en 2014, qui atteindront jusqu’à 800 millions d’euros en février prochain. Pour minorer le montant des emprunts que devra contracter la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du régime, le Gouvernement propose d’utiliser une partie des excédents du FEH.

Après l’augmentation des cotisations employeurs des hôpitaux et des collectivités locales pour rééquilibrer les comptes de leurs caisses de retraite, qui a pénalisé leurs budgets, déjà sous tension, vous proposez de détourner les ressources du FEH pour renflouer la CNRACL. Or je rappelle que les déficits des hôpitaux ne sont toujours pas résorbés, notamment dans les plus gros établissements. Selon les chiffres consolidés et définitifs de la Fédération hospitalière de France, les hôpitaux publics français ont affiché un déficit de 150 millions d’euros en 2012.

Le Fonds pour l’emploi hospitalier a été créé par la loi du 25 juillet 1994 relative à l’organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique pour financer certaines indemnités allouées aux agents des hôpitaux. Il contribue au financement des droits à congés acquis au titre de la réduction du temps de travail. Il est alimenté par une contribution à la charge des établissements, équivalant à 1 % de la masse salariale des établissements hospitaliers publics, ce qui est substantiel.

Aujourd’hui, le Gouvernement entend dépouiller le FEH pour financer la CNRACL, qui souffre de problèmes chroniques de trésorerie et qui a elle-même été plusieurs fois mise à contribution par le passé. Une ponction de 200 millions d’euros est donc envisagée, et ce alors qu’il existe des besoins dans les hôpitaux, le FEH finançant, comme je l’ai déjà évoqué, les recrutements et les mutations dans les services hospitaliers.

Je m’éloigne du sujet de cet article 3 quelques instants pour dire que, en matière de ressources humaines dans les hôpitaux, il aurait été plus sage, selon nous, d’épargner à l’hôpital la remise en cause du jour de carence et de consacrer les sommes économisées aux bas salaires et aux évolutions de carrière.

Nous ne sommes donc absolument pas favorables à cet article. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mme Catherine Deroche. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 144, présenté par MM. Roche, Vanlerenberghe et Amoudry, Mmes Dini et Jouanno, M. Marseille et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Gérard Roche.

M. Gérard Roche. Cet article vise à effectuer une ponction injustifiée sur le Fonds pour l’emploi hospitalier, qui finance l’aménagement du temps de travail des personnels hospitaliers, au profit de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, qui assure le risque vieillesse.

Le FEH est alimenté par une contribution de 1 % de la masse salariale à la charge des employeurs hospitaliers pour prendre en charge les surcoûts au titre du temps partiel, de la cessation anticipée d’activité, du compte épargne-temps et des 35 heures. Rien à voir avec la retraite ! Il s’agit donc d’une mesure purement comptable.

Le FEH dispose de 233 millions d’euros de réserves, et la CNRACL aura l’année prochaine un besoin de trésorerie de 800 millions d’euros. J’y vois un petit hold-up au détriment de l’aménagement du temps de travail du personnel. Nous ne pensons pas que ce type de disposition soit de nature à assurer la pérennité et l’équité du système de retraites. C’est pourquoi nous demandons sa suppression.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. L’article 3, que cet amendement vise à supprimer, propose une mesure de bonne gestion des comptes sociaux : transférer 200 millions d’euros d’un fonds structurellement excédentaire – plus de 35 millions d’euros par an au cours des quatre dernières années – vers une caisse de retraite structurellement déficitaire. En outre, ce transfert s’effectuera entre deux entités ayant les mêmes bénéficiaires, à savoir les personnels des collectivités locales et des établissements hospitaliers.

Pour mémoire, le Fonds pour l’emploi hospitalier finance non seulement les surcoûts financiers liés aux temps partiels, aux formations et aux comptes épargne-temps des personnels hospitaliers, mais aussi ceux qui sont liés à la cessation progressive d’activité des agents titulaires des collectivités locales.

En conséquence, la commission a émis un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Il ne s’agit pas d’un hold-up, mais d’un « reroutage ». (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.)

Mme Isabelle Debré. Chacun sa sémantique !

M. Gérard Larcher. On l’a fait avant vous !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Le transfert de 200 millions d’euros du FEH au profit de la CNRACL permettra de garantir un fonds de roulement suffisant pour le FEH, tout en réduisant le déficit prévisionnel de la Caisse à 220 millions d’euros, contre 420 millions d’euros si nous ne faisions rien.

Comme vous le savez, le Gouvernement a pris des mesures extrêmement fortes de redressement du régime : outre une affectation exceptionnelle des réserves d’autres fonds, des mesures pérennes ont été décidées, comme le relèvement de la contribution employeur de 1,45 % en 2013 et de 1,35 % en 2014. Les dispositions adoptées dans le cadre du projet de loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites – décalage de la date de revalorisation, hausse des cotisations des agents et des employeurs – contribueront également à améliorer la situation de la CNRACL.

Les déficits de cette caisse la contraignent à recourir à des financements extérieurs pour faire face à des besoins de trésorerie qui restent importants à chaque fin de mois, notamment en raison du décalage entre la date de versement des pensions, servies trois jours avant la fin du mois, et la date de recouvrement des cotisations, le 5 du mois suivant. C’est la raison pour laquelle il a été prévu un transfert exceptionnel de 200 millions d’euros depuis le Fonds pour l’emploi hospitalier, qui permettra d’alléger les besoins de trésorerie auxquels la Caisse devra faire face en fin d’année.

Le rejet de cette mesure de « reroutage » aurait des conséquences extrêmement néfastes sur le déficit de la CNRACL, mesdames, messieurs les sénateurs, ce qui risquerait de vous contrarier grandement, voire de vous faire de la peine. (Sourires.) C’est la raison pour laquelle je ne peux pas émettre un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote.

M. Claude Domeizel. Si la CNRACL, qui regroupe à la fois les fonctionnaires territoriaux et les fonctionnaires hospitaliers, présente un déficit structurel, c’est d’abord parce que, depuis 1974, on la ponctionne de sommes importantes : 65 milliards d’euros au total !

En 2013, nous nous sommes aperçus que le Fonds de compensation de la cessation progressive d’activité disposait de 400 millions d’euros de réserves qui ne servaient à rien. En raison d’une identité de périmètre avec la CNRACL, même s’il n’existe pas de lien direct entre ces deux organismes, les ressources de ce fonds ont été transférées à la Caisse.

Une opération identique a été réalisée avec le Fonds d’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales, dont l’excédent a été partiellement transféré à la CNRACL. Parallèlement, le taux de cotisation de l’allocation temporaire d’invalidité a été diminué pour les collectivités locales et augmenté pour la CNRACL, ce qui a représenté en définitive une opération blanche pour les collectivités locales.

Le problème vient du fait que ces mesures ne concernaient que les collectivités locales, et non les hôpitaux. Il était donc normal de rétablir une situation identique pour tous et de supprimer les différences de traitement. Aucun fonds de compensation de la cessation progressive d’activité n’existant pour les personnels hospitaliers, ces dépenses sont pour l’instant supportées par le FEH. C’est donc sur ce fonds, qui représente en quelque sorte le parallèle du fonds de compensation pour les personnels hospitaliers, qu’il fallait intervenir.

Si ces 200 millions d’euros ne sont pas transférés à la CNRACL, cette dernière sera peut-être obligée d’augmenter ses taux pour compenser le manque à gagner. Or il serait tout de même anormal de devoir augmenter le taux de cotisation des collectivités locales au motif que les établissements hospitaliers n’ont pas un dispositif identique en matière de cessation progressive d’activité. C’est la raison pour laquelle il faut maintenir l’article 3, en retenant peut-être l’aménagement proposé par la commission.

Mme Catherine Génisson. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Mme Laurence Cohen. Notre groupe votera contre cet amendement de suppression, pour deux raisons.

Premièrement, si la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales est en déficit, c’est en partie à cause de la façon dont la droite a géré les affaires par le passé (Exclamations sur les travées de l'UMP.), notamment avec l’application de la RGPP et la casse, de longue date, de l’emploi public.

Deuxièmement, nous pensons qu’il est tout à fait possible d’envisager un autre financement que le prélèvement opéré sur le FEH. Tel sera l’objet de l’amendement n° 159.

M. le président. La parole est à M. Alain Milon, pour explication de vote.

M. Alain Milon. Je vous remercie d’avoir rectifié le tir, monsieur le ministre. C’est vrai que le mot « hold-up » était un peu fort et que le terme de « reroutage », qui veut dire la même chose dans un langage postal, est meilleur. (Sourires sur les travées de l'UMP.) Néanmoins, cela ne nous empêchera pas de voter pour l’amendement de M. Roche.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Caffet, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Caffet. J’ai l’impression de revivre la discussion du PLFSS pour 2013, le premier de l’actuel gouvernement.

Le Gouvernement avait alors pris des dispositions, notamment au moyen d’augmentations de cotisations sociales, pour équilibrer des régimes de retraite qui étaient particulièrement déficitaires – je pense à la CNRACL ou au régime social des indépendants. Ces organismes risquaient de se retrouver en cessation de paiement, c’est-à-dire dans l’incapacité de payer les pensions à la fin de l’année 2013.

Après un débat nourri, je me souviens que les groupes de l’opposition sénatoriale ont refusé d’équilibrer ces régimes, quelles que soient les mesures que proposait le Gouvernement. Nous sommes exactement dans la même situation un an après.

Nous avons un régime, celui des collectivités locales, qui est structurellement déficitaire, notamment en raison du rapport démographique particulièrement défavorable de la CNRACL (M. Claude Domeizel marque son étonnement.) et des séquelles de la décentralisation de 2004. Or l’opposition sénatoriale continue à nous dire qu’il ne faut pas équilibrer ce régime, alors même que le Gouvernement a été obligé de relever la contribution employeur à hauteur de 1,45 % en 2013 et qu’il l’augmentera à hauteur de 1,35 % en 2014, ainsi que le ministre chargé du budget vient de le rappeler. Jusqu’où faut-il aller ? Proposez-vous de relever de nouveau les cotisations sociales employeurs ? Si tel est votre choix, dites-le nous clairement ! Il existe pourtant une solution pour améliorer l’équilibre de ce régime : mobiliser une trésorerie dormante, celle du FEH !

J’ai lu avec attention le rapport de notre collègue Yves Daudigny, qui retrace, sur cinq ans, les réserves en fin d’exercice du FEH. Je les résume à grands traits : 2010, 160 millions d’euros ; 2011, 198 millions ; 2012, 233 millions ; 2013, 271 millions ; 2014, 310 millions. Voilà autant de centaines de millions qui, depuis 2010, ne trouvent aucune affectation et ne sont pas utilisées par le FEH, quelle que soit, par ailleurs, l’utilité de ce fonds !

C’est pourquoi il est, me semble-t-il, de bonne politique de mobiliser une trésorerie qui dort et ne sert rigoureusement à rien pour contribuer à équilibrer un régime, qui, sans cette mesure, risque de ne pas pouvoir verser ses pensions de retraite en 2014. Je le répète, nous avons déjà eu ce débat l’an dernier.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous devons repousser cet amendement de suppression de l’article 3.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 144.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe de l'UDI-UC.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)