Séance du 10 octobre 2013

compte rendu intégral des débats

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant au renvoi à la commission.

Demande de renvoi à la commission

Dossier législatif : proposition de loi tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement

M. le président. Je suis saisi, par M. Germain, au nom de la commission, d'une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des finances la proposition de loi tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement (n° 814, 2012-2013).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. le rapporteur, pour la motion.

M. Jean Germain, rapporteur. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pourquoi la commission des finances a-t-elle déposé cette motion ? Il ne s’agit nullement de remettre en cause le droit d’initiative parlementaire, et, contrairement à ce que d’aucuns pourraient penser, une demande de renvoi à la commission n’a rien d’ignominieux. Ce n’est en tout cas pas la vision de la commission des finances.

Si nous avons pris cette décision, à une très large majorité, c’est pour une question de fond. Nous souhaitons continuer à discuter de ce sujet, et non l’enterrer, ce qui se produit par exemple lorsqu’on emmène un texte jusqu’à la discussion avant de supprimer tous ses articles, de sorte que l’Assemblée nationale n’ait jamais à en connaître. Je ne vise pas cette proposition de loi en particulier, mais le cas peut se produire.

Nous pensons que la proposition de loi soulève un vrai sujet. Nous avons déjà beaucoup travaillé sur la péréquation à la commission des finances, nous travaillons actuellement sur les valeurs locatives et nous devons travailler sur la dotation globale de fonctionnement. Je le répète, il ne s’agit pas d’enterrer cette proposition, mais au contraire d’aller plus loin. Il nous semble en effet que, sur ce sujet de la défense des collectivités territoriales, le Sénat doit adopter la position la plus large et la plus consensuelle possible.

Si nous défendons cette motion, c’est parce que le texte, en l’état, nous apparaît imparfait, non seulement pour des raisons de fond, mais aussi pour des raisons techniques évidentes que la discussion mettra très rapidement en lumière.

L’article 1^er est imparfaitement rédigé, et cela peut se comprendre : lorsque l’on rédige une proposition de loi, on ne dispose pas forcément de tous les éléments nécessaires. Toutefois, si l’on examine les choses de plus près, on s’apercevra que l’article 1^er, s’il était adopté en l’état, aurait des conséquences différentes de celles que souhaitent ses auteurs et, en tout état de cause, négatives pour les territoires ruraux. C’est pourquoi nous demanderons qu’il ne soit pas adopté.

Je n’ai pas besoin de poursuivre plus avant mon argumentation. J’ai compris qu’il fallait respecter une certaine forme d’intégrité de la proposition de loi et qu’une demande de renvoi à la commission pouvait être jugée ignominieuse.

Mme Éliane Assassi. On n’a pas dit ça !

M. Jean Germain, rapporteur. Pour ma part, je ne suis pas ce raisonnement. On peut très bien considérer qu’une proposition de loi est intéressante, qu’elle met le doigt sur un sujet important, mais qu’il est préférable de prévoir son renvoi à la commission plutôt que de discuter d’articles sur lesquels on sait qu’il sera difficile de trouver un accord. C’est la raison pour laquelle je défends, au nom de la commission des finances, cette motion. (MM. Roland du Luart, vice-président de la commission des finances et François Marc applaudissent.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. J’ai indiqué au cours de la discussion générale que le Gouvernement était opposé à la proposition de loi en l’état.

Le renvoi à la commission aurait l’intérêt de permettre à la commission des finances de travailler sur le sujet. Je ne peux donc que rejoindre la demande exprimée par M. le rapporteur.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 1, tendant au renvoi à la commission.

(La motion n'est pas adoptée.)

M. le président. En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

La commission n’ayant pas adopté de texte, le Sénat va examiner, en application de l’article 42, premier alinéa, de la Constitution, le texte initial de la proposition de loi.

Article 1^er

I. a) À compter de 2014, les deuxième et troisième alinéas de l’article L 2334-3 du code général des collectivités territoriales sont supprimés.

b) Le quatrième alinéa du même article est ainsi rédigé : « communes de 0 à 1 999 habitants »

II. a) À compter de 2015, le quatrième alinéa du même article est ainsi rédigé : « communes de 0 à 3 499 habitants »

b) Le cinquième alinéa est supprimé

III. a) À compter de 2016, le quatrième alinéa du même article est ainsi rédigé : « communes de 0 à 4 999 habitants »

b) Le sixième alinéa est supprimé.

IV. a) À compter de 2017, le quatrième alinéa du même article est ainsi rédigé : « communes de 0 à 9 999 habitants »

b) Les septième et huitième alinéas de l’article L. 2334-3 sont supprimés.

V. a) À compter de 2018, le quatrième alinéa du même article est ainsi rédigé : « communes de 0 à 19 999 habitants »

b) Les neuvième et dixième alinéas du même article sont supprimés.

M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l'article.

Mme Mireille Schurch. À notre sens, l’article 1^er est tout à fait opportun, car il propose de mettre un terme à une injustice territoriale que tout le monde a reconnue dans les débats précédents.

Tout d’abord, l’argument selon lequel tout prélèvement fiscal sur les entreprises nuirait à notre compétitivité n’est plus recevable. Nous ne sommes pas pour autant des tenants du « Y a qu’a » et du « Faut qu’on » ! Il va bien sûr s’en trouver quelques-uns pour critiquer un tel financement au nom d’une atteinte grave à la « compétitivité de nos entreprises ». Ce sont d’ailleurs les mêmes qui mettent en avant le coût du travail, qui serait trop élevé, et qui oublient que, ce qui grève notre économie et fragilise l’entreprise, c’est principalement le coût du capital.

S’il faut évoquer le dynamisme économique, rappelons que nos communes ne capitalisent pas, mais investissent chaque euro qui leur est versé. Outre leur soutien aux entreprises, elles sont elles-mêmes des agents économiques de premier plan, par le seul exercice de leurs compétences traditionnelles. Les flux financiers que produit l’accomplissement de leurs missions leur donnent une place importante dans l’économie locale, en tant qu’acheteurs réalisant d’ailleurs la majorité des commandes publiques, comme en tant qu’employeurs.

Il me semble donc juste de mettre en regard du modeste prélèvement sur les sociétés les bienfaits qu’en retirera l’ensemble de la population. Car le relèvement de l’impôt sur les sociétés que nous proposons est très limité, inférieur à 1 point ! Il ne devrait pas affecter outre mesure le fonctionnement d’entreprises qui, par ailleurs, bénéficient depuis quelques années de nombreuses exonérations, que la Cour des comptes juge d’ailleurs excessives et dont « l’efficacité quantitative reste incertaine ».

De surcroît, en utilisant l’impôt sur les sociétés, dont on sait qu’il est très faible pour les plus grandes entreprises, nous réintroduisons, fort modestement il est vrai, un peu de justice fiscale.

Ensuite, nous ne pouvons pas attendre ! Souvenez-vous, chers collègues, de la proposition de résolution du groupe du RDSE relative au développement par l’État d’une politique d’égalité des territoires, que nous avons adoptée à l’unanimité en décembre 2012. Nous avons appelé de nos vœux la nécessité de lutter contre l’aggravation de la « fracture territoriale » et l’accroissement des inégalités entre les territoires de la République, le besoin d’instaurer et de développer une politique volontaire d’égalité des territoires.

Dans l’attente d’une prochaine loi de programmation relative à la politique d’égalité des territoires, nous vous proposons dès aujourd’hui de passer de la résolution à l’action. Certes, il ne s’agit que d’un premier pas, nous en sommes bien conscients. Nous sommes tous d’accord pour que soit conduit un travail approfondi de préparation d’une refonte globale de la DGF. Mais devons-nous patienter encore plusieurs années quand, nous le savons tous, nos collectivités sont à bout de souffle ?

Ce texte survient au moment où l’Association des maires de France nous alerte sur les dépenses découlant de mesures prises par l’État, et sur lesquelles les collectivités n’ont aucune marge de manœuvre : réforme des rythmes scolaires, augmentation des taux de cotisations de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, augmentation de la TVA sur les services publics locaux ou encore contribution climat-énergie. L’association chiffre ces dépenses nouvelles à 2 milliards d’euros.

À ce sujet, je me suis livrée à un calcul édifiant sur l’application de la mesure proposée aux communes de mon département. Pour la plupart des communes de moins de 2 000 habitants, le gain généré permettrait d’absorber de façon pérenne le coût supplémentaire induit par le développement des activités périscolaires dans le cadre de la refonte des rythmes scolaires.

Enfin, il s’agit avant tout d’équité et de développement territorial.

Les communes constituent le pivot de l’organisation territoriale, le cœur battant de notre République. Elles sont le creuset historique de traditions et de transformations, des lieux de résistance, de projets et de décisions partagées… Elles sont des forces d’entraînement démocratique incomparables. Il serait donc impensable de se priver de cet atout unique en Europe, en leur retirant leurs compétences – l’exemple de l’obligation du plan local d’urbanisme intercommunal est édifiant à ce sujet – et en diminuant leurs ressources, et donc en organisant leur mort lente.

Ce serait une grave erreur de penser que l’avenir de notre pays va se compter sur les doigts de quelques métropoles. Il y a un intérêt mutuel entre les métropoles, qui se nourrissent des territoires ruraux, et inversement. Par exemple, 60 % de l’emploi industriel se concentre dans les communes de moins de 2 000 habitants. L’équilibre est donc à rechercher entre les territoires urbains, rurbains et ruraux. C’est cette démarche qu’entreprennent aujourd’hui plus d’une trentaine de départements, avec le concept de « nouvelles ruralités », sur l’initiative du président du conseil général de l’Allier. Ce dynamisme dans nos communes, dont vous êtes les témoins, mes chers collègues, a besoin d’être soutenu financièrement. Tel est le sens de notre proposition de loi.

Aujourd’hui, nous qui sommes les représentants des élus, mais aussi de l’ensemble de la population devons clairement montrer que, à l’écoute de toutes les composantes de notre territoire et de leurs représentants, nous passons de la parole aux actes en adoptant ce premier article tendant à un rééquilibrage plus juste et plus respectueux du financement des collectivités. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Germain, rapporteur. Dans l’intention de ses auteurs, l’article 1^er représente un coût de 889 millions d’euros à partir de 2018.

Je rappelle qu’il conduirait à attribuer 510 millions d’euros à des communes faisant partie des 50 % de communes les plus riches de notre pays en termes de revenu par habitant et 40 millions d’euros à des communes dont le revenu par habitant est supérieur de plus de 50 % à la moyenne nationale.

De surcroît, dans sa rédaction actuelle, l’article 1^er vise le mauvais article du code général des collectivités territoriales : il ne modifie pas la dotation de base, mais les groupes démographiques utilisés pour effectuer des comparaisons à l’intérieur d’une même strate de communes. Il conduirait donc, par exemple, à comparer l’effort fiscal des communes de moins de 500 habitants à celui des communes de 20 000 habitants, les premières ayant en moyenne un effort fiscal inférieur de 20 % à celui des secondes.

S’il était voté en l’état, cet article serait donc défavorable à ces communes, en ayant par exemple pour effet de réduire les versements dont elles pourraient bénéficier au titre de la DSR.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Je ne saurais mieux dire : tel qu’il est rédigé, le dispositif serait inopérant. Il vise l’article du code général des collectivités territoriales relatif aux strates de population. Or tel n’est pas l’objectif recherché dans le cadre de la répartition de la DGF, la dotation de base ne se référant pas à cet article, ni à la notion de strates de population. Compte tenu des effets de seuils inhérents aux strates, elle varie en fonction de la croissance de la population pour chaque habitant supplémentaire.

La modification du code général des collectivités territoriales opérée par la proposition de loi aurait en outre des conséquences sur la DSR et sur la dotation nationale de péréquation.

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.

M. Vincent Delahaye. Pour ma part, j’aurais préféré que le texte soit renvoyé à la commission, car il aurait été souhaitable que nous puissions approfondir la question. J’avais d’ailleurs déposé une demande de scrutin public sur la motion, avant de la retirer pour respecter les pratiques parlementaires et les accords entre groupes politiques.

Nous le voyons bien à travers les remarques de M. le rapporteur, ce texte est imparfait. À mes yeux, comme je l’ai expliqué lors de la discussion générale, il est également injuste. Reste qu’il est dommage de nous contenter d’émettre un vote négatif sur les articles de la proposition de loi et de renvoyer ainsi celle-ci à ses chères études.

Quoi qu’il en soit, même si le groupe UDI-UC votera contre l’article 1^er, je reste bien entendu disponible pour discuter globalement des critères de la DGF et de sa nécessaire réforme au profit des communes rurales et des communes les moins favorisées.

M. le président. La parole est à M. François Marc, pour explication de vote.

M. François Marc. Le Président de la République s’est engagé à plus de justice entre les collectivités territoriales. Les mesures décidées et les engagements pris nous montrent que les choses vont dans ce sens. Je pense notamment à la montée en puissance de la péréquation. Il est en effet nécessaire d’allouer les moyens destinés aux collectivités avec plus d’équité si l’on veut que celles-ci puissent correctement exercer leurs compétences.

Malgré les réticences qui se sont exprimées cette année s’agissant de la péréquation horizontale, le Gouvernement a décidé une hausse des crédits du FPIC dans le projet de loi de finances.

Il en va de même pour la péréquation verticale. Le projet de budget le montre de façon concrète : alors que les moyens baissent partout ailleurs, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale augmentent.

Incontestablement, il y a des gestes manifestes sur ce sujet, comme sur d’autres d’ailleurs. Voyez les valeurs locatives. Depuis trente ans, on attend une révision des valeurs locatives, car le système actuel est injuste. Là encore, le Gouvernement bouge, et je rappelle que le Sénat est à l’origine de cette réforme. L’an passé, nous avons bataillé pour obtenir gain de cause : dès le mois de juillet, nous avons œuvré pour le principe de révision des valeurs locatives professionnelles, avant de nous attaquer à celle des valeurs locatives d’habitation. Ainsi, 44 millions de locaux vont devoir faire l’objet d’évaluations. Ce travail considérable est en cours. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2014, je sais que vous présenterez, madame la ministre, un article sur la mise en œuvre de ce dispositif visant à plus de justice entre les contribuables.

Songez également aux départements, qui crient depuis des années en raison d’un effet de ciseaux dû aux dépenses sociales, de plus en plus insupportables. Là aussi, le Gouvernement répond : dans le projet de budget, les départements se voient octroyer 850 millions d’euros supplémentaires et la possibilité d’augmenter la taxe sur les droits de mutation.

Quant aux régions, qui demandaient une ressource pérenne, elles trouvent elles aussi un élément de réponse à travers le pacte qui a été annoncé le 15 juillet dernier par le Premier ministre.

Incontestablement, mes chers collègues, un mouvement considérable est aujourd’hui amorcé : plus de justice, plus d’égalité de traitement, une réponse plus transparente, la volonté que les contribuables aient le sentiment d’être traités sur des bases équivalentes où qu’ils habitent. Il faut poursuivre ce mouvement !

Concernant la DGF – je remercie nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen d’avoir mis une nouvelle fois ce sujet sur la table –, la commission des finances demande depuis cinq ans qu’un travail puisse être mené. Le Comité des finances locales regarde cela de près. Nous avons réclamé à plusieurs reprises que la DGF fasse l’objet d’un toilettage, voire d’une refondation. J’ai moi-même parlé d’une refondation lors de la discussion du projet de loi de finances en décembre dernier. Nous l’appelons de nos vœux.

J’ai entendu Mme la ministre nous confirmer qu’un travail allait être engagé. Ainsi, dès le mois de janvier, le Sénat pourra participer activement à cette réflexion, de concert avec le Comité des finances locales et l’ensemble des associations d’élus. Il s’agira, après un processus de plusieurs mois, d’arriver à un texte qui puisse être examiné dans le courant de l’année 2014.

Je crois qu’il y a des éléments de réponse qui nous sont donnés ou qui sont en préparation sur les questions posées. Je m’en réjouis. Toutefois, la solution proposée aujourd’hui apparaît prématurée. Comme l’a dit le rapporteur, elle comporte quelques imperfections. Dès lors, il me paraît difficile de voter l’article 1^er compte tenu des éléments techniques qui ont été soulignés et qui, aux yeux de la commission, invitent à poursuivre le travail.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. Nous l’avons dit, nous étions ouverts à ce que le texte puisse évoluer. Il était donc possible à tous ceux qui pensent que notre rédaction est imparfaite de présenter des amendements au cours de la discussion des articles pour corriger une erreur de référence ou apporter des précisions.

Il y a un an et demi, dans le cadre d’un débat sur la péréquation verticale – celle que je préfère –, nous avions proposé de financer les collectivités territoriales non pas en nous appuyant sur l’impôt sur les sociétés mais sur une taxe sur les actifs financiers. Il s’agissait également de mener une lutte contre ceux qui spéculent. Ce texte avait été jugé intéressant, mais nous n’avons pas réussi à en faire à nouveau un sujet de débat.

J’espère que, cette fois-ci, l’engagement pris par M. le rapporteur, M le rapporteur général et Mme la ministre de réexaminer ces questions sera véritablement tenu. C’est en effet un vrai sujet. Ne le mettons pas sous le boisseau au prétexte que de multiples choses sont à modifier, sinon on ne fera jamais rien ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Charles Guené, pour explication de vote.

M. Charles Guené. Le groupe UMP s’abstiendra sur l’article 1^er, tout comme sur l’article 2. En revanche, nous ne pourrons pas nous prononcer en faveur de l’article 3, car il est contraire à nos principes. Nous ne pouvons pas aller chercher le financement à cet endroit comme je l’ai déjà indiqué.

Si nous ne pouvons pas être contre l’article 1^er, c’est parce qu’il soulève une véritable problématique. Comme cela a été dit et répété par chacun d’entre nous, la DGF ne joue plus son rôle. Certes, comme Mme Beaufils nous l’a fait remarquer, nous aurions pu présenter des amendements. Cependant, siégeant tous les deux sur d’autres bancs, nous savons que la modification de ce type de texte prend beaucoup de temps. Nous l’avons vu ensemble récemment lorsqu’il s’est agi de déterminer comment répercuter le milliard et demi de prélèvement. Dans le temps qui nous était imparti pour l’examen de la proposition de loi, ce travail n’était donc matériellement pas possible.

Par ailleurs, comme nous l’avons expliqué, nous pensons que l’équité pour nos territoires passe par deux directions primordiales.

La première, c’est la péréquation globale. Je crois que chacun commence à l’admettre.

La seconde direction, c’est la territorialisation de l’exercice. Nos territoires sont suffisamment imbriqués, leurs finances sont suffisamment consolidées pour que nous puissions raisonner à une autre échelle.

Si nous devons réformer la DGF, nous savons très bien que ce n’est pas cet instrument qui permettra de favoriser l’équité. À cet égard, je rappelle que, avec le gouvernement précédent, nous avons procédé à la réforme de la péréquation horizontale, à laquelle je tiens beaucoup. Nous l’avons instituée ici, au Sénat, grâce aux efforts que nous avons diligentés. Or les effets de cette péréquation horizontale sont bien plus importants que ce qu’on pourrait faire avec la DGF, même en la réformant dans le sens que vous indiquez. J’espère que nous pourrons en parler ensemble. En tout cas, le Gouvernement a fait preuve de bon sens en poursuivant nos efforts.

M. le président. La parole est à M. Yannick Botrel, pour explication de vote.

M. Yannick Botrel. Nous avons écouté avec infiniment d’attention l’intervention de François Marc, rapporteur général du budget, sur un article, en définitive, extrêmement technique.

Le rapporteur général du budget a également rappelé un certain nombre d’initiatives à mettre à l’actif du Gouvernement en matière de solidarité en direction des collectivités territoriales, et singulièrement vers celles dont il est question dans notre débat cet après-midi.

Lors de leurs interventions, les différents intervenants ont bien démontré les limites de la DGF telle qu’elle existe aujourd’hui. Son « vieillissement », l’empilement des décisions prises depuis un certain nombre d’années, voire, parfois, des décennies montrent la nécessité d’aller plus loin dans la réflexion et d’aboutir en matière de dotations et de solidarité à l’égard des collectivités de ce pays.

Aujourd’hui, nous parlons beaucoup des communes, mais nous savons que les départements sont particulièrement malmenés du fait du transfert des charges de solidarité et des différentes prestations qu’ils doivent verser. N’oublions pas non plus la faible capacité des régions à lever l’impôt.

Nous le voyons bien, le problème est général, et il fait l’objet d’une réflexion poussée dans diverses instances.

Pour revenir au sujet qui est le nôtre et sur lequel François Marc s’est exprimé longuement, le groupe socialiste considère que l’article 1^er comporte un grand nombre d’incertitudes. C’est pourquoi il a choisi de s’abstenir.

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 19 :

Nombre de votants

346

Nombre de suffrages exprimés

Pour l’adoption

Contre

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 2

L’augmentation du prélèvement sur recettes résultant de l’application des dispositions ci-dessus n’est pas prise en compte dans l’évolution des concours de l’État fixée par l’article 13 de la loi n° 2012–1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

M. le président. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 n'est pas adopté.)

Article 3

L’augmentation du prélèvement sur recettes résultant de l’application des dispositions du I ci-dessus est compensée à due concurrence par l’augmentation du taux de l’impôt sur les sociétés.

M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe de l'UDI-UC.