Séance du 16 mai 2013

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France.

J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à cette commission mixte paritaire.

Cette liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe UMP, de la proposition de loi visant à inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil, présentée par M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues (proposition n° 546 rectifié bis [2011-2012], texte de la commission n° 520, rapport n° 519).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi.

M. Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, madame le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, les marées noires ont été nombreuses, trop nombreuses, depuis la catastrophe du Torrey Canyon, en 1967. Elles se sont même enchaînées : l’Amoco Cadiz en 1978, le Gino en 1979, le Tanio en 1980, l’Exxon Valdez en 1989, l’Erika le 23 décembre 1999 et le Prestige en 2002.

À chaque fois, ces catastrophes donnent lieu à des drames. Le naufrage de l’Erika, ce sont 400 kilomètres de littoral et les sept dixièmes des côtes vendéennes souillés, des oiseaux mazoutés, des paysages marins défigurés, sans compter les dégâts économiques et la désespérance de ceux qui travaillent grâce à la mer.

À chaque fois, ce sont les mêmes souffrances, de longues procédures à l’issue incertaine, et aussi la même antienne : plus jamais ça !... jusqu’à la fois suivante, malheureusement.

S’agissant de l’affaire de l’Erika, j’ai suivi chaque étape de ce long parcours juridique – je dirai même de ce combat ! –, qui a duré treize années et s’est révélé, jusqu’à son terme, aléatoire. Je vous rappelle que les conclusions de l’avocat général près la Cour de cassation ont failli ruiner les avancées obtenues au fond, les juges de première instance et d’appel ayant précédemment retenu l’existence d’un « préjudice écologique résultant d’une atteinte aux actifs environnementaux non marchands ».

C’est parce que j’ai vécu, avec d’autres, ces hésitations, et aussi parce que le temps paraît venu de consacrer dans le code civil la notion de préjudice écologique, que nous avons décidé de déposer cette proposition de loi.

Avant de présenter succinctement le texte, je voudrais adresser quelques remerciements : je remercie ainsi mes collègues du groupe de l’UMP, qui ont accepté d’inscrire l’examen de ce texte à l’ordre du jour, ainsi que les éminents juristes, qu’ils soient professeurs d’université ou conseillers d’État, qui m’ont aidé et soutenu dans cette démarche.

Je tiens aussi à remercier tout particulièrement le rapporteur, Alain Anziani, qui a réalisé, en collaboration avec le président et les membres de la commission des lois, un très beau travail. Nous avions déjà collaboré dans le cadre de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia. Voilà quelques jours, préparant mon intervention, je me faisais la réflexion que c’étaient les catastrophes qui nous rapprochaient, monsieur le rapporteur, alors même que nous ne partageons pas les mêmes convictions politiques.

Il est d’ailleurs heureux que, à l’occasion de l’examen d’un tel texte, nous puissions nous retrouver, au-delà des clivages partisans, pour travailler dans l’intérêt général, celui-là même qui nous commande, en l’occurrence, de faire avancer la cause du préjudice écologique et de la protection de l’environnement dans notre droit.

Le point de départ de cette démarche est l’affaire de l’Erika, qui a donné lieu, je le disais, à treize années d’un combat juridique auquel ont participé de nombreuses parties civiles, qu’il s’agisse de communes, de départements, de régions ou de nombreuses associations de protection de l’environnement.

Le 25 septembre 2012, la chambre criminelle de la Cour de cassation a rendu un grand arrêt, sans doute historique, aux termes duquel elle a consacré l’existence d’un préjudice écologique consistant en « l’atteinte directe ou indirecte portée à l’environnement ».

Le préjudice écologique présente donc désormais un double caractère, à la fois objectif et collectif : ce préjudice est objectif en ce qu’il atteint un objet plutôt qu’un sujet, la nature n’étant pas un sujet de droit, et collectif en ce qu’il ne vise pas une personne.

En réalité, cet arrêt a suivi d’une année une décision importante d’une autre très haute juridiction, le Conseil constitutionnel, qui, le 8 avril 2011, avait ouvert la voie de deux façons : tout d’abord, en affirmant qu’un devoir de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement s’imposait à tous ; ensuite, en retenant la possibilité d’une action en responsabilité.

Mes chers collègues, la question qui se posait était la suivante : à partir du moment où deux de nos plus hautes juridictions, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation, avaient reconnu l’existence de cette notion juridique de préjudice écologique – je parle bien là d’un préjudice écologique pur, autonome, distinct de ceux, traditionnels, que sont les préjudices matériel et moral –, fallait-il aller plus loin en ouvrant le code civil à celle-ci ? Et si oui, comment procéder ?

J’avais initialement proposé d’inscrire cette nouvelle disposition dans le fameux article 1382 qui, comme l’indique M. Anziani dans son rapport écrit, est un « monument du droit », une sorte de totem, puisqu’il s’agit du texte fondateur du régime de la responsabilité civile.

Pour ne choquer personne, et tout en poursuivant néanmoins le même objectif, nous avons déplacé l’inscription du préjudice écologique dans un titre IV ter, intitulé « De la responsabilité du fait des dommages à l’environnement », spécifiquement créé à cette fin, comme nous le verrons dans quelques instants.

Pourquoi fallait-il ouvrir le code civil au préjudice écologique ? Fondamentalement, pour trois raisons.

La première tient au fait que le code civil est en quelque sorte un chaînon manquant, la clef de voûte faisant encore défaut à l’édifice juridique qui s’est construit, notamment en France par la voie jurisprudentielle, et qui vise à protéger l’environnement en sanctionnant les atteintes qui y sont portées.

Cet édifice s’est construit en France, mais aussi au niveau international.

S’agissant du niveau international, je citerai les grands sommets internationaux consacrés à la protection de l’environnement, comme ceux de Stockholm, de Rio et de Johannesburg. Le principe 13 de la Déclaration de Rio demandait ainsi aux États d’« élaborer une législation nationale concernant la responsabilité pour des dommages à l’environnement ».

Au niveau européen, l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le TFUE, nous rappelle, en posant le principe pollueur-payeur, que l’environnement est un bien précieux.

En outre, la directive de 2004, que nous avons transposée dans la loi sur la responsabilité environnementale du 1^er août 2008, dite loi LRE, représentait une avancée, même si cette dernière, très insuffisante, s’est révélée depuis lors largement inopérante pour deux raisons : premièrement, son champ d’application extrêmement limité exclut nombre de faits générateurs et de cas de figure ; deuxièmement, ce texte institue un régime de police administrative centré sur le préfet, et non un régime de responsabilité.

Cet édifice s’est également construit au niveau national, avec la constitutionnalisation en 2007 de la Charte de l’environnement.

Nous ne devons donc pas nous étonner, mes chers collègues, que l’ensemble des réflexions et travaux menés sur le sujet, ainsi que les conclusions des groupes de travail et des divers rapports y afférents, convergent tous dans le même sens : la nécessité d’inscrire dans le code civil la notion de préjudice écologique. C’était ainsi le cas dans le rapport Catala en 2006, dans le rapport Lepage en 2008, dans le rapport Terré en 2011 et dans le rapport de la commission Environnement du Club des juristes en 2011, sur lequel mes travaux sont fondés.

Je sais aussi que vous avez institué au sein de votre ministère, madame le garde des sceaux, un groupe de travail ayant pour mission d’inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil.

Il y a donc bien là la force d’une logique, d’une cohérence.

La deuxième raison de la nécessité d’une ouverture du code civil au préjudice écologique tient aux difficultés spécifiques de la responsabilité civile à saisir et à appréhender la notion de préjudice écologique pur.

Je tiens d’ailleurs à faire observer que ce sont précisément ces difficultés qui peuvent expliquer les hésitations de la jurisprudence depuis une dizaine d’années, et parfois même ses contradictions.

Cela peut enfin expliquer qu’il s’en soit fallu de peu, dans l’affaire de l’Erika, pour que, comme le préconisait dans ses conclusions l’avocat général près la Cour de cassation, le préjudice écologique ne soit purement et simplement évincé au profit d’autres notions, sans doute plus traditionnelles et orthodoxes sur le plan du droit mais qui auraient été profondément injustes.

Quelles sont les difficultés de la responsabilité civile traditionnelle à saisir la notion de préjudice écologique ?

La première est importante. Les civilistes qui siègent dans cet hémicycle savent que, traditionnellement, un dommage est réparable dès lors qu’il concerne une personne.

Le dommage écologique est une atteinte à la nature. Or celle-ci n’est ni un bien personnel ni une personne, mais un bien commun, collectif. Là se pose la première difficulté, qui est importante.

La nature n’étant pas une personne, le dommage qui lui est causé n’atteint personne. Or si personne n’est victime, une responsabilité peut-elle être engagée ? C’est ce type d’enchaînement juridique qu’il s’agit de traiter et de dénouer !

Deuxième difficulté, les préjudices écologiques sont souvent des préjudices premiers, dans le sens où ils entraînent d’autres préjudices que la responsabilité civile connaît bien, car ils sont traditionnels.

Il peut ainsi s’agir d’un préjudice matériel : c’est le cas lorsqu’un port ou des espaces naturels, qui sont par exemple la propriété d’un département, sont pollués par une marée noire.

Il peut aussi s’agir d’un préjudice moral, notamment en cas d’atteinte à l’image d’une région entraînant des perturbations pour les professionnels du tourisme concernés.

La jurisprudence montre bien que les juges, ne trouvant pas dans le droit positif l'outil approprié, se sont saisis du préjudice écologique par une voie détournée, en essayant d'appréhender les deux autres préjudices que je viens de citer et que l’on peut qualifier de préjudices seconds ou dérivés. Cet enchevêtrement de préjudices pose deux problèmes : d'une part, il rend beaucoup plus complexe la reconnaissance de l'autonomie conceptuelle, voire notionnelle, du préjudice écologique ; d'autre part, il est la cause d'une autre confusion en matière de réparation.

La troisième difficulté tient à l’inadaptation des deux principes traditionnels dans ce cas, inadaptation qui justifie à elle seule une modification du code civil.

Il s’agit tout d’abord du principe de liberté du juge : celui-ci dispose en effet d'un véritable pouvoir d'appréciation pour décider si la réparation d'un dommage se fait en nature ou en argent.

Il s’agit ensuite du principe de non-affectation des indemnités, c'est-à-dire des dommages et intérêts, à un usage particulier.

L’application de ces deux principes au préjudice écologique comporte un double risque.

Il y a en premier lieu un risque de détournement de l’indemnité réparatrice, laquelle peut se voir affectée à une autre destination qu’à la réparation du dommage causé dans la mesure où le titulaire de l'action devant les tribunaux est un tiers et non la nature elle-même, cette dernière n'étant pas une personne.

Il faut envisager en second lieu le risque, plus traditionnel – on en trouve un certain nombre de cas dans la jurisprudence –, de la redondance de la réparation ou au contraire de son caractère partiel. Ainsi, il peut y avoir redondance, lorsque le juge indemnise plusieurs associations pour un même préjudice, comme, à l'inverse, caractère partiel, lorsque le juge se contente d'une indemnité unique pour réparer des préjudices qui sont multiples, c'est-à-dire à la fois d’ordre matériel, écologique ou moral.

C'est pour prévenir ces difficultés que le texte prévoit une réparation prioritairement en nature. Celle-ci est plus juste parce qu’elle permet une remise en l'état initial. Elle est également plus efficace, parce qu’elle supprime la cause d'autres préjudices, notamment de préjudices dérivés.

Je tiens à remercier une fois encore le rapporteur de son action. Les travaux de la commission des lois ont permis de compléter le dispositif, en prévoyant non seulement des mesures permettant de se substituer à l’indemnisation en nature lorsque celle-ci est impossible, mais également un dispositif de vigilance et de prévention, qui répond précisément à l'injonction du Conseil constitutionnel dans sa décision du mois d'avril 2011.

Ces ajouts me semblent extrêmement judicieux. Il est ainsi proposé d'adapter le régime de réparation et de s'écarter du droit commun de la réparation.

Il s’agit tout d’abord de remplacer le principe de liberté du juge par un principe de hiérarchie : la réparation se fait prioritairement en nature, sans exclure les indemnités ni les dommages et intérêts.

Il s’agit ensuite de substituer au principe de liberté d'usage des dommages et intérêts une possibilité d'affectation à la restauration de l'environnement.

Enfin, une troisième raison, de nature symbolique, justifie l’introduction du préjudice écologique dans le code civil. Comme vous le savez, madame le garde des sceaux, le symbole est important en politique : il est ce qui relie, ce qui donne du sens. (Mme le garde des sceaux acquiesce.)

L'histoire de l'émergence du préjudice écologique est celle de la lente, parfois trop lente, prise en considération d'un bien collectif : la nature, entendue comme patrimoine naturel. Les éléments qui la composent relèvent de l'article 714 du code civil : « Il est des choses qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous. » On ne saurait mieux dire ! Nous sommes véritablement là au cœur du sujet. Si, comme l'a si bien écrit le professeur de droit Yves Gaudemet, le code civil est la « constitution de la société civile française », mettre cette constitution civile en harmonie avec la constitution politique de notre pays aurait une portée éminemment symbolique.

Vous le voyez, mes chers collègues, la reconnaissance du préjudice écologique par la jurisprudence ne doit pas être une raison, voire une excuse, pour ne rien faire et ne pas légiférer. Selon la formule de Victor Hugo, il faut faire entrer le droit dans la loi, en l'occurrence légaliser la jurisprudence. Il appartient désormais au législateur que nous sommes de consolider ce qu'ont fait les juges. Nous devons nous y employer pour enrichir le code civil, qui ancre traditionnellement la protection de l'homme dans les seuls droits individuels, en y ajoutant une double dimension, collective et de long terme. Nous devons également nous y consacrer pour affirmer haut et fort qu'une écologie humaine est possible et qu'elle peut trouver sa traduction dans le droit.

Je terminerai en citant l'éminent professeur de droit, François Guy Trébulle. Agir ainsi serait également une manière de rappeler que, « face à l'individualisme triomphant de nos sociétés contemporaines, l'environnement est l'un des rares domaines dans lequel le bien commun, objectif et collectif, apparaît consensuel ». (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Anziani, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, voilà maintenant treize ans, le navire Erika, pétrolier chargé de fioul lourd affrété par la société Total, faisait naufrage au large des côtes de la Bretagne, causant des dommages considérables : 400 kilomètres de littoral souillé, 150 000 oiseaux retrouvés morts, 18 tonnes de fioul et 8 tonnes de produits cancérigènes déversées dans la mer.

Il a fallu attendre treize ans – mais c'est le temps de la justice – pour que la Cour de cassation rende un arrêt très musclé sur le plan des sanctions. En effet, non seulement une amende maximale a été retenue – 375 000 euros –, mais la société Total a été condamnée à verser des dommages et intérêts importants – 200 millions d'euros – aux différentes parties civiles, l'État, les collectivités territoriales, les associations.

Cependant, une fois rendu, cet arrêt Erika, loin de clore le sujet, ouvre une discussion dont Bruno Retailleau a parfaitement résumé l’enjeu : à quel titre la Cour de cassation, juridiction la plus éminente, a-t-elle accordé cette indemnisation ? A-t-elle réparé un préjudice personnel ? On comprend que cela ne puisse pas être le cas, en tout cas pour une partie du préjudice. Il s'agit en effet non pas d'un préjudice matériel ou moral, mais bien plutôt d’un préjudice d'image pour les collectivités territoriales.

Par le truchement de cette affaire, la Cour de cassation pose implicitement – mais elle ne pouvait faire autrement – la question de l’existence d’un préjudice distinct des préjudices que nous connaissons aujourd'hui en matière de responsabilité. En d’autres termes, peut-on concevoir un préjudice écologique pur ? Certes, cette notion peut sembler un peu abstraite, mais elle concerne tout préjudice subi non par une personne physique ou morale, mais par la nature elle-même.

L’exemple de l’ourse Cannelle, unique spécimen d’une espèce protégée dans les Pyrénées, exemple que j’évoque souvent et qui peut faire sourire, est à mon sens la meilleure illustration qui soit. Lorsqu’un chasseur a abattu ce plantigrade, il a provoqué la disparition de l’espèce tout entière. Le préjudice n'est donc pas subi par les villageois, pas plus que par les associations de tourisme qui pouvaient se prévaloir de l'existence de cet animal dans leur patrimoine ; il est subi par l'environnement lui-même qui se voit retrancher une espèce de son catalogue naturel. Il s’agit bien là d’un préjudice écologique pur.

La proposition de loi présentée par Bruno Retailleau a le très grand mérite d'essayer de donner un fondement juridique au préjudice écologique.

Comme il l’a souligné, notre relation s'est effectivement nouée dans les catastrophes : hier Xynthia, aujourd'hui Erika. Pour autant, elle n'est pas catastrophique et nous essaierons de faire en sorte qu'elle ne le devienne pas ! (Sourires.)

Madame la ministre, à ce stade de mon propos, je souhaite vous associer à ce travail. Vous nous avez fait l'honneur de participer au colloque organisé par Bruno Retailleau et auquel j’avais moi-même pris part. Vous avez immédiatement saisi l’enjeu de la question de la responsabilité civile contemporaine et avez mis en place un groupe de travail afin d’apporter une réponse complète.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Très bien !

M. Alain Anziani, rapporteur. Cinq questions restent selon moi en chantier.

Premièrement, à la suite de Bruno Retailleau, je m’interroge : tout cela était-il nécessaire ? Pourquoi faut-il modifier le code civil ? Ne disposons-nous pas d'un arsenal juridique suffisant ?

Ainsi, depuis 2004, la Charte de l'environnement est intégrée dans le bloc de constitutionnalité et, depuis la révision constitutionnelle de 2005, l'article 34 de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux […] de la préservation de l'environnement ».

En outre, la directive européenne de 2004 sur la responsabilité environnementale a été transposée par la loi du 1^er août 2008. Cependant, même si ce texte est excellent, à l'instar de tous ceux qui composent notre droit, il est inappliqué parce qu'inapplicable. En effet, il présente un défaut majeur, celui de dresser la liste des dommages, ce qui revient à exclure ceux qui ne sont pas énumérés. Par conséquent, les préfets, chargés de l'application de ce texte, ne l'ont pas mis en œuvre, faute d'avoir pu le faire.

On nous rétorquera que les articles 1382, 1383 et 1384 du code civil suffisent et que nous n’avons besoin de rien d’autre. Il est vrai qu’ils offrent une réponse très classique.

Par ailleurs, l'arrêt Erika de 2012 indique que le droit actuel n'est pas suffisant. La Cour de cassation pointe la nécessité de consolider les décisions qu’il contient dans le code civil, ce que les spécialistes du droit confirment, même si nous savons qu’il s’agit d’une jurisprudence sur laquelle chacun doit s'aligner.

Il revient donc à la Chancellerie de participer à l’élaboration définitive de cette architecture.

Deuxièmement, où faut-il inscrire ces nouvelles dispositions ?

Une discussion a eu lieu. La proposition de loi s'est voulue révolutionnaire en adjoignant un article 1382-1 à l'article 1382. C'était faire preuve de rationalité que d’agir ainsi, en précisant que celui qui cause un dommage à la nature doit réparation, à l’instar de celui qui cause un dommage à autrui.

Disons-le franchement : cela a fait peur ! Nos éminents juristes ont considéré qu'il y avait là peut-être trop d'audace et qu'il ne fallait toucher à l’article 1382 que d'une main tremblante, pour reprendre une expression parfois critiquée. Peut-être la main avait-elle été ici un peu trop ferme...

Dans leur sagesse, les auteurs de la proposition de loi ont donc fait évoluer cette dernière et retenu l’idée d’adjoindre à la responsabilité délictuelle, à la responsabilité quasi-délictuelle et à la responsabilité du fait des produits défectueux un autre type de responsabilité, la responsabilité environnementale, consacrée à travers un titre spécifique du code civil, le titre IV ter, dans lequel serait notamment inséré un article 1386-19. Tel est aujourd’hui l’objet de notre discussion.

Troisièmement, faut-il restreindre cette responsabilité à la faute ? Cette question est extrêmement délicate, et je me plais à le souligner même si la commission a adopté sur mon initiative un amendement supprimant la référence à la faute, s’agissant de la responsabilité.

Nous savons aujourd’hui que l’activité humaine est par elle-même génératrice d’un certain nombre de dommages qui peuvent être importants. Dès lors, exclure cette activité du champ de la loi n’irait pas dans le sens de l’objectivation croissante du droit de la responsabilité, dont la mise en œuvre ne réclame plus nécessairement une faute, puisque l’on essaie plutôt de réparer le dommage à chaque fois qu’il se produit.

Je reconnais néanmoins que plusieurs questions restent pendantes, notamment celle, extrêmement délicate, de savoir si cette responsabilité peut faire l’objet d’une assurance. Il faudra sans doute s’interroger à l’avenir sur ce qui peut être pris en charge par les assurances, dans quelles conditions et à quel coût.

Si vous me le permettez, mes chers collègues, je dirai que nous devons nous aussi faire preuve, dans ce domaine, de beaucoup de responsabilité !

Pour illustrer cette tendance du droit de la responsabilité à évoluer vers la responsabilité sans faute, je prendrai l’exemple de l’article 4 de la Charte de l’environnement, qui dispose que « toute personne doit contribuer à la réparation du dommage qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi ». Je pense que c’est dans cette direction que nous allons.

Nous devrons bien entendu nous adosser à la jurisprudence existante, en posant la condition du caractère réel et certain du dommage et en excluant les dommages mineurs. Il nous faudra aussi réaffirmer notre souci de ne pas empêcher tout développement économique et industriel, comme l’avait d’ailleurs fait avec beaucoup de force M. le président de la commission des lois à l’occasion de nos travaux.

Quatrièmement, quelle réparation faut-il privilégier ? C’est un vaste problème. Initialement, Bruno Retailleau avait envisagé une réparation exclusivement en nature, dont on comprend aisément le sens. Nous avons ajouté subsidiairement une compensation financière de l’État dans la mesure où, parfois, il ne s’agit pas simplement de dépolluer une plage. Si, par exemple, une espèce vient à disparaître, la réparation en nature semble impossible. Dans ce cas, il faut prévoir une compensation financière au moyen de dommages et intérêts dont le montant sera défini par les tribunaux et affecté à un fonds de l’État ou à un organisme désigné par lui.

Enfin, cinquièmement, se posent toutes les questions de procédure. Elles sont liées à mes développements précédents et ne relèvent en principe pas de la loi. Qui aura intérêt à agir ? Qui exercera l’action ? Ces questions sont extrêmement délicates, d’autant que nous savons qu’il y aura, dans nombre de cas, une pluralité d’actions, et que des actions groupées pourront aussi sans doute se manifester. En outre, quel sera le délai de la prescription ? À cet égard, j’avais proposé un amendement, avant de le retirer. Aujourd’hui, l’article L. 152-1 du code de l’environnement prévoit une prescription de trente ans à compter du fait générateur. Or de nombreux spécialistes nous ont alertés sur le fait que, en la matière, le dommage pouvait n’apparaître que des années plus tard. Ainsi, les conséquences de la pollution d’une source peuvent survenir plus de trente ans après la contamination, et la question se pose alors d’une prescription qui courrait seulement à compter de l’apparition du dommage et non pas du fait générateur.

Au-delà de ces interrogations, je voudrais encore une fois me féliciter de l’existence de cette proposition de loi.

Je voudrais dire aussi à Mme la garde des sceaux que le débat n’est pas terminé. J’ai noté la constitution d’un groupe de travail qui devrait rendre ses conclusions à l’automne. Il aura fort à faire car, au fond, le préjudice écologique ressemble à un gisement de droits qui devra être précisé, encadré, enrichi.

Il faudra sans doute, à un moment ou à un autre, débattre à nouveau de ces questions, mais l’impulsion a été donnée par cette proposition de loi, qui constitue assurément une initiative majeure. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, il est vrai que M. le rapporteur, M. Retailleau et moi-même nous rencontrons régulièrement depuis quelques mois pour débattre de ce sujet.

J’avais ainsi tenu à intervenir en conclusion du colloque que vous aviez organisé ici même au Sénat, Monsieur Retailleau, et auquel vous aviez vous aussi participé très activement, Monsieur Anziani. Je me souviens de la qualité de vos travaux et des interrogations qui se faisaient déjà jour à l’époque. À cette occasion, j’avais annoncé que j’avais commencé à faire travailler sur le sujet les services de la Chancellerie, lesquels avaient identifié un certain nombre de questions majeures auxquelles il nous faudrait répondre. J’avais également indiqué que, pour ma part, je ne savais pas encore s’il valait mieux prévoir un véhicule de procédure civile permettant de couvrir tous les préjudices, y compris les préjudices sériels – je travaillais encore à l’époque sur le projet de loi relatif à l’action de groupe – ou nous contraindre à travailler strictement sur le préjudice écologique.

Compte tenu de la segmentation et de la spécialisation de notre droit – celle-ci ne me paraît pas être, à terme, une condition d’efficacité –, j’avais alors très clairement exprimé ma préférence pour un véhicule de procédure civile qui permettrait d’englober l’ensemble des préjudices.

J’avais toutefois conscience des difficultés, qui étaient ressorties des consultations que j’avais commencé à mener, et qui tenaient notamment au caractère assez singulier du préjudice écologique.

Cette étape de la réflexion est aujourd’hui derrière nous, puisque le projet de loi relatif à l’action de groupe sera finalement limité au champ de la consommation. C’est sans doute une condition d’efficacité et de rapidité. À long terme, je ne suis pas sûre que ce soit la meilleure formule, mais le fait est qu’il en est ainsi, et que ce texte est le fruit d’un travail extrêmement sérieux mené par le ministre chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation, avec l’appui de la Chancellerie – c’est en effet la grandeur et la servitude du ministère de la justice que d’intervenir sur tous les textes de loi, y compris ceux qui sont portés par d’autres ministères !

À long terme, je le répète, je ne suis pas sûre que ce soit la meilleure solution pour notre droit, mais, comme le disait Keynes, à long terme, nous sommes tous morts… (Sourires.) Mieux vaut donc faire en sorte que nous ayons dès à présent des outils législatifs, juridiques et judiciaires nous permettant de répondre aux besoins de nos temps.

Vous avez parfaitement raison de considérer qu’il y a urgence à légiférer, messieurs. À l’occasion de ce colloque, je vous avais d’ailleurs promis de revenir vers vous avec un projet de loi. Disons que cette proposition de loi m’oblige à revenir devant vous un peu plus vite que prévu !

Mais c’est avec plaisir que je débats avec vous ce matin, d’autant que je suis convaincue, compte tenu de la qualité du travail fourni pour la rédaction de la proposition de loi et pour l’élaboration du rapport de la commission des lois, que nos échanges seront de très grande qualité.

Vous avez eu l’amabilité, messieurs Retailleau et Anziani, d’indiquer que j’ai installé un groupe de travail chargé de réfléchir à ces questions. Il mobilise trois ministères, dont le mien, bien entendu, et se réunit à la Chancellerie. Il est présidé par le professeur Yves Jégouzo, un publiciste reconnu qui ne restera assurément pas campé sur des positions fermées, mais sera capable d’écouter les différentes sensibilités en présence et les diverses appréciations portées sur le sujet.

Ce groupe de travail interministériel, auquel sont associés le ministère de l’écologie, conduit par Mme Batho, et celui de l’économie et des finances, conduit par M. Moscovici, est composé de personnalités diverses – magistrats, avocats, universitaires et praticiens du droit –, qui ont toutes réfléchi et produit des écrits sur ces questions, et qui ont été chargées de travailler sur des thématiques très précises.

Le groupe de travail fera son miel de vos travaux et du rapport de la commission. Il tirera incontestablement profit de ce débat et, en retour, il me paraît normal que vous puissiez intervenir dans les discussions comme bon vous semble. J’espère aussi que vous me ferez l’honneur d’être présents pour la remise du rapport, fixée au 15 septembre 2013.

Avant la fin de l’année, je reviendrai devant vous avec un projet de loi sur cette question. Nous verrons comment les choses évoluent à la suite du débat d’aujourd’hui.

Vous avez raison de considérer qu’il y a une réelle urgence à légiférer. Le sujet est en effet extrêmement important, mais il est aussi très complexe.

Vous avez eu l’audace, monsieur Retailleau, de nous soumettre une proposition de loi. Vous avez aussi indiqué dans votre intervention que vous n’ignoriez pas que certaines questions techniquement complexes restaient en suspens, et qu’il conviendrait de faire des choix. Il nous faudra avancer sur ces points d’ici à l’examen du projet de loi.

C’est toutefois un fait que, en l’état, notre droit de la responsabilité civile n’est pas approprié pour réparer un préjudice subi par une victime qui est non pas une personne, mais la nature.

Il est donc nécessaire de légiférer et d’introduire dans notre code civil cette notion de préjudice écologique. On dit, un peu trop vite parfois, que la nature a horreur du vide. Des réponses ont en effet d’ores et déjà été apportées. Vous avez rappelé, messieurs Retailleau et Anziani, les dispositions du code de l’environnement et la jurisprudence des deux hautes instances judiciaires que sont le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation.

Nous ne sommes donc pas dépourvus de matière. Nous pouvons aussi nous appuyer sur la jurisprudence construite par les juridictions de première et de deuxième instance, qui ont prononcé des jugements et des arrêts, même si ces derniers sont fortement basés sur la notion de troubles anormaux du voisinage, dont tout le monde s’accorde à dire qu’elle n’est pas pleinement satisfaisante.

Le sujet est donc si prégnant que des réponses judiciaires ont déjà été avancées. Il nous faut aujourd’hui apporter une réponse juridique, mais je souhaiterais qu’elle passe plutôt par l’adoption du projet de loi que je vous présenterai, lequel se sera bien entendu enrichi de vos travaux et des conclusions du groupe de travail. Nous serons ainsi contraints de répondre à toutes les questions qui sont encore en suspens et par lesquelles M. le rapporteur a conclu son intervention.

Il reste une difficulté : la définition du préjudice écologique, constitué par l’atteinte aux actifs environnementaux non marchands. C’est une définition relativement générale qui se concilie assez difficilement avec le principe de responsabilité dans notre droit, lequel doit reposer sur un préjudice certain, direct et personnel.

Nous devons donc œuvrer pour concilier ce préjudice, qui est par nature général, avec le principe du préjudice direct, certain et personnel.

C’est ce que vous faites, monsieur Retailleau, au travers de ce texte, dont l’article 1^er introduit, avec une grande audace, un titre nouveau dans le code civil.

Comme vous le rappeliez, ainsi que M. Anziani, tout le monde tremble à l’idée de toucher à l’article 1382 du code civil. Il faut dire qu’il est immuable depuis 1804 et que sa rédaction, d’une grande sobriété, est assez époustouflante : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. » C’est à la fois sobre et précis.

Cet article a survécu deux siècles, mais est à l’origine d’une abondante jurisprudence.

Le texte proposé par la commission pour l’article 1386-19 du code civil introduit un dommage autonome causé à l’environnement et un principe de responsabilité sans faute. C’est à mon avis l’essentiel. Il faut introduire ce dommage et cette responsabilité sans faute.

Toutefois, si notre droit civil permet depuis deux siècles de réparer les dommages causés à des personnes, trois faits générateurs de responsabilité sont distingués : le préjudice doit relever du fait personnel, du fait d’autrui ou du fait des choses.

Le premier article de la proposition de loi a un caractère plus général et donc plus imprévisible pour les potentiels auteurs de préjudices. Or, conformément à l’un des principes de la Constitution, le droit doit être prévisible. Mais je ne reviendrai pas sur ce fameux principe, évoqué récemment, afin de ne pas réveiller certains souvenirs, lesquels ne sont d’ailleurs pas désagréables finalement ! (M. Bruno Retailleau sourit.)

Les principes de la Constitution, les principes à valeur constitutionnelle, les principes généraux du droit, ainsi que le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, nous obligent à disposer d’un droit prévisible et lisible. Il nous faut donc travailler sur ce point afin de nous assurer que notre droit est bien prévisible et lisible.

Il faut également retenir que, tel que le préjudice aux personnes est défini pour apprécier la responsabilité civile, la protection des personnes est encadrée. Donner une définition plus générale pour la nature aboutirait à faire bénéficier celle-ci d’une protection plus large, plus vaste, que les personnes. A priori, je ne suis pas persuadée qu’il faille le faire.

J’adore les arbres, les rivières et les paysages. Je sais que la nature est vivante, qu’elle nous est indispensable. Je sais que des espèces vivantes ont disparu lorsque la nature a été abîmée, qu’il existe un lien intrinsèque, indéfectible, entre toutes les espèces vivantes, y compris la nôtre, et la nature. J’avoue toutefois que j’éprouve tout de même un tremblement plus fort face aux êtres humains, que j’ai une tendresse plus grande encore, en tout cas plus continue, pour eux. (M. André Gattolin s’exclame.)

M. Jean-Pierre Vial. Vous avez raison ! (Sourires.)

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Il faut en tout cas accepter que la discussion porte sur des niveaux différents de protection des personnes et, éventuellement, de protection de la nature. Toutefois, s’il n’est pas interdit d’élever le niveau de protection des personnes, nous ne pouvons pas faire l’impasse sur l’écart qu’entraînerait l’adoption du texte proposé pour l’article 1386-19 tel qu’il est actuellement rédigé.

Le texte proposé pour l’article 1386-20 est ainsi rédigé : « La réparation du dommage à l’environnement s’effectue prioritairement en nature. » L’idée est indiscutablement très belle. Nous en avions d’ailleurs débattu lors du colloque. Toutefois, tel qu’il est rédigé, cet article me paraît lui aussi un peu général : la réparation en nature se conçoit pour des préjudices collectifs causés à la nature ou à l’homme. Pour le reste, je ne sais pas si la réparation en nature est la bonne réponse.

La difficulté – il est dit « prioritairement » et non pas « exclusivement » dans l’article –, c’est que les conditions de cette réparation ne sont pas définies dans le texte, non plus que les modalités d’exécution et de suivi de cette réparation. Or, l’efficacité de notre droit, c’est aussi le respect de ce droit : lorsqu’une décision de justice est prononcée, il faut s’assurer qu’elle sera exécutée. Comment le sera-t-elle ? Le suivi sera-t-il judiciaire ou administratif ?

Nous avons des précédents. D’autres types de dommages sont évidemment causés aux êtres humains. Des fonds d’indemnisation ont été mis en place, des procédures que nous connaissons permettent d’assurer le suivi de la réparation, le respect de son volume et du calendrier. Or le texte que nous examinons aujourd'hui ne prévoit pas de tels mécanismes, et ceux qui existent ne sont pas suffisants, car ils ne peuvent pas être appliqués sans d’autres dispositions.

Il nous faut donc travailler sur un mécanisme général qui couvrirait toutes ces questions : les types de dommages, les conditions et les modalités d’exécution. Ce mécanisme pourrait éventuellement s’articuler avec le code des assurances, par exemple – dans certaines situations, il faudra mobiliser les assurances –, et avec le code de l’environnement.

Comme l’a rappelé M. le rapporteur tout à l’heure, la loi relative à la responsabilité environnementale, transposant la directive européenne de 2004, a permis de mettre en place, sous l’autorité du préfet, autorité strictement administrative, un mécanisme qui retient surtout les préjudices graves, soit un champ relativement restreint. Un ensemble de préjudices en sont donc exclus.

Il est vrai que, selon un principe général de notre droit, on ne traite pas de choses extrêmement mineures. Toutefois, il faut tout de même être en mesure d’estimer le caractère extrêmement mineur d’un préjudice. Je pense donc que nous devons approfondir ces questions pour disposer d’un instrument nous permettant d’y répondre.

Il faut donc travailler davantage sur la définition du dommage et de la réparation. Il faut également définir qui sont celles et ceux ayant vocation à agir : qui pourra estimer le préjudice collectif, le fameux préjudice « pur » ? Qui pourra agir ? Qui pourra prévoir les dommages ? Qui pourra procéder aux réparations, notamment aux réparations en nature ? Dans quelles conditions ? Avec quel encadrement ? Il faut traiter toutes ces questions.

Je le répète, il faut beaucoup d’audace, monsieur Retailleau, pour toucher au code civil, quel que soit le chapitre auquel on s’attaque, et ce compte tenu de la construction très cohérente et structurée de ce code.

De l’audace, vous en avez fait preuve en la circonstance ! Vous avez choisi de ne pas toucher à l’article 1382, que vous avez qualifié de « totem » , qualification qui me paraît judicieuse – nombreux sont ceux qui vous auraient sévèrement critiqué si vous aviez touché à ce « monument du droit » –, préférant introduire un titre nouveau, le titre IV ter, composé de quatre articles, les articles 1386-19 et suivants.

Il reste que l’introduction d’un titre nouveau modifie l’équilibre général des titres. En outre, vous prévoyez un régime spécial.

Nous devons donc nous assurer que le nouveau régime spécial de responsabilité que vous souhaitez introduire dans le code civil est compatible avec les principes généraux. Certes, il existe déjà soixante-dix régimes spéciaux, dont certains sont d’ailleurs intégrés au code civil, même si la plupart résultent de lois extérieures.

Ces régimes spéciaux – et vous le savez mieux que quiconque, monsieur Anziani, vous qui avez rédigé avec M. Béteille, en 2009, un excellent rapport d’information relatif à la responsabilité civile – permettent de donner des réponses à des préjudices très particuliers. Toutefois, même si nul n’est censé ignorer la loi, les justiciables ne savent généralement pas forcément de quel régime spécial ils relèvent.

Il existe par exemple un régime spécial pour la responsabilité du fait des produits défectueux, un régime spécial pour la responsabilité des conducteurs de véhicule automobile. Il n’en existe pas en revanche pour les cyclistes, même si des dispositions concernent ces derniers : ainsi, un cycliste titulaire d’un permis de conduire grillant un feu rouge – pour ma part, j’ai un permis de conduire, mais je ne grille pas les feux ! (Sourires.) –, peut voir l’effet porter sur son permis de conduire. Nous ne sommes donc pas, s’agissant des cyclistes, dans une situation de non-droit.

Il existe également un régime spécial pour la responsabilité en matière d’économie numérique.

Si nous avons donc déjà plusieurs régimes spéciaux, nous devons nous interroger sur l’introduction d’un nouveau régime de ce type. L’avantage d’un projet de loi, c’est qu’il contraint à effectuer une étude d’impact. Une telle étude nous permettra d’évaluer tous les aspects de la question et de réfléchir à la nécessaire conciliation entre ce nouveau régime et les différents régimes existants.

Par ailleurs, il faut également réfléchir à la question de l’articulation de cette proposition de loi avec un certain nombre de textes internationaux : je pense par exemple à la convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures conclue à Bruxelles en 1969, qui porte sur la responsabilité des propriétaires de navire transportant des hydrocarbures. Je me demande s’il ne faut pas travailler un peu plus sur cet aspect. Je pense également à la convention de Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire. Il y a là un potentiel de préjudices et d’impact élevé.

Je le répète, il nous faut à mon avis travailler un peu plus sur l’articulation entre ce texte et les textes internationaux, les directives européennes que nous avons transposées dans notre droit, nos textes nationaux, notamment la loi du 1^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale, loi qui transposait une directive européenne de 2004, et le code civil actuel. Une cohérence est en effet nécessaire.

Vous avez indiscutablement effectué un travail de fond et de qualité, mesdames, messieurs les sénateurs. Je serai la dernière à le nier, car je sais toutes les questions que vous vous êtes posées avant, pendant et après le colloque, lesquelles ont permis d’aboutir à cette proposition de loi. Nous ne manquerons pas de faire bon usage de ces travaux.

Compte tenu de la méthode très originale du Sénat, méthode qui consiste, notamment sur les grands sujets d’intérêt général, à travailler sur des bases transpartisanes, les groupes qui se sont impliqués aussi fortement sur cette question vont vraisemblablement voter en faveur de ce texte, même si ce n’est bien sûr pas automatique. Il serait donc aventureux de ma part de vous inviter à rejeter cette proposition de loi… J’attendrai par conséquent le vote avec une grande sérénité.

Je vous confirme simplement que le groupe de travail constitué à ma demande est réellement au travail, que je lui ai demandé de réfléchir à des thématiques portant sur le champ des responsabilités, sur le principe de réparation, sur les modalités de réparation et de contrôle, sur les personnes ayant vocation à agir. En un mot, ce groupe de travail, à qui j’ai demandé des réponses juridiques et techniques précises, a vocation à couvrir la totalité des thématiques que vous avez abordées et que j’ai reprises pour certaines ici. Il remettra son rapport le 15 septembre prochain.

J’ajoute que la direction des affaires civiles et du sceau a déjà produit un travail extrêmement élaboré sur la responsabilité en général et sur notre droit contractuel, en particulier dans la perspective de l’introduction dans le code civil de la notion de préjudice écologique. Ce travail est d’ailleurs à votre disposition, mesdames, messieurs les sénateurs. En outre, des séances de travail avec les responsables de cette direction sont possibles si vous le souhaitez : ces fonctionnaires seront en effet heureux de vous présenter le produit de leur travail et de discuter des éléments qu’il reste à élaborer. En votre qualité de parlementaires, vous serez les bienvenus.

Il sera bien entendu de ma responsabilité que soient respectés dans le projet de loi les principes de lisibilité, de prévisibilité et d’efficacité du droit : comme nous y appelle la jurisprudence, nous devrons parvenir à concilier le plus haut niveau de protection des personnes – il peut arriver qu’il y ait des victimes humaines – avec ces principes.

Dans le même temps, nous devrons mettre à la disposition tant des acteurs particulièrement mobilisés par la défense de l’environnement, à savoir les associations, que des entreprises, notamment des très petites, des petites et des moyennes entreprises, déjà fragilisées par un contexte économique difficile, les outils les plus précis pour qu’ils soient en mesure autant que possible d’anticiper l’engagement de leur responsabilité et d’éviter à répondre d’un préjudice écologique.

Pour autant, il nous faut veiller à ce que les grands pollueurs ne puissent contourner la loi. Nous devons faire preuve d’une grande vigilance dans l’écriture du texte afin d’éviter toute faille que des batteries de juristes pourraient utiliser pour éviter à ceux qui polluent avec cynisme ce bien commun qu’est la nature d’être condamnés.

C’est à toutes ces contraintes que nous allons nous plier.

Mesdames, messieurs les sénateurs, une fois de plus, je vous remercie du travail accompli. Je compte sur vous pour contribuer à améliorer la rédaction du texte gouvernemental au cours des prochains mois et je me réjouis d’ores et déjà de vous retrouver d’ici à la fin de l’année pour débattre de ce nouveau projet de loi. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. J’ai écouté avec beaucoup d’intérêt les propos de Mme le garde des sceaux, comme toujours intarissable ! (Sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Mais toujours intéressante !

M. Joël Labbé. Je voudrais simplement apporter une petite nuance au sujet de la balance entre l’homme et la nature. En réalité, le problème ne se pose pas en termes de choix – vous semblez d’ailleurs en être d’accord, madame la ministre –tant les interactions sont indissociables.

La biodiversité constitue le tissu vivant de la planète, avec deux dimensions inséparables : d’une part, la richesse des formes du vivant et, d’autre part, la complexité et l’organisation des interactions entre toutes les espèces ainsi qu’entre ces dernières et leurs milieux naturels.

La « perte de nature » et les dégâts causés aux écosystèmes risquent d’être irréversibles. Puisque tout doit être quantifié à l’heure actuelle, relevons que, aujourd’hui, la nature rend gratuitement un nombre considérable de services : pollinisation, épuration, paysages, protection contre de nombreux risques... À cet égard, 40 % de l’économie mondiale repose sur ces services, dont hélas ! 60 % sont en déclin.

Ce jour, nous avons enfin l’occasion de débattre, au sein de notre assemblée, de la valeur de la nature en tant que telle et des bénéfices qu’elle apporte, et de considérer la nature autrement que comme une somme d’espaces à maîtriser.

La question des dommages causés à l’environnement et de la réparation du préjudice qui en est la conséquence est donc fondamentale.

Les membres du groupe écologiste tiennent à saluer l’initiative de notre collègue Bruno Retailleau, dont la proposition de loi fait suite aux contentieux soulevés lors du procès de l’Erika.

Dans cette affaire, la Cour de cassation a reconnu le dommage écologique et a créé la notion jurisprudentielle de « préjudice écologique », afin que ce dernier soit réparé au bénéfice de certaines parties civiles, et ce en parallèle de la reconnaissance classique des préjudices matériels et moraux.

La présente proposition de loi est fondée sur ce jugement. Ses auteurs proposent d’inscrire le préjudice écologique dans le code civil et de le définir comme un préjudice autonome qui implique une réparation.

À ce jour, le texte de référence est la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Il est applicable à l’égard de tous les dommages écologiques survenus à partir du 1^er mai 2007 ou dont les causes se poursuivent après cette date. Cette directive organise à la fois la prévention accrue et la réparation entière du dommage environnemental, mais ses domaines d’application sont très limités.

La proposition de loi que nous examinons est donc une initiative fort intéressante sur le fond, d’autant que la commission des lois l’a déjà améliorée. En effet, le principe d’une indemnisation d’un préjudice écologique prioritairement en nature, par la remise en l’état initial du milieu affecté, est posé. Pour nous écologistes, il est essentiel, la réparation pécuniaire ne devant intervenir que si la remise en l’état s’avère techniquement impossible.

Pour autant, ce texte n’est qu’un premier pas. De nombreuses questions demeurent en suspens. Comment évaluer le préjudice écologique ? Sur quels fondements juridiques ? Quels sont les titulaires de ce droit à réparation susceptibles de s’en prévaloir ? Comment organiser la réparation ?

Madame le garde des sceaux, vous avez évoqué le fameux groupe de travail interministériel portant sur ces enjeux. Sa tâche est particulièrement nécessaire. Bien sûr, nous le soutenons et nous attendons que tous les acteurs concernés puissent y prendre part. C’est la raison pour laquelle nous avons décidé de ne pas déposer d’amendements à cette étape de la discussion.

Le préjudice écologique doit bien s’entendre comme étant la perte ou la dégradation de la biodiversité, des fonctionnalités écologiques et des biens et services – ils sont nombreux – qu’en tire la société, de façon directe et indirecte.

Certes, il y a les pollutions accidentelles spectaculaires, en particulier du littoral, dont les conséquences sont visibles. Je citerai les naufrages de l’Amoco Cadiz, du Torrey Canyon, de l’Erika plus récemment, qui ont définitivement marqué nos littoraux et nos mémoires.

M. Bruno Retailleau. Absolument !

M. Joël Labbé. Il en est d’autres beaucoup plus insidieuses, parce que leur effet est différé.

Prenons l’exemple du chlordécone. Il est vrai que les dommages écologiques sont survenus avant le 1^er mai 2007, mais la Guadeloupe va devoir supporter fort longtemps – plusieurs générations - les conséquences de l’utilisation de ce produit sur la nature, la biodiversité, la santé, l’économie, l’emploi.

De nombreux Antillais considèrent que cette question constitue un scandale d’État. En effet, si les États-Unis ont stoppé l’utilisation de ce produit dès 1976 et ainsi reconnu son danger, la France a continué à l’utiliser jusqu’en 1990 et les outre-mer ont « bénéficié », si je puis dire, de mesures dérogatoires pour poursuivre son utilisation jusqu’en 1993.

Par ailleurs, alors que l’Union européenne a interdit l’épandage aérien de pesticides par une directive de 2009, la Guadeloupe vient encore de « bénéficier » d’une dérogation d’un an à compter du 29 avril dernier par un arrêté préfectoral. Pourtant, le 10 décembre 2012, le tribunal administratif de Basse-Terre a rendu un jugement annulant les dérogations des mois de juillet et d’octobre 2012, considérant que « le préfet de Guadeloupe a insuffisamment évalué la situation et méconnu l’étendue des pouvoirs que lui confère le code rural dans l’intérêt de la santé publique et de la protection de l’environnement ».

Derrière ces dommages causés à la nature, à l’homme, à la biodiversité, à l’emploi, à l’économie, c’est la responsabilité de l’État qui est bien sûr engagée.

La mission commune d’information sur les pesticides et leur impact sur la santé et l’environnement menée l’année dernière par le Sénat, dont le rapporteur était notre collègue Nicole Bonnefoy, nous a suffisamment éclairés pour que nous dénoncions avec force de telles pratiques.

Madame le garde des sceaux, vous avez souligné tout à l’heure que le groupe de travail ferait son miel de nos contributions. Votre remarque me conduit tout naturellement à évoquer les abeilles : qui dédommagera des préjudices qui leur ont été causés par l’utilisation de pesticides ?

Par ailleurs, dans le domaine de la réhabilitation de la qualité de l’eau, qui doit payer le coût de dépollution à la suite du recours aux pesticides ?

Toutes ces observations témoignent de l’importance du travail que compte entreprendre le Gouvernement, mais de l’importance aussi de nos attentes, comme de celles de la société tout entière.

C’est pourquoi nous voterons en faveur de cette proposition de loi, qui constitue, selon nous, une première étape sur le bon chemin. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Madame la présidente, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, on dit bien souvent que la nature a horreur du vide. C’est sans doute vrai, au moins pour ce qui concerne le vide juridique !

Alors que le code civil ne traite pas directement des atteintes qui peuvent être portées à cette même nature, depuis plusieurs années déjà, le juge a fait évoluer la jurisprudence et a permis d’apporter une réponse aux préjudices écologiques.

Or ces sujets ont vocation à prendre de l’ampleur, du fait de la multiplication des atteintes liées à la pression croissante des sociétés humaines sur leur environnement. Toutefois, la jurisprudence est fluctuante et l’absence d’un principe clair fait à ce jour cruellement défaut.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui a pour objet de permettre la réparation d’atteintes portées exclusivement à l’environnement. On parle d’ailleurs parfois de « préjudice écologique pur ». En fait, il convient de distinguer préjudice et dommage. Un dommage est une atteinte objective, tandis qu’un préjudice relève d’un sentiment subjectif, d’un « ressenti » de la victime.

Dans le cas de l’environnement, on s’aperçoit immédiatement qu’il existe une disjonction entre ce qui constituera bientôt un nouveau sujet de droit, l’environnement, et ce « ressenti » de la société et qu’il convient aussi d’appréhender l’intérêt à agir d’une manière différente. En la matière, celui-ci est collectif.

Par ailleurs, jusqu’à présent, pour être réparable, un dommage devait être direct, certain et personnel. Il s’agit donc là d’une petite révolution.

Certes, je le reconnais, les principes posés ici ne viennent pas de nulle part. Un chemin avait déjà été parcouru.

La loi Barnier de 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a permis aux associations d’exercer les droits reconnus à la partie civile pour ce qui concerne les faits portant préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction à la protection de la nature et de l’environnement.

Depuis 2008, grâce à l’adoption d’un amendement déposé par l’auteur de la présente proposition de loi, les collectivités peuvent exercer ces mêmes droits reconnus à la partie civile pour ce qui concerne les faits portant préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel elles exercent leur compétence. Autrement dit, le fait générateur peut avoir lieu sur un espace public ou privé de la collectivité.

L’inscription de la notion de « préjudice écologique » dans le code civil telle qu’elle nous est proposée aujourd’hui s’inscrit bien dans cette continuité.

En effet, il s’agit de protéger des biens communs, utiles à l’humanité, qui ne sont pas susceptibles d’appropriation, c'est-à-dire non seulement de réparer des dégâts causés, mais aussi de prévenir la survenue de dommages, grâce à l’habile réécriture de la présente proposition de loi par le rapporteur. Ce texte est simple, court, intelligible ; il pose des principes clairs, qui ne souffrent pas d’exception. Son adoption permettra de clarifier les fondements sur lesquels les juges pourront construire leur raisonnement.

Bref, il est diamétralement opposé à la loi de 2008 relative à la responsabilité environnementale, texte touffu, technique, incompréhensible pour le commun des mortels, d’ailleurs inefficace et inappliqué, adopté dans de bien piètres conditions, au mépris du travail parlementaire, sous la pression du délai dépassé de transposition d’une directive européenne. Cette loi a créé une nouvelle police de l’environnement, sans même aborder l’articulation avec les autres polices, et a fait reposer tout le dispositif sur les seuls préfets, alors que l’on sait pertinemment qu’ils ne disposent pas des moyens nécessaires. Elle constituait déjà au moment de son adoption un signal fort du renoncement de la droite aux principes actés lors du Grenelle de l’environnement.

Mes chers collègues, vous me ferez probablement remarquer que la présente proposition de loi émane du groupe UMP, dont on pourrait donc estimer qu’il rectifie le tir malencontreux de 2008.

Néanmoins, soyons clairs : c’est bien la récriture de ce texte réalisée par le rapporteur qui nous permettra de le voter en l’état.

En effet, la version initiale ne nous aurait pas pleinement satisfaits.

Si nous allons bel et bien voter ce texte, c’est pour trois raisons principales.

Tout d'abord, le rapporteur et la commission ont eu l’intelligence de faire du régime de responsabilité civile créé par la proposition de loi un régime de responsabilité avec faute et sans faute, ce qui permet une mise en œuvre effective du principe de précaution inscrit dans la Charte de l’environnement de 2004, à valeur constitutionnelle ; un simple régime de responsabilité avec faute n’aurait pas permis d’atteindre ce résultat.

Ensuite, la priorité a été donnée à la réparation en nature et non au paiement de dommages et intérêts, qui sont, on le sait bien, un moyen de s’acheter une bonne conscience, mais sans garantie d’effet sur l’environnement dégradé.

Enfin, un volet préventif a été ajouté ; cette disposition nous semble particulièrement bienvenue.

La réparation en nature des atteintes à l’environnement est une nécessité que nous aurions pu qualifier d’éthique il y a plusieurs décennies, mais que je qualifierais aujourd’hui de morale, car nous ne pouvons plus décemment y couper.

Cette réparation est une condition nécessaire si nous voulons laisser aux générations futures une terre habitable. L’homme existe parce que la nature existe, et la nature telle que nous la connaissons existe parce que l’homme existe ; l’homme et la nature doivent donc cohabiter, ce qui signifie que l’homme a d’énormes responsabilités envers la nature.

La réparation en nature est en quelque sorte le service minimum que nous devons à notre environnement pour le préserver.

Mais attention : la réparation n’est pas pour autant l’alpha et l’oméga de la protection de l’environnement.

Elle n’est en effet pas toujours possible. La dégradation ou la destruction d’écosystèmes endémiques, par exemple, ou encore la pollution de nappes d’eau fossiles peuvent parfaitement se révéler irréversibles ; je ne reviens pas sur le cas des abeilles. Une réparation compensatoire, qui se ferait ailleurs par des restaurations, des remises en état jugées équivalentes, ne permettra jamais vraiment de retrouver la valeur perdue.

Le groupe communiste l’a déjà affirmé dans cet hémicycle, la compensation écologique est une imposture intellectuelle ! Les biens communs qui constituent notre environnement ne sont pas des facteurs de production fongibles, comme le travail et le capital. Ils ont une identité propre et ne peuvent être substitués les uns aux autres comme s’ils étaient « hors sol ». Les interactions, synergies et autres dynamiques au sein de l’environnement, c’est-à-dire entre et au sein de la biosphère, de la lithosphère, de l’hydrosphère, de l’atmosphère et de la cryosphère, sont innombrables et continueront encore longtemps à dépasser les capacités d’ingénierie humaine.

C'est la raison pour laquelle le volet préventif est un élément incontournable du dispositif. Toutes les dégradations qui peuvent être évitées ou atténuées doivent l’être, et les moyens nécessaires pour y parvenir doivent être accordés aux personnes physiques et morales concernées.

Madame la garde des sceaux, je conclus en observant que vous avez mis en place il y a quelques jours un groupe de travail sur la question, afin de l’approfondir. Ce groupe de travail vous rendra ses conclusions vers la mi-septembre. Nous ne doutons pas que ces travaux permettent d’améliorer encore la qualité du présent texte, en particulier s'agissant de l’articulation avec les autres régimes de responsabilité existants.

En attendant, nous estimons que le signal est bon, que l’avancée juridique est indéniable et que l’équilibre de la présente proposition de loi est tout à fait satisfaisant. C’est pourquoi nous la voterons, et avec enthousiasme. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Chantal Jouanno.

Mme Chantal Jouanno. Madame la présidente, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, comme l’a récemment souligné un avocat à la Cour sur son blog, « la réparation du préjudice écologique est sans doute l’une des grandes questions du droit civil en ce début du XXI^e siècle ». Nous entamons donc une réflexion sur une grande question de droit civil. Je tiens à remercier tout particulièrement Bruno Retailleau d’avoir mené ce combat depuis plusieurs mois, voire plusieurs années.

Pour un certain nombre d’entre nous, qui sommes parfois plus militants que juristes ou politiques, la nécessité d’inscrire le préjudice écologique dans le code civil est une évidence. Cependant, en 2007, il aurait été presque impossible de le faire, car les esprits n’étaient pas encore prêts. Aujourd'hui, ils le sont.

Plus qu’une loi, c’est un nouveau paradigme qui s’écrit. Lors du procès de l’Erika, en l’absence de texte absolument clair sur lequel fonder la notion de préjudice écologique, les juristes se sont régalés de raisonnements juridiques. La décision de la Cour de cassation nous oblige aujourd'hui à donner une base légale, solide, à cette notion.

En effet, il existe encore des incertitudes juridiques au sujet de la définition du préjudice écologique ; vous avez évoqué certaines d’entre elles, madame la garde des sceaux.

Dans son rapport, Alain Anziani insiste notamment sur la question de la prescription, au bout de cinq ou trente ans, avec un élément déclenchant plus ou moins solide, et donc plus ou moins facteur d’incertitude pour les entreprises et les autres acteurs concernés.

Il faudra également clarifier la question de la prévention. Cette question a été évoquée lors des auditions. Un article a été inséré dans la proposition de loi pour ouvrir la possibilité d’allouer des dommages et intérêts en compensation de dépenses de prévention. Je préférais la version initiale du texte, qui permettait au juge de prescrire des mesures propres à empêcher ou à faire cesser une atteinte illicite à l’environnement. Si on conserve l’idée de dommages et intérêts, il faudrait également prévoir le remboursement des dépenses de prévention, qui n’est pas systématique.

Le groupe de travail pourra apporter des réponses sur ces différents éléments. Il est logique que le texte, qui, je l’espère, sera voté ce matin, puisse être enrichi non seulement par la navette parlementaire mais aussi par les conclusions du groupe de travail.

Je le répète, l’intérêt de cette proposition de loi est qu’elle ouvre un nouveau paradigme. La reconnaissance, non d’un droit de la nature, mais d’une responsabilité de l’homme dans une approche écosystémique, dépasse presque la référence à Hans Jonas que vous avez incluse dans votre rapport, monsieur Anziani. En effet, avec la notion de « préjudice écologique », c’est non un préjudice indirect pour l’homme qui est consacré, mais bien la dépendance de l’homme à l’égard de son environnement, de son écosystème.

Madame la garde des sceaux, vous avez déclaré tout à l'heure que vous ressentiez un plus grand « tremblement » face aux personnes que face aux animaux. Cependant, si vous connaissiez la biodiversité de votre flore intestinale, si vous saviez qu’elle vous permet de survivre, vous ressentiriez davantage, j’en suis certaine, ce tremblement face à la nature.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Face à la flore amazonienne, oui, mais pas face à ma flore intestinale ! (Rires.)

Mme Chantal Jouanno. Je vous l’accorde !

Après la reconnaissance du préjudice écologique, il faudra sans doute aborder l’autre question du droit de l’animal et de son statut dans le code civil. Peut-on encore se contenter de l’assimilation des animaux à des biens meubles ? C’est une question particulièrement sensible, comme l’ont montré les débats au Conseil économique, social et environnemental.

Une troisième question apparaît en filigrane dans la proposition de loi. Celle-ci traduit clairement une vision patrimoniale de notre environnement, ou du moins elle reconnaît l’existence d’un capital environnemental. On sort donc de la vision du XX^e siècle, incarnée notamment par le concept de « produit intérieur brut », dans lequel tout n’est que flux et somme de valeurs ajoutées. Cette évolution s’inscrit dans la lignée des travaux de Joseph Stiglitz et Amartya Sen sur la nécessité de revoir, de corriger, de compléter le concept de PIB. J’admets que cette belle réflexion n’a pas sa place ici, mais elle me tient à cœur.

Ne nous voilons pas la face, l’application de cette proposition de loi soulève des difficultés, qui me semblent plus méthodologiques que juridiques. Ces difficultés concernent en particulier l’évaluation de la réparation et sa mise en œuvre. Nous connaissons la réparation en nature, mais elle n’est pas toujours possible. Il est donc logique de prévoir également une réparation pécuniaire.

Toutefois, ce type de réparation est très difficile à mettre en œuvre. Le professeur Chevassus-au-Louis a mené des travaux pour tenter d’estimer la valeur des différents écosystèmes. Il a donné une valeur aux prairies et aux forêts, mais il a surtout montré les obstacles. Par exemple, si on constate la disparition d’une espèce exceptionnelle, comment estimer sa valeur ? Sur un plan philosophique, peut-on accepter de « monétariser » une espèce ?

Plus généralement, quelle méthodologie devons-nous employer ? Faut-il se contenter d’évaluer les seuls services économiques de la biodiversité ordinaire ? Des estimations ont été réalisées : 153 milliards d'euros pour les pollinisateurs et 380 milliards de dollars pour les bousiers aux États-Unis. Il existe même une estimation de la valeur monétaire des sangsues, mais je pense que cela ne provoquera chez vous aucun tremblement, madame la garde des sceaux…

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. En effet, je tremble davantage pour les abeilles que pour les sangsues !

Mme Chantal Jouanno. Vous le voyez, de nombreuses questions méthodologiques se posent. Il est urgent que les administrations et les experts en matière de biodiversité au sens large s’en saisissent, comme il est normal que la loi les incite à se mobiliser.

Le fait que des questions se posent encore ne constitue donc pas une raison pour repousser la reconnaissance de la notion de « préjudice écologique » ; je pense d'ailleurs que personne ne le comprendrait. Aussi notre groupe soutiendra-t-il, lui aussi avec enthousiasme, cette proposition de loi. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Bonnefoy.

Mme Nicole Bonnefoy. Madame la présidente, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, l’inscription de la notion de préjudice écologique dans le code civil répond à une double nécessité : apporter une base juridique claire aux tribunaux et reconnaître enfin la responsabilité des personnes ayant causé des dommages à l’environnement.

Cette double nécessité revêt pour moi une importance cruciale, car il s’agit de combler un vide juridique dont nous sommes aujourd’hui tous victimes. En effet, plus un jour ne passe sans qu’une nouvelle catastrophe ou un nouveau scandale environnemental éclate. Marée noire, fuite de produits chimiques, pollution massive des eaux et de l’air, scandales sanitaires liés à l’usage de produits dangereux : les exemples pourraient être multipliés à l’infini.

Or ces atteintes parfois graves à l’environnement n’entraînent que trop rarement des condamnations et des réparations. Il existe donc bien une certaine impunité pour ceux qui endommagent notre patrimoine commun le plus cher, notre environnement.

Cette situation n’a que trop duré. Il est temps de mettre les auteurs d’infractions, d’erreurs ou d’imprudences graves devant leurs responsabilités, et de les faire payer à hauteur des dommages qu’ils ont occasionnés. Nous devons intégrer dans la loi des mécanismes de prévention, de pénalisation et de réparation des préjudices environnementaux. C’est pourquoi je partage l’ambition de cette proposition de loi, qui vise à introduire la notion de « préjudice écologique » dans le code civil, afin de lui conférer un fondement juridique incontestable.

Au-delà de sa nécessité intrinsèque, cette ambition s’inscrit dans une logique. Les mentalités ont commencé à évoluer, et une prise de conscience de notre devoir d’agir dans ce domaine est apparue ces dernières années. La Charte de l’environnement de 2004, qui reconnaît des droits et des devoirs fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement, a désormais valeur constitutionnelle. La loi du 1^er août 2008 a transposé dans le droit français une directive européenne visant à donner un fondement juridique à l’obligation de réparation des dommages environnementaux. Parallèlement, la jurisprudence française a reconnu à plusieurs reprises la notion de « préjudice écologique ».

Si nous pouvons nous féliciter de ces avancées progressives, tant au niveau national qu’au niveau européen, nous pouvons néanmoins regretter qu’il ait fallu attendre une catastrophe – en l’espèce, le naufrage de l’Erika – et onze années de procès pour que les choses évoluent.

Il en va souvent ainsi, malheureusement, lorsqu’il est question d’atteinte à l’environnement et je tiens à m’en faire le témoin.

En octobre dernier, j’ai présenté un rapport d’information consacré à l’impact des pesticides sur la santé et l’environnement. Après six mois de travaux, une centaine d’auditions et plusieurs déplacements en France, j’ai dressé un constat assez alarmant de la situation actuelle dans notre pays : les dangers liés à l’usage des pesticides sont clairement sous-évalués ; le suivi des produits mis sur le marché n’est qu’imparfaitement assuré ; l’effet des perturbateurs endocriniens est mal pris en compte ; les protections ne sont pas à la hauteur des dangers et des risques ; surtout, les pratiques agricoles, industrielles et commerciales n’intègrent pas suffisamment la nécessité de passer à un autre système, beaucoup plus économe en intrants.

En somme, la dangerosité des produits phytosanitaires est loin d’être reconnue à sa juste mesure. Pire, les impacts majeurs de ces produits sur l’environnement commencent tout juste à être appréhendés et considérés.

La raison en est simple : dans ce domaine, les intérêts économiques en jeu sont colossaux et beaucoup préfèrent encore fermer les yeux.

Si, là encore, une prise de conscience tend à avoir lieu, dans la société civile comme dans le monde agricole, elle semble encore bien timorée. Une fois de plus, il semblerait que nous soyons contraints d’attendre un scandale environnemental ou des drames humains pour que les choses évoluent réellement. Malheureusement, c’est ce à quoi nous commençons à assister.

L’exemple le plus flagrant, déjà cité, est celui du scandale de la chlordécone aux Antilles – mon collègue Félix Desplan l’évoquera plus longuement dans quelques instants –, qui est l’illustration des dangers représentés par certains produits. Il faudra plusieurs centaines d’années – on parle de 700 ans ! – pour que cette substance nocive disparaisse des sols.

Je pense également aux incidences de ces produits sur la biodiversité, dont certains ont déjà parlé. Nous savons que de nombreuses espèces utiles à l’écosystème commencent à décliner, voire ont déjà disparu. Tel est le cas, par exemple, des populations d’abeilles dont l’évolution est inquiétante depuis plus d’une dizaine d’années. Nous venons ainsi d’apprendre, voilà quelques jours, qu’un tiers des colonies d’abeilles des États-Unis avaient péri durant l’hiver. Si l’origine de ce déclin est très certainement multifactoriel, il n’en reste pas moins que l’implication des pesticides dans ce phénomène est aujourd’hui largement démontrée.

C’est pourquoi je me félicite de l’engagement du Gouvernement, par la voix du ministre de l’agriculture, en faveur de la protection de cette espèce pollinisatrice, qui s’est manifesté par l’interdiction du Cruiser en juillet dernier et la présentation d’un plan pour l’apiculture. Au niveau européen, il faut également saluer la décision d’interdire trois nouveaux insecticides dont l’impact sur les abeilles a été démontré.

Nous devons, certes, nous réjouir de ces avancées, mais, une fois de plus, ces décisions interviennent en réaction et non pas en prévention.

À mon sens, c’est tout un système qui est à revoir. Il faut bien avoir à l’esprit que seule une infime partie des pesticides atteint sa cible. En effet, l’essentiel du produit est dispersé par le vent lors de sa pulvérisation, se retrouvant ainsi dans des zones censées être épargnées, avant de finir sa course dans des cours d’eau ou des nappes phréatiques.

Dans mon rapport d’information présenté en octobre dernier, j’ai rappelé que des études du ministère de l’écologie avaient détecté des pesticides dans 91 % des points de suivi de la qualité des cours d’eau français entre 2007 et 2009.

Ces mêmes enquêtes ont révélé que des produits interdits, comme l’atrazine, étaient encore très présents dans les sols, ce qui prouve que la dégradation peut s’avérer très lente ou que certains produits interdits sont encore utilisés.

Au-delà de leur impact environnemental évident, la présence de ces résidus chimiques dans les sols représente un coût pour la collectivité, engendré notamment par les traitements nécessaires en matière de qualité de l’eau. À ces pollutions diffuses et continues s’ajoutent des pollutions ponctuelles liées à des accidents, des erreurs ou des négligences.

En somme, et pour refermer ce chapitre sur les pesticides, de nombreuses responsabilités peuvent et doivent aujourd’hui être engagées. Nous avons donc besoin d’outils juridiques pour les prévenir et les sanctionner.

Pour toutes ces raisons, je tiens à féliciter notre collègue Bruno Retailleau de son initiative, ainsi que notre rapporteur Alain Anziani de son excellent travail, matérialisé dans les apports de la commission des lois.

Je sais que la volonté d’avancer sur ce sujet est partagée par beaucoup. Ainsi, vous l’avez rappelé, madame la garde des sceaux, le Gouvernement a annoncé qu’il œuvrait à actuellement sur cette évolution du code civil, notamment grâce à un groupe de travail.

Ce travail collectif viendra apporter une base juridique claire aux juridictions pour la condamnation des auteurs de dommages causés à l’environnement. Elle assurera une réparation du préjudice occasionné et aura, je l’espère, un pouvoir dissuasif sur les comportements à risque.

Néanmoins, je pense que l’accent doit avant tout être mis sur la prévention et l’information. Les impacts environnementaux de certaines catastrophes ne pourront pas être réparés avant plusieurs décennies, voire des siècles.

Les marées noires en sont une parfaite illustration : quand une catastrophe humaine détruit en une semaine ou un mois ce qu’un écosystème a mis parfois des milliers d’années à constituer, aucune réparation ne peut être à la hauteur du préjudice subi.

C’est pourquoi les principaux efforts doivent être consentis en matière de prévention, mais, les bonnes volontés ne suffisant malheureusement pas, nous sommes contraints aujourd’hui de mettre en place un système plus coercitif de sanction des préjudices écologiques. Il y va de l’intérêt général.

En conclusion, mes chers collègues, le groupe socialiste votera cette proposition de loi de bon sens, dont l’enjeu est crucial et la portée majeure. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et de l'UDI-UC. – M. Michel Le Scouarnec applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. François Grosdidier.

M. François Grosdidier. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, déposée par Bruno Retailleau, cette proposition de loi vise à inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil

Président de la collectivité vendéenne, Bruno Retailleau connaît mieux que personne le préjudice causé par la catastrophe de l’Erika, qui ne fut qu’une étape dans une série noire allant de l’Amoco Cadiz au Prestige.

Certes, cette affaire emblématique de l’Erika a donné lieu à une jurisprudence innovante, la Cour de cassation consacrant la notion de préjudice écologique.

Le 25 septembre 2012, elle a jugé Total civilement responsable de la catastrophe, confirmant ainsi les indemnités déjà versées par le pétrolier, et le condamnant à « réparer les conséquences du dommage solidairement avec ses coprévenus d’ores et déjà condamnés », sans oublier les dommages et intérêts.

Malgré cette avancée, la France est encore loin du compte.

D’abord, si l’on compare la condamnation pécuniaire de Total dans l’affaire de l’Erika à celle qui a été prononcée l’encontre d’Exxon Mobil dans une autre affaire célèbre aux États-Unis, on constate qu’une marée noire coûte infiniment plus cher à son responsable de l’autre côté de l’Atlantique.

En 1994, à l’issue d’un procès historique, un jury fédéral condamna Exxon Mobil. En plus des centaines de millions de dollars déjà déboursés pour nettoyer les sites et indemniser les professionnels de la mer, Exxon a dû verser plus de 5 milliards de dollars de dommages dits « punitifs », soit l’équivalent, à l’époque, d’une année de bénéfices du groupe pétrolier.

D’ailleurs, l’affaire de l’Exxon Valdez a marqué un coup d’arrêt net, même s’il faut « toucher du bois », aux catastrophes provoquées par les tankers transportant du fioul lourd.

En France, à la suite des plus importantes marées noires, jamais de telles indemnités n’ont été prononcées par des juridictions ni même réclamées. En effet, pour l’affaire de l’Erika, la somme demandée était de l’ordre de 1 milliard d’euros et Total a finalement été condamné à payer moins de 200 millions d’euros, amende et dommages et intérêts confondus, soit moins d’une semaine de bénéfices du groupe.

D’un côté, 5 milliards de dollars ; de l’autre, 200 millions d’euros !

Dans notre économie mixte française, le bénéfice est privatisé, mais le risque et la réparation du préjudice sont trop souvent socialisés, mutualisés, payés par le contribuable.

M. Bruno Retailleau. Tout à fait !

M. François Grosdidier. C’est particulièrement vrai en matière sanitaire et environnementale.

M. André Gattolin. Exactement !

M. François Grosdidier. La liberté plus grande dont jouissent, outre-Atlantique, les agents économiques est peut-être critiquable et souvent critiquée, mais au moins, là-bas, la liberté a pour corollaire la responsabilité. (M. André Gattolin opine.)

En France, on oublie trop souvent la responsabilité. (M. André Gattolin opine de nouveau.)

La réparation est insuffisante, mais, la plupart du temps, elle est inexistante pour des préjudices certes moins spectaculaires que des marées noires, mais dont l’addition peut pourtant s’avérer bien plus dommageable à l’environnement et à la santé humaine. Certains collègues, qui ont notamment évoqué les pesticides perturbateurs endocriniens, ont cité quelques exemples.

Elle apparaît surtout insuffisante, car, n’étant pas inscrite dans la loi, elle n’est pas systématique.

Bien sûr, l’article 4 de la Charte de l’environnement pose, dans la Constitution, le principe pollueur-payeur, mais il renvoie à la loi les conditions de son application.

Le Grenelle de l’environnement, lancé par Nicolas Sarkozy, a lui aussi permis aux uns et aux autres d’évoluer sur la compréhension de ces catastrophes, la nécessité d’avoir une réponse juridique forte, une vision tournée vers l’avenir en sécurisant ce qui a été élaboré ces dernières années et en lui donnant de la matière.

Nous avons aussi adopté la loi du 1^er août 2008, laquelle est, honnêtement, une transposition plutôt a minima d’une directive européenne, de façon limitative et non exhaustive.

Il y a surtout la jurisprudence, notamment cet arrêt Erika de la Cour de cassation, mais celle-ci demeure incohérente et aléatoire.

Ces éléments restent des outils dispersés qui conduisent les tribunaux à se fonder sur la responsabilité civile de droit commun, responsabilité bien éloignée du préjudice collectif causé à l’environnement, notre patrimoine commun, qui appartient à tout le monde et à personne, qui n’appartient donc notamment à aucune personne morale, pas même à l’État.

La sanction pénale punit une faute morale commise contre la société, mais pas le préjudice fait à la communauté des vivants et des êtres à venir. De surcroît, il ne s’agit pas nécessairement de punir s’il n’y avait pas intention de nuire, mais il s’agit, en tout état de cause, de réparer.

C’est l’apport de ce texte de Bruno Retailleau, enrichi par la commission des lois.

Je salue l’idée de notre collègue Retailleau d’exiger la réparation du préjudice causé à l’environnement au-delà des effets pécuniaires qu’ils peuvent entraîner notamment sur les agents économiques pouvant en souffrir, et de privilégier la réparation en nature, qui est le plus sûr moyen d’une réparation effective, même si elle n’est pas toujours possible.

Je salue aussi le travail de la commission des lois, et en particulier de son rapporteur, Alain Anziani, dont la contribution a permis d’améliorer ce texte. La commission a estimé que l’engagement de la responsabilité de l’auteur du dommage causé à l’environnement ne pouvait se limiter au seul cas où il a commis une faute, retenant un régime de responsabilité civile objective, susceptible d’être engagée même en l’absence de faute.

En conclusion, je tiens à dire qu’il serait curieux que les parlementaires décident de ne pas légiférer au motif qu’une réponse serait déjà apportée par la jurisprudence, d’autant que la Charte de l’environnement confère expressément cette responsabilité au Parlement. Ce serait une démission de notre part.

Il s’agit de notre responsabilité première que de légiférer en la matière, afin de poser dans la loi le régime de responsabilité d’un principe que nous avons inscrit, voilà près d’une décennie, dans notre Constitution.

Mes chers collègues de la majorité, vous qui discourez tant sur l’écologie, vous avez, en votant pour ce texte, l’occasion d’accorder vos actes à vos discours.

Quant au groupe UMP, qui revendique une éthique de la liberté et de la responsabilité en toute matière, il sera cohérent avec ses principes, y compris dans le domaine de l’environnement, en votant en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, de l'UDI-UC et du groupe écologiste.)

MM. René Garrec et Bruno Retailleau. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Félix Desplan.

M. Félix Desplan. Madame la présidente, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mon cher collègue Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi, mes chers collègues, si nous avons ici tous à l’esprit les conséquences du naufrage de l’Erika, qui a inspiré cette proposition de loi, les Guadeloupéens et les Martiniquais vivent au quotidien un désastre écologique majeur, puisqu’il atteint tout à la fois les sols, les eaux et les sédiments marins de leurs îles, et ce pour les cinq à six siècles à venir !

Il est la conséquence de l’utilisation abondante, pendant une vingtaine d’années, d’un pesticide, le chlordécone, pour lutter contre le charançon du bananier.

Dès 1976, les États-Unis avaient cessé de produire et d’utiliser cette molécule chimique très toxique et extrêmement rémanente. En France, dès 1977, plusieurs rapports avaient établi l’existence d’une pollution des sols des bananeraies et des milieux aquatiques environnants par les organochlorés.

Cependant, malgré un retrait d’homologation treize ans plus tard et l’existence de traitements alternatifs, les autorités françaises, par le biais de dérogations et sous la pression des planteurs de bananes, ont maintenu licite l’usage du chlordécone dans les Antilles jusqu’en septembre 1993.

Aujourd’hui, le constat est affligeant : « Guadeloupe : monstre chimique » titrait Le Monde, le 17 avril dernier.

Quelque 6 500 hectares de surface agricole utile sont contaminés dans ce département, essentiellement dans le sud de la Basse-Terre. En Martinique, la pollution est plus diffuse et concerne environ 14 500 hectares, les surfaces les plus atteintes se situant dans le nord-est de l’île.

La molécule est très stable à l’abri de la lumière. Aussi l’impact sur la production agricole et l’élevage est-il fort. Les légumes racines, mais aussi ceux qui poussent près du sol, tels que le giraumon, tous très consommés par les Antillais, sont atteints, tout comme les viandes bovines, les volailles, le lait et les œufs.

Cette pollution des sols a entraîné un transfert de contamination vers les eaux douces et littorales, atteignant, en conséquence, les poissons et les crustacés.

Le polluant a été répandu pour protéger certains intérêts économiques. La banane, au demeurant très subventionnée, est le principal produit d’exportation des Antilles, mais la dégradation écologique que son utilisation a engendrée a bel et bien des effets néfastes pour l’ensemble de l’économie de ces petits territoires à la biodiversité exceptionnelle.

La production agricole locale est atteinte. Les élevages aquacoles en eau douce ont dû être fermés, à Goyave notamment. La pollution des sédiments marins n’en finit pas de pénaliser les pêcheurs professionnels et de récentes analyses ont conduit les autorités à étendre les zones d’interdiction totale ou partielle de pêche et le nombre d’espèces interdites à la consommation. En Guadeloupe, ces zones d’interdiction représentent 161 kilomètres carrés, allant parfois au-delà du plateau continental, et 44 espèces sont concernées.

Ces décisions ont été prises pour prémunir la population. Le chlordécone serait la cause d’une augmentation des cancers de la prostate chez les travailleurs des bananeraies, d’une surincidence de myélomes multiples et d’un retard de développement psychomoteur chez certains nourrissons.

Quant aux conséquences à long terme pour l’évolution ou la survie de la faune et de la flore, il est difficile de les évaluer pleinement, faute d’études scientifiques, mais il est sûr que la terre et les eaux qui les font exister sont contaminées de façon importante, et pour très longtemps.

L’État a mis en place deux plans d’action, dont le second se termine cette année. Plus de 60 millions d’euros de crédits de l’État, des collectivités locales et de l’Union européenne ont été engagés par divers acteurs : cette somme est considérable.

Les planteurs de bananes, rappelons-le, agissaient en toute légalité. Les Antilles ont été empoisonnées par un produit autorisé, homologué. Les planteurs respectaient les règles : bien qu’à l’origine de la catastrophe, ils n’ont donc pas eu à en supporter les conséquences financières. Ils n’ont toutefois pas le monopole des atteintes à l’environnement outre-mer.

Ainsi, dans les années 1970, l’Office national des forêts, l’ONF, avait décidé de transformer une partie de la forêt primaire de Guadeloupe en plantations de mahoganys, une variété d’acajou exploitable pour son bois. Après un premier défrichement au sabre, et pour favoriser la croissance de ces mahoganys qui exigeaient beaucoup d’eau et d’espace, des agents de l’Office ont empoisonné les autres arbres, en injectant à leur racine un herbicide puissant, l’acide 2,4,5-trichlorophénoxyacétique, l’un des deux composants de l’« agent orange » utilisé lors de la guerre du Vietnam. Cette initiative a provoqué la disparition d’espèces rares. Là aussi, les études d’écotoxicité font défaut et il n’est pas possible d’estimer les effets à long terme de cette pollution sur l’ensemble de la faune et de la flore, mais il a été démontré que ce défoliant peut causer chez l’homme certains types de cancer ou le diabète. L’histoire est d’autant plus navrante que ces mahoganys n’ont pas été exploités, faute de main-d’œuvre et de demande !

La reconnaissance, dans le code civil, du dommage causé à l’environnement sans notion de faute, comme l’a votée notre commission des lois sur l’initiative de son rapporteur, est un signal fort. Une personne sera responsable car elle aura créé un risque dont elle tire profit. Le juge civil déterminera le caractère réel et certain du dommage, puis conciliera les différents intérêts en présence. Il ne s’agit pas de freiner tout développement économique, par essence porteur de risque pour l’environnement, mais d’assurer la réparation des atteintes à ce dernier.

Les pollueurs potentiels seront incités à la prudence. Cette précaution revêt une importance toute particulière pour nos territoires d’outre-mer, territoires fragiles qui connaissent une dégradation continue de leurs écosystèmes.

La commission des lois a également souhaité que les réparations puissent revêtir des formes très diverses, appropriées à chaque situation. Reste en suspens, toutefois, le problème du délai de prescription, qui n’est pas explicitement traité par ce texte.

Cette reconnaissance du préjudice écologique pourra conforter et encourager des initiatives prises par les acteurs économiques pour protéger l’environnement. Je citerai comme exemple l’accord de partenariat signé entre le ministère de l’agriculture, les collectivités locales et les acteurs de la filière qui garantit que l’exploitation de la banane de Guadeloupe et de Martinique – fruit qui, paradoxalement, n’a jamais été contaminé ! – aura à l’avenir une incidence minimale sur l’environnement – cette banane sera désormais « écologique » !

Cependant, la plus grande vigilance devra toujours être de mise, l’actuelle polémique autour des conséquences de l’épandage aérien sur les plantations bananières et les recours devant les tribunaux pour contester les dérogations accordées l’attestent.

Si cette proposition de loi demande à être complétée – mais Mme la ministre nous a rassurés sur ce point en évoquant les études qu’elle avait demandées –, nous l’avons vu, elle n’en constitue pas moins une avancée essentielle. Pour cette raison, comme tous mes collègues du groupe socialiste, je la voterai. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste, de l’UDI-UC et de l’UMP. – M. Michel Le Scouarnec applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Mesdames, messieurs les sénateurs, je fais actuellement procéder à des vérifications concernant la question posée par MM. Félix Desplan et Joël Labbé sur l’autorisation d’épandage aérien accordée en Guadeloupe. Certains éléments me sont parvenus, mais je ne suis pas en mesure de vous répondre en toute certitude sur ce point. Dans la mesure où mes propos seront retranscrits au Journal officiel, vous comprendrez que je demeure prudente.

Quoi qu’il en soit, je comprends la protestation vigoureuse que vous avez élevée, messieurs les sénateurs. Lorsque je siégeais à l’Assemblée nationale, il m’est arrivé de participer à des réunions avec le professeur Belpomme qui avait posé la question des conséquences de l’emploi du chlordécone. Les événements ont pris ensuite une tournure déconcertante, puisque ce dernier est revenu sur certaines de ses affirmations, estimant que tous les éléments scientifiques nécessaires pour se prononcer n’étaient pas réunis : peu importe, nous n’allons pas discutailler sur l’ampleur des dommages, il s’agit bel et bien d’une catastrophe !

Les terrains plantés de bananiers, en Guadeloupe et à la Martinique, ne sont pas les seuls touchés, parce que la nature et l’homme sont intrinsèquement liés, comme je le disais tout à l’heure. La contamination du sol s’étend au sous-sol, aux cours d’eau et à la mer : personne ne peut dire que ces produits toxiques seront arrêtés par une quelconque frontière.

La dérogation à l’interdiction de ce produit, respectée dans l’Union européenne et en métropole, constitue en soi un scandale. N’oublions pas non plus que l’Union européenne avait elle-même tardé à agir, puisqu’elle n’a décidé cette interdiction que près de vingt ans après les États-Unis.

Soyons clairs, des intérêts antagonistes sont en jeu : la défense du bien commun, c’est-à-dire de la nature, les préoccupations de santé publique, d’une part, et les arguments relatifs aux superficies agricoles, aux emplois directs et indirects, d’autre part. L’État doit contribuer à résoudre cette difficulté.

Comme je représente aussi l’État, je ne me défausse pas, mais je ne suis pas en mesure de répondre très précisément à vos questions. J’essaie de savoir si cette autorisation d’épandage concerne aussi le chlordécone, car j’ai reçu deux réponses contradictoires… (M. Joël Labbé fait un signe de dénégation.) Vous me confirmez que tel n’est pas le cas, monsieur le sénateur, mais les produits en cause sont vraisemblablement toxiques. Je vous suggère donc d’interroger directement les ministres concernés par ces sujets, car ils seront mieux en mesure de vous informer.

Je ne devrais pas m’avancer sur ce terrain, mais je vous répondrais malgré tout que, même face à des enjeux économiques importants, la protection de l’environnement et la santé publique doivent être privilégiées. Il ne s’agit pas, pour autant, de laisser sans réponse les questions économiques. Les économies de la Martinique et de la Guadeloupe reposent principalement sur la culture et l’exportation de la banane et il n’est pas possible de négliger totalement les emplois, directs et indirects, qui dépendent de ces activités. En revanche, on ne peut pas non plus vivre en différant constamment les réponses aux problèmes.

Si je considère que la priorité doit être donnée à la protection de l’environnement et à la santé publique, j’estime qu’il faut également s’interroger sur la possibilité de promouvoir un autre modèle économique de développement de ces territoires – cette question aurait dû être posée depuis longtemps, au moins depuis 1993, date de la première dérogation. En effet, ces îles recèlent des potentialités de développement considérables, en premier lieu grâce à l’importance de leur jeunesse : il convient donc de proposer des programmes de formation, avec des ouvertures sur des métiers nouveaux. Un autre de leurs atouts est la biodiversité, essentielle pour les développements futurs de la pharmacopée.

L’existence de ces filières économiques potentielles doit donc permettre la diversification de ces économies, afin que celles-ci ne reposent plus uniquement sur l’accompagnement de productions multiséculaires. Certes, la banane a été la première diversification introduite pour en finir avec la monoculture sucrière, mais il n’en reste pas moins que ces économies restent limitées à deux filières, ce qui ne permet pas le développement des territoires concernés. En m’exprimant ainsi, je suis consciente d’aller beaucoup plus loin que je ne devrais, mais j’en assumerai toutes les conséquences. (Mme Patricia Schillinger et M. Michel Teston sourient.)

J’en reviens donc au texte de la proposition de loi, même si le sujet que je viens d’évoquer y était entièrement lié, pour répondre très rapidement aux différents intervenants. En effet, en dehors de cette question très précise, toutes les interventions ont développé des arguments et des prises de position auxquels je m’associe totalement : la discussion générale a enrichi le débat et apporté de nouvelles précisions, mais les interrogations du Gouvernement sont identiques aux vôtres, mesdames, messieurs les sénateurs.

En ce qui concerne la réparation en nature des préjudices, il faudra définir le but : cette réparation est censée soit supprimer le dommage, soit le réduire, soit le compenser. Mes services vont donc y travailler.

J’ai bien compris que cette proposition de loi serait adoptée par votre assemblée. M. le président de la commission des lois m’a demandé quelle était la position du Gouvernement, mais je pensais avoir été claire : à partir du moment où un travail associant les parlementaires de tous les groupes politiques a été réalisé, je ne peux que m’en remettre à la sagesse de votre assemblée. Je l’ai d’ailleurs dit avant même d’entendre que tel groupe allait voter cette proposition de loi « avec force », tel autre « avec enthousiasme ». Mme Jouanno, pour le groupe de l’UDI-UC, nous a même dit qu’elle le voterait « avec force et enthousiasme » (Sourires.) ; il ne manque plus que l’allégresse ! (Nouveaux sourires. – M. Joël Labbé applaudit.) Il serait donc aventureux de ma part de vous demander de ne pas voter cette proposition de loi.

Aussi, je m’en remets, en toute sérénité, à la sagesse de votre assemblée, mais j’ai compris la force de votre résolution. Je prends donc acte du fait que le vote qui va intervenir sera vraisemblablement positif et, probablement, unanime – excusez du peu, monsieur Retailleau, c’est un véritable exploit et vous auriez tort de bouder votre plaisir. 

Se pose la question des critères précis concernant la réparation en nature. Se pose également la question, qui est essentielle et sur laquelle j’ai échangé avec le sénateur Anziani, des conséquences de l’autorisation administrative. En dehors des statuts plus lourds et contraignants, comme celui qui a trait aux installations classées, il existe deux régimes pour les installations industrielles, le régime de l’autorisation administrative et le régime déclaratif. Pour le premier, peut-être nous faudra-t-il travailler sur le contenu de l’autorisation et, pour le second, peut-être faudra-t-il s’intéresser aux critères requis. Il s’agit de se prémunir contre le risque de voir un pollueur se retourner contre la puissance publique en invoquant une autorisation délivrée sans garantie suffisante contre le risque de pollution.

Toute une série de questions restent donc en suspens. M. le sénateur Grosdidier s’est interrogé sur la réparation pécuniaire, qui est un vrai sujet. C’est pourquoi je disais que la réparation en nature est une priorité, sans être une exclusivité. En tout cas, dans l’esprit de la proposition de loi du sénateur Retailleau, il y a, en effet, la réparation pécuniaire.

Nous travaillons sur deux pistes qui ne sont pas encore dans notre droit. L’amende civile y est déjà, mais il faut voir comment nous allons améliorer les possibilités de réponse judiciaire sous cette forme. Et puis nous réfléchissons sur la manière d’approfondir un concept juridique et judiciaire qui existe dans d’autres droits, mais pas encore dans le nôtre, celui de la « faute lucrative ». Le principe, c’est qu’il ne faut pas que la sanction soit inférieure au bénéfice tiré par l’auteur des faits.

Je remercie Mme la sénatrice Jouanno des informations qu’elle m’apportera sur les sangsues. (Sourires.) J’avoue leur préférer les abeilles, parfois agressives, certes, mais seulement quand on les provoque ! Je crois savoir que les sangsues ont fait des miracles, au Moyen Âge, un peu plus tard, aussi.

Mme Chantal Jouanno. J’ai un petit livre très intéressant sur le sujet !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Quoi qu’il en soit, je trouve la flore intestinale moins lyrique que la flore d’Amazonie. (Nouveaux sourires.) Je suis très sensible, et depuis déjà très longtemps, aux questions de biodiversité. Certains se sont étonnés de m’entendre dire que j’ai plus de tendresse, voire plus de « tremblement », pour les personnes que pour la nature.

M. Bruno Retailleau. C’est normal !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Eh bien, j’ai beaucoup de tendresse pour la nature, et, de plus, les choses sont liées ! La vie et la vitalité de l’espèce humaine dépendent de la vie et de la vitalité de la nature. L’homme est un gardien de la nature, un sculpteur de la nature, y compris dans ses activités économiques. La nature, nous la sculptons. La relation est donc vraiment intrinsèque et organique.

Je voulais ainsi juste illustrer le fait que la précision de l’écriture doit permettre d’éviter un écart trop important entre le niveau de protection des personnes et ce qu’on peut induire en niveau de protection de la nature.

D’ailleurs, peut-être nous faut-il travailler à élever le niveau de protection des personnes. Toutefois, il semble que la jurisprudence produite par ce fameux article 1382 du code civil a conduit à encadrer ce niveau de protection. Pour appliquer le droit, le magistrat a, en effet, besoin d’éléments. Il y a des faits générateurs, qui sont précis. La défense peut éventuellement les contester. Il faut donc une rédaction précise pour éviter à la fois des interprétations, qui peuvent être abusives, et des décisions qui cassent les jugements.

De plus, le seul fait de contempler la nature est un droit. Il y a des merveilles à voir et c’est tout de même un devoir de notre génération que de faire en sorte d’inclure la beauté des paysages dans ce que nous transmettons à la génération suivante.

À ce propos, je me souviens d’un film que tout le monde ici a probablement vu, qui s’appelle Soleil vert. Interprété par l’inimitable Charlton Heston, il a été réalisé par Richard Fleischer pendant les années soixante-dix, qui furent les années d’études des plus vieux d’entre nous. Vous vous souvenez de la récompense accordée à ceux qui acceptent de disparaître parce que la nature a été tellement abîmée qu’elle n’est plus en mesure de nourrir les êtres humains. C’était un film d’anticipation. Et il situait la date de la fin à 2022 ! Cela arrive vite, d’autant plus vite qu’on n’arrête pas certaines pratiques ! Donc, il y a nécessité urgente d’arrêter !

Dans le film, disais-je, la nature était tellement abîmée qu’elle ne pouvait plus nourrir tous les êtres humains. Ceux qui étaient considérés comme un poids, les personnes âgées, notamment, étaient invités à accepter de passer, de traverser. Elles se rendaient dans un centre où elles étaient installées, accompagnées en musique, une musique qu’on n’entendait plus guère, une musique très douce.

M. Bruno Retailleau. La symphonie pastorale de Beethoven !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Absolument ! Merci, monsieur Retailleau ! Et vous vous souvenez de ces magnifiques images de paysages qui leur étaient diffusées. Leur cadeau, pour la traversée, c’était cette contemplation des paysages. C’est dire à quel point il s’agit d’un droit, d’une liberté et même d’une nécessité. Nous avons donc le devoir de préserver ces paysages.

J’ai évoqué cet exemple simplement pour sortir du pré-lyrisme de la flore intestinale et passer à un lyrisme plus floral. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC, du groupe écologiste et de l'UDI-UC.)

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, permettez-moi de me réjouir à mon tour de l’excellent travail produit par M. Bruno Retailleau et par M. Alain Anziani. Je me félicite des convergences qui sont apparues dans toutes les belles interventions que nous avons pu entendre ce matin.

Et parmi les belles interventions, madame la ministre, je classerai naturellement la vôtre. Pour ceux, dont je suis, qui s’intéressent beaucoup à la langue et au discours, il y a chez vous, ce lyrisme qui, je le constate, s’appuie toujours sur des réalités sensibles, un lyrisme qui n’est pas éthéré, qui est lié au rutilement du monde, à la beauté des choses,…

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je vais venir tous les jours au Sénat ! (Sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. … et cela fait plaisir. Mais attendez la suite.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je la crains ! (Nouveaux sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Ne la craignez pas.

Je voulais souligner que ce texte sera sans doute adopté dans de très bonnes conditions par notre assemblée. Nous sommes très heureux que des textes soient adoptés dans de bonnes conditions et que le Gouvernement s’en remette à la sagesse du Sénat. Quelle belle parole, la sagesse !

Simplement, nous avons le souci que le travail du Sénat puisse porter ses fruits au-delà de notre seule assemblée et, donc, que les textes puissent être examinés aussi par l’Assemblée nationale.

Vous avez expliqué la démarche qui est la vôtre, vous avez parlé du texte en préparation. Je ne sais comment il va s’articuler avec le présent texte dans son cours parlementaire. Un auteur du XX^e siècle a déclaré : « Tout ce qui monte, converge ». Donc, je pense que nous pourrons avoir des convergences utiles.

Je profite de cette occasion pour souligner que, contrairement à ce qu’on lit parfois, le Sénat adopte beaucoup de textes dans de bonnes conditions, et souvent, d’ailleurs, à l’unanimité. La presse met quelquefois en avant le caractère pluraliste de cette assemblée, qui, dans un certain nombre de circonstances, ne permet pas de réunir des majorités. C’est une réalité.

Je vais vous citer quatre textes, tous adoptés à l’unanimité par le Sénat, et dont aucun n’a donné lieu, à ce jour, au moindre débat à l’Assemblée nationale.

Premier exemple, nous avons adopté, madame la ministre, voilà au moins deux ans, une proposition de loi sur les sondages. Qui dira que la loi de 1977 sur les sondages est aujourd'hui pertinente ? Elle doit être revue. Or nous attendons que ce texte puisse être examiné à l’Assemblée nationale !

Deuxième exemple, à la suite des états généraux de la démocratie locale, nous avons adopté à l’unanimité une proposition de loi sur les conditions d’exercice des mandats locaux. Voilà un sujet qui, au-delà des divergences légitimes, intéresse tous les élus. Eh bien, nous attendons que ce texte, voté unanimement par le Sénat, soit examiné à l’Assemblée nationale !

Troisième exemple, nous avons adopté une proposition de loi qui crée une instance destinée à examiner en amont les textes législatifs ou réglementaires instaurant de nouvelles normes pour les collectivités locales. Il a recueilli un grand accord ici. En effet, tout le monde se plaint qu’il y a trop de normes, mais pour y mettre un terme, sans doute faut-il qu’en amont une instance statue, publie des avis, demande au Gouvernement ou au Parlement de revoir tel ou tel projet, de manière à maîtriser ce développement des normes. Eh bien, cette proposition de loi, nous attendons qu’elle soit examinée par l’Assemblée nationale !

Quatrième exemple, nous avons voté ici même un texte que j’avais eu l’honneur de déposer et pour lequel le rapporteur, Alain Anziani, alors aussi brillant qu’aujourd'hui, avait beaucoup œuvré. Vous le savez, madame la ministre, puisque vous étiez au banc du Gouvernement, cette proposition concerne les prérogatives du juge français par rapport aux infractions et aux crimes relevant de la Cour pénale internationale, crimes de guerre, crimes contre l’humanité, crimes de génocide. Voté à l’unanimité, après un débat, sur le rôle du parquet en particulier, important, ce texte est très attendu et observé non seulement en France, mais au-delà de nos frontières, à l’étranger. Les avancées de la France sur un tel sujet ne seront pas anodines. Or ce texte, que vous avez bien voulu soutenir, madame la ministre, n’est toujours pas inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale !

Je reviens au sujet, dont je m’étais un peu écarté, pour vous saluer, monsieur Retailleau, et vous tous, mes chers collègues, qui êtes intervenus et qui avez travaillé, et pour souligner le grand intérêt de cette proposition de loi. Je voudrais aussi émettre un vœu, que le président Bel ne manquera pas, j’en suis persuadé, de transmettre au président de l’Assemblée nationale. Il s’agit de faire en sorte que le travail fait dans une assemblée arrive facilement, normalement dans l’autre chambre, de telle manière que le travail accompli produise ses fruits, ses fleurs, madame la ministre, tous ses effets.

Je me permets de le dire en vous remerciant, bien entendu, pour toute l’attention que vous avez portée à ce texte. Vous le savez bien, l’attention, elle est dans les paroles, surtout si elles sont lyriques, et surtout si le lyrisme s’incarne dans ce que disait Mallarmé : « Donner un sens plus pur aux mots de la tribu ». Mais c’est encore mieux si cela s’accompagne des actes qui feront que tous les textes dont je viens de parler, et celui-là, soient un jour votés par le Parlement ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC, du groupe écologiste et de l'UDI-UC.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Article unique

Après le titre IV bis du livre III du code civil, il est inséré un titre IV ter ainsi rédigé :

« Titre IV ter

« DE LA RESPONSABILITÉ DU FAIT DES ATTEINTES À L’ENVIRONNEMENT

« Art. 1386–19. – Toute personne qui cause un dommage à l’environnement est tenue de le réparer.

« Art. 1386–20. – La réparation du dommage à l’environnement s’effectue prioritairement en nature. 

« Lorsque la réparation en nature du dommage n’est pas possible, la réparation se traduit par une compensation financière versée à l’État ou à un organisme désigné par lui et affectée, dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État, à la protection de l’environnement. 

« Art. 1386–21. – Les dépenses exposées pour prévenir la réalisation imminente d’un dommage, en éviter l’aggravation, ou en réduire les conséquences, peuvent donner lieu au versement de dommages et intérêts, dès lors qu’elles ont été utilement engagées. »

Mme la présidente. La parole est à M. Joël Guerriau, sur l'article.

M. Joël Guerriau. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je tenais à formaliser le soutien du groupe UDI-UC à l’excellente proposition de loi du sénateur Bruno Retailleau visant à inscrire dans le code civil la notion de préjudice écologique.

Insérer un titre IV ter, consacré spécifiquement à la responsabilité du fait des atteintes à l’environnement donne désormais un fondement juridique incontestable à la notion de préjudice écologique et à son indemnisation.

Je me souviens de la première grande catastrophe écologique sur les côtes bretonnes : le naufrage de l’Amoco Cadiz en mars 1978.

Rendre hommage à toutes celles et à tous ceux qui se sont mobilisés lors de cette catastrophe écologique me paraît essentiel aujourd’hui. Déjà, en 1978, les dégâts causés sur l’écosystème ont été monstrueux et parfois irréparables : des milliers de cadavres d’oiseaux, la disparition d’espèces et le sacrifice de poissons et de crustacés. De nombreuses algues ont subi l’engluement ou l’intoxication au pétrole. Sans parler des 400 kilomètres de côtes bretonnes nappées de 234 000 tonnes de pétrole brut, auxquelles viendront s’ajouter 3 000 tonnes de fuel.

Dès le 16 mars 1978, le plan Polmar a pris en charge au jour le jour les réparations de cette catastrophe. La Marine nationale mettait à disposition 4 500 hommes et cinquante bateaux. Des sapeurs-pompiers et des unités volontaires de l’armée de terre viendront également en renfort. Sur cette période, en moyenne, 420 à 7 500 personnes par jour se sont relayées du 17 mars au 7 mai sur six à quatre-vingt-dix chantiers.

Les agriculteurs se sont également mobilisés en utilisant des tonnes de lisier.

Par la suite, l’ampleur des dégâts conduisit les autorités à faire appel à plus de 1 300 véhicules pour participer au nettoyage.

Les autorités disent avoir mis près de six mois pour faire pomper ou disperser le pétrole et nettoyer les côtes bretonnes. Mais, en réalité, les grands nettoyeurs ont été les vagues et les bactéries naturelles.

Dans l’urgence, les déchets pétrolifères ramassés ont été rassemblés, puis enfouis dans le sol sur une centaine de sites choisis, dans les Côtes-d’Armor et le Finistère. Ce sont des faits marquants dont nos territoires portent aujourd’hui encore les cicatrices. Les événements ont beau être loin, les risques sont encore établis.

Que sont devenus ces déchets oubliés ? Qui en a la responsabilité et qui gère la surveillance de leur stockage ? C’est une question que nous nous posons encore.

Après l’Amoco Cadiz, ce fut en 1999 la catastrophe de l’Erika, qui a souillé 400 kilomètres de côtes du Finistère jusqu’à la Charente-Maritime. N’oublions pas en 2011 le saccage des côtes par la pollution à Erdeven. Je pense également à bien d’autres catastrophes dans d’autres domaines : Bhopal en Inde en 1984, Tchernobyl en Ukraine en 1986, etc.

Ainsi, dans le monde, comme en France, depuis quarante ans, les catastrophes écologiques se succèdent, marquant durablement les esprits.

Avec la catastrophe en 1999 de l’Erika, c’est la notion jurisprudentielle de « préjudice écologique » qui a été consacrée. Il est temps de lui donner toute sa place dans le code civil, et c’est ce que nous propose Bruno Retailleau.

Il est indispensable de sécuriser ce qui a été progressivement construit par nos tribunaux et il devient incontournable de proposer une réponse juridique pour que toute personne qui cause par sa faute un dommage environnemental soit tenue de le réparer. C’est l’objet de l’article 1386–19 que l’on nous propose aujourd’hui d’insérer dans le code civil.

Il devient tout aussi indispensable que « la réparation du dommage à l’environnement s’effectue prioritairement en nature ». C’est à mon sens l’évolution majeure de cette proposition de loi, car, il faut l’admettre, l’environnement est un patrimoine commun de la nation. Il faut donc s’assurer que les atteintes qu’il subit puissent être sanctionnées et, surtout, réparées.

Voilà en quelques mots les raisons de ce soutien à cette proposition de loi.

Qu’il me soit permis de conclure en émettant deux vœux : le premier a été rappelé par le président Sueur, je veux parler de la nécessité de poursuivre ce travail à l’Assemblée nationale afin que le texte trouve une répercussion pratique ; le second est que nos voisins européens et les instances européennes puissent s’inspirer de nos travaux. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste.)

Explications de vote

Mme la présidente. Avant de mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Bruno Retailleau, pour explication de vote.

M. Bruno Retailleau. Puisque le vote sur l’article unique vaudra vote sur l’ensemble de la proposition de loi, je souhaite intervenir non pour expliquer mon vote, dont vous vous doutez, mais pour remercier l’ensemble des groupes qui ont su dépasser les clivages traditionnels pour se rassembler autour du bien commun et de l’intérêt général.

À la suite des deux interventions intéressantes de Mme la ministre et du président de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, je dirai rapidement quelques mots.

Madame la ministre, vous m’avez tout à l’heure interrogé sur mon état d’esprit par rapport au groupe de travail. On ne doit avoir sur ces sujets aucune vanité ni aucune susceptibilité d’auteur, car on ne légifère pas pour soi, on légifère pour le bien commun. Je me suis moi-même appuyé sur des textes, des rapports, des conclusions de travaux. Il ne peut donc y avoir un auteur nominal. Un tel travail n’entre dans le patrimoine de personne.

Si, comme ce sera sans doute le cas, cette proposition de loi est adoptée aujourd’hui, il y aura deux voies. Jean-Pierre Sueur a évoqué la voie de la navette parlementaire : le texte devra être examiné par l’Assemblée nationale. Par ailleurs, notre action doit servir dans le cadre des travaux que vous avez lancés avec le groupe de travail présidé par le professeur Jégouzo.

L’important est que nous aboutissions, que ce soit par une proposition de loi, qui a effectivement une valeur symbolique, ou par un projet de loi. Au XXI^e siècle, il n’est pas possible de ne pas donner sur ces questions un fondement objectif au droit positif. Les juges ont fait leur travail et ont fait preuve d’énormément d’audace. Il appartient désormais au Gouvernement et au législateur, ensemble, de faire avancer les choses.

Pour ma part, je suis certain que le préjudice écologique sera saisi par le code civil. J’en suis sûr, d’abord, parce que la jurisprudence nous y pousse : on ne peut plus faire marche arrière. J’en suis sûr, ensuite, parce qu’il s’agit d’une question sociétale. De nombreux jeunes nous écoutent (L’orateur montre une des tribunes du public.) ; finalement, nous travaillons pour eux.

Cela a été souligné, la difficulté est que la nature est un bien commun, mais qu’elle n’est pas une personne. En conséquence, le code civil dans sa version traditionnelle a du mal à s’en saisir. Je suis certain d’une chose, c’est que les victimes des dommages causés aujourd’hui à la nature sont les futures générations.

On a parlé de l'article 1382 du code civil, article totémique, qui fait un peu figure de « vache sacrée ». Nous travaillons sous l’ombre de Portalis, qui disait que – cette phrase a, d’ailleurs, été plus ou moins reprise par un chanteur contemporain de variété française (Sourires.) – « les lois sont faites pour les hommes et non les hommes pour les lois ».

Il convient donc d’adapter le code civil, qui a été écrit voilà 200 ans, à l'époque où l'homme devait soumettre la nature. Aujourd'hui, nous avons une autre relation avec la nature, qui est importante.

Il n'en reste pas moins que la proposition de loi n’épuise pas l’ensemble du sujet. Alain Anziani, que je salue une nouvelle fois, l’a parfaitement souligné.

Quatre points méritent sans doute d’être précisés, ce qui relève de la navette et du groupe de travail que vous avez constitué, madame la ministre.

Premièrement, j'avais, dans un premier temps, souhaité limiter la responsabilité à la faute. Dès lors que l'on ouvre le dispositif à la responsabilité sans faute, il faut prévoir ce qu'il advient des régimes d'autorisation ou de déclaration administratives, notamment quand un industriel à qui une telle autorisation a été accordée pollue. C’est un point qu'il faudra traiter.

Deuxièmement, qui a intérêt à agir ? La Cour de cassation l'a dit : la défense de l'intérêt légitime de l'environnement appartient concurremment à l'État, bien sûr, aux collectivités territoriales ou locales et aux associations auxquelles je rends hommage car elles aussi m’ont aidé dans mes travaux. L'intérêt à agir doit être partagé. Selon moi, ce point ne posera pas de problème.

Troisièmement, quid du régime de réparation ? Réparer prioritairement en nature, c'est mieux, plus juste et plus efficace, comme je l'ai expliqué dans la discussion générale.

Quatrièmement, se pose la question de la prescription, qui mérite une attention particulière.

En conclusion, je suis très heureux et je veux saluer l'ensemble de mes collègues pour leurs prises de parole dans ce débat qui a été d’un bon niveau. Je pense que, après le juge, le législateur saura prendre ses responsabilités ; le texte sera, je l’espère, adopté à l’unanimité. Personne ne comprendrait que l'on revienne en arrière sur des sujets aussi importants. On peut être favorable à la liberté, on peut porter une conception de la liberté, mais l'exercice quotidien de la liberté n'a d'autre nom que la responsabilité. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. Mme la ministre et M. le président de la commission ont évoqué la sagesse de notre assemblée.

Hier soir, c'est également à l’unanimité que nous avons adopté une proposition de résolution européenne déposée par le groupe UDI-UC tendant à la création d’un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation. Cela a son importance et c'est avec satisfaction que nous voyons se dégager une unanimité sur certains sujets.

Hier, j'ai conclu mon propos en disant notre confiance dans le Gouvernement. En effet, cette année, nous examinerons une loi sur la consommation ainsi qu’une loi d'avenir agricole. Par ailleurs, le groupe de travail, madame la ministre, va enrichir nos débats d’aujourd’hui.

Selon nous, c’est une confiance et une sagesse qui sont déterminées et combatives. C'est donc avec force, enthousiasme et allégresse que nous voterons le présent texte. (Applaudissements.)

M. Gérard Le Cam. Alléluia !

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements.)

Mme la présidente. Je constate que ce texte a été adopté à une belle unanimité : ni voix contre ni abstention.

Mme la présidente. Il va être procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France.

La liste des candidats établie par la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale a été affichée conformément à l’article 12 du règlement.

Je n’ai reçu aucune opposition.

En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :

Titulaires : MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-Yves Leconte, Mmes Catherine Tasca, Éliane Assassi, MM. Jean-Jacques Hyest, Christophe-André Frassa et Michel Mercier ;

Suppléants : MM. Pierre-Yves Collombat, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Jean-Pierre Michel, Alain Richard, Mme Catherine Troendle et M. François Zocchetto.

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi le 15 mai 2013, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante sénateurs, d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution de la loi relative à la sécurisation de l’emploi.

Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures trente, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Jean-Pierre Bel.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L’ordre du jour appelle les questions cribles thématiques sur la politique de lutte contre le terrorisme dans notre pays.

L’auteur de la question et le ministre pour sa réponse disposent chacun de deux minutes. Une réplique d’une durée d’une minute au maximum peut être présentée soit par l’auteur de la question, soit par l’un des membres de son groupe politique.

Je vous rappelle que ce débat est retransmis en direct par Public Sénat, ainsi que par la chaîne France 3, et qu’il importe que chacun des orateurs respecte son temps de parole.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le ministre, je pense que vous avez lu avec intérêt le rapport que vient de publier la délégation parlementaire au renseignement, que j’ai l’honneur de présider.

Dans ce rapport, nous avons fait un certain nombre de remarques et de préconisations concernant au premier chef la Direction centrale du renseignement intérieur, la DCRI.

Il est apparu, notamment lors des auditions auxquelles nous avons procédé s’agissant de l’affaire Merah, que des dysfonctionnements très importants avaient été constatés entre l’échelon régional, local, et les instances nationales de la DCRI.

Quelles dispositions comptez-vous prendre, monsieur le ministre, pour mettre fin à ces dysfonctionnements et assurer la cohérence, donc l’efficacité de la DCRI ?

Si l’on compare les moyens de la DCRI à ceux de la Direction générale de la sécurité extérieure, la DGSE, par exemple, on constate une grande différence.

Monsieur le ministre, comptez-vous accroître les moyens de la DCRI ?

Par ailleurs, au-delà des moyens, il est une autre question importante : celle de l’autonomie de la DCRI.

En effet, pour être efficace, la Direction doit se doter de personnels très spécialisés. Qu’il s’agisse de linguistique ou de la maîtrise d’un certain nombre de techniques et technologies, la DCRI doit pouvoir recruter les personnels compétents, ce qui n’est pas forcément compatible avec le fonctionnement et les procédures actuels.

Quelles dispositions comptez-vous prendre à cet égard, monsieur le ministre ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre de l'intérieur. Monsieur le sénateur, je connais votre implication sur ces questions, ainsi que celle de tous les membres de la Haute Assemblée, comme je sais la conviction qui est la vôtre. Il est essentiel que nous nous retrouvions, à la fois pour tirer les enseignements de ce qui s’est malheureusement passé voilà un an et pour mettre en œuvre les décisions que nous avons annoncées, dont un certain nombre de réformes structurelles concernant la DCRI qui visent – je vous réponds très directement – à rendre plus cohérente et plus efficace l’articulation entre les échelons central et régional.

L’organigramme de la DCRI a intégré une structure chargée de la coordination opérationnelle entre ces deux niveaux.

Je précise en outre que des bureaux de liaison ont été créés afin de faciliter les échanges entre le Renseignement intérieur et l’Information générale qui, elle-même, doit faire l’objet de réformes au niveau tant central que régional.

Enfin, un service d’inspection interne à la DCRI a été créé.

Par ailleurs, cela a été souligné dans le cadre du Livre blanc, il faut des moyens supplémentaires, financiers, humains et techniques pour la Direction centrale du renseignement intérieur, dont je veux saluer l’engagement et le travail face à la menace terroriste : ses moyens, sa spécialisation sur un certain nombre de sujets, sont évidemment tout à fait indispensables.

Enfin, même si rien, à ce stade, n’est définitivement arbitré, la question de l’autonomie de gestion ne me semble pas être un enjeu principal. Il s’agit aujourd’hui de renforcer d’abord les moyens en effectifs et en investissement du renseignement intérieur.

Autonomiser la DCRI au sein d’un programme ad hoc risquerait de faire peser sur cette direction centrale une contrainte budgétaire plus forte. C’est la raison pour laquelle je suis sceptique sur le fait de mettre cette direction à part.

Le débat est ouvert. Je ne m’engage pas définitivement sur ce sujet, car, à mes yeux, le plus important est l’efficacité de la DCRI.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour la réplique.

M. Jean-Pierre Sueur. Lors de notre visite récente à la DCRI, nous avons reçu un bon accueil. Nous savons l’implication de l’ensemble des personnels, que je veux à mon tour saluer.

Monsieur le ministre, je vous remercie de vos propos concernant l’accroissement des moyens que vous projetez pour la DCRI. C’est une nécessité !

Je voudrais ajouter une précision au sujet de l’autonomie de la Direction. Il ne s’agit pas du tout dans notre esprit de créer une sorte d’État dans l’État ; ce n’est pas votre souhait, ce n’est pas le nôtre. Il s’agit simplement de souplesse de procédure, compte tenu des dispositifs très précis, très formatés, qui existent dans la police nationale en matière de recrutement et de promotion. Nous respectons ces règles, mais nous savons que, pour être pleinement efficace, il faut pouvoir recruter des personnels disposant des compétences nécessaires, et ce dans des délais raisonnables.

C’est en ce sens que nous avons parlé d’autonomie, mais je vous remercie, monsieur le ministre, de votre réponse et de votre implication.

M. le président. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas.

M. Vincent Capo-Canellas. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans la lutte contre le terrorisme, les services de renseignement jouent évidemment un rôle majeur. C’est vrai sur le territoire national comme à l’étranger.

La connaissance du terrain, le renseignement sont déterminants pour notre sécurité. Dès lors, se pose inévitablement la question des moyens mis en œuvre dans la lutte contre le terrorisme.

Cette lutte nécessite d’abord que les services puissent agir dans un cadre juridique clair. Ils doivent pouvoir disposer des moyens judiciaires d’enquête et avoir recours à des moyens d’investigations adaptés. C’est le cas, par exemple, des données financières et bancaires, que les professionnels du renseignement devraient pouvoir obtenir concernant certains profils, afin de développer une action préventive.

Il y a lieu, me semble-t-il, de progresser sur ce point.

Peut-être faut-il s’interroger aussi, monsieur le ministre, sur la situation juridique des terroristes assignés à résidence dans notre pays et sur les moyens de contrainte dont nous disposons... Même si le cadre européen rend toute évolution complexe, la fuite récente du terroriste islamiste Saïd Arif, après d’autres, doit nous conduire à réexaminer ce sujet.

La lutte contre le terrorisme nécessite également, M. Sueur vient de l’évoquer, une bonne coordination entre les différents services de renseignement. La réforme de 2008, avec la création de la DCRI, est positive. Il faut poursuivre dans ce sens.

Le constat du manque de moyens, notamment humains, des services français doit être posé, car les effectifs et les moyens consacrés au renseignement restent, en dépit des efforts consentis, bien inférieurs à ceux que consacrent nos voisins européens. Ce constat, il est vrai, ne date pas d’aujourd’hui.

Sur le plan des moyens techniques, les programmes de renseignement électromagnétique, pourtant essentiels pour le recueil des données, ont pris du retard ou ont été reportés.

Compte tenu des évolutions technologiques et des mutations des menaces terroristes, les services du renseignement doivent pouvoir diversifier leur recrutement, renforcer leur expertise, en faisant appel à des profils spécifiques : linguistes, notamment arabophones, psychologues, analystes d’images...

Monsieur le ministre, pouvez-vous, sur ces différents points, nous dire quelles sont vos orientations pour renforcer et améliorer les outils de détection, de surveillance et d’enquête des services de renseignement ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur le sénateur, j’ai en partie répondu à votre question en répondant à M. Sueur.

L’évolution du terrorisme et de la menace en France tout comme les événements de Boston, qu’il faut analyser en les comparant avec ce qui s’est produit sur le territoire national, nous incitent à considérer que, en définitive, le principal frein à l’efficacité du renseignement dans la lutte contre le terrorisme réside dans les cloisonnements, d’une part, entre les niveaux central et local, et, d’autre part, entre services eux-mêmes.

C’est la raison pour laquelle il nous faut gagner évidemment en souplesse, notamment dans nos capacités de recrutement. En l’espèce, monsieur le sénateur, je souscris tout à fait à vos propos, comme à ceux de M. Sueur.

Quant à M. Saïd Arif, individu que j’ai effectivement qualifié de particulièrement dangereux, je rappelle qu’il était assigné à résidence mais n’a pas respecté cette obligation. Je crois en effet que, tout en respectant nos règles européennes et nationales, en un mot, la loi, il faut revoir ces dispositifs.

Un certain nombre de personnes sont aujourd’hui assignées à résidence. C’est pourquoi j’ai demandé aux services compétents d’examiner la question avec attention et de me transmettre leurs propositions, s’agissant notamment de l’expulsion.

M. le président. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour la réplique.

M. Vincent Capo-Canellas. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse.

Sur la question des moyens, je rappellerai juste un principe que chacun connaît : si le renseignement coûte cher, l’absence de renseignement coûte encore plus cher ! En ces temps de disette, chacun le sait, la question n’est pas simple, mais il faut accorder de véritables moyens à notre renseignement.

S’agissant des questions d’ordre juridique, monsieur le ministre, vous avez répondu sur le point particulier de l’assignation à résidence, et je vous en remercie.

Mon souci était d’insister sur l’importance de trouver un équilibre en la matière : certes, donner des moyens et clarifier parfois les règles, mais surtout ne pas alourdir les dispositifs existants, car, en cherchant à réformer les services, le risque est soit d’aboutir à une sorte de « réformite » dont il faut au contraire se garder soit à des systèmes notamment de contrôle tellement lourds qu’ils en deviendraient inutilisables ou inefficaces.

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Monsieur le ministre, nous savons tous que le terrorisme est l’anéantissement des droits de l’homme, des libertés fondamentales et de la démocratie. Face à cette menace, les pouvoirs publics et la société tout entière doivent faire bloc.

La lutte contre les menaces et les actes terroristes ne doit souffrir aucune indulgence. Cependant, et aussi pour lui donner plus de force, elle doit respecter les droits et les libertés fondamentales dont l’État est le garant.

Ces droits durement acquis, tels que la liberté d’aller et venir ou encore le respect de la vie privée, ne peuvent, même dans les moments difficiles, être sacrifiés sur l’autel de cette lutte sous peine que soit portée atteinte aux fondements même de notre démocratie, car nous considérons que ces droits, accompagnés aussi, bien sûr, de devoirs, sont le fondement d’une sécurité humaine durable et non un obstacle à celle-ci.

À l’automne dernier, lors du débat sur votre projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, monsieur le ministre, j’avais rappelé que, dans une loi du 23 janvier 2006, la droite alors au pouvoir avait fait adopter, à titre expérimental, une procédure de contrôle d’identité à bord des trains transnationaux.

L’ensemble de la gauche sénatoriale alors dans l’opposition – nous en étions –, avait souligné que « cette disposition ne saurait constituer une mesure destinée à lutter contre le terrorisme mais ouvertement une mesure destinée à favoriser les contrôles migratoires ».

Vous avez pourtant décidé de proroger cette disposition lors de l’examen du projet de loi adopté en octobre 2012, en contradiction avec la position de la gauche et alors que le gouvernement précédent n’a pas respecté l’obligation de déposer chaque année un rapport d’évaluation de ces dispositions, comme le prévoit l’article 32 de la loi de 2006.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous donner des éléments sur la réelle efficacité de cette disposition contre laquelle, je le redis une nouvelle fois, la gauche sénatoriale a voté à plusieurs reprises ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Madame la sénatrice, même si l’exercice n’est pas facile et qu’aucune obligation ne nous l’impose, nous devons tenter chaque fois de converger et de revenir à l’unité dans ce combat contre le terrorisme.

Pour répondre très concrètement à votre question, je dirai que l’utilisation avérée de certaines lignes ferroviaires par des réseaux d’immigration irrégulière, de criminalité organisée ou de terrorisme confère un intérêt évident à ces contrôles. Les réseaux ferrés dont il s’agit constituent, me semble-t-il, parce qu’ils sont des symboles forts de l’intégration européenne, des cibles privilégiées qui font l’objet de fréquentes alertes.

C’est l’un de ces contrôles, par exemple, qui avait permis l’arrestation en 2011, à Modane, par la police aux frontières, du numéro trois de l’organisation terroriste basque ETA.

La loi est d’une plus grande précision pour se conformer aux exigences de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne sur la finalité de ces contrôles d’identité et sur le caractère non permanent et non systématique de ces contrôles.

Cette mesure de prévention du terrorisme a un caractère temporaire, vous l’avez signalé, et ce depuis son origine. Le Gouvernement est donc tenu d’en solliciter périodiquement la prorogation devant la représentation parlementaire. C’est ce qu’il a fait à l’automne dernier en présentant un projet de loi assorti d’une étude d’impact très détaillée. Il le fera de nouveau en présentant le rapport d’application de la loi six mois après sa promulgation, c’est-à-dire très prochainement, et au terme des trois années.

Le Parlement est donc souvent et complètement éclairé sur les conditions et le bilan de l’application de cette mesure.

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour la réplique.

Mme Éliane Assassi. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse. Toutefois, j’insiste sur le fait que les contrôles d’identité n’ont malheureusement jamais joué un rôle déterminant en matière de lutte contre le terrorisme. (Exclamations sur certaines travées de l'UMP.) Nous considérons donc que cette disposition fait l’amalgame entre terrorisme et immigration, ce qui est bien sûr inadmissible.

De deux choses l’une : soit cette disposition expérimentale fonctionne, et elle doit alors être définitivement pérennisée ; soit elle n’atteint pas le but visé : elle est alors inutile et doit être abandonnée, afin que nous puissions nous concentrer sur les véritables solutions.

Telle est la préoccupation que je tenais à rappeler. J’ai bien entendu que nous serions appelés à débattre une nouvelle fois de ces questions. Nous serons dès lors évidemment disponibles pour revenir sur un certain nombre de sujets qui nous opposent en la matière, monsieur le ministre. Cependant, j’espère que nous pourrons aboutir à un consensus sur les aspects qui nous rassemblent !

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Monsieur le ministre, en octobre dernier, nous débattions dans cet hémicycle du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme. Aux yeux du groupe écologiste, ce texte, promulgué en décembre 2012, n’était pas sans soulever de nombreuses questions, notamment au regard du respect des libertés individuelles.

Si une législation antiterroriste efficace est nécessaire, elle ne peut à mon sens atteindre son objectif que si elle est accompagnée d’une politique volontariste de prévention pour endiguer l’émergence de ce fléau en France.

Cette prévention peut être multiforme et doit commencer dès l’école.

Par ailleurs, il convient d’imposer aux imams l’obligation de suivre un enseignement moderne dans un établissement spécialement dédié, comme ce fut le cas au XIX^e siècle pour les rabbins avec l’École rabbinique de Metz, rapatriée ensuite à Paris et aujourd’hui établie rue Vauquelin.

On peut également envisager la nomination d’aumôniers des prisons ayant, eux aussi, suivi un enseignement ad hoc, pour éviter la propagation de l’islam radical dans ces lieux d’enfermement.

Ainsi, ma question est la suivante : parallèlement à l’élargissement de l’arsenal législatif et à la création de zones de sécurité prioritaires, quelles sont les mesures que vous envisagez pour prévenir efficacement toutes les formes de radicalisation qui touchent au premier chef des jeunes musulmans défavorisés dans nos fameux ghettos ?

Mme Gisèle Printz. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Madame la sénatrice, je souligne en premier lieu que la question du terrorisme dépasse largement la problématique de l’islam radical.

M. Jean-Jacques Mirassou. Voilà !

M. Alain Gournac. En effet !

M. Manuel Valls, ministre. De fait, nous devons faire face à d’autres formes de terrorisme, venant de l’ultra-gauche ou de l’ultra-droite, ou encore de régions spécifiques comme le Pays basque, que j’ai déjà évoqué.

Toutefois, dans ce cadre, l’islamisme radical constitue incontestablement un défi. Vous l’avez souligné avec raison.

La « contre-radicalisation », si elle ne figure pas dans notre vocabulaire, constitue un véritable sujet. Cette question est d’ailleurs traitée à l’échelle européenne. À cet égard, je salue la qualité des travaux engagés par le Coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme, Gilles de Kerchove.

J’ai moi-même pris part à un séminaire consacré à ces enjeux. En effet, avec nos différents partenaires européens, nous nous efforçons de confronter nos analyses et de trouver, ensemble, des solutions.

L’école est évidemment un lieu au sein duquel nous pouvons agir.

Par ailleurs, la prévention de la radicalisation passe par un contrôle resserré des lieux de culte radicaux, qui va de pair avec la problématique de la formation des imams. Je constate à ce titre que vous saluez, de manière tout à fait exceptionnelle, l’action menée par l’empereur Napoléon I^er ! Je ne connaissais pas cette référence mais, en tout état de cause, des initiatives ont été engagées au XIX^e siècle. Nous pourrions nous en inspirer pour ce qui nous concerne, en ce début de XXI^e siècle.

En outre, le milieu carcéral constitue un foyer de radicalisation qu’il faut prendre en compte.

Enfin, il faut mener un travail de prévention à l’échelle des territoires défavorisés, et notamment au sein des quartiers populaires. Ce matin même, j’ai rencontré les représentants d’une association qui travaille beaucoup sur ces questions et que préside M. Denoix de Saint Marc. En effet, je suis persuadé que la société civile doit, elle aussi, s’impliquer sur ce dossier, notamment à travers les associations.

La répression est indispensable, le travail de renseignement l’est tout autant. La répression est indispensable, le travail de renseignement l’est tout autant. Toutefois, comme j’ai déjà eu l’occasion de l’affirmer en présentant la loi relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, nous devons également lutter contre tous ceux qui travaillent à changer les mentalités et qui constituent le ferment d’une véritable menace pour notre pays.

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa, pour la réplique.

Mme Esther Benbassa. Monsieur le ministre, je constate que vous semblez d’accord avec moi ! (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.) Dans ce cas, mettons en œuvre sans tarder ces mesures de prévention !

M. Alain Gournac. Bravo !

M. Roger Karoutchi. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Plancade.

M. Jean-Pierre Plancade. Monsieur le ministre, la politique de lutte contre le terrorisme est un sujet essentiel que le RDSE a souhaité voir inscrit à l’ordre du jour du Sénat pour cette séance de questions cribles. Il l’est d’autant plus pour l’élu toulousain que je suis : un an après les sept assassinats de Toulouse et de Montauban, nous sommes encore sous le choc.

L’affaire Merah, comme d’autres survenues depuis – je pense aux arrestations de Marignane de ces dernières semaines –, a mis en lumière, s’il en était besoin, que le renseignement est un instrument essentiel de lutte contre le terrorisme, en coopération avec l’outil judiciaire, bien sûr.

La DCRI a été sévèrement critiquée à la suite de l’affaire Merah. Je ne reviendrai pas sur ce sujet sensible. Toutefois, les membres de mon groupe souhaitent savoir si les moyens dévolus au renseignement seront renforcés et adaptés pour répondre au développement du terrorisme. Il s’agit notamment de ceux que l’on appelle souvent les « loups solitaires » et dont les actes, quoiqu’isolés, emportent des conséquences dramatiques sur les populations civiles. Je précise que, sur ce sujet, je ne stigmatise personne : je songe à tous les extrêmes, de droite comme de gauche, ainsi qu’aux extrémistes religieux.

Ce terrorisme « fait maison » suppose une mobilisation de moyens humains et technologiques substantiels pour assurer la surveillance de jeunes gens « autoradicalisés », qui se forment bien souvent via internet.

Si l’architecture générale du renseignement a été repensée en 2008, les services concernés n’ont pas été épargnés par la RGPP, alors même que la stratégie de sécurité nationale recommandait un renforcement de leurs effectifs et de leurs capacités techniques.

C’est pourquoi je souhaite connaître vos intentions pour améliorer l’efficacité du renseignement. Il s’agit d’un volet parmi d’autres de la politique de lutte contre le terrorisme, mais un volet essentiel au maintien de l’ordre républicain, auquel nous sommes tous ici très attachés.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur Plancade, en matière de lutte contre le terrorisme, la principale action mise en œuvre au cours des derniers mois a été adoptée par le Parlement : il s’agit de la loi antiterroriste, qui s’est appuyée sur les travaux engagés par le précédent gouvernement, puis a été enrichie par le gouvernement actuel et, évidemment, par la représentation nationale.

Ce texte nous permet aujourd’hui de poursuivre et de sanctionner les individus enrôlés dans les filières djihadistes à l’étranger, qu’il s’agisse de ressortissants français ou de personnes résidant en France. Des poursuites judiciaires ont ainsi pu être diligentées contre le Français Gilles Le Guen, qui vient d’être expulsé et rapatrié vers la France. Il est désormais pris en charge par la DCRI.

Globalement, un travail très attentif est mené sur les filières existant au Sahel ou en Syrie. Tous les services sont mobilisés, même si, j’en conviens, ils ne garantiront jamais un risque zéro.

À cet égard, vous avez raison de le souligner, il faut être sur tous les fronts, non seulement en milieu carcéral – nous venons d’évoquer ce sujet – mais aussi sur le cyberespace, où beaucoup de liens se nouent incontestablement. (M. Jacques Mézard acquiesce.)

Pour mener son travail de renseignement, la DCRI a besoin de mieux coordonner son action avec le niveau local, y compris avec l’Information générale, la DGSE et les services étrangers compétents. Elle a donc besoin de moyens financiers et humains supplémentaires, qu’elle obtiendra, afin d’assurer une capacité de recoupement plus large et, partant, de gagner en efficacité.

L’affaire Merah est évidemment toujours dans nos mémoires. Nous pensons aux victimes de ces meurtres ainsi qu’à leurs familles. De tels drames nous imposent à tous un très haut niveau de vigilance et d’implication.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Plancade, pour la réplique.

M. Jean-Pierre Plancade. Monsieur le ministre, nous ne doutons pas de votre engagement déterminé dans la lutte contre le terrorisme sous toutes ses formes.

M. le président. La parole est à M. Roger Karoutchi.

M. Roger Karoutchi. Monsieur le ministre, tous les orateurs qui se sont exprimés l’ont dit, et je l’affirme à mon tour : la prévention du terrorisme et la lutte contre ce fléau dépassent largement tous les clivages. Plusieurs textes, en 2006, en 2008, puis votre loi de 2012 reprennent et amplifient l’action conduite de longue date sur ce plan, et c’est très bien ainsi.

Toutefois, depuis quelque temps, à la suite de l’affaire Merah et à l’occasion d’autres drames, un certain nombre de critiques, parfois excessives, ont été émises au sujet des dysfonctionnements de nos services de renseignement.

Avant tout, la République doit rendre hommage à tous les agents de nos services intérieurs et extérieurs, qui risquent leur vie au quotidien sans toujours obtenir beaucoup de reconnaissance.

M. Vincent Capo-Canellas. Très bien !

M. Jean-Pierre Sueur. C’est vrai !

M. Roger Karoutchi. Néanmoins, un rapport rendu public la semaine dernière affirme, à la suite de différentes études, qu’un certain nombre de mesures doivent être prises. Ce document préconise, entre autres, la création d’une inspection des services ou d’une autorité indépendante permettant, par exemple, de juger de la proportionnalité des moyens de collecte d’informations utilisés pour obtenir des renseignements à l’intérieur comme à l’extérieur. En clair, ce rapport invite à favoriser l’accès à un certain nombre de sources, afin d’assurer un meilleur contrôle sur les services concernés.

Certes, la transparence a parfois du bon, mais elle peut également être un peu inquiétante. De fait, elle peut devenir un élément de doute et de danger pour les agents en mission sur le terrain.

Ma question est donc assez simple. Oui, vous l’avez dit, les services de renseignement doivent être coordonnés, notamment via le lien entre la DGSE et la DCRI. Oui, il faut renforcer les moyens de la DCRI. Mais quelles mesures envisagez-vous de prendre pour que la transparence, notamment à l’égard du Parlement, ne conduise pas à une remise en cause de la confidentialité, et donc à une mise en danger de l’ensemble de nos agents, à l’intérieur comme à l’extérieur ? Après tout, eux aussi défendent l’État et la République ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et sur certaines travées du groupe socialiste. – M. Vincent Capo-Canellas applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur Karoutchi, sur le fond, j’adhère à ce que vous venez de dire, notamment en préambule. Le besoin de transparence existe et, au sein des grandes démocraties, les parlements doivent pouvoir traiter des questions de renseignement de manière sereine, dans le souci du respect de la loi. Parallèlement, nous devons protéger ces agents qui servent les intérêts fondamentaux de notre pays.

Le rapport de Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, vient d’être rendu public. Il faut encore un peu de temps pour en tirer toutes les conclusions.

Quoi qu’il en soit, pour aller dans le sens du rapport, je peux d’ores et déjà vous indiquer qu’il est nécessaire de renforcer les bases juridiques encadrant l’action des services de renseignement. La plupart des grandes démocraties ont engagé de semblables démarches pour se doter d’outils protecteurs. Force est de reconnaître que notre pays a encore du mal à concevoir de tels instruments. C’est bien sûr cet équilibre-là qu’il nous faut atteindre.

À cet égard, les conclusions de la mission Urvoas sont ambitieuses et, me semble-t-il, bienvenues, même si elles méritent encore d’être examinées dans le détail. Ces préconisations posent les jalons d’une réflexion qui pourra opportunément être menée sur ce sujet au cours des prochains mois. C’est d’ailleurs un travail que nous avons déjà engagé dans le cadre de la loi antiterroriste.

D’autres questions se posent concernant les bases juridiques de l’action des services de renseignement. Je songe notamment à l’opportunité de faire évoluer la loi de 1881, sujet que nous avons déjà évoqué dans cet hémicycle. Chacun conviendra que ce texte n’offre pas un cadre adapté aux réalités du monde contemporain. Je pense, par exemple, aux notions de prescription ou de publicité sur internet et sur les réseaux sociaux.

Les services de renseignement demandent des bases juridiques plus solides, à même de les prémunir. Or le Parlement et la société tout entière exigent plus de transparence, tandis que nous devons protéger les agents des services concernés et garantir l’efficacité de leur action, qui nécessite évidemment le secret.

Telle est la ligne de crête sur laquelle nous devons cheminer ensemble.

M. le président. La parole est à M. Roger Karoutchi, pour la réplique.

M. Roger Karoutchi. Monsieur le ministre, c’est une évidence, le chemin que nous devons suivre est une ligne de crête. Le Parlement comme l’opinion veulent être informés mais, nous le savons bien, ceux qui prennent les décisions et donnent les instructions ont souvent besoin de secret et de discrétion pour agir en toute efficacité.

Naturellement, un équilibre doit être trouvé. Nous serons extrêmement vigilants à cet égard, afin de ne pas remettre en cause la confidentialité, et partant l’efficacité de nos services pas plus que la sécurité de leurs agents.

M. le président. La parole est à M. Alain Richard.

M. Alain Richard. Monsieur le ministre, avec votre administration, vous venez d’apporter une contribution évidemment substantielle à la réalisation du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale. Cela a été naturellement l’occasion de préciser et, au fond, d’actualiser les grands traits de la menace actuelle en matière de terrorisme.

En peu de mots, compte tenu de la particularité de l’exercice, comment décririez-vous les points marquants de l’évolution récente de la menace terroriste sur le sol français, contre la population française ? Quelles sont les priorités sur lesquelles vous insisterez, dans le cadre des moyens disponibles et de la loi, pour renforcer la protection de nos concitoyens et de nos intérêts nationaux ? Enfin, pouvez-vous nous donner quelques indications quant à la progression de notre coopération en la matière avec nos partenaires européens et atlantiques ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur le ministre, la menace terroriste est présente, et elle est élevée. C’est ainsi que nous devons l’appréhender. Y faire face nécessite beaucoup de vigilance, de la mobilisation et des moyens supplémentaires, cela vient d’être dit.

Nous affrontons une menace que nous connaissons déjà, qui peut venir de l’ETA ou d’un certain nombre d’autres groupes. Nous voyons bien, par exemple, les conséquences des activités du PKK sur notre sol, même si nous suivons avec intérêt les évolutions d’un dialogue avec le Turquie. Certaines menaces nous concernent directement et sont présentes sur notre sol, provenant de l’ultra-droite ou de l’ultra-gauche.

Et il y a la menace djihadiste, incontestable. Dans ce domaine, nous faisons d’abord face à un ennemi extérieur, que nous devons combattre dans une coopération accrue et de très grande qualité avec nos principaux partenaires, notamment au niveau européen, même si des progrès peuvent sans doute être faits. Cette menace extérieure existe, elle est alimentée par les conflits qui font rage dans le monde, et que vous suivez régulièrement, et elle a évidemment été sensiblement accrue par l’intervention nécessaire et indispensable de la France au Mali. De ce point de vue, je veux saluer, là aussi, la coopération avec les pays du Maghreb ou de l’Afrique de l’Ouest.

Mais cette menace nous place également face à un ennemi intérieur en lien avec ces conflits. Nous évoquions tout à l'heure avec Mme Esther Benbassa la nécessité de mettre en place tous les outils pour lutter contre cette radicalisation. Cela nécessite un travail très fin entre le Renseignement intérieur, l’Information générale, nos services de police et de gendarmerie et, tout simplement, la société. Il existe, en effet, des « loups solitaires » issus de processus d’auto-radicalisation, sans oublier le web et ce qui se passe dans certaines mosquées ou en milieu carcéral. Ce sont ces individus « hybrides », au niveau national comme à l’international, qui rendent aujourd’hui la menace très particulière et, sans doute, encore plus difficile à appréhender. Tout cela nous oblige à être très vigilants.

M. le président. La parole est à M. Alain Richard, pour la réplique.

M. Alain Richard. Je souhaite ajouter quelques mots pour rendre hommage à la finesse du ministre et à sa capacité à cerner l’essentiel. Je crois que cette présentation est très fidèle à la réalité. Cela crée une obligation pour tout le monde, et je pense en particulier à nos collègues élus locaux, celle de faciliter le renseignement au quotidien.

Dans cette situation de dispersion et d’individualisation de certaines formes de la menace, il est en effet important de pouvoir effectuer une sorte de détection précoce afin d’aider les services de terrain de la police nationale. Je les sais motivés, et ils ont reçu des instructions pour travailler de cette façon, mais nous sommes nombreux ici à être convaincus qu’il est nécessaire que le tissu du service public y contribue également.

M. le président. La parole est à M. Christian Cambon.

M. Christian Cambon. Monsieur le ministre, un peu plus d’un an s’est écoulé depuis le dramatique attentat de Toulouse et l’affaire Merah n’en finit pas d’alimenter les controverses et le débat sur les imperfections, réelles ou supposées, de notre système intérieur de protection.

Mais, en l’espace d’un an, le contexte s’est hélas ! considérablement dégradé. La situation au Sahel, et plus particulièrement au Mali, a contraint le France à intervenir militairement dans les conditions que l’on sait. Ce faisant, notre pays s’est également exposé à des risques de représailles singulièrement élevés.

De fait, les appels de chefs djihadistes à frapper les intérêts français partout dans le monde commencent à être suivis d’effets. J’en veux pour preuve l’attentat contre notre ambassade à Tripoli et la tentative d’attentat contre notre ambassade au Caire.

Ce sont là des signaux de danger qui nous alertent sur les risques que court la France de voir son propre territoire touché par ces attentats. Autour de nous, les exemples font frémir, avec l’Algérie, à In Amenas, les États-Unis, à Boston, et la Turquie dernièrement. Ainsi, même des États particulièrement bien armés pour lutter contre le terrorisme aveugle peuvent être touchés en leur cœur !

Un djihadiste français a été interpellé, qui appelait à importer sur notre territoire la guerre sainte. Cela doit nous sensibiliser à une réalité nouvelle : de jeunes Français vont s’entraîner dans des camps en Afghanistan ou au Pakistan et reçoivent une formation au djihad dans ces pays où les groupes terroristes sont implantés. Ils peuvent en outre, comme Merah, comme cela s’est passé à Boston, à Londres, à Madrid, dans des attentats précédents, trouver sur le territoire national des complicités, mais aussi des approvisionnements en armes et explosifs.

Face à ces dangers, nos concitoyens sont réellement inquiets.

Monsieur le ministre, je voudrais simplement savoir si le niveau de coopération européenne est suffisant pour nous aider à traquer l’ensemble de ces individus. En effet, la réponse ne peut pas être nationale. La France est particulièrement exposée et l’Europe doit nous aider ! Quelle action menez-vous en ce sens ? (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur Cambon, en écho à vos propos très justes, je voudrais vous livrer quelques chiffres.

Depuis 2001, au total, plus de 200 volontaires ont quitté la France pour s’engager dans une filière djihadiste ; 17 d’entre eux sont morts dans les zones de combat, 69 séjournent actuellement sur notre territoire.

À partir de 2012, l’augmentation des départs de volontaires vers la Syrie constitue, en revanche, une véritable rupture. En seulement un an et demi, plus d’une centaine de personnes se sont rendues sur ce théâtre de guerre, soit un contingent de 60 % du total des volontaires. On relève même le départ d’individus mineurs dénués d’expérience religieuse, qui s’engagent sur un coup de tête.

Ce phénomène touche d’autres pays, au Maghreb mais aussi en Europe, ce qui nous conduit ― et je pense en particulier à nos amis belges ― à renforcer la coopération, l’échange d’informations et bien entendu le travail en commun.

Mais nous faisons face à ce qui constitue un véritable danger, pour nous et pour nos intérêts, par l’engagement de nos services de renseignement. Ainsi, toujours en 2012, 78 personnes ont été interpellées par la DCRI dans le cadre de la lutte antiterroriste, contre 47 en 2011. Depuis le début de l’année, on compte déjà 38 interpellations, qui ont donné lieu à 12 mises sous écrou.

Cela signifie bien, en écho également aux propos d’Alain Richard, qu’une menace concrète existe et qu’elle ne relève pas seulement du fantasme ou d’une volonté de stigmatisation. Elle repose sur des faits réels, la situation très dégradée au Sahel, en Libye, en Tunisie et bien sûr en Syrie, ainsi que sur des filières que nous devons combattre par la coopération internationale et le travail de nos services de renseignement.

M. le président. La parole est à M. Christian Cambon, pour la réplique.

M. Christian Cambon. Je voudrais remercier M. le ministre de nous avoir fourni ces données chiffrées et de prendre en compte ce risque bien réel.

Je souhaite juste revenir sur un point : la nécessité de mobiliser l’ensemble des pays européens. Une conférence des ministres européens devrait peut-être être organisée sur ce thème, car le danger peut se concrétiser et faire irruption par les très nombreuses frontières encore trop lâches de l’Europe.

M. René Garrec. Très bien !

M. le président. La parole est à M. André Reichardt.

M. André Reichardt. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, suite à la tuerie de Toulouse en mars 2012, de nombreuses propositions avaient été faites par chacun des candidats à l’élection présidentielle afin que nous ne revivions pas de tels événements.

Beaucoup de ces propositions portaient sur l’influence grandissante de l’Internet dans le développement des groupes terroristes. Le profil de Mohamed Merah, qui filmait ses crimes pour les publier sur internet, et celui des terroristes de Boston, confirment cette analyse. Ainsi, l’utilisation des moyens d’internet permet aujourd’hui à ces groupuscules de recruter des djihadistes improvisés, mais aussi de diffuser leur propagande parmi les réseaux sociaux les plus utilisés et les plus accessibles, dont Twitter, Facebook, Youtube et bien d’autres.

Chacun sait, par ailleurs, que certains magazines en ligne vont jusqu’à illustrer la fabrication d’explosifs.

À ce sujet, l’article 1^er de la loi du 21 décembre 2012 a prévu de prolonger jusqu’au 31 décembre 2015 l’accès préventif des services chargés de la lutte contre le terrorisme aux données techniques recueillies dans les communications électroniques ou lors de l’accès à Internet. Le dispositif que la précédente majorité avait autorisé en 2006, et qui devait s’achever à la fin de 2012, a donc été reconduit, et c’est une excellente chose.

Pourtant, il faut bien admettre que, dans ce domaine, la lutte contre le terrorisme est loin d’avoir abouti, tant il reste d’obstacles à franchir, du fait notamment de la difficulté technique de maîtriser les flux d’internet.

Aussi, monsieur le ministre, j’aimerais savoir quelles sont aujourd’hui les orientations du Gouvernement quant à la politique à mener en ce qui concerne le contrôle de certains réseaux internet par les groupuscules terroristes. Quels moyens pourraient être mis en œuvre pour limiter leurs actions ? Comment, aujourd’hui, approfondir cette question ? Faut-il des moyens humains ou des moyens techniques complémentaires ?

Ces interrogations sont d’autant plus importantes qu’internet accroît le risque de radicalisation des individus, d’abord en accentuant le relâchement de leurs propres liens sociaux ― c’est à mon avis gravissime ―, ensuite en leur fournissant les moyens d’agir et, enfin, en glorifiant leurs crimes.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre. Monsieur Reichardt, internet est en effet devenu un vecteur de propagande, de radicalisation et de recrutement pour la mouvance terroriste, les uns et les autres l’ont souligné dans ce débat. À ce titre, internet fait l’objet d’une surveillance vigilante de la DCRI afin de détecter les activités de la mouvance terroriste. La loi offre en effet plusieurs moyens de lutte contre l’usage d’internet et les réseaux de communications électroniques à des fins terroristes, en complément des moyens d’enquête.

La loi de 2012 renforce l’arsenal juridique dans la lutte contre la propagande terroriste sur internet. Nous devons cependant sans cesse nous adapter, parce que le terrorisme a souvent un train d’avance par rapport à la loi et aux moyens légaux de l’État. D’autres évolutions du cadre juridique de la lutte contre le cyberterrorisme seront sans aucun doute nécessaires à l’avenir, pour compléter notre arsenal juridique.

Comme je m’y étais engagé, un travail interministériel est en cours avec les ministères de la justice, des finances et de l’économie numérique, afin d’adapter notre droit, nos moyens d’investigation, mais aussi nos organisations et nos méthodes de travail aux enjeux de la cybercriminalité. Cela ne concerne d’ailleurs pas seulement le terrorisme.

La lutte contre la cybercriminalité devra bien sûr concilier l’efficacité de la prévention et le respect des libertés individuelles. Elle nous contraint, ensuite, à une très forte coopération européenne au sujet de laquelle je crois que les bases d’un accord entre les pays de l’Union existent. Elle nous impose enfin un dialogue sur le contrôle de l’Internet avec nos amis américains, qui ne nous suivent pas toujours sur ces questions en raison du Premier amendement de leur Constitution.

Cette question est donc l’un des enjeux principaux des prochains mois dans les discussions avec nos partenaires.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. le président. La parole est à M. André Reichardt, pour la réplique.

M. André Reichardt. Je voudrais remercier M. le ministre de cette réponse et ajouter que, face à la menace terroriste actuelle, la lutte doit être érigée en véritable priorité nationale. À cet égard, nous devons faire tout ce que nous pouvons pour améliorer notre efficacité en ce qui concerne le contrôle des flux internet. Dans le cadre de cette priorité nationale, je pense que des moyens particuliers doivent être affectés à ce domaine, et je vous remercie de bien vouloir le prendre en compte !

M. le président. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec les questions cribles thématiques sur la politique de lutte contre le terrorisme dans notre pays.

Nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quinze heures quarante-cinq, est reprise à seize heures, sous la présidence de Mme Bariza Khiari.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. Mes chers collègues, j’ai le plaisir de saluer en votre nom la présence, dans notre tribune d’honneur, d’une délégation de députés du Mali, conduite par M. Mody N’Diaye, rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale du Mali. (Mmes et MM. les sénateurs ainsi que M. le ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche se lèvent.)

Cette délégation a consacré sa journée au Sénat en vue d’étudier la procédure budgétaire, les missions de notre commission des finances ainsi que les modalités d’organisation de ses travaux. À cette fin, elle a rencontré M. le rapporteur général, François Marc, ainsi que Mme Michèle André.

Par ailleurs, la délégation a déjeuné avec nos collègues du groupe interparlementaire d’amitié France-Afrique de l’Ouest, sous la présidence de M. Joël Labbé, président délégué pour le Mali.

Alors que la France est engagée, avec l’ensemble de la communauté internationale, dans un effort sans précédent pour permettre au Mali de recouvrer son intégrité et d’engager sa reconstruction, nous formons tous le vœu que cette visite aura été profitable à cette délégation, et nous souhaitons à tous ses membres la plus cordiale bienvenue au Sénat. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour un rappel au règlement.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, mon intervention concerne l’organisation de nos travaux.

L’examen du premier volet du projet de décentralisation a commencé hier, mais dans de très mauvaises conditions. Alors qu’un grand débat devait avoir lieu pour préparer cette importante discussion au sein de la Haute Assemblée, mais aussi avec tous les acteurs des états généraux des collectivités territoriales réunis au Sénat en septembre dernier, nous avons assisté hier en commission des lois à l’adoption à marche forcée d’un texte très fortement modifié, réécrit par la commission, qui a siégé, fait exceptionnel, jusqu’à trois heures du matin !

Le travail du rapporteur, intéressant, cela dit, par de nombreux aspects, n’a pas été soumis à une discussion préalable à la séance de vote, ce qui aurait été la moindre des choses, vu l’importance de la réécriture. Les groupes parlementaires n’ont pu être réunis pour examiner ce que l’on peut appeler aujourd'hui un nouveau projet de loi.

Comment s’articulent ces modifications avec les deux autres projets de loi qui doivent suivre ? Nul ne le sait à cette heure.

Madame la présidente, deux séries de questions se posent à la Haute Assemblée.

Est-il acceptable de travailler sur un texte de cette ampleur dans de telles conditions ? Seuls quelques jours sont prévus pour que les groupes parlementaires réexaminent des dispositions modifiées de fond en comble, tant sur la forme que sur le fond. Est-il acceptable que la commission des lois ait travaillé dans une telle forme de précipitation ? Pourquoi les groupes de la majorité et de l’opposition n’ont-ils pas été informés au préalable et dans un laps de temps significatif ?

Si l’on veut respecter l’esprit des états généraux, comment accepter que la Haute Assemblée statue ainsi sans ménager un aller et retour entre les élus locaux, les associations d’élus et le Sénat ?

Imposer une telle méthode de travail est en flagrante contradiction avec les intentions affichées !

Dans ces conditions, le groupe CRC souhaite que le Sénat retrouve un climat de sérénité, afin qu’une conception démocratique du débat prévale.

Je demande donc solennellement le report de la discussion du projet de loi dans le texte de la commission au-delà du 30 mai prochain, date prévue pour le début de l’examen de ce texte. Je formulerai officiellement cette demande lors de la prochaine conférence des présidents.

Le Sénat ne peut être une nouvelle fois méprisé. Car débattre dans de telles conditions d’un texte qui relève des prérogatives de la Haute Assemblée, telles que définies par l’article 24 de la Constitution, témoigne, je pèse mes mots, d’un réel mépris à l’égard de l’institution parlementaire et de l’ensemble des membres de notre assemblée. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

Mme la présidente. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, ma chère collègue.

La conférence des présidents, qui se réunira le mercredi 22 mai prochain, en présence donc du Gouvernement, se prononcera sur votre demande.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, à la demande du groupe CRC, de la proposition de loi permettant l’instauration effective d’un pass navigo unique au tarif des zones 1-2, présentée par Mme Laurence Cohen et plusieurs de ses collègues (proposition n° 560 [2011-2012], résultat des travaux de la commission n° 371, rapport n° 370).

Je vous rappelle que nous avons commencé l’examen de ce texte le mercredi 27 février dernier et que nous avons à cette occasion entendu Mme Laurence Cohen, auteur de la proposition de loi.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Michel Billout, rapporteur de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi établit un versement transport unique en Île-de-France pour donner à la région les moyens de financer le pass navigo unique, valable pour toute l’Île-de-France au tarif en vigueur à Paris, soit 65 euros, contre 113 euros pour la grande couronne.

Cette mesure de justice sociale est demandée par l’ensemble de la majorité régionale, en particulier par son président, Jean-Paul Huchon. Elle répond aux problèmes quotidiens qu’endurent les Franciliens de petite et grande couronnes qui subissent le double choc de la crise du logement, obligeant de plus en plus de ménages à habiter loin de leur travail, et la crise des transports collectifs, qui sont saturés et où les conditions de circulation sont très dégradées, faute d’investissements suffisants depuis plusieurs décennies.

Certains de nos collègues se sont interrogés sur le fait qu’il revienne au Parlement de débattre d’un sujet proprement francilien : si la région d’Île-de-France décide d’instaurer un pass navigo unique, pourquoi le législateur devrait-il interférer ?

M. Philippe Dallier. Bonne question !

M. Michel Billout, rapporteur. Je m’en suis moi-même étonné, mais le fait est là : en vertu de la Constitution, le législateur détermine le plafond des taxes et impôts ; il nous revient donc de relever celui du versement transport, puisque la majorité régionale veut mobiliser ce levier de financement pour ne pas toucher aux crédits réservés aux investissements.

Je résumerai notre action en ces termes : la majorité régionale a prévu une mesure tarifaire pour compenser les difficultés des Franciliens qui vivent loin de leur lieu de travail et pour encourager les transports collectifs dans la région capitale, mais elle a également donné la priorité aux investissements indispensables à réaliser dans les réseaux.

Dans ces conditions, il convient d’envisager une ressource supplémentaire, que les entreprises peuvent apporter. C’est pourquoi il nous revient de relever le plafond du versement transport ou, plutôt, de l’harmoniser sur l’ensemble de la région. Tel est l’objet de cette proposition de loi.

Vous connaissez la situation difficile des transports en commun en Île-de-France. Nos collègues députés y ont consacré l’an passé une commission d’enquête ; leur diagnostic, tout à fait édifiant, confirme ce qu’affirment les associations d’usagers depuis bien des années : les retards et la congestion sont si importants que les transports pèsent, non seulement sur la vie quotidienne de ses habitants, mais aussi sur l’attractivité même de la région capitale.

Dans ces conditions, les usagers fréquents, ceux qui habitent loin de leur lieu de travail et qui n’ont souvent pas d’autre choix que les transports en commun, subissent de plein fouet les effets de la saturation. Ils contestent, et on les comprend bien, que le prix de leur pass navigo soit plus élevé qu’au centre de l’agglomération, pour un service de bien moindre qualité.

Cette protestation bien légitime rencontre une autre préoccupation : la tarification par zones concentriques autour de Paris est de moins en moins adaptée aux réalités des déplacements. Elle est devenue d’autant plus obsolète qu’elle a déjà été aménagée, avec le dézonage en grande couronne et, plus récemment, sur l’ensemble du réseau le week-end.

Actuellement, la région est découpée en cinq zones concentriques autour de la Capitale. Le zonage pourrait paraître de bon sens : l’usager paie plus cher parce qu’il circule sur des itinéraires plus longs. Cependant, les choses sont plus complexes dans la réalité : des itinéraires en zone 1-2 sont plus longs que d’autres entre les zones 1 et 3, par exemple.

Par ailleurs, ce système concentrique s’accommode mal des déplacements de banlieue à banlieue, qui sont les plus fréquents, car ils se développent aujourd'hui avec les tramways et se développeront demain avec les lignes « transversales » du Grand Paris.

Dans ces conditions, sauf à mettre en place une tarification au réel, qui soit fonction des kilomètres effectivement parcourus, mais aussi des segments empruntés, le plus simple est de s’aligner sur la tarification en vigueur dans le métro depuis des décennies : une tarification unique sur tout le réseau, pour un trajet d’une station ou de cent.

Qui plus est, la tarification unique de l’abonnement prend acte d’un fait majeur : la région capitale fonctionne déjà comme une métropole. L’INSEE le constate à chaque recensement (M. Roger Karoutchi s’exclame.) : l’aire urbaine de Paris déborde la région, les habitants de Seine-et-Marne ne se vivent évidemment pas tous comme des banlieusards, mais, dans la réalité du logement et de l’emploi, ils le sont devenus dans leur majorité !

C’est donc pour des raisons d’équité sociale et d’identité régionale que la majorité régionale a inscrit, dans son programme de mandature, le pass navigo unique au tarif des zones 1-2.

Cette mesure coûterait environ 500 millions d’euros. L’objet de cette proposition de loi est d’en prévoir le financement, en harmonisant les plafonds du versement transport en Île-de-France.

Ainsi, l’article 1^er étend à l’ensemble de l’Île-de-France le plafond de 2,6 % du versement transport, soit le taux en vigueur lorsque cette proposition de loi a été déposée sur le bureau du Sénat, avant le relèvement de 0,1 point prévu dans la loi de finances pour 2013.

Pourquoi en passer par une harmonisation du versement transport ?

Les usagers et, surtout, les collectivités locales ont déjà très largement contribué à la relance des investissements engagée depuis quelques années. Ils ont même augmenté leur participation, alors que celle des entreprises, pour le réseau existant, est restée au fil de l’eau, bien en deçà de l’effort nécessaire pour rattraper le niveau.

De plus, le bon fonctionnement du réseau de transports collectifs est assurément un facteur clé de compétitivité des entreprises ; il est même décisif pour l’attractivité de la région capitale. En d’autres termes, les entreprises ont tout intérêt à ce que les transports en commun fonctionnent bien !

Mes chers collègues, songez que le taux de versement transport payé par les entreprises franciliennes, hors Paris et les Hauts-de-Seine, est soit inférieur soit égal à celui que les entreprises paient dans les métropoles régionales, comme si le problème des transports collectifs n’était pas plus criant en Île-de-France qu’en région !

Le « zonage » du versement transport, instauré en 1971, n’avait pratiquement pas été modifié jusqu’à la loi de finances rectificative pour 2010 : il était départemental, avec un plafond de 2,6 % pour Paris et les Hauts-de-Seine, un plafond de 1,7 % pour les deux autres départements de la petite couronne, puis un plafond de 1,4 % pour les trois départements de la grande couronne.

À la suite du rapport sur le financement du Grand Paris remis par Gilles Carrez, rapport adopté à l’unanimité par la commission des finances de l’Assemblée nationale, le collectif budgétaire de 2010 a, enfin, prévu de modifier ce zonage pour mieux tenir compte de l’agglomération francilienne.

La zone 1, formée par Paris et les Hauts-de-Seine, est restée inchangée, avec un plafond à 2,6 %, passé à 2,7 % cette année, mais la zone 2 a été élargie « pour tenir compte de l’unité urbaine au sens de l’INSEE ».

Qu’est-ce que « l’unité urbaine », à ne pas confondre avec l’aire urbaine ? C’est la continuité bâtie de la ville : elle regroupe 412 communes sur les 1 301 communes franciliennes, soit moins d’un tiers des communes, mais 85 % de la population francilienne.

C’est cette unité urbaine qui sert de périmètre au projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, lequel prévoit la création de la métropole de Paris ; je reviendrai plus loin sur ce projet de loi, dont l’adoption en conseil des ministres est intervenue après l’examen en commission de la présente proposition de loi.

Sur cette unité urbaine, le plafond du versement transport est fixé à 2,6 % pour Paris et les communes des Hauts-de-Seine ; pour les autres communes, il est fixé à 1,8 %, soit au même niveau que pour les métropoles régionales. Quant aux quelque 900 communes franciliennes non comprises dans cette unité urbaine, celles qui forment la zone 3, le plafond du versement transport y est de 1,5 %, soit un niveau inférieur à celui des métropoles régionales.

Mes chers collègues, cette réforme du versement transport n’est pas allée assez loin ; le compte n’y est pas. Les usagers et les entreprises elles-mêmes ont besoin d’une mobilisation forte pour les transports collectifs en Île-de-France.

Pourtant, lors des auditions auxquelles j’ai procédé, j’ai pu mesurer combien l’idée de relever le versement transport provoquait une levée de boucliers, au-delà même des représentants des entreprises.

Je crois que nous devons ramener la question à ses justes proportions.

Ces dix dernières années, en même temps que la fréquentation des transports collectifs progressait de 20 %, leur coût d’exploitation a augmenté de 25 %, passant de 6 à 8 milliards d’euros. Qui a financé ce surcoût ? Au premier chef, les collectivités publiques. C’est pourquoi la part du financement assurée par les entreprises a diminué ; les chiffres figurent dans mon rapport. Aussi bien, les entreprises ont beau jeu de dire qu’elles paient plus qu’avant : elles omettent de considérer l’effort consenti par la collectivité pour rénover le réseau et doter la région de transports collectifs modernes !

Mes chers collègues, tout le monde reconnaît que les réseaux de transports collectifs en Île-de-France sont à bout de souffle et qu’il faudra poursuivre pendant dix ans au moins le travail remarquable entrepris par la région d’Île-de-France, le STIF, la RATP, la SNCF et RFF, pour que les effets du rattrapage se fassent enfin sentir. Dans ces conditions, pourquoi devrait-on s’interdire de mobiliser davantage les entreprises, qui bénéficient évidemment d’une amélioration des réseaux ?

Les entreprises agitent bien facilement le chiffon rouge des charges et de la compétitivité. Seulement, le rapport Gallois montre qu’améliorer la compétitivité n’équivaut pas à réduire les charges ; la compétitivité résulte plutôt d’un ensemble de facteurs, parmi lesquels la qualité des investissements se place au tout premier plan. De fait, la qualité des réseaux de transports collectifs contribue indiscutablement à la compétitivité, surtout dans une région comme l’Île-de-France où les emplois sont concentrés, souvent éloignés des logements et où les routes sont saturées.

De plus, le taux du versement transport n’est pas un critère déterminant de localisation des entreprises. La preuve en est qu’elles se concentrent aujourd’hui là où il est le plus élevé ! (Exclamations sur certaines travées de l'UMP.)

Ainsi, je crois que les entreprises nous font un mauvais procès en agitant la menace de la délocalisation pour 0,3 point de versement transport en plus ; elles ne prennent pas toute la mesure de la mobilisation nécessaire pour les transports collectifs en Île-de-France.

Cette proposition de loi apporte une solution claire : l’harmonisation du plafond du versement transport dans toute l’Île-de-France. À titre personnel, je considère qu’il est nécessaire de l’amender pour mieux tenir compte du fonctionnement effectif de l’agglomération francilienne.

En effet, lors de mes auditions, j’ai retrouvé un problème que je connaissais comme élu de grande couronne : lorsqu’on dépasse la continuité bâtie et que les réseaux de transports perdent en densité, le lien se relâche entre le versement transport et sa contrepartie, c’est-à-dire les transports collectifs ; ainsi, les entreprises non situées dans l’unité urbaine ne comprennent pas pourquoi elles devraient payer pour des transports peu denses et que leurs salariés n’utilisent pas, ou très peu.

C’est pourquoi il me semblerait nécessaire, dans un premier temps, de limiter l’harmonisation du versement transport aux zones 1 et 2, en leur appliquant le même taux de 2,7 %. D’ailleurs, cette harmonisation prendra tout son sens avec le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, qui prévoit la création, sur le territoire de l’unité urbaine, d’une métropole de Paris appelée à jouer un rôle majeur dans l’aménagement du territoire. Comment, avec ce cadre nouveau, ne pas défendre l’harmonisation du versement transport sur ce territoire ?

Pour la zone 3, il me semble plus juste de porter le plafond au niveau qui s’applique aujourd’hui dans la zone 2, c’est-à-dire à 1,8 %. De la sorte, un taux urbain de 2,7 % s’appliquerait dans l’unité urbaine de Paris, c’est-à-dire dans les 412 communes qui représentent 85 % des Franciliens et qui forment le cœur de l’agglomération, où les réseaux de transports collectifs sont assez denses, tandis que le plafond du versement transport serait porté à 1,8 % dans les 900 communes franciliennes de la zone 3, où il rejoindrait donc le niveau en vigueur dans les métropoles régionales.

J’ai obtenu une évaluation des recettes supplémentaires de versement transport avec ces deux scénarios. Si le versement transport était porté à 2,7 % dans toute l’Île-de-France, le supplément, calculé sur la base des chiffres de 2012, atteindrait 668 millions d’euros. Avec la modulation que je propose, la recette supplémentaire approcherait les 500 millions d’euros, soit la somme que la proposition de loi vise à lever.

Cette mesure serait un signe de solidarité important avec ceux qui subissent la « galère » des transports et qui vont continuer à la subir. Certes, la somme en jeu est importante – 500 millions d’euros –, mais il faut la comparer aux 27 milliards d’euros que l’État et la région disent vouloir investir dans le réseau.

M. Philippe Dallier. « Disent vouloir » !

M. Roger Karoutchi. Sur dix ans !

M. Michel Billout, rapporteur. Les 500 millions d’euros que nous demandons aux entreprises serviront à faire patienter les usagers d’aujourd’hui ; c’est important pour la vie quotidienne des Franciliens !

En outre, l’adoption de cette mesure montrerait clairement à tous les Franciliens qu’ils appartiennent à la même région, au moment où la création de la métropole de Paris risque de renforcer la fracture entre les habitants de l’unité urbaine et les autres.

M. Roger Karoutchi. Ah ! Si vous le dites !

M. Michel Billout, rapporteur. Enfin, nous aurons à suivre de près la poursuite du financement des réseaux de transports collectifs, en nous demandant si le temps n’est pas venu d’élargir l’assiette du versement transport pour qu’il ne repose plus seulement sur la masse salariale ; c’est le sens de l’article 2 de la proposition de loi.

Pour conclure, je me dois de vous informer, monsieur le ministre, mes chers collègues, que la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire n’a pas adopté la présente proposition de loi ; je le regrette, mais c’est un fait. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. – M. Jean-Pierre Plancade applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, chargé des transports, de la mer et de la pêche. Madame la présidente, monsieur le président de la commission du développement durable, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la tarification des transports publics est un vaste sujet, qui passionne beaucoup les élus, les usagers et les économistes du transport. C’est légitime car, de manière générale, les transports en commun sont fortement subventionnés, compte tenu de leur effet positif sur la société sur le plan de l’environnement et de la sobriété énergétique. Ils sont également utilisés par des personnes qui, parfois, n’ont pas d’autre moyen pour se déplacer.

En Île-de-France tout particulièrement, les transports en commun jouent un rôle fondamental pour l’accès à l’emploi, aux services publics, à la culture ou tout simplement aux loisirs. Bref, ils sont l’un des éléments du « vivre ensemble », même si les conditions de déplacement se sont fortement dégradées au cours des dix dernières années – je reviendrai sur ce point. Il est donc normal qu’ils soient fortement subventionnés par la collectivité publique ; c’est le cas en Île-de-France, comme du reste en province.

Mesdames, messieurs les sénateurs du groupe CRC, je comprends parfaitement la logique qui préside à la proposition de loi que vous présentez. Même, mon premier mouvement – pourquoi le cacher ? – serait d’approuver une mesure qui a pour objectif de donner au STIF les moyens de diminuer fortement le prix du transport pour les usagers. En effet, nous souhaitons tous que les transports en commun soient optimisés et que leur utilisation devienne un réflexe. D’ailleurs, je suis certain que ce premier mouvement est partagé par nombre d’entre vous, comme par la plupart des usagers.

Mme Laurence Cohen. Il faut suivre son premier mouvement !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Cependant, on ne peut pas ne pas s’interroger sur les conséquences de cette mesure. Il convient également de se demander si elle correspond bien à l’urgence pour les transports en Île-de-France, dans un contexte où, comme vous le savez, l’argent public est rare et où nous devons tous faire preuve de responsabilité.

Quelles seraient donc les conséquences économiques de cette mesure ?

L’article 1^er de la proposition de loi, qui est la principale mesure, vise à porter à 2,6 % l’ensemble des taux de versement transport applicables aux entreprises situées en Île-de-France. Ainsi, les entreprises situées dans le Val-de-Marne et la Seine-Saint-Denis, ainsi que celles situées dans les communes de l’Essonne, du Val-d’Oise, de la Seine-et-Marne et des Yvelines qui appartiennent à l’aire urbaine de Paris, verraient leur taux augmenter, passant de 1,8 % à 2,6 %. Les autres entreprises franciliennes verraient leur taux passer de 1,5 % à 2,6 %. Selon les zones, les taux augmenteraient donc de près de 50 %, voire de 100 % !

Cette mesure reviendrait à prélever chaque année environ 800 millions d’euros supplémentaires sur les entreprises – 630 millions d’euros, si l’on tient compte des effets sur l’obligation de remboursement des forfaits à la charge des entreprises. En outre, elle interviendrait après deux hausses consécutives du versement transport en Île-de-France en moins d’une année. Elle renchérirait pour les entreprises le coût du facteur travail, l’assiette du versement transport étant la masse salariale.

Comme vous le savez, le Gouvernement s’est engagé dans une démarche visant à améliorer la compétitivité des entreprises ; car la compétitivité, c’est l’emploi ! En particulier, dans le cadre du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, un dispositif d’allégement des coûts des entreprises a été adopté par le Parlement : le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE.

Or la mesure défendue par les auteurs de la proposition de loi aurait pour effet d’annuler, pour un tiers en 2013 et pour un quart en 2014, la baisse de coût résultant du CICE pour les entreprises actuellement soumises au taux de versement transport de 1,5 %. Elle freinerait donc le développement économique des territoires franciliens les moins dynamiques, ceux qui sont situés en dehors de Paris et des Hauts-de-Seine, alors que les besoins en emplois y sont les plus criants.

De plus, dans la mesure où le système général veut que seules les entreprises de plus de neuf salariés soient soumises au versement transport, la mesure proposée aurait pour conséquence de créer une marche fiscale très haute entre les entreprises de huit salariés et les entreprises de dix salariés et plus. Le risque existe donc de dissuader les créations d’emplois dans les petites entreprises ; il faut en prendre toute la mesure, sans compter que ces entreprises seraient également touchées par l’annulation partielle du bénéfice du CICE.

Cette troisième augmentation du versement transport n’est pas aujourd’hui compatible avec la trajectoire des finances publiques approuvée par le Parlement lors de l’adoption de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. En effet, cette trajectoire prévoit une baisse des recettes de l’ordre de 3 milliards d’euros en 2014, une somme qui correspond à l’effet net du CICE sur les prélèvements obligatoires.

Enfin, la mesure proposée est-elle compatible avec la logique de paiement pour service rendu sur laquelle se fonde la participation des entreprises au financement des dépenses de transport ?

Dans la mesure où les communes de périphérie se verraient appliquer le même taux que les communes de cœur d’agglomération, qui bénéficient de services de transport de meilleure qualité et de réseaux plus denses, la mise en œuvre du tarif unique pèserait sur les entreprises qui ne sont pas desservies par les transports collectifs, ou le plus mal. Comment expliquer cette mesure aux élus locaux, qui sont très attentifs à ces questions, aux entrepreneurs évidemment et même à tout un chacun ? Elle serait particulièrement difficile à justifier auprès des entreprises qui ne sont pas desservies par un mode de transport performant.

Il faut aussi examiner quelles seraient les conséquences de la mesure proposée sur l’aménagement du territoire.

La tarification unique égalisera le coût du transport sans prendre en compte l’éloignement. Au contraire, le Gouvernement et la région d’Île-de-France souhaitent développer les zones d’emploi et d’habitat autour des gares du réseau du Grand Paris Express. En effet, nous souhaitons mettre en cohérence la politique de transport, le développement économique, la construction de nouveaux logements et la préservation des milieux naturels.

Mesdames, messieurs les sénateurs du groupe CRC, je comprends l’argument social que vous avancez ; je sais que l’objectif social est à vos yeux le principal et nous pouvons bien évidemment le partager. Même si ce n’est pas toujours le cas, le fait d’habiter loin de Paris résulte souvent de contraintes économiques, et non d’un choix ; c’est en quelque sorte une situation subie, encore que cette formulation ne soit pas très respectueuse des collectivités les plus éloignées de Paris.

L’examen de cette proposition de loi permet d’ouvrir le débat sur les modalités de la tarification. Certaines collectivités ont lié tarification et revenu, dans un souci de justice sociale. D’ailleurs, le STIF a déjà fait beaucoup en ce sens en accordant, par exemple, la gratuité aux allocataires du RSA ou aux chômeurs bénéficiaires à la fois de l’allocation de solidarité spécifique, l’ASS, et de la couverture maladie universelle complémentaire.

Enfin, je tiens à le rappeler, le pass navigo zones 1-2 à 65 euros – soit 2 euros par jour – offre un accès illimité au métro, au RER et au bus sur une distance de quinze kilomètres. En étendant ce tarif à l’ensemble de l’Île-de-France, on offrirait la même possibilité sur une distance de l’ordre de cent trente kilomètres : il y a là une marche considérable.

Enfin, je tiens à évoquer une dernière question, de mon point de vue essentielle : l’urgence, pour les transports en Île-de-France, est-elle de mettre en place une tarification unique ou d’investir pour répondre aux enjeux en matière de qualité du service et de croissance ?

J’ai déjà eu l’occasion de le dire ici, ma priorité est l’amélioration des conditions de transport au quotidien, plus particulièrement en Île-de-France. En lien avec la région, le Premier ministre a ainsi décidé, le 6 mars dernier, la mise en œuvre du Nouveau Grand Paris. Il s’agit de sortir de la vieille distinction, qui a beaucoup nui dans la période précédente, entre la réalisation d’un nouveau métro, le Grand Paris Express, et l’amélioration du réseau existant, portée notamment par le plan de mobilisation de la région.

Il s’agit d’abord de mettre en œuvre le projet du Grand Paris Express. Ce projet a été optimisé, son plan de financement bouclé et son calendrier de réalisation établi. Les futures lignes 14 à 18 de ce réseau seront donc progressivement mises en service, de 2017, pour le prolongement de la ligne 14 jusqu’à Saint-Ouen, à 2030.

Il s’agit ensuite de répondre à court et moyen terme à l’impératif de modernisation et de désaturation du réseau existant. À la suite de l’annonce faite par M. le Premier ministre, l’État et la région ont décidé, grâce notamment à une participation financière de la Société du Grand Paris, d’engager d’ores et déjà 7 milliards d’euros d’ici à 2017. La mise en œuvre des schémas directeurs des RER A, B, C et D sera ainsi poursuivie. De même, des opérations d’extension du réseau actuel, comme le prolongement d’Éole vers le Mantois, seront lancées.

L’urgence consiste en effet à accélérer la réalisation des schémas directeurs des RER C et D, à lancer les schémas directeurs des RER A et B au sud, à mieux relier, grâce au prolongement d’Éole, les zones d’habitat de l’est parisien aux zones d’emplois de l’ouest, tout en désaturant la ligne A du RER.

Il nous faut donc à la fois préparer l’avenir grâce à de grands projets et répondre aux besoins à court terme des usagers, qui font face à une situation dégradée, liée à plusieurs années de sous-investissement. C’est une attente de nos concitoyens dont nous avons bien conscience. Nous ne pouvons bien évidemment pas nous satisfaire de la situation actuelle du réseau de transports, qui pèse sur la qualité de vie des usagers, et notamment des salariés.

Tel est le sens de la mobilisation du Gouvernement au côté de la région. De mon point de vue, l’essentiel, l’urgence est donc non pas de subventionner le fonctionnement, même si cela pourrait se justifier à certains égards, mais de mettre en œuvre concrètement des investissements de nature à apporter une solution aux difficultés quotidiennes des Franciliens, à améliorer la qualité de vie et à accroître la compétitivité et l’attractivité de la région. Ils seront en outre sources d’emplois.

Depuis les dernières élections, l’État et la région peuvent travailler ensemble en confiance, dans l’intérêt des usagers.

M. Philippe Dallier. Quelle surprise !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Parce qu’il y a respect des collectivités, parce qu’il y a ambition commune et mobilisation des moyens, toutes les forces peuvent s’unir de manière cohérente et construite, dans un esprit d’écoute, en vue d’atteindre un unique objectif : remédier aux insuffisances du réseau de transports, qui n’est plus, depuis maintenant plusieurs années, adapté aux besoins des usagers.

Tel est le sens de ce que nous avons souhaité faire avec le président du conseil régional, dès le lendemain de l’annonce du Nouveau Grand Paris : la crédibilité de ce projet passe par l’immédiateté des investissements et la mise en place d’une action déterminée et volontariste en faveur de l’amélioration du quotidien des Franciliens en matière de transports.

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Esnol.

M. Philippe Esnol. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’objet de la proposition de loi de nos collègues du groupe communiste, républicain et citoyen confère à ce débat une importance particulière, puisqu’il porte sur toute une série d’enjeux cruciaux pour le développement de la région d’Île-de-France.

Cette importance est bien évidemment renforcée par l’actualité parlementaire, qui fait que le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles sera discuté dans ce même hémicycle dans les jours à venir.

M. Roger Karoutchi. Peut-être !

M. Philippe Esnol. C’est bien évidemment la question des transports qui est d’abord posée au travers de la proposition d’instaurer une tarification unique pour le pass navigo. Il s’agit d’un sujet fondamental, qui concerne la vie quotidienne de millions de Franciliennes et de Franciliens.

Ce texte soulève ensuite une question fiscale, car, ne nous y trompons pas, le dispositif législatif présenté relève avant tout du domaine de la fiscalité et ne concerne la politique des transports que de manière indirecte.

Je me félicite que la représentation nationale puisse se saisir de ces questions, même si le cadre contraint de l’examen d’une proposition de loi restreindra le champ de notre réflexion et le temps imparti pour la mener. Il est en tous cas naturel et légitime que les sénateurs apportent leurs contributions et leurs réflexions sur l’avenir de l’Île-de-France. Bien évidemment, il ne s’agit nullement d’instituer une sorte de primat de cette région sur les autres territoires de France ; ce serait une injustice, en même temps qu’une ineptie. En revanche, il s’agit bel et bien de prendre toute la mesure des enjeux de développement de la deuxième région d’Europe en termes de PIB, l’une des plus attractives au monde pour les entreprises, tout en mettant au premier plan les enjeux en matière d’aménagement du territoire pour une aire métropolitaine comptant près de 12 millions d’habitants. Nous avons la responsabilité, en tant qu’élus, de penser le cadre de vie, la protection de l’environnement et la fluidité des déplacements.

Dans ce cadre, je souhaite d’abord souligner combien est cruciale la question des transports en Île-de-France. Dans ce domaine, les projets ont considérablement évolué au fil de la réflexion menée sur l’avenir de la région et sur ce que l’on a appelé le Grand Paris. Sous l’impulsion de Jean-Paul Huchon, président du conseil régional et du syndicat des transports d’Île-de-France, priorité a très justement été donnée aux « transports du quotidien ». Cette politique de la majorité régionale a vocation à profiter à tous les Franciliens.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui s’inscrit dans cette logique et comporte un dispositif fiscal au moyen duquel il serait possible de dégager de nouvelles ressources au bénéfice du STIF, pour financer de nouvelles mesures tarifaires ; j’y reviendrai.

La majorité régionale a indiqué qu’elle travaillait dans cette direction. Au final, c’est d’ailleurs à elle, et au STIF, qu’il reviendrait de voter une telle mesure. Pour le moment, nous ne pouvons qu’approuver, sur le principe, un dispositif visant à favoriser les déplacements intrarégionaux. Nous devons toutefois le faire avec le recul nécessaire et dans un esprit de responsabilité, afin d’évaluer les conséquences possibles de sa mise en œuvre.

Je tiens à le rappeler, des mesures sociales existent déjà dans le cadre de la tarification des transports urbains d’Île-de-France. Il s’agit d’ailleurs d’un acquis de la majorité régionale. Le STIF a ainsi accordé la gratuité aux allocataires du RSA, ainsi qu’aux chômeurs bénéficiaires de l’ASS et de la CMU. Concernant les salariés eux-mêmes, ils ne supportent pas la totalité du coût du transport, puisque l’employeur peut prendre à sa charge à hauteur de 50 % l’abonnement au pass navigo. De ce fait, si la question de l’instauration d’une tarification unique est légitime, elle ne paraît pas être la plus urgente, d’autant qu’il nous faut envisager les conséquences possibles de l’adoption d’une telle mesure en termes d’étalement urbain. L’objectif étant un aménagement plus harmonieux des zones d’habitation et des zones d’emploi, nous ne saurions favoriser davantage encore l’étalement urbain. Ainsi, prendre en compte dans la tarification les kilomètres parcourus reste un principe pertinent à bien des égards, et le dézonage du pass navigo ne saurait être sérieusement envisagé sans certaines précautions.

Si nous ne pouvons partager sans réserves l’objectif visé au travers de la présente proposition de loi, cela ne nous dispense pas d’examiner les moyens envisagés. En effet, l’objet de ce texte est de créer de nouvelles ressources fiscales propres à l’Île-de-France, pour rendre possible l’instauration effective du pass navigo unique, laquelle relèverait alors du STIF.

Il est proposé de recourir exclusivement à une augmentation du versement transport. Je rappelle que le taux plafond de celui-ci est actuellement fixé à 2,7 % de la masse salariale pour Paris et les Hauts-de-Seine, à 1,8 % pour l’unité urbaine, au sens de l’INSEE, correspondant à peu près à ce que l’on pourrait appeler la petite couronne, et à 1,5 % pour le reste de la région. Le dispositif de la proposition de loi consiste tout simplement à harmoniser ces taux par le haut, soit à 2,6 %. Incontestablement, les rentrées fiscales attendues, de l’ordre de 800 millions d’euros, seraient de nature à permettre le financement du coût, généralement évalué entre 300 millions et 500 millions d’euros, de l’instauration d’un pass navigo unique au tarif des zones 1et 2.

Pourtant, demander une telle contribution aux entreprises ne paraît ni très juste ni très réaliste dans le contexte actuel. Ce ne serait pas juste, car si les entreprises contribuent au versement transport parce que leurs salariés utilisent les services publics de transport, toutes ne profitent pas de ces derniers de la même manière ! Dans les Yvelines, le service rendu n’est évidemment pas le même qu’à Paris et en banlieue proche. Surtout, ce ne serait pas réaliste, car le contexte actuel du monde économique et des entreprises ne permet pas de demander à celles-ci une contribution aussi élevée.

En moins d’un an, il y a eu deux hausses consécutives du versement transport en Île-de-France : elles ont été maîtrisées et contrôlées, mais elles ne peuvent être suivies aussi rapidement d’une nouvelle augmentation de cette importance.

Surtout, dans le contexte de crise économique que nous connaissons, le Gouvernement a choisi de soutenir les entreprises par le biais du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE. Alors que le Gouvernement met en place une politique globale et cohérente d’abaissement du coût du travail visant à favoriser la reprise et la création d’emplois, quel sens cela aurait-il d’imposer une telle charge à nos entreprises ?

J’ajoute que le versement transport est intégralement assis sur la masse salariale des entreprises de plus de neuf salariés. Va-t-on pénaliser les entreprises qui embauchent ? Sanctionner celles qui distribuent des salaires décents ? Ce n’est évidemment pas notre philosophie ! Les entreprises ont besoin de la stabilité et de la lisibilité fiscales que le gouvernement actuel leur garantit. Il en va de même pour les collectivités que nous représentons ici : elles aussi sont assujetties au versement transport ; elles aussi auraient à pâtir d’une augmentation incontrôlée de ce dernier.

S’il paraît bien difficile d’approuver les moyens retenus par les auteurs de la proposition de loi pour atteindre un objectif – l’unification de la tarification – ne nous semblant guère prioritaire, il n’en reste pas moins que ce texte a l’immense mérite de nous faire réfléchir sur la politique des transports en région d’Île-de-France.

Le Gouvernement est parfaitement conscient des besoins immenses qui existent en matière de développement des infrastructures, mais aussi de modernisation des réseaux existants. Des investissements importants sont donc bel et bien nécessaires, et même indispensables. Avant même de s’intéresser à la question tarifaire, les Franciliens souhaitent une amélioration des moyens de transport qu’ils empruntent quotidiennement.

Dans les Yvelines et le Val-d’Oise, nous sommes confrontés à des enjeux vitaux ; vous le savez bien, monsieur le ministre. Nous avons besoin de l’extension d’Éole, qui est en bonne voie, mais cela ne suffit pas ! Le territoire de la Confluence, en particulier, qui regroupe au bas mot 1 million d’habitants entre les Yvelines et le Val-d’Oise, est menacé d’asphyxie si le bouclage de l’A 104 –la Francilienne – ne se fait pas.

À l’heure où l’on discute du financement du Grand Paris Express, pour lequel les premiers surcoûts sont déjà très importants, il nous faut penser la politique des transports et des déplacements en Île-de-France de manière globale. Nous devons envisager tous les modes de transport et desservir tous les territoires. Ainsi, lorsque je me fais l’avocat du bouclage de la Francilienne, je parle aussi en tant que défenseur de la voie d’eau en France, car je sais que la future plateforme multimodale d’Achères devra être connectée à la route et au rail pour pouvoir fonctionner réellement.

La mise en place d’un réseau de transport global, multimodal et interconnecté : voilà un objectif prioritaire ambitieux pour la politique des transports en Île-de-France, qui suppose aussi un rééquilibrage entre les territoires, car si le sens de la solidarité doit bien sûr nous conduire à prendre en compte les spécificités et les difficultés de l’est francilien, pour autant les populations de l’ouest de la région refusent clairement d’être les grandes oubliées en termes d’accès aux grandes infrastructures de transport et de fluidité des déplacements. Nous aurons bien sûr l’occasion de reparler de ce schéma global pour un meilleur aménagement des territoires franciliens.

L’importance des questions d’infrastructures et des investissements en jeu, ainsi que la difficulté, bien compréhensible dans le contexte actuel, de trouver les financements nécessaires, devraient conduire le groupe socialiste à ne pas voter en faveur de l’adoption de la présente proposition de loi.

Mme Éliane Assassi. C’est bien dommage !

M. Philippe Esnol. Même si je reconnais son intérêt sur le principe, je ne pense pas qu’elle soit opportune hic et nunc au regard de l’intérêt général des Franciliennes et des Franciliens. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas.

M. Vincent Capo-Canellas. M. le rapporteur nous a dit, en commission, qu’il ne lui serait sans doute pas facile de convaincre sur ce sujet. Je tiens à saluer sa clairvoyance… Il est vrai qu’en inscrivant cette proposition de loi à l’ordre du jour du Sénat, nos collègues du groupe CRC ont pris le risque d’importer dans notre enceinte les débats qui se tiennent au sein du conseil régional d’Île-de-France et du Syndicat des transports d’Île-de-France.

L’exercice n’est donc pas aisé en soi. Nous comprenons que l’augmentation du versement transport supposerait une évolution législative que, pour notre part, nous entendons repousser. Vous nous demandez, en conséquence, de solder un différend interne à une majorité régionale quelque peu désemparée.

L’origine de cette proposition de loi remonte à la campagne pour les élections régionales de 2010.

M. Philippe Dallier. Eh oui !

M. Vincent Capo-Canellas. Les Verts défendaient alors la mise en place d’une tarification unique dans les transports collectifs franciliens, face à Jean-Paul Huchon et aux socialistes. Entre les deux tours, ils réussirent à imposer cette mesure à Jean-Paul Huchon, qui pour sa part n’en voulait guère, semble-t-il.

Depuis, en application de cet accord électoral, la majorité rose, verte et rouge du conseil régional d’Île-de-France a voté le principe de la création du pass navigo unique en décembre 2011, sans pour autant le mettre en œuvre, faute de financement…

Voilà pourquoi nous sommes amenés aujourd’hui à examiner la présente proposition de loi, d’ailleurs défendue par le groupe CRC et non par le groupe écologiste et son président, ancien vice-président du conseil régional d’Île-de-France chargé des transports, qui nous rejoindra sans doute sitôt terminée la conférence de presse du Président de la République.

Cette mesure ne pouvant être financée par le budget du STIF, il nous est aujourd'hui proposé de la faire financer par les entreprises franciliennes. L’augmentation du versement transport prévue par le texte doit en effet permettre de compenser la perte de recettes résultant, pour le STIF, de l’alignement de l’ensemble des tarifs du pass navigo sur le moins cher d’entre eux, à savoir celui des zones 1-2.

Sur le fond, la mise en place d’un tarif unique de 65 euros pour le pass navigo, même si elle relève d’une bonne intention, serait contre-productive pour les usagers des transports en commun d’Île-de-France eux-mêmes.

Je vois au moins trois raisons de nous opposer à une telle mesure.

Premièrement, l’instauration d’un tarif unique favoriserait l’étalement urbain, comme vient d’ailleurs de le rappeler Philippe Esnol. Cela irait à l’encontre de la tendance générale à la densification de l’habitat autour des gares et serait, au passage, contradictoire avec les objectifs fixés par le schéma directeur de la région Île-de-France, le SDRIF, qui vise à limiter l’installation des populations de plus en plus loin en grande couronne.

En outre, vous raisonnez comme si ceux qui s’éloignent de Paris ne le faisaient que pour des raisons économiques.

Mme Laurence Cohen. Le prix des logements n’y est-il pas pour quelque chose ?

M. Vincent Capo-Canellas. Le coût des loyers joue bien sûr un rôle, mais il s’agit également de choix de vie. M. le ministre a rappelé tout à l’heure très opportunément que s’installer en grande couronne n’a rien d’une punition et que les territoires concernés méritent toute notre considération.

La tarification unique ne répond pas, ou très mal, à cette problématique. De même, comme l’a souligné mon collègue Hervé Maurey en commission, elle ne permet pas non plus de traiter le problème du « mur tarifaire » pour les usagers des régions limitrophes de l’Île-de-France. Elle ne ferait au contraire qu’accroître l’écart important qui existe entre les tarifs appliqués à ces usagers et ceux dont bénéficient les populations qui résident du « bon » côté de ce mur.

Deuxièmement, la mise en œuvre de la proposition de loi, qui prévoit une harmonisation des taux du versement transport, conduirait à prélever entre 500 millions et 800 millions d’euros supplémentaires sur les entreprises franciliennes de plus de neuf salariés. M. le rapporteur proposera, par voie d’amendement, de limiter cette augmentation du versement transport à 500 millions d’euros. Cela est habile, eu égard à la grande circonspection que suscite cette mesure sur les différentes travées de notre hémicycle, mais est-ce suffisant ? Je pense que non.

Compte tenu de la crise économique, de l’avalanche de taxes que les entreprises ont subie ces derniers mois, est-ce bien raisonnable ? Certes, le versement transport a été créé, en 1971, afin de faire contribuer les entreprises au financement des déplacements de leurs salariés entre le domicile et le lieu de travail, mais rappelons que la loi de finances de 2013 a déjà augmenté de 0,1 point les taux applicables aux trois zones du versement transport d’Île-de-France et que le taux du versement transport pour la zone 3, qui regroupe les communes de grande couronne, doit passer en trois ans de 1,4 % à 1,7 %.

En outre, les entreprises remboursent déjà pour moitié l’abonnement au pass navigo de leurs salariés. Il en résulte qu’elles constituent la plus importante des trois sources de financement du fonctionnement des transports en commun en Île-de-France, leur part atteignant environ 45 %. Augmenter le versement transport reviendrait à encore alourdir les charges supportées par nos entreprises. À l’heure où tout le monde s’accorde à vouloir favoriser leur compétitivité, cette mesure serait un mauvais coup pour l’emploi en Île-de-France ! Dès lors, on comprendra que les pistes évoquées dans la proposition de loi concernant l’évolution du versement transport ne nous paraissent pas acceptables en l’état.

Enfin et surtout, en matière de transports en Île-de-France, la priorité doit, me semble-t-il, être accordée aux investissements dans le réseau et non au financement d’une mesure certes généreuse, mais démagogique. L’Île-de-France a accumulé un retard considérable en matière d’investissements, que ce soit dans l’entretien des voies, dans le matériel roulant ou, plus globalement, dans le réseau.

Que demandent les Franciliens ? Quelle est leur priorité ? Ils souhaitent avant tout un renforcement de l’offre de transports en commun et un service plus fiable et régulier pour leurs déplacements quotidiens, notamment pour se rendre de leur domicile à leur lieu de travail. Ce constat, tous les élus franciliens le font. Ce matin même, monsieur le ministre, je suis resté bloqué vingt-cinq minutes dans le RER B !

M. Roger Karoutchi. C’est constant !

M. Vincent Capo-Canellas. Le réseau est de plus en plus saturé, les usagers subissent quotidiennement retards et inconfort. Les retards, les défaillances dans la gestion, les avaries de matériel, le nombre insuffisant de rames, le manque d’information des voyageurs en gare, de propreté et de sécurité nuisent aux conditions de vie des Franciliens et à l’attractivité de la région d’Île-de-France. Il est urgent de décongestionner les réseaux de transport collectifs franciliens.

Si l’on choisissait de mettre en place la tarification unique, les Franciliens verraient l’investissement dans les transports stagner. Ce serait faire un cadeau empoisonné aux voyageurs. En outre, cela coûterait cher sur une longue durée.

Pour autant, il faut réfléchir – le STIF le fait – à la politique tarifaire, car il est vrai que le système actuel, organisé en zones concentriques, est obsolète, complexe et illisible pour les usagers. Il a été conçu en fonction de dessertes radiales. Un certain nombre de mesures ont été prises récemment en matière tarifaire, notamment le dézonage le week-end et les jours fériés. Par ailleurs, un système de tarification sociale existe. Il faut sans doute réfléchir à un nouveau système de tarification, plus moderne et plus efficace. À cet égard, nos collègues du groupe CRC posent une bonne question.

Cela étant, la réforme du système tarifaire francilien doit accompagner, et non précéder, le développement d’infrastructures et l’amélioration de la qualité du service, d’autant que la demande de transports collectifs va encore s’accroître dans les prochaines années.

Gardons enfin à l’esprit que, si l’on établit une comparaison entre les grandes métropoles, la part acquittée par l’usager des transports en commun franciliens est l’une des plus faibles qui soit. C’est une chance, mais c’est aussi un élément dont il faut tenir compte dans la réflexion.

Si une hausse des taux du versement transport devait être envisagée, le STIF devrait s’en servir en priorité pour financer les investissements nécessaires à l’amélioration des transports existants et au développement de lignes nouvelles. Cette proposition avait été faite avant l’aggravation de la crise.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, cette proposition de loi a, selon nous, le défaut d’aborder le problème des transports collectifs en Île-de-France de façon isolée et de le traiter sous le seul angle de la tarification. Nous ne pourrons répondre aux demandes des Franciliens que si d’importants investissements sont réalisés. C’est tout l’enjeu du projet du Grand Paris Express.

Loin de résoudre le problème, orienter les financements vers la tarification, et non vers les investissements, l’aggraverait plutôt. C’est la raison pour laquelle nous voterons contre cette proposition de loi.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Plancade.

M. Jean-Pierre Plancade. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, Robert Hue devait intervenir sur ce sujet très francilien, mais, ne pouvant être présent dans notre hémicycle aujourd'hui, il m’a prié de m’exprimer en son nom.

L’Île-de-France concentre une activité économique à forte valeur ajoutée, créatrice d’emplois, et représente à elle seule un quart du produit intérieur brut national. Les entreprises franciliennes bénéficient d’une desserte très dense, notamment au cœur de Paris et en proche banlieue, favorisant la mobilité de leurs salariés et de leurs clients. Cela a justifié la création du versement transport, en 1971.

La construction de notre réseau métropolitain et ferroviaire n’a pas tenu compte, à l’origine, des banlieues, lesquelles devaient s’accommoder des nuisances créées sans pouvoir profiter du réseau, faute d’arrêts.

Le transport routier a longtemps été privilégié par les pouvoirs publics du fait de la démocratisation de la voiture, comme en témoigne la suppression des tramways en vue de faciliter la circulation routière, ce qui a entraîné un sous-investissement regrettable dans les transports collectifs. Qui pouvait d’ailleurs envisager, dans les années soixante, les crises pétrolières qui allaient bouleverser le monde, ainsi que la prise de conscience ultérieure des enjeux liés au réchauffement climatique ?

Ce sous-investissement, conjugué à la croissance démographique de la région, a contribué aux difficultés quotidiennes de nos concitoyens, confrontés à de nombreux retards, à des annulations, à une saturation du réseau qui affectent leur qualité de vie et leur travail. Leur lieu de résidence s’éloignant de plus en plus de leur lieu de travail en raison d’une offre de logements accessibles insuffisante, à l’achat comme à la location, ce qui entraîne un allongement des trajets, les Franciliens subissent de plein fouet les inégalités territoriales.

La proposition de loi présentée par nos collègues du groupe CRC vise à garantir l’égal accès de tous les Franciliens aux transports collectifs pour un prix unique de 65,10 euros par mois, correspondant à l’offre tarifaire actuelle pour les zones 1-2.

Conformément aux engagements pris par la gauche devant ses électeurs lors de la campagne pour les élections régionales de 2010, à la suite, il faut le dire, d’âpres négociations, il est proposé d’aligner les taux du versement transport sur le plus élevé d’entre eux, celui qui s’appliquait à Paris et dans le département des Hauts-de-Seine au moment de la rédaction du texte, soit 2,6 %. De nouvelles ressources, à hauteur de 800 millions d’euros, devraient ainsi être dégagées alors que le coût de la mise en place du pass navigo unique est estimé entre 400 millions et 600 millions d’euros.

Il faut rappeler que l’harmonisation du versement transport ne pénalisera pas les très petites entreprises, puisqu’elles ne sont pas assujetties à cette taxe. Seules sont concernées les entreprises de plus de neuf salariés, qui verront néanmoins leurs charges baisser, du fait de la diminution du remboursement à hauteur de 50 % des abonnements de leurs salariés qu’elles assurent.

Il convient toutefois de s’interroger sur les modalités de cette hausse, qui aurait pu être moins brutale.

En la matière, nous faisons confiance au STIF, autorité organisatrice des transports en Île-de-France, pour procéder graduellement à l’harmonisation des taux du versement transport. Ce serait là une solution raisonnable, notamment pour les entreprises qui risqueraient de voir leur fiscalité doubler en la matière.

Je rappelle que le taux du versement transport sera déterminé par le STIF en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales. À cet égard, nous aurions attendu, de la part d’élus locaux, une meilleure prise en considération de ce principe fondamental, car si la loi est compétente pour fixer les plafonds de taux de cet impôt, le pouvoir de décision appartient aux collectivités territoriales. La liberté de décision du STIF doit lui permettre d’affecter ces ressources, s’il le souhaite, au financement de dépenses d’investissement.

Le dézonage répond à un objectif hautement louable : pourquoi l’usager résidant en zone 4 ou en zone 5 devrait-il dépenser plus pour une desserte moins abondante et de moindre qualité ? Outre qu’elle permettra une amélioration de la qualité de vie des Franciliens résidant dans les petite et grande couronnes, cette mesure devrait contribuer au report modal du routier vers le ferroviaire.

Cette proposition de loi, plus qu’elle ne vise à instaurer un dézonage du pass navigo, qui n’est mentionné que dans son intitulé et est absent du corps du texte, constitue un moyen essentiel pour dégager de nouvelles ressources afin de financer la politique francilienne en matière de transports.

Les ressources nouvelles ne doivent pas servir exclusivement au financement du dézonage du pass navigo ; l’amélioration de la qualité de l’offre de transports reste bien évidemment la priorité des Franciliens, qui vivent très difficilement la hausse de la fréquentation des lignes. Sur certaines d’entre elles, à certaines heures, les conditions de transport ne sont pas acceptables. Tout le monde en convient, du reste.

Cette hausse de la fréquentation devra être absorbée grâce à des investissements dans les infrastructures, ainsi qu’à un renouvellement du réseau et du matériel roulant.

De fait, le Gouvernement ne pourra ignorer l’urgence d’engager une réflexion plus globale afin de poser les bases d’une nouvelle politique de financement des transports collectifs urbains, la politique actuelle étant à bout de souffle. Soit dit en passant, ce constat ne vaut pas seulement pour la région parisienne…

Si le versement transport a joué un rôle primordial dans le développement des transports collectifs urbains au cours des quarante dernières années, son rendement reste insuffisant au regard des exigences du financement des moyens de transport d’avenir propres à répondre aux besoins pressants de la population francilienne et à contribuer au renforcement de l’attractivité de nos entreprises.

Il est utile de rappeler que le financement du Grand Paris requiert un investissement de 30 milliards d’euros. Le politique reste confronté à un choix essentiel : qui devra financer le surplus nécessaire ? Les entreprises ? Les usagers ? Les contribuables locaux ? L’État ? Faire reposer l’effort sur l’usager reviendrait à renforcer les injustices territoriales.

La refonte du système de tarification est urgente et le versement transport reste un levier que nous ne pouvons pas ignorer. Aussi son utilisation est-elle cohérente avec les engagements pris par le conseil régional d’Île-de-France et, au sein de celui-ci, par le groupe commun des élus du parti radical de gauche et de ceux du mouvement unitaire progressiste.

Cette réflexion ne pourra esquiver la définition d’une nouvelle politique d’aménagement du territoire prenant en compte un sujet aussi primordial que le logement, qui pèse bien plus lourdement que les transports dans le budget des ménages.

En dépit de ces quelques remarques, qui sont autant de réserves, ce texte constitue un progrès réel vers davantage d’égalité entre les Franciliens devant le service public ferroviaire, ainsi que vers la réduction de la fracture territoriale. C’est la raison pour laquelle le groupe RDSE l’approuve et votera en faveur de son adoption, à l’exception d’un de ses membres qui ne prendra pas part au vote. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Kaltenbach.

M. Philippe Kaltenbach. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le sujet des transports en commun en Île-de-France intéresse de très nombreux Franciliens. En effet, plus de 8,5 millions de trajets sont effectués chaque jour grâce au réseau francilien, dont 3 millions sur celui de la SNCF et 5 millions sur celui de la RATP. À elle seule, la ligne A du RER est fréquentée quotidiennement par un million d’usagers.

C’est dire si le réseau de transports collectifs francilien est sollicité et mis à rude épreuve. Durant de trop nombreuses années, faute d’investissements suffisants de la part de l’État, sa fragilité s’est rapidement aggravée. Lors de son transfert aux collectivités, en 2006, ce réseau était déjà considérablement dégradé ; à cet état de vétusté s’ajoutait la saturation d’un grand nombre de lignes.

Malheureusement, aucun projet d’envergure n’avait été envisagé pour développer l’offre de transports depuis la création des lignes de RER dans les années soixante-dix et l’ouverture de la ligne de métro 14, tandis que l’agglomération parisienne connaissait une croissance démographique très forte.

Dès que le conseil régional eut repris la présidence du STIF, en 2006, les collectivités franciliennes ont pris la mesure des attentes des usagers, qui souffrent beaucoup des difficultés de transport en Île-de-France. En sept ans, les collectivités ont investi davantage que l’État ne l’avait fait au cours des vingt années précédentes.

Le rapport rendu voilà un an par le député UMP Pierre Morange au nom de la commission d’enquête relative au projet de rénovation du réseau express régional d’Île-de-France dresse le même constat : « La région et le Syndicat des transports d’Île-de-France consacrent désormais des efforts financiers sans précédent à la régénération du réseau existant et au renouvellement des matériels. »

Il n’y a pas de politique publique ambitieuse sans moyens financiers. Le STIF dispose d’un budget annuel de 5 milliards d’euros, 60 % de ses recettes provenant du versement transport acquitté par les employeurs, publics ou privés, de plus de neuf salariés. Il existe actuellement en Île-de-France trois zones pour la taxation au titre du versement transport. Les taux aujourd’hui en vigueur sont des taux plafonds.

La présente proposition de loi du groupe CRC prévoit un alignement sur les taux pratiqués à Paris et dans les Hauts-de-Seine pour tous les départements d’Île-de-France. La question qui est posée est celle de la définition des priorités : faut-il établir une nouvelle tarification, favorable aux usagers, ou donner la priorité à l’investissement pour améliorer l’offre de transports, ce qui correspond à une demande très forte des mêmes usagers ?

Il est essentiel que le Gouvernement et la Haute Assemblée réfléchissent ensemble à la mobilisation de nouvelles ressources en faveur des transports franciliens, celles-ci devant à mon sens servir prioritairement à développer le réseau existant et à mettre en place une offre nouvelle. Il ne serait pas cohérent de prétendre pouvoir, dans une conjoncture économique difficile, mener deux chantiers de front : l’amélioration de l’offre de transports et la refonte de la tarification. Toutes les enquêtes le montrent, les Franciliens attendent avant tout une amélioration de l’offre, avec davantage de ponctualité, de confort, de trains, de stations, de dessertes.

Le Gouvernement comme les collectivités s’emploient à répondre à cette attente des Franciliens. Ainsi, la région a voté un plan de mobilisation pour les transports qui a fait l’objet, en 2011, d’un accord avec l’État, dans le cadre de l’élaboration du réseau de transport Grand Paris Express. Ce plan prévoit près de 15 milliards d’euros d’investissements d’ici à 2030, la moitié de cette somme étant mobilisable dans les cinq prochaines années. Il permettra notamment le renouvellement du matériel roulant, la modernisation des RER, la prolongation des lignes de métro, la mise en service de nouvelles lignes de tramway et de bus, ainsi que le bouclage des tangentielles.

Dans le même temps, l’extraordinaire projet du Grand Paris Express, d’un coût de 26,5 milliards d’euros, va considérablement développer l’offre existante et révolutionner les déplacements à l’intérieur de la banlieue parisienne. Le Premier ministre a fixé un cap et rendu ses arbitrages sur ce projet le 6 mars dernier. Je crois que nous pouvons tous nous féliciter de ce que le Gouvernement ait voulu conserver toute l’ambition exprimée par les élus franciliens pour ce nouveau projet du Grand Paris Express.

Aujourd’hui, la priorité va donc clairement à l’investissement. C’est l’orientation retenue par le Gouvernement et c’est celle que prônent aussi les sénateurs du groupe socialiste.

Pourquoi cette priorité ? La future métropole parisienne, qui devra s’inscrire dans une aire urbaine de près de 11 millions d’habitants, doit se doter d’un réseau de transports performant. C’est un impératif de développement économique et je ne doute pas que les entreprises sauront s’associer à l’effort que les collectivités devront engager, car elles ont fortement intérêt à une amélioration de la desserte de leurs sites : en tant que maire d’une commune de la région parisienne et président d’une communauté d’agglomération, il m’apparaît certain que la mise en service de nouveaux moyens de transport collectif – une ligne de tramway dans le cas de ma commune – favorisera l’implantation d’entreprises.

Ce renforcement de l’offre de transports passe à mon sens avant la refonte de la tarification. En effet, si nous partageons la volonté de nos collègues du groupe CRC d’instaurer un pass navigo à tarif unique, cette mesure ne nous paraît pas revêtir le même caractère d’urgence que la modernisation du réseau.

Du reste, la tarification évolue progressivement vers la mise en place d’un pass navigo unique. Ainsi, les zones 7 et 8 ont été supprimées le 1^er juillet 2007, puis la zone 6 l’a été à son tour le 1^er juillet 2011, tandis que le dézonage est effectif depuis le 1^er septembre 2012 le week-end et les jours fériés et sera instauré cet été du 14 juillet à la mi-août, pour permettre aux Franciliens ne partant pas en vacances de bénéficier d’une meilleure mobilité au sein de leur région.

Nous progressons donc vers la mise en place du pass navigo à tarif unique, qui s’imposera de toute façon lorsque sera mise en service la ligne 15 du métro, assurant une desserte circulaire, et non pas radiale : le système de tarification par zones n’aura alors plus aucun sens.

Le groupe socialiste soutient le Gouvernement dans son effort pour développer l’offre de transports, ainsi que la région d’Île-de-France et son président, Jean-Paul Huchon,…

M. Roger Karoutchi. Il y a des élections en vue ? (Sourires sur les travées de l'UMP.)

M. Philippe Kaltenbach. … qui se sont attachés à améliorer cette offre et travaillent à la mise en place progressive d’un pass navigo unique. Pour les sénateurs socialistes, la priorité, je le répète, est le développement d’une offre de transports de qualité en Île-de-France. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Roger Karoutchi.

M. Roger Karoutchi. Je suis quelque peu étonné d’être amené aujourd’hui à intervenir à la tribune sur un tel sujet. La multiplication des textes concernant l'Île-de-France, qu’ils portent sur le SDRIF, le projet de métropole ou le pass navigo, prouve bien que règne le désordre le plus total et que, en réalité, aucune réflexion globale n’a été engagée. On élabore des textes, puis on les retire, et pendant ce temps la galère continue dans les transports franciliens… Telle est la vérité !

Dès 2002, j’avais proposé l’instauration d’une carte orange unique. À l’époque, il existait huit zones. Progressivement, le STIF et la région ont ramené leur nombre à cinq. Quel est le problème, en réalité ? Le problème, c'est que les gouvernements successifs, qu’ils soient de gauche ou de droite, ont laissé faire la SNCF et la RATP, qui n’ont pas réalisé les investissements nécessaires pour transformer, améliorer, moderniser l'ensemble des structures. Pendant quinze ans, les élus d’Île-de-France ont été roulés dans la farine ! En matière d’investissements, la SNCF donnait la priorité au TGV, tandis que la RATP, soucieuse de développement à l’international, regardait davantage vers Le Caire ou Buenos-Aires que vers la Seine-Saint-Denis…

Aujourd’hui, il faut rattraper le retard qui a été pris : il y a sans cesse des incidents sur le réseau, les lignes sont gravement dégradées ; il est donc maintenant nécessaire d’investir massivement. Pourquoi a-t-on lancé le projet du Grand Paris Express ? Parce que les réseaux de transport actuels sont saturés, du fait d’un manque d’investissements dans la modernisation et l’adaptation du réseau de transports aux besoins des Franciliens depuis vingt ans. Durant cette période, la population de l'Île-de-France a crû de 25 %, cependant que l'offre de transports n’augmentait que de 4 %. Par conséquent, nous sommes aujourd'hui pris à la gorge : le réseau est au bord de l’asphyxie.

Pour ma part, j'ai toujours été favorable à l’instauration d’un pass navigo unique. En revanche, je le dis à nos collègues du groupe CRC, je ne pense pas que la solution, pour la financer, soit de matraquer plus encore les entreprises en leur imposant une contribution supplémentaire de 600 millions d'euros au titre du versement transport en 2013 alors que celui-ci a déjà augmenté de 120 millions d'euros à la fin de 2012. Les salariés gagneront-ils au change si la contrepartie d’une légère baisse du coût de leur titre de transport est le risque de voir leur entreprise se délocaliser ou faire faillite ?

La vérité, monsieur le ministre, c’est qu’il faut enfin faire preuve d’un peu de courage et reconnaître que le système de transports publics de l’Île-de-France ne peut pas conserver son organisation actuelle. Une unification de la gestion des lignes de RER, par le biais de la création d’une filiale commune à la SNCF et à la RATP, est nécessaire. Les économies de gestion qui en résulteraient couvriraient très largement le coût de la mise en place d’un pass navigo unique, lequel serait d’ailleurs non pas de 500 millions d’euros, comme cela a été affirmé, mais de 350 millions d’euros environ : je ne dis pas qu’un tel montant est négligeable, mais il ne justifie pas que l’on matraque les entreprises.

Mettons-nous autour d’une table, ayons le courage d’avancer sur la question de l’unification de la gestion des lignes de RER et de la rationalisation des systèmes de transports, et nous aurons alors les moyens d’aller vers la mise en place d’un pass navigo unique. Faut-il fixer le tarif de celui-ci à 65 euros ? Oui, si l’on ne veut pas que les usagers du cœur de l’agglomération hurlent à la mort, ce qui serait bien normal : pourquoi voudriez-vous qu’ils acceptent une augmentation tarifaire sans offre supplémentaire ? Parallèlement, comment envisager d’uniformiser le versement transport alors que les usagers du Val-d’Oise ou de la Seine-et-Marne voient passer un train tous les 36 du mois ? Pourquoi devrait-on payer autant dans la grande couronne qu’à Paris, où l’offre de transports publics est considérable ? Que les élus de la capitale m’excusent de le souligner, mais tout Parisien vit à moins de quatre-vingts mètres d’une station de métro, de bus ou de RER. Allez voir en Seine-et-Marne quelle distance doivent parcourir certains usagers pour rejoindre une station ! Dans ce domaine, l’équité n’est pas l’égalité.

Monsieur le ministre, il faut aller vers la mise en place à l’échéance de trois ans du pass navigo à tarif unique, mais sans faire trinquer les entreprises, et donc l’emploi : la solution est de réaliser des économies sur le fonctionnement, par une rationalisation des structures et du service. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me félicite que le Sénat reprenne aujourd’hui, après une longue interruption, l’examen de cette proposition de loi, qui a été déposée par notre groupe voilà maintenant un an et dont l’objet est d’harmoniser les taux du versement transport en Île-de-France.

Il s’agit ainsi de trouver le financement nécessaire à l’instauration d’un pass navigo unique au tarif des zones 1-2, mais également de contribuer à la modernisation de l’offre de transports, qui constitue un autre enjeu essentiel.

La situation présente un certain caractère d’urgence. Alors que le Sénat a basculé à gauche voilà maintenant près de deux ans, les Franciliens ne comprendraient pas que celui-ci s’obstine à s’opposer à la mise en œuvre d’un engagement de la majorité du conseil régional datant de décembre 2011, d’autant que ces deux assemblées partagent à l’évidence la même orientation politique. Les Franciliens, comme l’ensemble de nos concitoyens, doivent pouvoir avoir confiance en la parole de leurs élus ; l’adoption de notre proposition de loi contribuerait à renforcer cette confiance.

Pourtant, depuis maintenant plusieurs années, les amendements que nous déposons afin d’instaurer un pass navigo unique sont systématiquement repoussés, pour l’unique raison qu’ils prévoient une participation renforcée des entreprises.

À l’évidence, cette question recoupe un débat plus général, que nous reprenons régulièrement. Alors que certains estiment que, pour sortir de la crise, il faut contracter la dépense publique et alléger les charges pesant sur les entreprises, nous considérons à l’inverse, pour notre part, qu’il faut trouver de nouvelles ressources pour financer des politiques publiques plus ambitieuses en matière de service public afin de garantir l’accès de tous à des droits essentiels, dont le droit à la mobilité.

En outre, demander une telle contribution aux entreprises ne serait pas illégitime. Les entreprises franciliennes ont besoin d’un système de transports performant, à la fois pour leurs salariés et pour leurs clients. J’ajoute qu’une baisse du coût des abonnements de transport de leurs salariés leur profiterait également, dans la mesure où elles le financent à concurrence de la moitié. Soyons clairs : au regard des 20 milliards d’euros de cadeaux fiscaux consentis aux entreprises au travers du crédit d’impôt inscrit dans la dernière loi de finances, l’augmentation du versement transport, estimée à 650 millions d’euros, représente – tout est relatif – une goutte d’eau.

M. Philippe Dallier. C’est celle qui fait déborder le vase !

Mme Éliane Assassi. Soulignons également que, eu égard aux forts besoins en matière de modernisation et d’amélioration de l’accessibilité des transports en Île-de-France, à défaut d’un renforcement de la contribution des entreprises, ce sont les usagers ou les collectivités qui devront, une nouvelle fois, mettre la main à la poche. Dans les conditions actuelles d’asphyxie budgétaire des collectivités et de perte de pouvoir d’achat de nos concitoyens, il semble que cette voie soit une impasse.

C’est un peu le mal du siècle : alléger toujours plus les charges des entreprises conduit mécaniquement à alourdir la fiscalité des particuliers. Nous ne pouvons partager cette orientation, en particulier dans une période où la crise frappe très durement nos concitoyens.

De manière plus globale, il faut garder à l’esprit que, ces dernières années, la décentralisation de la gestion des transports, notamment en Île-de-France, s’est traduite par un fort désengagement de l’État. La région francilienne, comme les autres d’ailleurs, s’est ainsi retrouvée à la tête d’un système de transports collectifs ayant souffert d’un sous-investissement chronique et elle a dû lui consacrer des sommes colossales. Pour cette raison, tant l’Île-de-France que les régions périphériques, dans leur grande majorité, souhaitent pouvoir bénéficier d’une ressource à la fois propre, dynamique et pérenne. Le versement transport est à ce titre un instrument utile, qui mériterait d’être généralisé.

Cependant, il faut le dire très clairement, le versement transport ne suffira pas, à lui seul, à financer les immenses efforts nécessaires, notamment à l’heure du lancement du Grand Paris Express : l’État doit aussi contribuer, de manière bien plus significative qu’aujourd’hui, au financement du service public.

À ce titre, je rappelle que la construction du super métro est déjà, à l’heure actuelle, financée par les Franciliens eux-mêmes au travers de la taxe spéciale d’équipement,…

M. Philippe Dallier. Ça ne suffira pas !

Mme Éliane Assassi. … qui est particulièrement injuste puisqu’elle n’est pas progressive. À l’évidence, cela ne choque pas grand monde…

Au travers de ce débat, nous abordons également les questions relatives à la construction métropolitaine et aux conditions de sa réussite. Nous avons de tout temps affirmé que la construction métropolitaine devait être adossée à une vision progressiste promouvant des avancées concrètes pour les habitants de la région. L’instauration d’un pass navigo unique repose sur l’idée suivante : permettre la construction d’une identité métropolitaine à l’échelle régionale, d’un sentiment d’appartenance de chacun, quel que soit son lieu de résidence ou de travail, à un seul et même territoire où il peut se déplacer librement. La dimension tarifaire est donc l’un des éléments de cette identité à construire.

Nous devons ainsi combattre l’instauration d’une région à plusieurs vitesses, avec des habitants de première et de deuxième zones, voire de troisième ou de quatrième zone.

Le travail fort intéressant accompli par notre collègue Michel Billout tient par ailleurs compte de la situation actuelle de l’offre de transports. Nous présenterons ainsi un amendement visant à conserver une différence de traitement entre les entreprises de la petite couronne et celles de la grande couronne, qui ne bénéficient pas aujourd’hui de la même offre de transports, par le maintien de deux taux différenciés pour le versement transport. Cependant, nous considérons que cette situation a vocation à évoluer progressivement.

Les besoins sont aujourd’hui immenses en Île-de-France. Il est, à ce titre, particulièrement frappant que la région capitale – la plus riche de France – soit aussi celle où les inégalités sont les plus fortes. Pour remédier à cette situation, et ne pas aggraver les disparités au travers d’une construction dite métropolitaine, il est urgent de remettre au cœur de nos préoccupations les besoins des Franciliens et d’identifier les dispositifs à mettre en œuvre pour y répondre.

Modernisation de l’offre de transports, construction de logements à prix abordables, réindustrialisation des territoires et préservation des terres agricoles : tels sont les enjeux de la métropole de l’après-Kyoto. Au cœur de cette construction doit figurer la reconnaissance de l’appartenance de l’ensemble des Franciliens à un même territoire disposant d’une identité propre. L’adoption de la présente proposition de loi permettra de faire un pas dans cette direction. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Vincent Placé.

M. Jean-Vincent Placé. Il n’y avait pas lieu de s’inquiéter de mon arrivée tardive dans l’hémicycle : je me trouvais dans mon bureau, où j’écoutais le Président de la République ! (Exclamations amusées.)

Mme Éliane Assassi. Et alors ?

M. Roger Karoutchi. C’était intéressant ?

M. Jean-Vincent Placé. Les écologistes, on le sait, sont de fervents défenseurs du pass navigo à tarif unique. Nous avions d’ailleurs inscrit son instauration dans notre programme pour les élections régionales de 2010 en Île-de-France. Entre les deux tours, nous étions parvenus à convaincre Jean-Paul Huchon, le président de la région, de l’intérêt d’une telle mesure, qu’il s’était engagé à mettre en œuvre au nom de la majorité socialiste, écologiste et communiste régionale.

Les élus régionaux écologistes, notamment Mounir Satouri, le président du groupe, sont plus que jamais mobilisés, sur le terrain, pour mettre en place cette disposition emblématique. C’est un très beau projet, mais l’innovation qu’il représente suscite quelques réticences, dont je ne doute pas que M. Karoutchi se soit fait l’écho, avec sa compétence et son humour habituels ! (M. Roger Karoutchi rit.)

Pourtant, cela répond à une demande forte des Franciliennes et des Franciliens, qui souhaitent pouvoir bénéficier de transports collectifs à moindre coût. Pour nos concitoyens qui vivent en périphérie de Paris, c’est la double peine : les trains sont peu nombreux, en mauvais état, surchargés ; les temps de transport sont considérables, pouvant parfois atteindre jusqu’à trois heures par jour, avec la fatigue et l’énervement que cela induit pour les usagers, qui voyagent dans des conditions difficiles et doivent, de surcroît, payer le prix fort. Je le constate dans ma circonscription, l’Essonne : si vous habitez en zone 5, à Brétigny par exemple, et si vous travaillez à Paris, comme c’est souvent le cas, votre abonnement de transport vous coûte 113,20 euros tous les mois ! Même si la moitié de cette somme est remboursée par votre employeur, cela reste exorbitant et cette dépense réduit dans une mesure considérable le pouvoir d’achat des familles.

La mise en place d’un pass navigo à tarif unique répond donc à un premier enjeu, d’ordre social : permettre à chacun de se déplacer entre son domicile et son lieu de travail à un coût acceptable.

Mais n’oublions pas l’enjeu environnemental d’une telle mesure. Je regrette, à cet égard, que cet adjectif n’apparaisse pas dans l’exposé des motifs de la proposition de loi, mais je sais que le rapporteur a cette préoccupation à l’esprit.

L’instauration du pass navigo à tarif unique permettra de favoriser le report modal de la route vers le transport collectif. C’est un outil indispensable en vue de la transition écologique du territoire : combien de voitures roulent chaque jour sur les routes de la région sans autre occupant que leur conducteur ? Combien restent coincées dans les bouchons pendant des heures ? La pollution atmosphérique engendrée par ce mode de déplacement est dramatique pour la qualité de l’air en Île-de-France, en particulier à Paris, sans même évoquer la question du diesel.

Cela ne peut plus continuer ainsi, mais comment demander à nos concitoyens et à nos concitoyennes de prendre le train si l’offre est inexistante ou s’il est beaucoup moins coûteux de prendre sa voiture ? Il faut agir dès maintenant, d’une part en diminuant le prix des transports publics, notamment grâce au pass navigo à tarif unique, d’autre part en améliorant l’offre.

Enfin, comme l’a dit la présidente du groupe CRC – je suis certain que le Sénat sera sensible à cet argument –, le projet du pass navigo à tarif unique est fédérateur, car sa mise en œuvre permettra de renforcer la solidarité territoriale. Nous ne pouvons prétendre promouvoir la décentralisation et réfléchir à son acte III sans doter nos collectivités territoriales des moyens de susciter le sentiment d’appartenance aux territoires, de créer cette identité régionale à laquelle Éliane Assassi faisait référence.

Je vous l’accorde, si le principe est louable, la mise en œuvre n’est pas aisée. Différents modes de financement sont envisageables ; je n’y reviendrai pas. Le versement transport est un outil indispensable, mais complexe à gérer, surtout dans la situation économique difficile que nous connaissons aujourd’hui. Les modulations proposées par notre excellent rapporteur, M. Billout, ont le mérite de tendre vers un compromis, même s’il paraît délicat d’augmenter, ne fût-ce que dans une modeste mesure, le versement transport pour les entreprises de la grande couronne, compte tenu notamment de la faiblesse de l’offre de transports publics dans ce territoire. Cela étant, je sais Michel Billout parfaitement au fait de ces questions.

En effet, s’il est légitime que les entreprises participent au financement des moyens de transport qu’empruntent chaque jour leurs salariés, la zone 3, contrairement aux zones 1 et 2, ne bénéficie que très peu des infrastructures de transports. On peut d’ailleurs craindre, monsieur le ministre, que la mise en œuvre du projet du Grand Paris Express n’aggrave la situation, dans la mesure où celui-ci ne concernera qu’à la marge la grande couronne. Dans ces conditions, tant que l’offre de transports en commun n’aura pas été améliorée, je crois qu’il serait injustifié d’augmenter le versement transport pour cette zone périphérique.

En tant qu’ancien vice-président de la région d’Île-de-France chargé des transports, je sais combien les besoins en matière d’investissements restent importants, en dépit de ce qui a déjà été réalisé. Modernisation du réseau, offre de transports, régularité, fréquence, sécurité, qualité de service, éco-mobilité : il y a encore beaucoup à faire, au vu de l’état des lignes de RER ou du manque de liaisons inter-banlieues.

La stratégie suivie a été celle des « petits pas », consistant à promouvoir une tarification de plus en plus juste sans renoncer à réaliser les investissements nécessaires. J’avais ainsi proposé et obtenu la suppression de la zone 6, ce qui a permis à des milliers d’usagers d’économiser près de 14 euros sur leur abonnement mensuel.

Mon successeur et ami Pierre Serne – les écologistes étant attachés au non-cumul des mandats, j’ai démissionné du conseil régional alors que la loi ne m’y obligeait pas ! –…

Mme Éliane Assassi. Bravo !

M. Jean-Vincent Placé. … a d’ores et déjà mis en place le dézonage dans toute l’Île-de-France le week-end et les jours fériés. Par ailleurs, le conseil du STIF a entériné aujourd’hui même le principe d’un pass navigo unique en période estivale ; cette mesure entrera en vigueur dès cet été.

Il faut maintenant passer le dernier cap en mettant en place le pass navigo à tarif unique partout en Île-de-France. Pour financer cette mesure en année pleine, 400 millions d’euros sont nécessaires.

Mme la présidente. Veuillez conclure, mon cher collègue !

M. Jean-Vincent Placé. Je vais obtempérer dans les délais les plus raisonnables possible, madame la présidente ! (Sourires.)

Dans le cadre de nos réflexions sur la décentralisation, je crois qu’il serait intéressant d’envisager le déplafonnement du versement transport, dont la fixation du taux serait laissée à la libre appréciation du conseil du STIF, selon des modalités que ses membres auront le soin de déterminer compte tenu de leur connaissance fine du territoire. Je pense même que l’on pourrait créer davantage de zones pour le versement transport.

M. Roger Karoutchi. Je déteste cette pagaille !

M. Jean-Vincent Placé. Je sais que vous préférez les choses à l’ancienne, monsieur Karoutchi. (Rires.)

M. Roger Karoutchi. J’aime ce qui marche !

M. Jean-Vincent Placé. Ce n’est pas à la loi de déterminer quel taux doit s’appliquer pour telle ou telle commune d’Île-de-France : cela appartient aux acteurs locaux, qui connaissent de manière fine les enjeux économiques, sociaux et environnementaux de la région. Faisons confiance aux autorités organisatrices de transports et à nos élus locaux.

En conclusion, renforcer les transports collectifs et l’éco-mobilité est une priorité, surtout dans une région comme l’Île-de-France, qui en a particulièrement besoin. Nous n’approuvons pas l’ensemble des modalités de mise en œuvre prévues par le présent texte, mais nous sommes favorables à l’instauration effective d’un pass navigo unique. Parce que nous partageons la philosophie qui la sous-tend, le groupe écologiste votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier. Madame la présidente, je vais m’efforcer de respecter le temps de parole qui m’est imparti, M. Placé ayant largement dépassé le sien. (Sourires.)

M. Jean-Vincent Placé. Merci pour ce geste de solidarité, mon cher collègue !

M. Philippe Dallier. Cela me sera d’autant plus facile que je partage presque complètement le point de vue de nombre des intervenants qui m’ont précédé ; les propos de M. le ministre, en particulier, m’ont rassuré.

Ainsi, le Sénat est appelé à la rescousse de la majorité de gauche du conseil régional, qui, comme l’a rappelé Jean-Vincent Placé, entre les deux tours des dernières élections régionales et, certainement, dans la précipitation, a conclu un accord sur la mise en place du pass navigo à tarif unique, sans prévoir, bien évidemment, les moyens nécessaires… L’échéance des élections régionales de 2014 approchant, il faut sauver le soldat Huchon. Quelle solution nous présente-t-on au travers de ce texte ? Toujours la même : un problème, une taxe !

Mme Éliane Assassi. On parle des gens !

M. Philippe Dallier. Ainsi, pour trouver les 500 millions d’euros dont vous avez besoin, vous nous proposez d’augmenter le versement transport.

Je ne peux me rallier à cette solution. Pour autant, je suis favorable au principe de la tarification unique. Je suis d’ailleurs assez étonné que certains de nos collègues s’y soient opposés, au motif que son instauration favoriserait l’étalement urbain.

Pour lutter contre l’étalement urbain, mes chers collègues, il existe des dispositifs, figurant dans les documents d’urbanisme, le SDRIF, les plans d’occupation des sols, les PLU. Je ne vois pas pourquoi il faudrait jouer sur la tarification des transports en commun, en faisant payer plus cher l’abonnement aux habitants de l’Île-de-France les plus éloignés de Paris.

En Île-de-France, chacun l’a dit, la priorité est d’améliorer le réseau de transports existant, qui souffre depuis de nombreuses années d’un manque d’investissements. Roger Karoutchi l’a rappelé, tous les gouvernements qui se sont succédé depuis vingt ans sont responsables de cette situation. L’état de dégradation de la ligne B du RER est bien connu, mais elle n’est pas la seule à avoir besoin d’une remise à niveau. Il faut en outre prolonger nombre de lignes de métro, ainsi qu’Éole vers l’ouest. Un accord a été trouvé sur ce sujet entre la région et l’État, ce qui est une très bonne chose.

Il faut aussi financer le projet du Grand Paris Express, lancé par le précédent gouvernement. Ce projet coûtera plus cher qu’initialement prévu. Il sera donc nécessaire de mobiliser des moyens supplémentaires. Or il nous est ici proposé de consacrer 500 millions d’euros par an au financement du pass navigo à tarif unique : d’ici à 2030, ce sont donc de 8 milliards à 9 milliards d’euros qu’il faudrait dépenser à ce titre, alors même que le financement du Grand Paris Express est dans l’impasse. Mes chers collègues, il va falloir choisir ! Quitte à solliciter les entreprises, mieux vaudrait que ce soit pour participer au financement des investissements, plutôt qu’à celui d’une modification tarifaire à laquelle – je le répète – je suis cependant favorable.

Pour ma part, je suggère de recourir à la péréquation tarifaire entre usagers pour financer la mise en place du pass navigo unique. Il est en effet paradoxal que ceux qui bénéficient du meilleur service, c’est-à-dire les Parisiens et les habitants de la petite couronne, paient aujourd’hui moins cher que les autres habitants d’Île-de-France. Avec un peu de courage politique, nous pourrions entériner le principe de faire payer un peu plus ceux qui bénéficient de la meilleure desserte…

M. Pierre Charon. Allons donc !

M. Philippe Dallier. Je comprends que mon collègue parisien Pierre Charon n’y soit pas favorable, mais telle est ma proposition ! Cela permettrait de dégager les moyens nécessaires à la mise en place progressive d’un tarif unique pour l’ensemble des Franciliens. Je m’étonne que nos collègues communistes n’aient pas pensé à cette solution, à mon avis plus simple et plus équitable, qui préserve des marges de manœuvre pour l’avenir, s’agissant du financement de la rénovation des infrastructures de transports actuelles et du Grand Paris Express. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mme Éliane Assassi. C’est le plan B ! (Sourires.)

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre Charon.

M. Pierre Charon. Nos collègues du groupe CRC nous présentent aujourd’hui un texte visant à instaurer un pass navigo unique au tarif des zones 1-2. Cette proposition se heurte malheureusement à un problème de taille, celui du coût.

Évidemment, inspirés par de bonnes intentions, nous pourrions être tentés d’instaurer la gratuité des transports publics pour tous. Mais, on le sait, dans ce domaine comme dans tant d’autres, la gratuité n’existe pas : le coût est simplement transféré à des acteurs moins identifiables que l’usager qui achète un ticket ou une carte d’abonnement.

La réponse qu’apporte cette proposition de loi à la question du financement passe ainsi par l’augmentation du versement transport. Cette charge, qui pèse sur les entreprises, a représenté environ 3,2 milliards d’euros en 2012, soit quasiment l’équivalent des recettes tarifaires de la RATP et de la SNCF en Île-de-France, qui se sont élevées à 3,3 milliards d’euros en 2011.

Si l’on ajoute à ce montant le remboursement de la moitié du pass navigo de leurs salariés, qui atteint environ 800 millions d’euros par an, la contribution des entreprises au financement des transports en commun aura été de l’ordre de 4 milliards d’euros en 2012, soit pratiquement la moitié du coût de fonctionnement des transports en commun franciliens.

Mes chers collègues, j’interviens aujourd’hui en tant qu’élu parisien soucieux de la bonne mise en œuvre du projet du Grand Paris, soucieux aussi de ne pas voir se déliter le réseau d’entreprises qui contribue à la création de richesse francilienne et constitue un maillon très important de notre territoire.

Le contexte économique a imposé à de nombreuses entreprises de réduire la voilure pour ne pas succomber aux effets de la crise. Il est aujourd’hui impensable de leur porter un coup supplémentaire en alourdissant le poids des charges qui pèsent sur l’activité.

Pourtant, la mise en place d’une tarification unique pour le pass navigo devrait coûter entre 550 millions et 700 millions d’euros par an, sur la base d’un tarif forfaitaire de 65 euros par mois pour les abonnements et d’une diminution du prix des billets longue distance. Le point d’équilibre financier de cette mesure s’établit à 91 euros par mois. Selon le STIF, cette mesure pourrait être financée par l’application d’un taux unifié de 2,6 % pour le versement transport.

Une telle harmonisation affecterait très fortement des départements comme la Seine-Saint-Denis ou le Val-de-Marne, pour lesquels le taux du versement transport passerait de 1,7 % à 2,6 %, et plus encore les quatre départements de la grande couronne, le taux s’appliquant actuellement à ces derniers étant de 1,4 %.

Le surcoût net, pour les entreprises, s’élèverait à 586 millions d’euros, soit une augmentation de près de 25 % en une seule année.

Mes chers collègues, nous avons le devoir de préserver le tissu entrepreneurial francilien. Notre énergie doit s’orienter vers la création de richesses ; celle-ci assure la prospérité de tous et le financement de services publics de qualité. Si les entreprises disparaissent, c’est l’emploi qui disparaît, et l’instauration du pass navigo unique devient alors une question très accessoire…

Par ailleurs, je tiens à formuler une inquiétude s’agissant spécifiquement des usagers parisiens.

Les entreprises ne pouvant indéfiniment être sollicitées, il est à craindre que le coût de cette harmonisation du versement transport ne se reporte un jour, une fois de plus, sur les usagers parisiens, lesquels ont déjà vu augmenter considérablement le prix de leur abonnement depuis plusieurs années. Cela serait tout à fait fâcheux, les Parisiens n’ayant pas vocation à subventionner les déplacements de ceux qui ont fait le choix de s’éloigner de la capitale. (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)

Mme Éliane Assassi. Le choix ? Quel culot !

M. Pierre Charon. Certaines familles, pour vivre à Paris, doivent acquitter des loyers très élevés. Leur demander de financer le coût des longs trajets en Île-de-France reviendrait à leur faire subir une forme de double peine : un loyer cher et des transports de plus en plus coûteux.

Mes chers collègues, ce qu’attendent les usagers, avant l’instauration d’un tarif unique, c’est un service de qualité : ils veulent pouvoir voyager en sécurité, dans des trains qui arrivent à l’heure. Cette proposition de loi soulève finalement un problème de financement, alors qu’il faudrait en réalité trouver des solutions en termes d’organisation et de services. C’est pourquoi le groupe UMP ne la votera pas. (M. Yves Pozzo di Borgo applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Je tiens tout d’abord à remercier les sénateurs du groupe CRC de nous offrir l’occasion de débattre de la question des transports en commun, trop peu souvent abordée au Parlement. Monsieur Karoutchi, l’initiative parlementaire doit aussi permettre d’évoquer un tel sujet : il ne s’agit pas d’un manque d’organisation ou de ligne politique. Le Parlement a toute latitude à cet égard. Il peut parfaitement décider de se pencher sur des thèmes intéressant le quotidien de nos compatriotes, surtout lorsque, comme c’est le cas en l’occurrence, il y va de la compétitivité de nos territoires et de la justice sociale.

Les services publics ont un coût, cela va de soi, monsieur Charon, et la gratuité n’existe pas. Cela étant, il importe d'assurer à nos concitoyens la plus grande égalité possible en matière d'accès à des services publics de qualité et fiables. Le Gouvernement est mobilisé, autour du Premier ministre, pour assurer aux Français des conditions de vie à la hauteur de leurs attentes.

S’agissant des 25 milliards d’euros d’investissements nécessaires à la mise en œuvre du Nouveau Grand Paris, j’ai déjà rappelé la forte détermination exprimée par le Premier ministre au mois de mars dernier, qui contraste avec la lenteur, pour ne pas dire l’indécision, de nos prédécesseurs : les décisions sont arrêtées. Mme Duflot et moi travaillons à donner une traduction concrète dans les meilleurs délais aux engagements pris.

Parallèlement, nous devons nous soucier d’améliorer le quotidien des Franciliens. Dans cette perspective, 7 milliards d'euros d'investissements ont d’ores et déjà été engagés. Monsieur Karoutchi, vous avez reconnu que, depuis dix ans, rien n’avait été fait. (Protestations sur les travées de l'UMP.)

M. Roger Karoutchi. Depuis vingt ans ! Cela concerne autant la gauche que la droite !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. On avait laissé faire la SNCF et la RATP : telle n’est pas notre conception d’un État stratège.

M. Roger Karoutchi. Du temps de Jospin, c’était déjà comme ça !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. L’action des opérateurs doit se conformer à la volonté exprimée conjointement par les collectivités locales et le Gouvernement, qui ne peut se désintéresser de ces problématiques.

Les 7 milliards d'euros d’investissements que j’ai évoqués permettront de mettre en œuvre un certain nombre de projets emblématiques : désaturation de la ligne 13, prolongement de la ligne 11 jusqu’à Rosny, puis Noisy, débranchement du T4 à Clichy-Montfermeil, réalisation de la ligne de tramtrain Massy-Évry, de la tangentielle ouest entre Saint-Cyr-l’École et Saint-Germain-en-Laye et de la tangentielle nord entre Épinay et Le Bourget, monsieur Capo-Canellas, prolongement du T8 au sud.

Les perturbations sur le réseau de transports francilien qui ont été évoquées…

M. Roger Karoutchi. Il y en a tous les jours !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. … peuvent aussi être dues à des événements tout à fait indépendants de l’état de celui-ci, tels des accidents de personne. De telles circonstances, extrêmement pénalisantes, sont à l’origine du retard que vous avez subi, monsieur Capo-Canellas.

Mme Éliane Assassi. Cela arrive partout !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Certes, mais il faut donc permettre à la police judiciaire et à l’opérateur d'intervenir le plus rapidement possible.

Le Gouvernement a pris dix mesures concrètes : mobilisation d’une enveloppe de 400 millions d'euros pour financer l'amélioration du confort et la robustesse de l'exploitation, ainsi que la rénovation des quais, protection du réseau pour éviter l'intrusion de personnes ou d'animaux, création de sites de maintenance et de garages pour accroître la disponibilité du matériel roulant, renforcement des stations d'alimentation électrique, certaines d’entre elles étant aujourd’hui saturées, retournement des trains pour rendre le réseau plus performant… Il sera prochainement demandé aux entreprises de transport de présenter un programme précis en la matière, accompagné d’un calendrier de réalisation. Telle est la traduction concrète de notre volonté politique.

M. Roger Karoutchi. Attendons de voir…

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Nous avons demandé à RFF et à la SNCF de systématiser la mise en place de plateaux communs dans le cadre des projets d'infrastructures. Cela suppose la désignation d’un chef de projet unique, commun aux deux entreprises.

Monsieur Karoutchi, vous vous êtes déclaré favorable à la création d’une filiale commune à la RATP et à la SNCF en vue de l’unification de la gestion du RER. Par conséquent, j’espère que vous soutiendrez la réforme ferroviaire que présentera le Gouvernement, visant à réunifier le service public dans un souci d'efficacité, l’objectif étant de réduire les délais d'intervention et les coûts.

M. Roger Karoutchi. Attendons de voir le texte !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Nous avons également demandé un renforcement de l’intégration de la gestion des lignes A et B du RER, qui sont co-exploitées par la SNCF et la RATP.

M. Jean-Vincent Placé. Très bien !

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Un commandement unique de la ligne B sera mis en œuvre dès le mois d'octobre prochain. Par ailleurs, un groupe de travail a été mis en place pour définir les modalités d’un commandement unifié de la ligne A.

Nous avons tiré les conséquences de l’incident du 7 novembre dernier, dû à la création d’un arc électrique par un parapluie qui s’était envolé, ce qui a amené la paralysie d’une partie importante du réseau. Certains élus de l’opposition francilienne avaient alors dénoncé un manque d’initiative politique, mais il ne s’agissait donc que d’un fait divers des plus banals, même s’il a entraîné de lourdes perturbations. Cet événement a mis en évidence l’inadaptation du système d’alerte radio, permettant de stopper le trafic sur un secteur du réseau en cas d’incident. J'ai demandé une révision des procédures ; ce travail d’analyse a débouché sur la préconisation de substituer à l’alerte radio, qui interrompt systématiquement l’ensemble du trafic, un système de « marche à vue ». Cet été, 15 000 cheminots seront formés pour éviter qu’une telle paralysie du réseau ne se reproduise.

Par ailleurs, afin de lutter contre les vols de câbles, d’ici à 2014, RFF investira 9 millions d'euros en Île-de-France et 30 millions d'euros à l’échelle nationale pour renforcer la sécurisation des espaces et des sites.

Ainsi, dès les premiers jours ayant suivi son installation, le Gouvernement a cherché à apporter des réponses aux difficultés du quotidien, à prévenir les perturbations afin de garantir la qualité du service public. Soyez assurés, mesdames, messieurs les sénateurs, de l'intérêt que nous portons à ces questions. Il ne s’agit nullement, monsieur Karoutchi, de laisser faire les opérateurs : la volonté politique sera suivie d'effet !

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

La commission n'ayant pas élaboré de texte, nous passons à la discussion des articles de la proposition de loi initiale.

Article 1^er

L’article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après les mots : « Île-de-France », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « dans la limite de 2,6 %. » ;

2° Les 1°, 2° et 3° sont supprimés.

Mme la présidente. La parole est à M. Serge Dassault, sur l'article.

M. Serge Dassault. L’article 1^er de la proposition de loi vise à unifier les taux plafonds du versement transport pour l’ensemble du territoire francilien, en les alignant sur celui en vigueur pour Paris et les Hauts-de-Seine, à savoir 2,6 %. Actuellement, ce taux plafond est de 1,4 % pour la zone 3 et de 1,7 % pour la zone 2.

Un tel relèvement perturberait gravement les activités des PME de l’Essonne, déjà handicapées par les augmentations d’impôt qu’elles subissent en permanence. Ce nouveau zonage induirait une rupture de l’équité fiscale, car on demande aux entreprises de l’Essonne de payer plus pour un réseau de transport vétuste et inadapté aux besoins des usagers. En augmentant ce taux, vous aggravez encore leur situation ! En plus du versement transport, les entreprises remboursent à leurs salariés la moitié du coût de leur abonnement navigo. Elles contribuent également financièrement à la réalisation du Nouveau Grand Paris.

Pour les PME de l’Essonne, il est inconcevable de financer le réseau de transports au même niveau que les entreprises parisiennes, nettement mieux desservies. Ce n’est pas le relèvement de cette taxe qui permettra de mieux financer le réseau. En toute logique, les entreprises de l’Essonne devraient payer moins ! Il faut absolument revenir à la réalité : dans un contexte de crise et de récession, alourdir de nouveau la fiscalité des entreprises ne peut que contribuer à les fragiliser davantage encore.

Monsieur le ministre, chers collègues, une telle augmentation du taux plafond pour le versement transport diminuerait la compétitivité des PME, leur croissance et leur capacité d’embaucher, au rebours de ce que vous prétendez rechercher.

Je suis tout à fait opposé à cette proposition de loi, qui est antiéconomique pour les entreprises de l’Essonne, qu’elles soient implantées en zone périurbaine ou dans des secteurs ruraux.

Je me fais ici l’interprète du président de la chambre de commerce et d’industrie de l’Essonne pour demander la suppression de cet article, dont le dispositif, s’il était mis en œuvre, compromettrait l’activité de nos PME. Si vous voulez vraiment lutter contre le chômage, commencez par ne pas l’aggraver ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Roger Karoutchi. Très bien !

Mme la présidente. L’amendement n° 1, présenté par M. Billout, Mme Cohen, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

A - Alinéas 2 et 3

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

1° Au troisième alinéa, le pourcentage : « 1,8 % » est remplacé par le pourcentage : « 2,7 % » ;

2° Au quatrième alinéa, le pourcentage : « 1,5 % » est remplacé par le pourcentage : « 1,8 % ».

II. – L’évolution des taux décrite au I est progressivement mise en œuvre par tiers sur trois ans.

B - En conséquence, alinéa 1

Faire précéder cet alinéa de la mention :

I. - 

La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. Je présente cet amendement au nom de mon groupe, et non en qualité de rapporteur, la commission ne l’ayant pas adopté.

Cet amendement me semble de nature à répondre à un certain nombre de critiques, formulées notamment par notre collègue Serge Dassault et par M. le ministre, selon lesquelles le dispositif actuel du texte pourrait imposer aux entreprises implantées en grande couronne un effort trop important, eu égard à l’augmentation du versement transport.

Je voudrais souligner un point qui n’a pas vraiment été abordé au cours du débat, mais qui a son importance. Un certain nombre d’entreprises de haute technicité se sont installées par nécessité en grande couronne, parce que leurs activités sont à risques ou polluantes, notamment sur le plan sonore. Aujourd’hui, elles peinent à recruter, même en cette période de fort chômage, des salariés qualifiés, voire très qualifiés, du fait qu’elles sont mal desservies par les transports en commun, alors que les compétences dont elles ont besoin, qui manquent dans leur bassin d’emploi, existent ailleurs dans la région francilienne. En effet, quand on habite en petite couronne, on rechigne parfois à aller travailler en grande couronne.

L’amendement vise à tenir compte de telles situations, tout en abaissant les coûts de transport pour les usagers, en particulier les salariés.

Mme la présidente. Monsieur Billout, je vous propose de reprendre votre casquette de rapporteur pour nous donner l’avis de la commission. (Sourires.)

M. Michel Billout, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur l’amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué. Il est vrai que cet amendement vise en quelque sorte à répondre aux critiques que j’ai formulées voilà quelques instants. Pour autant, il ne permet pas de gommer les imperfections d’un texte dont le dispositif, s’il est assurément inspiré par une noble motivation, conserverait une incidence économique réelle : le problème posé par l’augmentation du versement transport pour la grande couronne demeure, même s’il est amoindri. Un déséquilibre subsiste entre la zone centrale de l’agglomération et la périphérie.

La préoccupation centrale du Gouvernement, je le répète, est d’apporter des réponses aux difficultés du quotidien en matière de transports. Donnons-nous la priorité aux investissements, afin d’améliorer la qualité de service, ou à la réforme de la tarification ? Telle est la question cruciale. Le Gouvernement a choisi de faire porter l’effort sur l’investissement, afin de faciliter les déplacements quotidiens des Franciliens et d’améliorer leurs conditions de vie.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour explication de vote.

M. Vincent Capo-Canellas. Cet amendement vise à rendre moins douloureuse pour les entreprises l’augmentation du versement transport, en ramenant le montant de la ponction de 800 millions d’euros à 500 millions d’euros. Cette atténuation est bien sûr louable, mais c’est encore trop à nos yeux. En conséquence, nous ne pouvons voter cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Mme Laurence Cohen. Cet amendement montre que nous avons pris en compte les critiques qui nous ont été adressées. Cela étant, que vaut l’argument selon lequel on ne saurait taxer davantage les entreprises, dans la mesure où l’on vient de leur faire un cadeau de 20 milliards d’euros sous forme de crédit d’impôt ? Je relève que la perspective de mettre plus fortement à contribution les usagers n’a, en revanche, suscité aucun émoi, que ce soit à droite ou à gauche de l’hémicycle…

Ne soyons pas hypocrites. Il y a trois sources de financement pour les transports publics : les usagers, les collectivités et les entreprises. Depuis quelque temps, les collectivités sont très lourdement sollicitées. Les usagers trouvent pour leur part les tarifs très élevés au regard de la qualité du service qui leur est rendu. Les entreprises, quant à elles, bénéficient donc d’importants cadeaux fiscaux et feront en outre des économies sur le remboursement des abonnements de transport de leurs salariés grâce à la création d’une zone unique.

Par ailleurs, je tiens à m’élever contre certains propos selon lesquels il y aurait, d’un côté, les défenseurs de l’instauration d’une tarification sociale source d’égalité et de justice, dans une période de crise très profonde subie de plein fouet par nos compatriotes, et, de l’autre, les partisans d’une amélioration des conditions de transport. Rejeter le présent amendement ne permettra absolument pas de dégager des moyens pour financer l’amélioration du réseau de transports ! Notre objectif est bien de gommer autant que faire se peut les inégalités territoriales et sociales, par l’instauration d’une tarification unique, tout en faisant progresser la qualité de service : il est possible de mener ces deux chantiers conjointement.

Depuis 2004, le groupe communiste du conseil régional œuvre pour construire une majorité sur cette question. Ainsi, nous étions d’accord pour que le tarif unique retenu ne soit pas celui en vigueur pour les zones 1-2. Il est très curieux que la même dynamique ne se manifeste pas aujourd’hui dans cet hémicycle. Chaque fois que le groupe communiste du conseil régional a réussi à faire progresser la tarification sociale, on a constaté que davantage de Franciliennes et de Franciliens prenaient les transports en commun ; il s’agit donc aussi d’une mesure pertinente sur le plan écologique.

M. Jean Desessard. Très bien !

Mme Laurence Cohen. C’est sans doute pourquoi les écologistes ont été les premiers à nous rejoindre sur cette question.

M. Jean-Vincent Placé. Rien à ajouter !

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Favier, pour explication de vote.

M. Christian Favier. M. le ministre a opposé la nécessité d’améliorer le réseau de transports en commun en Île-de-France à l’engagement d’une refonte de la tarification, en indiquant qu’il donnait la priorité au premier de ces deux chantiers.

L’Île-de-France est l’une des régions les plus riches d’Europe, mais c’est aussi l’une de celles où les inégalités sont le plus criantes. M. Dassault est sans doute un bon symbole de la réalité de cette région !

Il est certes important d’apporter des réponses immédiates aux difficultés rencontrées par les Franciliens en matière de transports en commun et d’améliorer le réseau en mettant en œuvre le projet du Grand Paris Express. À cet égard, je souligne d’ailleurs que le principal contributeur est non pas l’État, mais bien la région et les collectivités locales. La seule chose que nous ayons obtenue du Gouvernement, c’est un engagement à hauteur de 1 milliard d’euros, qui sera mobilisé en tant que de besoin, sachant que nous n’avons jamais vu le moindre centime des 4 milliards d’euros qu’avait promis le gouvernement précédent ! Contrairement à ce que certains ont pu affirmer, nous ne sommes pas à la recherche de 8 milliards ou de 9 milliards d’euros, puisque le plan de financement est, pour l’essentiel, bouclé.

Cela étant, il est également nécessaire de revoir la tarification, parce que nous sommes à cet égard dans une situation aberrante, comme l’ont dit plusieurs intervenants : aujourd’hui, plus on habite loin du cœur de l’agglomération – ce qui est rarement un choix –, plus on paie cher et moins le service de transport est satisfaisant. Je suis élu d’une commune dont le territoire est à cheval sur les zones 3 et 4 : les habitants des grandes cités, tel le quartier du Bois-l’Abbé, paient plus cher leur titre de transport que les personnes qui vivent au cœur de la ville… Il faut donc mettre fin le plus rapidement possible à ce zonage aberrant, en mettant en place un tarif unique.

L’incidence d’une telle mesure sur le pouvoir d’achat ne serait pas mince puisque, à l’heure actuelle, les usagers de la grande couronne paient leur pass navigo une quarantaine d’euros plus cher que ceux des zones 1-2 : sur l’année, la différence représente donc plusieurs centaines d’euros.

Enfin, je rappelle que le versement transport concerne moins de 10 % des entreprises d’Île-de-France, puisqu’il n’est acquitté que par celles qui comptent plus de neuf salariés. Par conséquent, 90 % des entreprises ne seront pas affectées par l’augmentation du versement transport.

Cessons de pleurnicher en permanence sur la situation des entreprises ! La commission d’enquête sur l’évasion fiscale, dont le rapporteur était notre collègue Éric Bocquet, a chiffré à 50 milliards d’euros par an le coût de cette pratique pour les finances de notre pays : que représentent, en comparaison, les sommes que nous proposons aujourd’hui de prélever sur les entreprises pour permettre l’instauration d’un tarif unique qui améliorerait très sensiblement le quotidien de tous les habitants de la région ?

Mme la présidente. La parole est à M. Serge Dassault, pour explication de vote.

M. Serge Dassault. Monsieur Favier, je ne peux admettre que l’on attaque une entreprise qui investit beaucoup dans l’Essonne. Soyez un peu plus prudent dans vos affirmations, car ce sont les entreprises qui créent les emplois, et pas vous. Or si on leur fait payer n’importe quoi, comme vous le proposez, elles n’auront pas les moyens d’investir et elles n’embaucheront pas !

Si la région n’est pas capable de financer les réseaux de transports publics, c’est qu’elle ne fait pas son travail ! Comment allez-vous assurer le financement du Grand Paris ? Ce ne sont pas les entreprises qui apporteront les 30 milliards d’euros nécessaires ! Si le conseil régional ne veut pas supporter le financement, il n’y aura pas de transports, pas de reprise, et donc pas d’emplois. Arrêtez d’attaquer les entreprises et essayez de comprendre un peu mieux comment fonctionne l’économie ! (M. Yves Pozzo di Borgo applaudit.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 223 :

Le Sénat n'a pas adopté.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote sur l’article 1^er.

Mme Laurence Cohen. Mes chers collègues, je tiens à attirer votre attention sur le fait que l’article 1^er représente la substantifique moelle de la présente proposition de loi. Son dispositif concernerait plus de 2 millions d’usagers chaque mois, dont 53 % résident au-delà de l’actuelle zone 2.

En l’absence d’harmonisation des taux du versement transport, la région est amenée à prendre progressivement des mesures de dézonage durant les week-ends et les jours fériés, mais cela n’est bien entendu pas de nature à satisfaire les besoins des Franciliennes et des Franciliens. Par conséquent, il est vraiment nécessaire d’adopter la disposition que nous vous présentons.

Par ailleurs, en s’appuyant notamment sur les exemples de Londres et de Madrid, on nous dit que les transports en Île-de-France sont les moins chers d’Europe, mais ce n’est pas un argument, eu égard au niveau extrêmement élevé des loyers parisiens. Contrairement à ce qu’ont affirmé certains collègues au cours de la discussion générale, si les gens habitent loin de Paris, ce n’est, dans la grande majorité des cas, pas par choix : ils n’ont tout simplement plus les moyens de se loger dans la capitale ou la petite couronne. En l’occurrence, ils subissent la triple peine : ils vivent loin de leur lieu de travail, passent beaucoup de temps dans les transports et paient plus cher. Ce sont ces inégalités que nous proposons de faire disparaître ou, en tout cas, d’atténuer.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1^er.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 224 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 2

Dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’élargissement de l’assiette du versement transport en région Île-de-France, notamment aux revenus financiers.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 225 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 3

La perte de recettes résultant pour l’État des dispositions de la présente loi est compensée par l’augmentation à due concurrence du taux de l’impôt sur les sociétés.

Mme la présidente. Mes chers collègues, je vous rappelle que, par cohérence avec la suppression des deux premiers articles, l’article 3 ne devrait pas être adopté dans la mesure où il prévoit un gage. Si cet article est supprimé, il n’y aura pas lieu de voter sur l’ensemble de la proposition de loi et, par conséquent, il n’y aura pas d’explications de vote sur l’ensemble.

Quelqu’un demande-t-il la parole pour expliquer son vote sur l’article 3 ou sur l’ensemble de la proposition de loi ?...

Je mets aux voix l'article 3.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 226 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Les trois articles de la proposition de loi ont été successivement supprimés par le Sénat.

Je constate qu’un vote sur l’ensemble n’est pas nécessaire puisqu’il n’y a plus de texte.

En conséquence, la proposition de loi n’est pas adoptée. (M. Serge Dassault applaudit.)

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du jeudi 16 mai 2013, une décision du Conseil sur une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions de l’article 22 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 modifié par la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 et de l’article 81 de la loi du 31 décembre 1971 précitée (conseil de discipline pour les infractions et fautes commises par les avocats) (2013-310 QPC).

Acte est donné de cette communication.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe CRC, de la question orale avec débat n° 5 de Mme Isabelle Pasquet à Mme la ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille, sur le devenir de la politique familiale en France.

Cette question est ainsi libellée :

« Mme Isabelle Pasquet demande à Mme la ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille, si le Gouvernement entend donner suite au rapport qui lui a été remis concernant la politique familiale, notamment les allocations familiales, et quelles modifications il envisage, éventuellement, d’apporter à ces allocations. »

La parole est à Mme Isabelle Pasquet, auteur de la question.

Mme Isabelle Pasquet, auteur de la question. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je me réjouis que la conférence des présidents ait décidé d’inscrire à l’ordre du jour ce débat sur la politique familiale de notre pays. Même si notre impatience à parler de ce sujet n’est pas forcément en phase avec le calendrier institutionnel, il me paraît important d’aborder les enjeux de la politique familiale de manière globale, non cloisonnée. Du fait de son caractère informel, le champ de notre débat est nécessairement plus large que celui des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Aussi pertinent soit-il – j’y suis d'ailleurs attachée –, le champ des PLFSS nous incite en effet à concentrer nos propos sur la question du financement.

Notre politique familiale présente la singularité de reposer non pas sur un seul acteur mais sur une pluralité d’intervenants. Cette caractéristique explique pourquoi certaines prestations, comme les aides au logement, revêtent un caractère social et sont, par voie de conséquence, soumises à des conditions de ressources, tandis que d’autres sont purement familiales, en ce sens qu’elles constituent des aides aux familles sans objectif redistributif. C'est la raison pour laquelle ces prestations – les allocations familiales, par exemple – ne sont soumises à aucune condition de ressources : elles ont une portée universelle.

Pour autant, il serait inexact de dire que seuls l’État et la sécurité sociale, via la Caisse nationale des allocations familiales, la CNAF, interviennent. Les collectivités territoriales jouent également un rôle incontournable ; je pense notamment aux communes et aux départements, qui gèrent des crèches ou des services de protection maternelle et infantile, et apportent leur appui aux personnes en difficulté dans leur fonction de parent.

Cette architecture particulière, à laquelle nous sommes toutes et tous attachés, nous la devons à l’élaboration, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, d’un programme révolutionnaire consistant à faire des femmes et des hommes le cœur de toutes les politiques publiques. Ce programme, élaboré par le Conseil national de la Résistance, le CNR, a pris forme les 4 et 19 octobre 1945 avec la création, par voie d’ordonnances, d’un système de protection sociale financé par des cotisations sociales prélevées sur la valeur ajoutée et géré par les partenaires sociaux.

L’idée majeure était d’apporter aux travailleurs, qui contribuaient au redressement d’un pays exsangue dans lequel tout était à reconstruire, un travail et une protection leur permettant de vivre dignement. Les pouvoirs publics ont donc instauré un revenu de remplacement, sous forme d’indemnité ou d’allocation, pour le cas où les travailleurs seraient privés de leur salaire, une assurance maladie pour leur permettre d’être en bonne santé et – ce dernier point fait la spécificité de notre système – des prestations familiales.

Les prestations familiales poursuivent deux objectifs, qui sont toujours d’actualité : d'une part, « apporter aux familles une aide compensant partiellement les dépenses engagées pour la subsistance et l’éducation des enfants », selon la définition de l’INSEE, afin d’éviter que ce surcoût financier ne constitue un frein au désir des couples d’avoir des enfants, et, d'autre part, construire une politique familiale qui ne soit ni nataliste ni familialiste, c'est-à-dire, pour parler crûment, qui ne tende pas à renvoyer les femmes chez elles. Le groupe CRC est particulièrement sensible à ce second objectif ; il nous reste d'ailleurs beaucoup à faire pour l’atteindre.

Il faut sans doute voir dans cet objectif l’héritage direct de la Seconde Guerre mondiale, pendant laquelle les femmes ont dû, par la force des choses, remplacer les hommes absents dans les champs et les usines : elles sont donc devenues des travailleuses à part entière. Ce mouvement s’est révélé irréversible, et le CNR en a tiré toutes les conséquences. À la différence du système allemand, qui incite depuis ses origines, pour des raisons budgétaires évidentes – les pouvoirs publics peuvent ainsi se dispenser d’investir dans les crèches –, les mères à rester chez elles, notre pays a toujours fait le choix de faciliter le retour des femmes sur le marché du travail.

Toujours ou presque, devrais-je dire, puisque, en 1975, sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, le gouvernement a instauré une demi-part supplémentaire pour les couples de trois enfants, favorisant ainsi les familles nombreuses et incitant les femmes concernées à rester chez elles plutôt qu’à reprendre une activité professionnelle. N’oublions pas le contexte : crise pétrolière, explosion du chômage, à commencer par le chômage des femmes, et donc nécessité de prendre des mesures permettant de réduire artificiellement le nombre de salariés privés d’emploi figurant dans les statistiques du chômage. D’une certaine manière, le complément de libre choix d’activité, le CLCA, de la prestation d’accueil du jeune enfant, la PAJE, tend à favoriser le retrait des femmes du monde du travail. Ce retrait est volontaire pour les familles qui ont les moyens de faire ce choix, mais il est subi par les familles modestes qui optent pour ce système faute d’avoir trouvé une structure collective publique ou familiale de garde de leurs enfants.

Ce petit rappel du processus de construction de notre politique familiale et des objectifs qu’elle poursuit me permet de resituer le débat actuel sur les allocations familiales dans le contexte historique qui a conduit à les rendre universelles. Nous estimons que cette universalité est toujours aussi pertinente.

Si les allocations familiales sont distribuées sans condition de ressources, c’est d’abord et avant tout parce que, à l’instar des prestations versées par l’assurance maladie, l’assurance chômage ou l’assurance vieillesse, elles représentent un élément de salaire différé ou socialisé. Il s’agit de mettre en commun une fraction de tous les salaires pour la redistribuer, selon les besoins, aux retraités, aux malades et aux familles. En ce sens, le salaire différé constitue, pour reprendre la formule de Georges Buisson, secrétaire adjoint de la CGT réunifiée en 1936, « une vaste organisation nationale d’entraide obligatoire ». La mise en commun d’une fraction de salaire obéit à l’adage « de chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins ». Par conséquent, soumettre les allocations à une condition de ressources en instaurant, comme le proposent certains, une modulation ou une pondération, c’est porter atteinte à l’universalité des allocations familiales et donc aux principes mêmes de la sécurité sociale.

Cette proposition, défendue depuis des années par le MEDEF, tient d’ailleurs moins à la volonté du patronat de réaliser 4 milliards d’euros d’économies qu’à sa volonté de porter atteinte à l’unité et aux fondements de la sécurité sociale. C’est d'ailleurs pour cette raison qu’il a défendu l’idée d’une séparation de la sécurité sociale en quatre branches indépendantes financièrement et qu’il préconise aujourd’hui la création d’une cinquième branche pour la dépendance. En plaidant pour l’instauration de règles particulières de modulation des prestations versées par la sécurité sociale en fonction des revenus et non plus des besoins de chacun, le MEDEF entend isoler encore plus la branche famille pour, au final, la privatiser entièrement et se retirer totalement de son financement.

Aussi bien Laurence Parisot que certains parlementaires de l’UMP – souvenez-vous du rapport rédigé par Yves Bur en 2011 – proposent de substituer au financement actuel de la branche famille un financement par l’impôt : par la TVA, par la CSG, ou encore par un mélange des deux. Quelle que soit la formule retenue, l’objectif est clairement d’isoler la branche famille tant dans son fonctionnement que dans son financement, afin de sortir la politique familiale de la protection sociale pour en faire une politique distributive assumée par l’État et financée par les familles elles-mêmes.

Nous refusons énergiquement ce projet, car nous ne voulons pas qu’il soit porté atteinte à l’universalité des allocations familiales. Pour autant, cela ne signifie pas que nous nous satisfaisons de la situation actuelle.

Tout d’abord, nous souhaitons renforcer le caractère universel des allocations familiales en faisant en sorte qu’elles soient attribuées dès le premier enfant. Cette proposition, qui figurait au programme de François Mitterrand dès 1981, aurait pour effet de renforcer le caractère universaliste des allocations familiales, tout en rompant définitivement avec la logique nataliste qui a conduit à ce que les prestations familiales soient majoritairement versées à partir du deuxième et, surtout, du troisième enfant.

Comme je le soulignais déjà dans le rapport sur la branche famille effectué dans le cadre du PLFSS pour 2012, le contexte sociodémographique, tout comme les aspirations individuelles, a considérablement changé depuis la création des allocations familiales : les familles avec un ou deux enfants sont devenues plus nombreuses à mesure que diminuait le nombre moyen d’enfants par famille. Il n’en demeure pas moins que la natalité française est très dynamique depuis le début des années 2000, l’indice de fécondité s’élevant à deux enfants par femme. Voilà pourquoi, avec mon groupe, j’ai déposé une proposition de loi tendant à accorder le versement des allocations familiales dès le premier enfant, afin que celles-ci aient une vocation sociale et ne soient plus seulement considérées comme une incitation à procréer.

Ensuite, il nous faut répondre à un autre impératif : le financement solidaire de la branche famille. Nous devons aux familles et aux salariés de satisfaire à cette exigence, puisque c’est en raison de la situation actuelle de la branche famille, marquée par un déficit organisé de toutes pièces, que M. Fragonard s’est vu confier par le Gouvernement une mission destinée à permettre un retour rapide à l’équilibre de la branche.

Alors que le rapport Fragonard, présenté récemment devant le Haut Conseil de la famille, le HCF, préconise de réduire ou de supprimer les allocations familiales pour une partie de la population, certes la plus aisée, nous considérons, pour notre part, qu’il faut dissocier deux débats : celui du financement et celui de la nécessaire réforme fiscale. En effet, la fiscalité fait partie intégrante de la politique familiale, puisque c’est elle qui permettra de répondre à l’exigence de justice sociale de nos concitoyens. Nous sommes donc défavorables aux pistes avancées par le rapport Fragonard, par ailleurs rejetées par le Haut Conseil de la famille. Puisque les allocations familiales constituent une part de salaire différé, elles doivent être versées à toutes les familles !

En revanche, il faut impérativement entreprendre une réforme fiscale d’ampleur pour que les familles des deux derniers déciles, c’est-à-dire celles qui, en proportion, profitent le plus des allocations familiales, soient assujetties à des taux d’imposition correspondant réellement à leurs ressources.

En outre, pourquoi ne pas confier au Haut Conseil de la famille une mission destinée à évaluer les différentes propositions de réforme du quotient familial ? Au groupe CRC, nous soutenons l’idée qu’il faut revoir le quotient familial et supprimer le quotient conjugal, qui crée une discrimination entre les couples pacsés ou en union libre et ceux qui ont choisi de se marier.

Quant au quotient familial, sa suppression pure et simple aura des conséquences importantes en termes de fiscalité et de pouvoir d’achat pour les familles aux revenus moyens, dans la mesure où il intervient dans la fixation de certains tarifs, tels que le prix de la cantine ou de certaines activités culturelles ou sportives. C’est pourquoi nous souhaitons qu’une étude soit menée par le HCF sur une modulation du quotient familial afin de le rendre plus progressif, donc plus juste socialement, sans pour autant s’attaquer aux allocations familiales.

Il est évident que les propositions consistant à réduire, plafonner et fiscaliser les allocations familiales n’auraient jamais vu le jour si la branche famille avait été à l’équilibre. Or cet équilibre, indispensable pour garantir une politique familiale solidaire et universelle, pourrait être atteint dès l’année prochaine s’il était mis fin aux ponctions opérées sur la branche famille pour alimenter d’autres branches ou d’autres mécanismes, notamment redistributifs.

Le premier constat que je fais, identique à celui que je dressais dans mes deux précédents rapports effectués dans le cadre de l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale, est que le déficit de la branche famille ne tient pas à l’ampleur des prestations servies. Même si le taux de natalité de la France est l’un des meilleurs d’Europe et constitue une chance pour notre pays, il est relativement stable. Ce ne sont donc pas le nombre des naissances et les allocations servies en conséquence qui conduisent au déficit de la branche.

De plus, comme le rappelle Henri Sterdyniak, « les allocations familiales n’ont pas augmenté en pouvoir d’achat depuis 1984 ; elles ont donc baissé par rapport aux salaires qui sont la base des cotisations ». De ce seul fait, la branche famille devrait donc être naturellement excédentaire. Pourtant, c’est loin d’être le cas, le déficit actuel étant pour l’essentiel la conséquence de la ponction de 9 milliards d’euros opérée sur cette branche pour financer les majorations de retraite pour les personnes ayant élevé plus de trois enfants, lesquelles étaient autrefois supportées par l’assurance retraite.

La branche famille est, comme toutes les autres branches, victime des suppressions d’emplois, qui entraînent une diminution des ressources, les cotisations sociales étant assises sur le travail. Ainsi, la progression du chômage de plus de 5 points par rapport à 2007 a eu pour conséquence une perte de 2,5 milliards d’euros de cotisations pour l’assurance famille. La priorité doit donc être de renforcer le financement par trois leviers, outre l’amélioration évidente des salaires et de la situation de l’emploi.

Tout d’abord, il faut mettre fin aux politiques d’exonération de cotisations patronales, qui nuisent à l’emploi de qualité et contraignent les salariés à vivre avec des salaires notoirement bas, puisque, plus les salaires sont faibles, plus les exonérations de cotisations patronales sont importantes. C’est d’ailleurs, madame la ministre, l’une des réserves que nous avons exprimée sur les contrats de génération, les emplois d’avenir ainsi que l’accord national interprofessionnel, qui sont autant de mécanismes destinés à réduire le coût du travail, comme si celui-ci était seul responsable du taux de chômage.

Ensuite, il convient de mettre un terme à la tuyauterie complexe qui alimente aujourd’hui la branche famille, laquelle n’est de surcroît pas étanche, puisque, au passage, on constate une perte de ressources. Il faut en revenir à un principe simple : les ressources dédiées à la branche famille doivent toutes être orientées exclusivement vers le financement de celle-ci.

D’autres mesures doivent et peuvent être prises pour financer des prestations qui, par ailleurs, relèvent non pas des prestations garanties par la sécurité sociale, mais plutôt de la responsabilité de l’État et donc d’un financement d’origine fiscale. Aujourd’hui, outre les cotisations, la branche famille est alimentée par la CSG, ressource fiscale non progressive et essentiellement supportée par les familles, la taxe sur les contrats d’assurance complémentaire, taxe injuste qu’en 2012 le Sénat de gauche avait proposé de supprimer, ainsi que la CSG prélevée au fil de l’eau sur les contrats multisupports d’assurance vie.

Ces ressources sont indispensables, car elles viennent compenser des ponctions – les fuites de tuyauterie dont je viens de parler – instaurées par les gouvernements précédents pour orienter l’argent dédié à la branche famille vers le financement d’autres mesures que celles qui relèvent de la politique familiale.

On voit bien qu’il s’agit là d’une construction précaire et injuste.

Précaire, car en lieu et place d’une solution de financement durable, les politiques successives n’ont eu de cesse de creuser des trous pour en combler d’autres.

Injuste, car les ressources orientées vers la branche famille sont principalement fiscales, c’est-à-dire supportées par les familles. Qui plus est, elles ne sont pas progressives, ce qui signifie que les familles les plus modestes les supportent autant, si ce n’est plus, que les familles les plus riches.

Enfin, le dernier levier, qui me conduira par ailleurs à vous poser une question, madame la ministre, consiste à compenser intégralement les frais de gestion supportés par les CAF, les caisses d’allocations familiales, du fait du transfert de nouvelles missions comme le revenu de solidarité active, l’allocation aux adultes handicapés ou encore certaines prestations d’aide au logement. Comme je l’indiquais en 2011 dans mon rapport sur la branche famille dans le cadre du PLFSS pour 2012, ces prestations représentent plus de 45 % du total des prestations servies par les CAF.

Outre les frais de gestion importants que l’on peut aisément imaginer – ces prestations représentent une somme de 28 milliards d’euros sur les 62 milliards d’euros de prestations servies –, ces missions nouvelles mobilisent aussi fortement les agents, d’autant plus que, avec la crise, les besoins et les attentes des bénéficiaires sont grandissants. Il en découle une charge de travail intenable pour les agents, à qui je veux rendre un hommage appuyé, ce qui contraint certaines caisses à fermer l’accueil au public de manière ponctuelle ou régulière afin de faire face aux retards accumulés. De plus, madame la ministre, ces missions nouvelles n’ont pas entraîné la révision de la clause de revoyure pourtant prévue dans la convention d’objectifs et de gestion, la COG, précédente.

Cela me conduit tout naturellement à vous interroger sur l’état de la négociation, qui s’est ouverte plus tardivement qu’à l’accoutumée, concernant la prochaine convention d’objectifs et de gestion. Malgré le contexte actuel, il me semble, ainsi qu’à mes collègues du groupe CRC et à nombre d’administrateurs de la CNAF avec qui nous nous sommes entretenus à plusieurs reprises, qu’aucune mesure ayant pour effet de réduire le nombre d’agents ne doit être prise. La surcharge de travail, conséquence couplée de l’accroissement des besoins de solidarité et de la tristement fameuse RGPP, conduit à une situation insoutenable que le président de la CNAF m’a très bien décrite lors d’un entretien. Je sais qu’il vous l’a aussi exposée récemment par courrier.

Pourriez-vous nous garantir qu’en l’état actuel de la négociation de la COG, qui devrait être signée sous peu, aucun effort nouveau en matière de productivité ne sera exigé ? En effet, nous avons la conviction que l’urgence porte plutôt sur le recrutement de nouveaux agents.

Je voudrais également aborder ici une question qui fait partie de la négociation dans le cadre de la future COG : le devenir du Fonds national d’action sociale, le FNAS, qui finance l’ensemble de l’action sociale et joue un rôle majeur.

Comme vous le savez, ce fonds couvre les dépenses de prestations de service, qui sont notamment affectées au financement du fonctionnement et du développement de l’offre d’accueil en matière de petite enfance et de temps libre, ainsi que les dépenses d’investissement liées aux différents plans crèches gouvernementaux et regroupées dans les fonds d’investissement petite enfance. Il joue donc un rôle majeur dans la politique d’accueil public et collectif des jeunes enfants. En 2012, son budget a connu une progression de 7 %. Une évolution inférieure à ce taux conduirait inévitablement la CNAF à renoncer à certaines mesures ou à certains objectifs, alors même que les besoins des familles sont immenses.

Malgré votre volonté affichée, il manque toujours plus de 300 000 places de crèches publiques et familiales pour que la majorité des besoins des parents soient satisfaits. D’ailleurs, je profite de l’occasion qui m’est donnée pour rappeler notre volonté que soit abrogé le décret dit Morano, qui autorise la pratique du « surbooking » en crèches et libère artificiellement des places. Il faudrait également revenir sur la décision prise par le précédent gouvernement de réduire l’exigence de formation pour les assistantes maternelles qui interviennent dans les maisons d’assistance maternelle.

Pour en revenir au FNAS, pouvez-vous nous confirmer, madame la ministre, que le taux de progression de ce fonds sera au moins reconduit et que l’évolution de son financement intégrera entièrement les dépenses induites par la réforme des rythmes scolaires ?

Telles sont les observations et les interrogations que m’inspire la politique familiale de notre pays. Ayant dépassé un peu le temps de parole qui m’était imparti et bien qu’il me reste encore pas mal de choses à dire, je laisse maintenant la place à ce débat, qui, je le sais, intéresse nos collègues, les partenaires sociaux ainsi que les représentants des familles. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC, du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Catherine Deroche.

Mme Catherine Deroche. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, dans un avis du 4 mai 2011 sur le rôle des politiques familiales, le Comité économique et social européen a énuméré un certain nombre d’éléments clés de leur succès. Ainsi, les politiques qui réussissent en Europe ont pour points communs la pérennité et l’universalité, la reconnaissance de la famille et la valorisation de son rôle, la prise en compte de la situation particulière des familles nombreuses et la mise en œuvre de dispositifs permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale. Je partage pleinement cette analyse.

La France a fait le choix d’une politique familiale forte reposant sur de multiples outils. Cette politique se caractérise par un certain nombre de choix pertinents : combinaison de dispositifs universels et ciblés, encouragement au libre choix des familles en matière d’accueil des jeunes enfants, articulation de dispositifs fiscaux et sociaux. Le Haut Conseil de la famille, dont je suis membre, estime que la politique familiale a jusqu’ici donné des résultats globalement positifs.

Soutien à la natalité et soutien au niveau de vie des familles ont toujours fait partie de nos objectifs. Avec deux enfants par femme, notre taux de fécondité, qui est l’un des plus élevés d’Europe, ne nous empêche pas d’enregistrer un taux d’activité professionnelle des femmes relativement élevé. C’est précisément l’une des réussites de la politique familiale française. À ce titre, l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle doit constituer aujourd’hui un axe majeur de notre politique familiale.

Par une lettre de saisine en date du 23 janvier dernier, le Premier ministre a demandé au Haut Conseil de la famille de proposer des scénarios de retour à l’équilibre financier de la branche famille au plus tard en 2016, tout en améliorant l’efficacité et l’équité des différents dispositifs. Certes, il existe un problème d’équilibre financier. C’est pourquoi je regrette l’abandon de la TVA sociale, telle qu’elle avait été décidée par le précédent gouvernement, car elle mettait fin au financement de la politique familiale par les cotisations salariales. Pour diminuer les inégalités entre les ménages de même composition familiale, il convient notamment de prendre en compte l’impôt sur le revenu, le quotient familial, les aides au logement et les prestations familiales, sur lesquelles je m’attarderai spécialement.

Accroître le financement de services nécessaires aux familles est l’une des pistes de réformes étudiées. Il existe un fort consensus en faveur de la politique de développement des établissements d’accueil du jeune enfant, les EAJE, et de la politique d’accompagnement de la parentalité. Ces dispositifs contribuent à une bonne articulation de la vie professionnelle et de la vie familiale.

Le financement des établissements d’accueil du jeune enfant mobilise 51 % du Fonds national d’action sociale. Je rappelle que le financement du fonctionnement de ces établissements est assuré à hauteur de 45 % par la branche famille et de 27 % par les communes. Quant aux familles, elles participent à hauteur de 20 %. La part restante du financement est assumée par les conseils généraux, les entreprises ou encore les hôpitaux.

Afin de poursuivre le développement des modes d’accueil des jeunes enfants, le budget du Fonds national d’action sociale de la Caisse nationale des allocations familiales devrait augmenter à un rythme de 7,5 % par an sur la durée de la prochaine convention d’objectifs et de gestion pour la période 2013-2016, soit une hausse de 25 % des crédits.

Le renforcement de l’incitation des communes à développer des projets destinés à réduire des inégalités territoriales en matière d’offre de services aux familles doit porter sur plusieurs points : tout d’abord, poursuivre l’indexation de la prestation de service et des contrats « enfance et jeunesse » sur un indice mixte « prix-salaire » ; ensuite, conserver le caractère non limitatif des crédits affectés aux établissements d’accueil du jeune enfant ; enfin, assurer la continuité des plans pluriannuels d’investissement de la branche famille pour la création de ces établissements.

On le sait, le reste à charge des familles, selon qu’elles ont recours à l’accueil de leur enfant par un EAJE ou par un assistant maternel, est très variable. La superposition de deux dispositifs, à savoir les aides des CAF et des communes, d’une part, et le crédit d’impôt, d’autre part, est discutable, puisqu’ils ne respectent ni le même calendrier ni la même logique. Quant au complément de libre choix du mode de garde, le CMG, son barème recèle des effets de seuil trop prononcés et il ne respecte pas le même profil que celui retenu pour les EAJE.

Notre système de prestations familiales est donc complexe, défaut bien français ! Un schéma de réforme qui regrouperait les grandes prestations d’entretien – les allocations familiales, l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant et le complément familial – pourrait-il dégager des économies substantielles ? La question se pose. La mesure analysée par le HCF consiste à fusionner les grandes prestations d’entretien dans une prestation unique, afin d’atteindre un triple objectif, à savoir créer un système plus redistributif, dégager un montant élevé d’économies et simplifier le dispositif actuel en fusionnant trois prestations en une seule.

Cette réforme préserverait certes deux grands principes de la politique familiale : l’universalité, dans le sens où la prestation « socle » est ouverte à toutes les familles, et la progressivité du montant de la prestation en fonction de la taille de la famille. Madame la ministre, quelles suites comptez-vous donner à cette réflexion ?

Le second point de mon intervention porte sur l’avenir des allocations familiales.

Sur ce sujet, je tiens à rappeler ma ferme opposition à la remise en cause de l’universalité des allocations familiales et à leur mise sous condition de ressources. Trois pistes de réformes sont possibles.

La première consiste à supprimer les allocations familiales pour les ménages dont les revenus se situent au-dessus d’un plafond de ressources. Il s’agirait d’une atteinte au principe d’universalité, et les effets de seuil seraient trop importants. Bien entendu, je suis opposée à une telle mesure. À la perversité reconnue des effets de seuil, il convient d’ajouter que les premiers chiffres annoncés révélaient que c’est le cœur des familles des classes moyennes qui serait touché.

La deuxième piste envisageable est l’imposition des prestations familiales, y compris des allocations familiales. Là encore, je n’y suis pas favorable.

Fiscaliser les allocations familiales signifierait augmenter les impôts, alors même que la Cour des comptes demande de stabiliser les prélèvements obligatoires et de baisser la dépense publique. Il serait suicidaire d’accroître encore la pression fiscale en France, où les niveaux de dépense publique et de prélèvements obligatoires sont déjà les plus élevés parmi les pays développés.

Fiscaliser les allocations familiales reviendrait à frapper une fois de plus les classes moyennes, déjà fortement touchées par la politique menée depuis un an. Les bénéficiaires des allocations ne sont pas seulement les familles aisées : cinq millions de familles seront inévitablement concernées. Selon leurs revenus, ces familles pourraient perdre entre 142 euros et 656 euros par an.

Fiscaliser les allocations familiales fragiliserait également notre politique de la famille, qui est pourtant enviée dans toute l’Europe pour son efficacité, notamment en Allemagne. La France est le pays d’Europe où la natalité est la plus forte, après l’Irlande. Cette vitalité démographique est un atout pour l’avenir, elle est liée à une politique familiale généreuse dotée d’un cadre institutionnel stable et protecteur. Elle vise, autant que possible, à supprimer les freins matériels qui empêchent les familles d’avoir le nombre d’enfants qu’elles souhaitent.

En fait, cela ne pourrait se faire que dans le cadre d’une refonte totale et globale de la fiscalité française, refonte que j’appelle de mes vœux, mais sans cesse reportée !

Une dernière piste, la modulation des allocations familiales en fonction des ressources, a également été analysée. Elle conduirait à réduire progressivement le montant des allocations lorsque le revenu des familles excède un certain plafond. À titre personnel, je n’y suis pas non plus favorable, car moduler les allocations reviendrait à mettre fin, nonobstant toutes les allégations contraires, à leur universalité. En effet, les familles, à nombre d’enfants égal, ne toucheraient pas la même allocation. Ce serait donc bien une rupture du principe d’universalité, qui fonde l’ensemble de notre système de protection sociale.

Par ailleurs, cette modulation serait complexe à mettre en œuvre et alourdirait le travail des caisses d’allocations familiales déjà surchargées. Elle serait contraire au « choc de simplification » annoncé par le Président de la République, car un tel projet impliquerait non seulement une adaptation du système d’information, mais aussi le traitement régulier par les agents des caisses des dossiers de revenus de tous les bénéficiaires d’allocations familiales. De plus, cela créerait de nombreux indus, comme pour toutes les prestations soumises à une prise en compte des ressources.

Les principes fondamentaux de notre politique familiale sont ceux de notre système de protection sociale par répartition, à savoir l’universalité, la liberté de choix et la pérennité. Telles ont été les positions défendues sous le précédent quinquennat. La politique familiale constitue un ensemble qui inspire particulièrement confiance aux Français, confiance qu’il est indispensable de conforter.

Madame la ministre, quelle politique entendez-vous mener concernant les prestations familiales liées aux modes de garde ? Quelles suites comptez-vous donner aux pistes de réformes étudiées par le Haut Conseil de la famille ? (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Jean Desessard applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Michelle Meunier.

Mme Michelle Meunier. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, notre pays se caractérise par une forte solidarité sociale à l’égard des familles. Cette politique a pleinement joué son rôle de soutien aux ménages, puisque notre pays maintient un haut niveau de natalité conjugué à un taux d’activité professionnelle des femmes très élevé. Toutefois, ce système construit dans l’élan collectif de l’après-guerre, visant à la sécurité sociale pour toutes et tous, s’est étoffé et complexifié au fil du temps, au risque de perdre en lisibilité et en cohérence. Le rapport rendu par la Cour des comptes à la fin de 2012 invite d’ailleurs à revoir son architecture d’ensemble, afin d’atteindre l’objectif fondamental et premier des prestations familiales, à savoir la redistribution en vue d’une réduction des inégalités.

Les besoins des familles évoluent, nos réalités budgétaires aussi. Il nous faut donc redéfinir les priorités de la politique familiale dans le contexte économique et financier que nous connaissons. Tel est le sens du travail réalisé par le Haut Conseil de la famille à la demande du Premier ministre.

Notre dispositif d’aide combine trois logiques : des prestations universelles, des aides dont l’accès est lié à un plafond de ressources et celles dont le montant est modulé en fonction des revenus du ménage. Force est de constater une absence de lisibilité globale des prestations pour les ménages, malgré des tentatives de simplification. Cette observation est d’autant plus vraie que les aides aux familles ne se résument pas aux seules prestations familiales, puisque les prestations liées au logement, les tarifications basées sur le quotient familial ainsi que les règles régissant l’imposition des revenus y contribuent également. Cependant, l’analyse du profil des bénéficiaires par mesure tend à démontrer que certaines d’entre elles favorisent relativement plus les ménages aisés, notamment en ce qui concerne les compléments de libre choix du mode de garde de la prestation d’accueil du jeune enfant.

Nous devons maintenant redéfinir, à partir des scénarios élaborés par le Haut Conseil de la famille, les priorités et modalités d’aides aux familles, afin de maintenir une aide significative aux plus modestes d’entre elles et de poursuivre le développement de l’offre d’accueil de la petite enfance, malgré le contexte budgétaire contraint.

Il nous faudra aussi aller plus loin dans la satisfaction de certains besoins des ménages.

Ainsi, il convient de poursuivre le développement quantitatif et qualitatif des modes d’accueil de la petite enfance, afin de permettre aux familles qui le souhaitent d’assumer une activité professionnelle sur l’ensemble du territoire français de métropole et d’outre-mer. Il nous faut porter une attention particulière à l’accueil d’enfants souffrant de handicaps dont les parents, le plus souvent les mères, sont contraints au report ou à l’abandon de leur activité professionnelle, faute de trouver un mode d’accueil adapté.

De même, l’accès aux modes d’accueil doit pouvoir remplir une fonction « incluante » des familles les plus vulnérables, y compris en l’absence d’activité professionnelle des parents.

Il me paraît également urgent de faire évoluer notre dispositif redistributif dans le sens d’un meilleur soutien financier aux familles les plus modestes et confrontées à la précarité, voire à la pauvreté. Il s’agit principalement des familles monoparentales et des familles nombreuses, comme l’a souligné la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale qui s’est tenue en février dernier. Nous ne pouvons plus accepter cette situation en 2013, car il y va de l’avenir immédiat de plus de deux millions et demi d’enfants. En ce sens, je suis favorable au versement de prestations familiales dès la naissance du premier enfant.

Les actions de soutien à la parentalité ont démontré leur intérêt. Nous devons favoriser tout ce qui vient soutenir le rôle parental, le dialogue au sein des familles, dès la grossesse et l’arrivée de l’enfant, ou en cas de crise familiale, car ces politiques d’aide à la construction des premiers liens parents-enfants contribuent indéniablement à la protection de l’enfance. Ces actions s’adressent à toutes les familles.

Dans le même esprit, nous devons stabiliser le financement des « Espaces rencontres », qui permettent, dans les cas de séparations conflictuelles et sur décision judiciaire, de maintenir le lien entre l’enfant et le parent avec lequel il ne vit plus. Ces 180 espaces rencontres répartis sur l’ensemble du territoire français ont accueilli 14 000 enfants en 2011. Il nous faut les soutenir et renforcer leurs capacités d’intervention. Ces mesures s’adressent aussi, potentiellement, à toutes les familles.

Je souhaite aussi souligner d’autres besoins insatisfaits et qui méritent notre attention.

Aujourd’hui, des femmes exerçant une activité professionnelle n’accèdent pas au congé de maternité, du fait de l’insuffisance de leurs cotisations salariales au regard du droit au versement d’indemnités journalières. En effet, le congé de maternité est assimilé à un congé de maladie. Dans mon département, une première estimation fait état de 6 % à 9 % de femmes concernées par la non-ouverture de droits en raison de leurs trop faibles cotisations, sur le total des 23 % à 25 % de femmes qui ne perçoivent pas d’indemnités journalières de maternité pour diverses raisons, notamment de statut – il s’agit d’étudiantes, d’ayants droit, etc.

Cette situation m’amène à m’interroger sur le financement du congé de maternité dans son principe même, mais également sur le difficile accès des jeunes au marché du travail, en particulier des femmes, confrontées au temps partiel, aux stages, aux petits boulots. J’y vois une injustice qui aggrave la précarité des ménages modestes ou pauvres et renforce les discriminations entre les femmes et les hommes.

Je souhaiterais qu’une réflexion s’engage sur le sujet, afin de pouvoir redessiner la logique d’ensemble de l’accès au congé de maternité et de son financement, afin de décider si ce dernier doit relever de la branche famille ou de la branche maladie, car une grossesse n’est pas une maladie !

Le plafonnement des indemnités journalières pour les femmes cadres pose un problème de principe similaire, même si une partie d’entre elles bénéficient de compléments de salaire versés par leur entreprise, du moins pour celles qui sont en contrat à durée indéterminée.

Une autre situation me paraît mériter notre attention. Il s’agit du mode d’attribution de l’allocation aux adultes handicapés, qui ne relève pas directement de la politique familiale, mais qui a des effets sur les relations conjugales et familiales. En effet, le versement de l’AAH est subordonné au niveau de ressources du ménage. Une personne handicapée, qu’elle soit homme ou femme, qui vit seule, perçoit l’AAH. Elle peut en perdre le bénéficie lorsqu’elle vit en couple et a fortiori lorsque le couple a des enfants. Or le handicap ne disparaît pas pour autant, ni les besoins en compensations diverses. La personne handicapée devient alors dépendante de son conjoint. Il me semble qu’une réflexion doit pouvoir être conduite en lien avec les politiques sur le handicap afin de corriger, à terme, cette situation préjudiciable à l’équilibre conjugal et familial.

J’ai souhaité, par ces quelques exemples un peu annexes, souligner la nécessité de rester en phase avec les besoins des ménages pour élaborer les politiques familiales et rechercher l’adaptation des dispositifs d’aide. La démarche intitulée « Au tour des parents », que vous avez récemment initiée, madame la ministre, y a fortement contribué. En effet, des parents de plusieurs régions de France, dont la mienne, ont pu exprimer leur vécu et émettre des propositions en matière d’aide aux familles. La réflexion actuellement en cours représente, en ce sens, une véritable opportunité pour prolonger ces constats et élaborer des réponses adaptées.

Je suis évidemment favorable à une révision des modalités de redistribution des prestations familiales afin que notre politique familiale retrouve des marges de manœuvre financières lui permettant de jouer pleinement son rôle redistributif à l’égard des plus exposés. Car investir sur l’enfant et sa famille, c’est miser sur l’avenir de notre pays ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Laurence Cohen.

Mme Laurence Cohen. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, ma collègue Isabelle Pasquet a eu l’occasion de le dire dans ses propos introductifs, notre groupe est attaché à la construction d’une politique familiale qui n’est pas familialiste. Disant cela, il s’agit pour nous de poser un principe fondamental selon lequel il y a non pas un modèle de familles, mais des familles.

M. Ronan Kerdraon. C’est vrai !

Mme Laurence Cohen. Rappelons-nous d’ailleurs le tout récent débat sur le mariage pour toutes et tous !

Sans doute faudrait-il, au demeurant, faire évoluer le vocabulaire pour qu’il corresponde mieux aux réalités de notre société. Le ministère que vous occupez, madame la ministre, n’est plus le ministère « de la famille » mais celui « des familles ».

Cela étant précisé, il n’est pas inutile de redire que, pour notre groupe, la famille n’est ni le fondement de notre société ni un objectif politique pour notre pays. Créer une famille, c’est un choix respectable que nous sommes des millions à faire, mais il convient de respecter celles et ceux qui vivent seuls. Le fondement de la société, ce socle commun à notre République, ce sont les citoyennes et les citoyens qui la composent.

Nous sommes convaincus que les allocations familiales doivent réaffirmer le principe selon lequel elles sont attribuées aux enfants et versées aux parents, et non l’inverse, puisque, aux yeux de notre République, chaque enfant se vaut. C’est l’enfant, et non l’entité famille, qui est au cœur de ces allocations.

Nous souhaitons renforcer ce mécanisme en permettant le versement des allocations familiales dès le premier enfant. Sans doute faudrait-il, là encore, faire évoluer le nom de ces allocations pour qu’elles fassent explicitement référence aux enfants en lieu et place de la famille. Certaines associations, l’Union des familles laïques, par exemple, proposent que soit substitué à ces allocations un revenu social de l’enfant. Il lui serait garanti de sa naissance à son entrée dans la vie active et permettrait ainsi de répondre aux attentes des organisations de jeunesse et des syndicats étudiants qui demandent la création d’une allocation d’autonomie jeunesse. Cette évolution de la politique familiale s’inscrirait dans un processus de renforcement des droits sociaux, de sécurisation des parcours de vie, de la petite enfance à l’âge adulte.

Au-delà de cette projection politique, ambitieuse, j’en conviens, force est de constater que des chantiers importants restent ouverts. Ils sont d’autant plus importants que dans l’état actuel de notre société, les travaux ménagers sont encore particulièrement mal répartis entre les femmes et les hommes, que le travail des femmes est toujours plus précaire que celui des hommes et continue à être considéré comme une activité complémentaire, voire d’appoint. En effet, il n’est pas acceptable que des femmes soient aujourd’hui contraintes de se retirer du marché du travail au seul motif que les familles ne sont pas parvenues à trouver une solution d’accueil de leurs enfants. Pour notre groupe, il est essentiel que chacune et chacun puisse avoir le choix du mode de garde de son enfant, d’où l’importance du respect de chacun de ces modes de garde, tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

Toutes les études s’accordent pour le dire, les crèches, quelles que soient leurs formes, constituent le lieu où l’enfant vit sa première expérience de socialisation et construit son rapport à l’altérité en dehors du giron familial. C’est un élément majeur pour sa construction en tant qu’individu. Il y va également de l’intérêt de ses parents. Ils savent qu’en disposant d’une solution d’accueil public pour leurs enfants, ils bénéficieront de tarifs adaptés à leur réalité sociale – les prix de journée sont en effet fonction des revenus – et d’un outil leur permettant de concilier leur rôle parental et leur vie professionnelle.

Or, malgré votre volonté affichée, madame la ministre, il n’en demeure pas moins qu’il manque encore aujourd’hui 300 000 places de crèches pour répondre aux besoins. En février dernier, dans un communiqué de presse, vous avez annoncé la création de nouvelles places en crèche, la mise en place de schémas territoriaux pour accroître l’offre d’accueil et lutter contre les inégalités territoriales. Je m’en réjouis, même si, à l’image du collectif « Pas de bébés à la consigne », nous redoutons que les moyens financiers ne soient pas au rendez-vous. Le taux de reconduction du Fonds national d’action sociale, s’il n’est pas largement supérieur à celui des années précédentes, ne vous permettra pas de mener la politique ambitieuse que vous avez annoncée.

Concilier la vie professionnelle et la vie privée est, on le voit bien, un souci permanent des salariés, plus particulièrement des femmes. Je voudrais donc en venir au complément de libre choix d’activité.

Bien que la loi garantisse aux femmes ayant fait le choix d’un congé parental d’éducation un retour dans l’entreprise à un niveau de rémunération et de responsabilité identique à celui précédant la grossesse, on sait que tel n’est pas toujours le cas. Or, si nous partageons le constat, les pistes de réponses envisagées par le Gouvernement nous interrogent. En effet, il serait question de modifier le complément de libre choix d’activité de deux manières : tout d’abord, en le réduisant de six mois ; ensuite, en instaurant une période supplémentaire de six mois réservée au deuxième parent, généralement l’homme.

Cette proposition, le Gouvernement la justifie par deux arguments : le premier repose sur le fait, avéré, que, pour l’essentiel, les bénéficiaires actuelles du CLCA sont des femmes ; le second est fondé sur l’idée qu’il faudrait réduire la durée de ce droit au motif qu’il éloignerait le retour des femmes du marché du travail.

Ce dernier argument, madame la ministre, ne nous convainc pas. Nous ne pouvons accepter que les droits de nos concitoyens soient réduits au motif que les employeurs ne respecteraient pas leurs obligations légales. Si je parle de réduction, c’est à dessein. On sait pertinemment que dans la mesure où les hommes ont des salaires supérieurs à ceux des femmes, rares seront ceux qui feront le choix d’opter pour les six mois supplémentaires de congé parental. Or, plutôt que de combattre les inégalités salariales, le Gouvernement en instaure une nouvelle puisque les six mois complémentaires bénéficieront d’une revalorisation financière, ce qui revient, au final, à indemniser davantage les périodes de congé prises par les hommes plutôt que par les femmes !

Qui plus est, nous ne pouvons accepter que la proposition de rallonger la durée du CLCA de six mois pour le deuxième parent dès le premier enfant soit financée par les économies attendues du fait du renoncement des parents de deux enfants et plus. Cela revient à faire financer une mesure à destination des familles composées d’un seul enfant par des familles composées de deux ou trois enfants. Nous ne pouvons l’admettre !

En réalité, la solution la plus juste serait de permettre progressivement un partage total de la durée du congé parental dès le premier enfant entre les deux parents, mais dans un cadre radicalement différent de celui que nous connaissons. Cela suppose que l’égalité salariale et professionnelle soit enfin réalisée et que toute précarité soit combattue. Cela va à l’encontre de l’article 8 du projet de loi de sécurisation de l’emploi, qui favorise les temps partiels contraints principalement supportés par les femmes, contrairement à ce qui a été avancé par le Gouvernement.

Tout cela nous conduit, madame la ministre, à être plus que réservés sur cette mesure et à rappeler qu’il ne peut y avoir de politique utile aux familles sans un combat acharné pour l’égalité pleine et entière des femmes et des hommes dans tous les domaines de la vie, notamment dans la lutte contre la précarité de l’emploi ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas.

M. Vincent Capo-Canellas. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, depuis la sortie du rapport Fragonard, le 8 avril dernier, la politique familiale est clairement dans le viseur du Gouvernement, plus précisément les allocations familiales, qu’il serait question de placer sous condition de ressources. Cette décision pourrait sonner le glas du principe d’universalité auquel nous demeurons viscéralement attachés, et ce à l’heure où les caisses d’allocations familiales ont de plus en plus de difficultés à assumer leurs charges et où l’offre d’accueil des jeunes enfants demeure encore singulièrement insuffisante.

Dans ces conditions, la question du devenir de la politique familiale se pose, et nous remercions notre collègue, Mme Isabelle Pasquet, d’avoir proposé d’inscrire ce débat à l’ordre du jour de la Haute Assemblée, d’autant qu’il est toujours délicat de réformer un système qui fonctionne.

Oui, la politique familiale française est un succès ! De cela, je crois que personne ne disconviendra. La France ne souffre pas de la crise de natalité qui affecte toute l’Europe. Nous ne connaissons pas les difficultés démographiques de nos plus proches voisins, qu’il s’agisse de l’Allemagne, de l’Italie ou de l’Espagne. Notre pays renouvelle ses générations et jouit du plus haut niveau de fécondité européen, avec l’Irlande.

La politique familiale, dans son ensemble, est largement comptable de ce dynamisme qui, de plus, se conjugue avec un taux d’activité des femmes relativement élevé.

Pourquoi ce succès ? Tout simplement parce que l’on trouve dans notre pays des solutions d’accompagnement des parents et des enfants qui n’existent pas ailleurs. Dit de manière plus abrupte, contrairement à une femme allemande, une femme française a moins à choisir entre travailler et avoir des enfants, même si ce n’est pas facile à concilier.

Pour autant, cela veut-il dire qu’il ne faut absolument pas toucher à la politique familiale ? Je n’en suis pas sûr ! Cependant, il faut le faire avec précaution et uniquement pour remédier autant que possible à ses insuffisances.

En cinquante ans, la politique familiale française s’est vue assigner de plus en plus d’objectifs.

Deux objectifs sont présents depuis l’origine : le soutien à la natalité et le soutien au niveau de vie des familles. Deux objectifs plus récents sont apparus : l’aide à l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle, d’une part, et l’accompagnement de la parentalité, d’autre part.

Si ces objectifs ne sont pas toujours faciles à concilier, il ne saurait pour autant être question d’en sacrifier. Pour les atteindre, nous nous sommes dotés d’une multiplicité d’outils, combinaison de dispositifs universels et ciblés, de compensation du coût de l’enfant et de prestations sous condition de ressources, d’encouragement au libre choix des familles en matière d’accueil des jeunes enfants, d’articulation de dispositifs fiscaux et sociaux, d’aides en espèces et en nature. Cela va des allocations familiales au quotient familial, en passant par la PAJE ou le congé maternité.

La politique familiale est donc un tout à prendre dans son ensemble. Quant à ses limites, elles sont connues.

Premièrement son financement pourrait être qualifié d’antiéconomique. Alors que la politique familiale est universelle et obéit donc à une logique de solidarité nationale, elle demeure financée sur une base assurantielle par des cotisations sociales qui pèsent sur la production.

Deuxièmement, je l’ai déjà évoqué, l’offre de garde des enfants de moins de trois ans demeure globalement insuffisante. Il manquerait, semble-t-il, 300 000 places.

Troisièmement, les transferts globaux de la politique familiale seraient anti-redistributifs. C’est la question la plus délicate à appréhender : cette politique profiterait surtout aux plus modestes, mais également aux ménages les plus aisés.

Quatrièmement, depuis peu, la branche famille est déficitaire. Face à ce constat, notre inquiétude est double : d’une part, nous ne voyons pas se profiler de solution satisfaisante aux deux premiers problèmes, celui du financement et de l’insuffisance de l’offre de garde ; d’autre part, avec le rapport Fragonard, le Gouvernement entretient une confusion entre équité et comptabilité.

Je reviens sur chacun de ces points. Nous ne voyons pas se profiler de solution digne de ce nom à la question du financement et à celle de l’offre d’accueil.

Vous le savez, nous défendons une fiscalisation des branches à prestations universelles que sont la branche famille et la branche santé, l’une étant d’ailleurs liée à l’autre via la prise en charge des soins de maternité et le congé maternité. Or, en rejetant la TVA sociale ou toute autre solution fiscale, le Gouvernement semble avoir définitivement tourné le dos à cette solution, pourtant à nos yeux la seule capable d’impulser le choc de compétitivité dont notre pays a tant besoin.

Du côté de l’offre d’accueil, la prochaine convention d’objectifs et de gestion reprendra le même objectif de création de 100 000 nouvelles places, ce qui ne fait pas montre d’un volontarisme si fort ! Cela se comprend : certes, le Fonds national d’action sociale devrait augmenter de 7,5 % par an au cours des cinq prochaines années, mais il devra, sur ses ressources, prendre en charge le coût lié à la réforme des rythmes scolaires, ce qui ne permet pas de dégager plus de crédits pour l’offre d’accueil.

Seule perspective d’augmentation véritable de crédit en la matière, la restriction du complément de libre choix d’activité, qui passera de trente-six à trente mois pour un parent, plus, éventuellement, six mois supplémentaires pour l’autre. Voilà un recul social pour une économie sans commune mesure avec les besoins en matière d’offre de garde ! À moins, madame la ministre, que vous n’ayez d’autres annonces à nous faire…

J’en arrive au rapport Fragonard. Ce qui le justifie, c’est le déficit de la branche. Or, chacun le sait, si la branche est aujourd’hui en déficit, c’est parce qu’on lui a fait supporter des charges qui ne devaient pas lui incomber : les majorations de durée de cotisation et de pension pour enfants, qui incombent normalement au Fonds de solidarité vieillesse.

M. Ronan Kerdraon. Qui était aux affaires ?

M. Vincent Capo-Canellas. Or, malgré cela, la tendance naturelle de la branche, en l’absence de mesures nouvelles, est un retour à l’équilibre à l’horizon de 2019. Le Gouvernement impose cependant un retour à l’équilibre à marche forcée dès 2016, avec une inflexion notable dès 2014. C’est un peu la double peine : non seulement la branche est en difficulté, mais on lui impose maintenant, pour résorber son déficit artificiel, de prendre des mesures restreignant son champ. Ce retour à l’équilibre à marche forcée est d’autant moins indispensable que le déficit accumulé d’ici à 2019, de 7,5 milliards d’euros, pourra être apuré à partir de cette date.

Pour un retour à l’équilibre en 2016, il faut trouver 2 milliards d’euros par an. C’est pour atteindre cet objectif qu’il est prévu, dans le rapport Fragonard, de placer les allocations familiales sous condition de ressources. C’est là qu’il y a confusion entre comptabilité et équité !

Que dire de la mesure elle-même ? Elle est, selon nous, la moins bonne des deux options qui se présentent à nous, l’autre option étant bien sûr la fiscalisation des allocations que je n’aborderai ici qu’avec prudence.

Vous nous conduisez à choisir le moindre mal, c’est-à-dire à ne pas toucher une nouvelle fois au quotient familial, parce que celui-ci n’est pas une subvention mais représente un outil indispensable de définition de la progressivité de l’impôt. Cela relève du bon sens : on ne peut définir le revenu imposable sans prendre en compte le nombre de gens qui vivent avec.

La fiscalisation éventuelle dont je parle est l’intégration des allocations familiales à l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, avec évidemment la garantie que les sommes collectées soient intégralement affectées au financement de l’offre de garde. En effet, le problème de la politique familiale réside non pas dans la somme globale qui lui est allouée, mais dans la manière dont il faudrait en « reventiler » une partie.

S’il faut en arriver là, nous estimons que cette solution est préférable, à de nombreux égards, à la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

D’abord, elle serait techniquement beaucoup plus simple à réaliser. Comment feront les CAF, qui sont déjà, disent-elles, à la limite de déclarer forfait aujourd’hui au vu de leurs obligations, lorsqu’elles auront à contrôler les ressources des allocataires ?

Ensuite, fiscaliser les allocations serait aussi beaucoup plus équitable, car la dégressivité de l’allocation serait proportionnelle à la progressivité de l’impôt. Il faut prendre en considération cette option au cas où une mesure serait prise, sinon la mise sous condition créera des effets de seuil incompréhensibles. Il est déjà annoncé qu’un ménage de deux actifs avec deux enfants sera jugé aisé avec 5 000 euros par mois. Madame la ministre, la richesse commence-t-elle à ce niveau pour une famille avec deux enfants à charge ?

Enfin, la mise sous condition de ressources frappera en conséquence très fortement un petit nombre d’allocataires, les cadres actifs moyens de trente-cinq à quarante-cinq ans, c’est-à-dire ceux qui contribuent le plus à la dynamique économique du pays, ce qui sera de nature à brider la croissance et saper tout modèle de promotion sociale.

Pourquoi avoir fait un tel choix si ce n’est pour des raisons d’affichage ? Le Gouvernement doit avoir en tête qu’il faut éviter les augmentations visibles d’impôts.

En résumé, s’il faut vraiment prendre une mesure concernant le financement de la politique familiale, nous préconisons la fiscalisation des allocations plutôt que la mise sous condition de ressources. J’espère que nous serons entendus. En tout cas, nous appelons de nos vœux un plan volontariste en faveur de l’offre d’accueil, faute de quoi il y aura effectivement des raisons de s’inquiéter pour le devenir de la politique familiale.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Plancade.

M. Jean-Pierre Plancade. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l’incertitude suscitée par la crise économique et la montée du chômage a fait chuter la fécondité dans la plupart des pays développés et principalement en Europe où la moyenne ne dépasse pas 1,6 enfant par femme. Dans cette Europe vieillissante, la démographie française fait figure d’exception, puisque son taux de fécondité est parmi les plus élevés, même s’il se situe très légèrement en dessous du seuil de renouvellement des générations. Selon un rapport publié fin mars par l’Institut national d’études démographiques, si la France a plutôt mieux résisté que ses voisins, c’est parce que « les politiques sociales et familiales ont amorti le choc de la récession ».

À l’origine, la politique familiale en France visait un objectif nataliste. Elle a été progressivement mise en place, d’abord pendant l’entre-deux-guerres pour encourager la natalité dans un pays inquiet de la démographie d’un grand État voisin, puis confirmée et encouragée davantage par le Conseil national de la Résistance. Par la suite, elle s’est attachée à lutter contre la pauvreté, à promouvoir le développement de l’enfant et à permettre aux parents de concilier vie familiale et vie professionnelle.

La famille est un pilier fondamental de notre société. C’est dans cet esprit que la politique familiale doit créer un environnement favorable permettant à chaque famille d’accueillir et de former les citoyens de demain. En ce sens, elle est un acteur essentiel de la richesse de notre pays. Mais, aujourd’hui, alors que la France y consacre des sommes importantes, il est évident que notre politique familiale n’atteint plus ses objectifs et qu’il est nécessaire de rendre le système plus juste.

En janvier dernier, le Premier ministre confiait à Bertrand Fragonard, président du Haut Conseil de la famille, la lourde tâche de proposer des pistes de réflexion pour que la redistribution se fasse de manière plus équitable. Il lui demandait également de trouver plusieurs scénarios pour rééquilibrer, à l’horizon de 2016, les comptes de la branche famille, déficitaires de plus de 2 milliards d’euros. Sur ce point, on peut toutefois s’interroger sur l’opportunité de vouloir combler un déficit purement artificiel qui résulte en effet de la prise en charge des dépenses du Fonds de solidarité vieillesse relatives aux majorations de retraites pour les assurés ayant élevé trois enfants ou plus. Dans la mesure où la branche famille doit naturellement retrouver son équilibre en 2019, la plupart des membres du Haut Conseil de la famille contestent d’ailleurs la nécessité d’un tel rééquilibrage.

En revanche, il est certain qu’une réforme de notre politique familiale doit être engagée vers un régime plus équitable. À ce titre, dans le rapport Fragonard, plusieurs pistes ont été explorées pour réformer les allocations familiales.

Repoussant l’idée d’une suppression de ces allocations pour les familles les plus aisées, contraire au principe d’universalité, Bertrand Fragonard a étudié la possibilité de les soumettre à l’impôt sur le revenu, à l’instar de ce que propose Didier Migaud, ou de les moduler en fonction des revenus. Cependant, aucune de ces pistes ne fait consensus au sein du Haut Conseil de la famille.

Il semblerait toutefois que le Gouvernement s’oriente vers un système de modulation des allocations qui permettrait de réduire leur montant lorsque le revenu des familles dépasse un certain plafond. Il n’est certes pas nécessaire que les familles les plus aisées perçoivent les mêmes allocations que les familles les plus modestes, d’autant qu’elles bénéficient déjà des avantages du quotient familial, dont près de la moitié est captée par seulement 10 % des ménages les plus riches, selon un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires. Pour autant, n’est-il pas à craindre que les classes moyennes soient également concernées ?

Selon le scénario élaboré par le rapport Fragonard, les allocations familiales commenceraient à diminuer à partir de 5 072 euros de revenus pour un couple avec deux enfants. Une telle réforme soulève par ailleurs la question de la charge de travail supplémentaire pour les CAF, qui sont déjà en situation d’asphyxie.

Certains membres du Haut Conseil de la famille évoquent la possibilité de réformer le quotient familial et le quotient conjugal, qui tendent effectivement à favoriser les familles aisées. D’autres suggèrent une révision de l’architecture des prestations familiales portant notamment sur leur progressivité en fonction de la taille de la famille et la possibilité d’instaurer des allocations dès le premier enfant. Il est en effet difficilement compréhensible qu’une famille monoparentale modeste avec un enfant ne puisse percevoir d’allocation, contrairement à un couple aisé avec deux enfants. Pouvez-vous nous indiquer, madame la ministre, les intentions du Gouvernement en la matière ?

Dans un contexte de rigueur budgétaire, il est normal de faire des économies. Pour autant, une réforme ambitieuse de la politique familiale doit aussi passer par des mesures ciblées sur les familles qui en ont le plus besoin : les familles nombreuses modestes et les familles monoparentales. Cela doit également passer par un redéploiement des moyens pour développer les crèches et le nombre d’assistantes maternelles permettant de concilier vie familiale et vie professionnelle.

Force est de constater que bien des parents éprouvent des difficultés à trouver un mode de garde pour leurs jeunes enfants : obtenir une place relève parfois du parcours du combattant, et l’un des deux parents, très souvent la mère, est alors contraint de sacrifier son emploi. Donner la priorité au développement de ces structures d’accueil, c’est également le moyen de permettre aux femmes de se maintenir sur le marché du travail et de diminuer la précarité de ces familles.

Une réforme ambitieuse de notre politique familiale est devenue une nécessité. Les membres du RDSE l’appellent de tous leurs vœux, car elle constitue un enjeu majeur pour le développement démographique, social et économique de notre pays.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean Desessard.

M. Jean Desessard. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, poser la question du devenir de la politique familiale, c’est d’abord s’interroger sur les objectifs d’une telle politique.

On peut dire que la politique familiale mise en place après la Seconde Guerre mondiale visait deux objectifs : une politique nataliste pour une France forte et une politique pour le bien-être de l’enfant.

Vous comprendrez que, en tant qu’écologiste, ce n’est pas le premier objectif que je défendrai. Compte tenu des contraintes environnementales, nous ne souhaitons pas augmenter la population de la planète si nous n’avons pas les moyens d’assurer pour tous, dans tous les pays, un minimum vital alimentaire en énergie et en ressources naturelles. Pour nous, l’objectif de la politique familiale doit être le bien-être de l’enfant. Or le diagnostic est inquiétant.

Sur un total de 9 millions d’enfants environ que compte notre pays, 2,7 millions d’entre eux vivent sous le seuil de pauvreté : un enfant sur cinq, en France, a des parents dont le revenu est inférieur à 964 euros, après versement des allocations familiales ! Cette situation n’est pas la simple conséquence de la crise, puisque, à titre de comparaison, l’Islande, elle-même très durement frappée par la crise, et dont le PIB par habitant est quasiment identique à celui de la France, ne compte que 0,9 % d’enfants pauvres. Par conséquent, il y a urgence. C’est pourquoi je lance un appel pour que le gouvernement de gauche et des écologistes s’engage à poursuivre une politique sociale de solidarité, assurant à tous un emploi ou, à défaut, un revenu décent garanti.

En ce qui concerne la politique familiale, je comprends que l’on puisse être tenté par un système favorisant les aides à destination des plus défavorisés, et donc moduler les allocations familiales en fonction des revenus du foyer. Mais nous souhaitons, comme nombre de nos collègues ici, garder l’universalité de l’allocation dans l’intérêt des droits de l’enfant, quels que soient son milieu, son origine, son histoire. De même que je défends le concept de revenu citoyen pour tous, je me prononce en faveur du principe de l’allocation inconditionnelle pour chaque enfant.

Les solidarités sociales et la réduction des inégalités doivent être traitées par le biais de la politique des salaires, de l’emploi, ainsi qu’à travers une autre organisation de la redistribution des richesses. Compte tenu de l’état des finances publiques et du besoin de recettes supplémentaires, nous sommes prêts à débattre d’une fiscalisation des allocations. Je dis bien « à débattre », madame la ministre, car nous sommes prudents sur cette question.

Par contre, nous sommes favorables à l’abrogation du quotient familial et à son remplacement par un crédit d’impôt égalitaire pour tous. En effet, le quotient familial coûte chaque année 13 milliards d’euros à l’État. Je rappelle qu’avec le système actuel les deux tiers de cette somme profitent aux 20 % des familles les plus riches. À titre d’exemple, pour une famille dont les parents touchent à eux deux le SMIC, le quotient familial est un avantage de 279 euros par an et par enfant, tandis que, pour une famille dont les parents perçoivent à eux deux six fois le SMIC, le quotient familial représente un avantage de 2 000 euros par an et par enfant.

Voilà pourquoi nous reprenons à notre compte la proposition formulée par ATD Quart Monde et l’ancienne Défenseure des enfants, Dominique Versini, de remplacer le système du quotient familial par un crédit d’impôt universel de 715 euros par an et par enfant, sachant que cette solution ferait sortir immédiatement 500 000 enfants du seuil de pauvreté, sans que cela coûte un euro supplémentaire à l’État.

Enfin, et je conclurai sur ce point, pour s’attaquer efficacement au devenir de la politique familiale, il faut également poser la question des inégalités territoriales et des inégalités entre les hommes et les femmes à l’intérieur du foyer.

Comme l’a rappelé ici même en octobre dernier ma collègue Aline Archimbaud, si seulement 6 % des hommes vivent un changement dans leur situation professionnelle lors de l’arrivée d’un enfant, c’est le cas pour près de 40 % des femmes. Pour pallier ces inégalités, il est nécessaire de développer des solutions de gardes collectives pour les très jeunes enfants, de renforcer les dispositifs d’aide à la parentalité ou encore de réformer le congé parental.

Je remercie Mme Pasquet d’avoir engagé le débat sur cette question importante qu’est la politique familiale et sur les moyens d’assurer cette politique. Mes chers collègues, il y a urgence à ne plus laisser un seul enfant dans la pauvreté ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Ronan Kerdraon.

M. Ronan Kerdraon. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le débat qui nous occupe cet après-midi est fondamental, car il porte sur le devenir de notre politique familiale. C’est pourquoi je veux à mon tour saluer l’initiative de notre collègue Isabelle Pasquet.

Ce débat est fondamental, disais-je. En effet, souvenons-nous : notre politique familiale est issue du compromis social et politique de la Libération et du plan français de sécurité sociale ; elle consiste à cibler les familles en tant que groupe social ayant des besoins particuliers.

Les objectifs principaux de la politique familiale sont, comme l’a rappelé Jean Desessard, de pouvoir contribuer à une forte natalité, d’assurer une compensation financière cohérente des charges des familles, d’aider plus spécialement les familles vulnérables et, enfin, de permettre la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle des parents.

Dans un récent article du Monde, Jeanne Fagnani et Dominique Méda ont dressé un certain nombre de constats au sujet de notre politique familiale. Selon elles, cette politique « passe par deux canaux, celui de la fiscalité et celui de la branche famille de la sécurité sociale, qui verse des prestations en espèces et subventionne des modes d’accueil, par exemple les crèches. Chacun des deux systèmes poursuit deux objectifs à la fois : la redistribution verticale des plus riches vers les plus pauvres et la redistribution horizontale des ménages sans enfant vers les ménages avec enfants ».

Notre politique familiale constitue un ensemble dans lequel les Français ont particulièrement confiance, sentiment qu’il me semble indispensable de conforter.

Un rapport de l’OCDE intitulé Assurer le bien-être des familles, datant d’avril 2011, et un avis du Comité économique et social européen intitulé Le rôle de la politique familiale dans le processus de changement démographique afin de partager les meilleures pratiques dans les États membres citent la France comme exemple, et ce à juste titre puisque notre pays figure parmi les nations de l’OCDE qui investissent le plus dans la politique familiale : 4 % à 6 % du PIB, contre 2,2 % en moyenne dans les autres pays considérés. C’est sans doute l’une des raisons qui expliquent un taux de fécondité dynamique de deux enfants par femme.

François Hollande s’est réjoui de cette réussite, tout en souhaitant « renforcer notre politique familiale, notamment en la rendant plus juste, car c’est la condition d’une égale liberté de choix ». Il ajoutait : « Sans justice, notre politique familiale ne saurait être largement approuvée ni s’inscrire dans le temps. Nous devons nous donner les moyens de mieux aider les familles les plus fragiles – familles nombreuses, familles aux revenus modestes, familles monoparentales –, afin de lutter contre la pauvreté infantile et d’offrir une réelle égalité des chances à tous les enfants de notre pays. » C’est bien là tout l’enjeu de la refonte de notre politique familiale !

C’est bien sûr dans ce cadre qu’il convient d’inscrire la problématique des allocations familiales. Ce dispositif bénéficie aujourd’hui à 4,7 millions de ménages, sans que soient fixées des conditions de ressources. Dès lors, comme l’écrivent Jeanne Fagnani et Dominique Méda, il est légitime de penser qu’une réforme des allocations familiales doit être inscrite à l’ordre du jour. Elles précisent en effet : « Dans un contexte d’accroissement des inégalités sociales et de développement de la précarité, cela pourrait être l’occasion de procéder à la refonte radicale d’une politique dont la légitimité est affaiblie par la multiplicité des objectifs poursuivis. »

Quels aménagements peut-on apporter à cette politique sans remettre en cause la natalité, point fort de notre démographie ?

Dans son rapport récemment remis au Premier ministre, Bertrand Fragonard propose plusieurs scénarios en vue de combler le déficit de plus de 2 milliards d’euros de la branche famille. Parmi ses suggestions figurent la réduction des allocations familiales pour les ménages « les plus aisés », la baisse du quotient familial, la suppression de l’avantage fiscal pour les enfants scolarisés, la réduction de la prime de naissance ou encore l’unification du complément familial et de la PAJE. La question de la fiscalisation des allocations est également posée.

À mon sens, la nécessaire réforme qui doit être engagée ne peut pas être guidée par la seule volonté de faire des économies. Il nous faut préserver les bienfaits de cette politique tout en la rendant plus juste. La justice passe par une politique venant soutenir non seulement les foyers modestes, en particulier les familles monoparentales, mais aussi les classes moyennes.

Lors de son intervention du 28 mars, François Hollande a écarté, à juste titre me semble-t-il, une éventuelle fiscalisation des allocations familiales. Cette piste avait, selon moi, deux inconvénients majeurs : elle aurait engendré une hausse de la fiscalité et aurait touché l’ensemble des foyers imposables, soit près d’un Français sur deux.

L’une des lacunes du système actuel réside dans le fait que la France est le seul pays en Europe à ne pas verser d’allocations aux familles n’ayant qu’un seul enfant. Notre collègue Michelle Meunier a très bien exposé notre position en la matière. À l’heure actuelle, les allocations sont versées selon un seul critère : le nombre d’enfants du foyer. Il me semble donc qu’il conviendrait de mieux cibler certaines prestations et surtout de renforcer les aides au bénéfice des familles fragiles.

Mes chers collègues, je suis convaincu que la modulation des allocations familiales est l’une des pistes à privilégier : elle préserve l’universalité des prestations tout en parvenant à combler le déficit de la branche famille de la sécurité sociale d’ici à 2016, sachant que celle-ci reviendra spontanément à l’équilibre d’ici à 2019. Cependant, j’appelle votre attention sur la sémantique utilisée, en particulier sur l’expression de « famille aisée » ou de « famille riche ». Selon les critères établis, on risque en effet de toucher les couples biactifs considérés comme riches dès lors qu’ils percevraient plus de 3 885 euros de salaires. Sans doute faut-il faire preuve de vigilance à cet égard.

L’insuffisance des différents modes de garde offerts constitue également une des lacunes de notre politique familiale. Je le rappelle, seuls 7 % des enfants de moins de trois ans sont accueillis en crèches collectives.

Face à cette situation de forte pénurie, beaucoup de parents choisissent des modes de garde individuels promus et subventionnés par les collectivités. Par ailleurs, beaucoup de mères se résignent à interrompre leur activité.

La crèche collective reste en outre inaccessible aux familles les plus modestes. En France, il manquerait entre 300 000 et 500 000 places en crèche pour accueillir les enfants de moins de trois ans.

Madame la ministre, face à cette situation, le Gouvernement affiche son objectif : créer entre 80 000 et 100 000 places supplémentaires d’ici à 2017, ce dont je me réjouis. En effet, il me semble important de laisser le choix aux familles et en particulier aux femmes.

Nous pouvons du reste nous poser cette question très simple : la société laisse-t-elle réellement le choix aux familles ? En France, l’État verse au parent au foyer un complément de libre choix d’activité, anciennement appelé allocation parentale d’éducation, et ce pendant trois ans dès le deuxième enfant. Ce dispositif permet au parent de suspendre son activité ou de la réduire afin de s’occuper de son enfant. Or, aujourd’hui, les études montrent que l’intégration des femmes dans les entreprises permet de créer de la croissance. Ainsi, l’OCDE a calculé que si le taux d’activité des femmes se rapprochait sensiblement de celui des hommes, le PIB augmenterait en moyenne de 12 % en vingt ans.

Désormais, ce qui caractérise les familles à venir, c’est une aventure personnelle et non plus de couple et des ruptures dans le cadre de cet accomplissement personnel, qu’elles soient familiales ou professionnelles. Aussi notre politique familiale se doit-elle d’apporter des solutions pour tous, dans le respect des choix des familles, sans condamner ou privilégier un schéma plutôt qu’un autre.

Madame la ministre, dans cette tâche, le groupe socialiste sera à vos côtés. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Jean Desessard applaudit également.)

M. Jean Desessard. J’applaudis l’artiste, mais pas toute la teneur du discours !

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie tous ceux qui ont pris part à ce débat consacré à la politique familiale. Voilà une bonne occasion de faire un point d’étape au moment où se prépare la convention d’objectifs et de gestion avec la CNAF et où Bertrand Fragonard vient de proposer ses différents scénarios.

Avant de définir les objectifs de notre politique familiale, permettez-moi de formuler quelques remarques préliminaires.

La politique familiale, qui s’adresse aujourd’hui à 9,2 millions de familles avec enfants – c’est un chiffre qu’il faut garder en mémoire –, a contribué à maintenir le dynamisme démographique de notre pays. Cette situation, vous l’avez d’ailleurs tous souligné, s’accompagne d’un fort taux d’activité des femmes. C’est bien ce qui fait la différence entre la France et des pays comme l’Allemagne : dans la mesure du possible, les Françaises n’ont pas à choisir entre leur carrière et le fait d’avoir des enfants.

Je tiens à mon tour à souligner la variété des modèles familiaux : 3 millions de jeunes de moins de vingt-cinq ans vivent dans une famille monoparentale, 2 millions dans une famille recomposée et 40 000 à 300 000 dans une famille homoparentale. Il s’agit donc de satisfaire une exigence renforcée d’égalité. À cet égard, force est de constater que, même si la politique familiale donne des résultats que d’autres pays nous envient, de fortes inégalités demeurent. Plusieurs rapports récents en font d’ailleurs état.

Le rapport de l’UNICEF démontre que, en dépit des prestations financières accordées, le taux de pauvreté des enfants dans notre pays – Jean Desessard l’a rappelé avec force – est trop élevé au regard de l’investissement et de la part du PIB que nous leur consacrons. Cette situation prouve qu’il reste des inégalités à corriger.

De son côté, le dernier rapport de l’INSEE le rappelle : aujourd’hui, les plus riches voient leur niveau de vie augmenter de l’ordre de 1,3 %, tandis que les 10 % des Français les plus pauvres subissent une baisse de leur niveau de vie de l’ordre de 1,2 %. Dans le même temps, il relève que tous les déciles de la population ont été affectés par une baisse de niveau de vie, à l’exception des 5 % les plus aisés. C’est pourquoi la politique familiale doit prendre en compte l’accroissement des inégalités que l’on mesure actuellement.

Vous le savez, le revenu médian des Français s’élève à 1 610 euros mensuels. Ce chiffre permet de situer notre débat et signifie que 50 % de nos compatriotes perçoivent moins de 1 610 euros par mois, quand 50 % gagnent plus, avec évidemment un effilage plus le niveau des revenus s’élève. Si je me permets de formuler ces rappels, c’est parce qu’on ne peut s’interroger sur une politique familiale plus redistributive qu’au regard de cet accroissement des inégalités.

Telle que le Gouvernement la conçoit aujourd’hui, la politique familiale repose sur deux piliers.

Le premier est de nature financière. Il mobilise pour l’heure l’essentiel des ressources concernées. Toutefois, son efficacité redistributive en faveur des plus fragiles n’est plus satisfaisante aujourd’hui.

Mme Michelle Meunier. C’est vrai !

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée. Le second pilier est la politique de services.

Sur ce point, je tiens à apporter une précision : nombreux sont ceux qui ont utilisé à juste raison le terme « universalité ». Toutefois, soyons conscients que nos concitoyens vont exiger de plus en plus d’universalité en termes de services. Ainsi, de même que tout enfant va aujourd’hui à l’école, on nous demandera bientôt que tout jeune enfant puisse bénéficier d’un mode d’accueil, même si une diversité peut exister en la matière.

M. Jean Desessard. Ce sont des emplois, madame la ministre !

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée. Tout à fait, monsieur le sénateur.

En conséquence, il convient de développer une politique de services en matière d’accueil de la petite enfance, afin de permettre aux parents de concilier leur vie personnelle et leur vie professionnelle. Or le chemin à parcourir est encore long, même si des initiatives sont déjà engagées.

Un autre enjeu est l’accueil périscolaire des enfants de deux à trois ans, qui a subi une très forte régression au cours des dernières années.

Mme Michelle Meunier. Exact !

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée. Parallèlement, le soutien à la parentalité est une exigence qui se fait jour de plus en plus fortement, et ce quels que soient les milieux sociaux : cette demande provient aussi bien des milieux modestes que des familles aisées.

Dans le même temps, il nous faut corriger à la fois les inégalités sociales et territoriales. Aujourd’hui, en regardant la carte de l’accueil de la petite enfance, ne serait-ce que pour le territoire métropolitain, on ne peut se satisfaire d’observer un écart allant de 20 % à 80 % entre les départements, selon qu’ils sont bien ou mal lotis dans ce domaine. Nos concitoyens sont beaucoup plus mobiles qu’auparavant et, lorsqu’ils sont appelés à déménager, ils attendent de disposer des mêmes services. C’est un élément capital !

Cet enjeu me conduit à tenter de proposer à tout le moins des pistes de réponse, via les deux grands chantiers en cours, à savoir, d’une part, la négociation de la convention d’objectifs et de gestion avec la CNAF et, d’autre part, la refonte de l’architecture des prestations.

Parlons d’abord de la convention d’objectifs et de gestion.

Certes, elle aurait dû être signée il y a quelques mois. Il n’en reste pas moins que, pour la première fois, nous avons associé les parents à sa préparation. Mme Meunier a ainsi rappelé la consultation citoyenne que nous avions lancée auprès d’eux dans quatre régions. Les élus locaux ont également participé étroitement à cette préparation, ainsi que les partenaires sociaux. Je tiens d’ailleurs à souligner que j’ai été le premier ministre à recevoir les syndicats de salariés des caisses d’allocations familiales avant même la signature de la convention avec la CNAF.

J’entends vos aspirations. Je ne peux évidemment vous révéler aujourd’hui les chiffres que vous attendez, mais je pense que cette convention d’objectifs et de gestion sera à la hauteur de vos espérances,…

Mme Isabelle Pasquet. C’est déjà bien !

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée. … tant en ce qui concerne le niveau du FNAS que le développement significatif des places d’accueil en crèche, de la préscolarisation des enfants de deux à trois ans ou l’élaboration d’un plan de professionnalisation renforcée pour les métiers de la petite enfance. La signature de la convention s’accompagnera également de l’abrogation du décret Morano.

Ces objectifs devraient permettre de corriger les inégalités territoriales, qui sont encore plus flagrantes en ce qui concerne le soutien à la parentalité. Un effort financier très substantiel sera donc réalisé dans ce secteur.

Ces axes forts que je viens d’évoquer sont susceptibles de répondre à vos interrogations. Je n’oublie pas non plus qu’une meilleure coordination des acteurs de la politique familiale est nécessaire. C’est pourquoi un pilotage territorial repensé nous permettra de dépenser mieux et plus efficacement.

Enfin, cette convention d’objectifs et de gestion contiendra un volet relatif aux salariés des caisses d’allocations familiales. Leur charge de travail excessive a été mentionnée à juste raison. On connaît d’ailleurs la situation périlleuse de certaines CAF. Il faudra donc nous pencher sur la maîtrise de la charge de travail, tout en continuant à améliorer l’accueil des allocataires.

Dans ce cadre, le maintien des effectifs me semble être une voie raisonnable. Il faut également, je tiens à le dire, utiliser la ressource offerte par les emplois d’avenir, qui permettent à la fois de répondre au besoin de personnel supplémentaire des caisses d’allocations familiales et de mettre le pied à l’étrier à nombre de jeunes gens afin de leur permettre de faire la preuve de leur talent.

Nous cherchons également à améliorer les conditions dans lesquelles les agents des CAF exercent leur métier, car leur sécurité reste insuffisante dans de trop nombreuses caisses. La convention inclura donc un volet immobilier les concernant.

J’en viens maintenant à la refonte de l’architecture des prestations.

Il reviendra bien évidemment au Premier ministre, qui entend les arguments de chacun, d’annoncer lequel des différents scénarios proposés par Bertrand Fragonard le Gouvernement privilégiera. À ce sujet, je tiens à souligner dès à présent la qualité du rapport de M. Fragonard, qui a relevé avec beaucoup de courage le défi que représente notre volonté de parvenir à la fois à un retour à l’équilibre financier de la branche famille et à mener une politique plus juste et redistributive. C’est cette exigence qui permettra de mettre en œuvre une véritable politique familiale de gauche. Ainsi, nous le savons déjà, les familles modestes bénéficieront d’une amélioration du complément familial et de l’allocation de soutien familial.

Parmi vos propositions, j’ai été très sensible à l’idée qu’une simplification de l’ensemble de ce magma de prestations serait bien vécue à la fois par les allocataires, qui prendraient conscience de ce qu’est vraiment la politique familiale, et, évidemment, par le personnel des caisses d’allocations familiales. Je suis donc tout à fait ouverte à la discussion, même si cette mesure ne pourra sans doute pas être mise en œuvre immédiatement.

J’ai également entendu proposer la création d’un revenu social de l’enfant. On ne peut pas balayer d’un revers de main ce sujet, car il est vrai qu’aujourd’hui, au fond, c’est l’enfant qui fait la famille. C’est donc une piste très intéressante que nous ne devons pas exclure à une époque on l’on assiste à un éclatement des familles.

Les pistes évoquées par Jean Desessard, reprenant les propositions d’ATD Quart Monde et de Dominique Versini, sont également très intéressantes.

Le rapport Fragonard ne doit être, à mon avis, qu’une première étape vers une politique familiale plus efficace. Vos propositions devront constituer, je le crois, l’étape suivante.

Mesdames, messieurs les sénateurs, sachez que nous voulons que la prochaine convention d’objectifs et de gestion soit signée pour cinq ans au lieu de quatre. Cette durée devrait nous permettre d’évaluer la réalisation des objectifs et, au besoin, d’apporter les corrections qui s’imposent. C’est un élément important qui nous permettra de faire évoluer la nature même de la COG, qui était jusqu'à présent un instrument de gestion et qui doit devenir, je le dis avec force, un outil de politique publique. Voilà comment nous pourrons corriger les inégalités, aussi bien sociales que territoriales ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec le débat sur le devenir de la politique familiale en France.

Nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures dix.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures dix, est reprise à vingt-deux heures dix.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 16 mai 2013, le texte de deux décisions du Conseil constitutionnel qui concernent la conformité à la Constitution, d’une part, de la loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral et, d’autre part, de la loi organique relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux.

Acte est donné de ces communications.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi portant réforme de la biologie médicale (texte de la commission n° 493, rapport n° 492).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Jacky Le Menn, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la commission mixte paritaire réunie le 10 avril dernier pour œuvrer à l’élaboration d’un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi portant réforme de la biologie médicale a travaillé dans un esprit constructif et elle est parvenue sans grandes difficultés à un accord.

Neuf articles restaient en discussion : huit ont été adoptés dans la rédaction de l’Assemblée nationale et un dans celle du Sénat.

Il convient de souligner que les solutions trouvées par l’Assemblée nationale sur ces articles sont proches de celles que la commission des affaires sociales du Sénat avait choisies, et il y avait une grande convergence de vues entre les majorités de nos deux assemblées.

Concernant l’article 4, la commission mixte paritaire a précisé le champ de la dérogation accordée aux laboratoires de l’Établissement français du sang en matière d’implantation géographique. Ce souci rejoint celui de notre commission de limiter les risques de distorsion de concurrence avec les laboratoires publics et privés réalisant les mêmes examens, tout en tenant compte de la spécificité de cet établissement. Cela nous avait conduits, en séance publique, à adopter, à la demande du Gouvernement, une dérogation générale pour les laboratoires de cet établissement.

La commission mixte paritaire a par ailleurs limité au seul prélèvement les étapes d’un examen qu’il sera possible de conduire hors d’un laboratoire de biologie médicale. Nous avions, pour notre part, élargi cette possibilité à l’ensemble de la phase pré-analytique, considérant qu’il n’était pas possible de séparer juridiquement l’acte de prélèvement des autres composantes de cette phase : étiquetage, conditionnement et transport. Cette formulation suscitait pourtant, il faut bien le reconnaître, des inquiétudes parmi les acteurs concernés, qu’il convenait de prendre en compte.

La commission mixte paritaire a rétabli l’article 6, auquel j’étais personnellement très attaché, qui ouvre la possibilité à certains médecins non titulaires du DES de biologie médicale d’accéder à des postes de praticien hospitalier.

Je rappelle que le Sénat s’est opposé à plusieurs reprises à cette mesure. La biologie médicale est néanmoins une discipline spéciale : elle est mixte, parce qu’elle peut être exercée par des pharmaciens et par des médecins, et elle réunit plusieurs disciplines différentes, notamment la génétique. Sans doute, le statut de la génétique au sein des CHU, les centres hospitaliers universitaires, demande-t-il à être précisé. Si cette spécialité était reconnue à part entière, cela permettrait sans doute de mettre fin à plusieurs demandes d’octroi de postes de PU de biologie médicale.

En l’état actuel, la rédaction de l’article 6 me paraît tout à fait équilibrée, et les dispositions prévues constituent un compromis largement accepté par les acteurs.

À l’article 6 et à l’article 7, la commission mixte paritaire a rétabli les mesures transitoires permettant aux praticiens ayant exercé la biologie médicale pendant plusieurs années avant l’entrée en vigueur de la loi de poursuivre leur activité.

Surtout, à l’article 7, la commission mixte paritaire a rétabli les paliers d’accréditation qu’avait envisagés notre commission des affaires sociales, en prévoyant un seuil de 50 % en 2016, de 70 % en 2018 et de 100 % en 2020. Ne sont pas soumis à accréditation les examens innovants qui figurent parmi les actes hors nomenclature et qui ne sont pas encore évalués par la Haute Autorité de santé. J’ai indiqué à plusieurs reprises au cours de nos débats les raisons pour lesquelles il était essentiel de fixer un objectif à 100 %, sans lequel l’accréditation perdrait tout fondement.

Chaque laboratoire peut choisir les types d’examens auxquels il procède, et personne ne l’oblige à se faire accréditer à 100 % pour tous les examens existants. Mais, s’agissant des examens que le laboratoire réalise, il est impératif, pour la sécurité des patients, qu’il soit progressivement accrédité à 100 %. En effet, comme l’a souligné fort justement à l'Assemblée nationale Mme la rapporteure Ségolène Neuville, comment choisir les examens qui ne nécessiteraient pas d’accréditation ? S’agit-il d’examens moins importants ou moins utiles ? On pourrait alors s’interroger sur leur légitimité. Aussi était-il important, pour la sécurité des patients, je le répète, de lisser ce seuil sur plusieurs années pour parvenir à 100 %.

Certains ont craint, cela pouvait se comprendre, que l’accréditation n’empêche l’innovation. Il me semble que la rédaction de l’Assemblée nationale, adoptée par la commission mixte paritaire, limite ce risque. Je précise toutefois qu’il s’agit d’exonérer de l’accréditation non pas tous les actes hors nomenclature, mais seulement la minorité de ceux qui sont considérés comme innovants, c’est-à-dire dont l’efficacité n’est pas encore établie.

Concernant l’article 7 bis relatif aux examens urgents, la commission mixte paritaire a prévu la fixation par arrêté de la liste des examens concernés.

S’agissant de l’article 8 relatif aux formes d’exercice et de détention du capital des laboratoires, la commission mixte paritaire a prévu la transmission aux ordres compétents de l’ensemble des contrats et elle a rétabli les dispositions introduites par le Sénat, contre l’avis de la commission, relative à la détention minoritaire de capital. Ces dispositions font l’objet d’un amendement du Gouvernement ; nous y reviendrons ultérieurement.

Concernant les articles 9 et 10, la commission mixte paritaire a procédé à des améliorations rédactionnelles.

Par ailleurs, elle a supprimé l’article 10 bis relatif à l’encadrement des tarifs du COFRAC, le Comité français d’accréditation, au bénéfice de l’enquête demandée, sur ma proposition, par la commission des affaires sociales, à la Cour des comptes.

Enfin, elle a complété l’article 11, en prévoyant un régime adapté aux territoires de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de Mayotte.

Le texte auquel nous avons abouti me paraît parfaitement équilibré et, sous réserve de l’amendement du Gouvernement, juridiquement solide. Nous partageons tous, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, la volonté de garantir la place de la biologie médicale comme profession médicale et non comme profession commerciale.

Ce texte comporte des dispositions de nature à limiter la financiarisation de la profession et à garantir la possibilité pour les jeunes biologistes d’exercer leur métier en toute indépendance.

Néanmoins, je tiens à rappeler que la biologie médicale s’exerce majoritairement à titre libéral et, dès lors, les entraves que nous pouvons porter à la liberté de la concurrence doivent être limitées, comme je l’ai rappelé à plusieurs reprises tant en commission que dans cette enceinte. Faute de quoi l’application du droit européen est susceptible de priver les praticiens de toute protection face aux intérêts financiers. L’amendement présenté par la Gouvernement est nécessaire pour garantir la sécurité juridique de l’ensemble de mesures prises pour assurer l’indépendance des jeunes biologistes. Il a d’ailleurs reçu cet après-midi un avis favorable de la commission des affaires sociales.

Ce ne sont pas seulement les laboratoires privés qui sont visés par ce texte. La biologie médicale publique est pleinement engagée dans la réforme de la profession et dans le processus d’accréditation. Nous n’avons pas créé de distinction – c’est un point essentiel – entre le niveau de qualité que les usagers sont en droit d’attendre du public et du privé. Avec l’accréditation, le plus haut niveau de qualité sera garanti à tous sur l’ensemble du territoire.

Si la Haute Assemblée adopte ce soir la proposition de loi que j’ai déposée avec plusieurs membres du groupe socialiste, ce sera l’aboutissement d’un travail de plusieurs années portées par de nombreuses personnes, dont plusieurs de nos collègues membres de l’ancienne majorité. Même si certains d’entre eux ne siègent plus au sein de notre assemblée, je tiens à les saluer tous.

Comme d’autres l’ont fait avant moi, j’ai essayé, sans a priori d’entendre et, si possible, de réunir l’ensemble des nombreuses parties prenantes du secteur de la biologie médicale, sans jamais interrompre le dialogue. Parvenir à un texte parfaitement consensuel s’est révélé impossible, mais je pense que celui qui vous est proposé ce soir, mes chers collègues, amendé par le Gouvernement, est le moins imparfait qui soit. Je m’en réjouis pour la biologie médicale, pour ses praticiens, pour ses patients, surtout, et pour l’avenir de l’organisation des soins dans notre pays.

Pour conclure, permettez-moi de remercier les services des commissions des deux assemblées pour l’excellent travail réalisé en coordination avec le ministère des affaires sociales et de la santé. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de cette lecture, vous serez appelés à vous prononcer sur une proposition de loi dont l’ambition est de porter la biologie médicale française de demain.

Près de quarante années se sont écoulées sans qu’aucune réforme majeure ni qu’aucune évolution significative ait permis à ce secteur de relever le double défi auquel il est aujourd’hui confronté : celui de la qualité et de l’efficience.

La proposition de loi issue des travaux de la réunion de la commission mixte paritaire que je vous invite à adopter, est l’aboutissement d’un travail parlementaire long et constructif, avec la convergence de positions différentes au départ, même si elles n’étaient pas nécessairement divergentes.

Cette proposition de loi a été déposée par les membres du groupe socialiste du Sénat et de l’Assemblée nationale. À cet égard, je tiens à saluer l’engagement et le travail de Jacky Le Menn, rapporteur au Sénat, et de Ségolène Neuville, rapporteure à l’Assemblée nationale, lesquels ont pleinement contribué à l’élaboration de ce texte.

Les échanges qui ont eu lieu au cours de l’examen de ce texte, ainsi que les amendements qui ont été défendus, ont permis d’avancer. Les travaux de la commission mixte paritaire, qui a réuni les représentants des deux chambres parlementaires, ont permis de forger une position commune et de consolider un équilibre de nature à renforcer les principes et les ambitions d’une réforme majeure pour les patients en ce qu’elle leur apportera des garanties nouvelles.

En effet, la première exigence de cette proposition de loi est d’assurer la qualité des examens en biologie médicale.

Nous connaissons tous ici la place centrale des biologistes médicaux dans la prise en charge des patients. Ils sont au cœur de l’organisation de notre système de santé. Il s’agit non pas d’une organisation à part, mais d’une organisation commune, globale : le travail des biologistes est déterminant pour assurer la qualité des soins. C’est tout le sens de la démarche de l’accréditation qui résultera de ce texte.

L’accréditation sera la garantie donnée au patient de la fiabilité des résultats sur l’ensemble du territoire. Notre objectif absolument impératif est de faire en sorte que, d’ici à 2020, 100 % des examens soient accrédités. Il y va de la qualité de la prise en charge des patients.

Par ailleurs, la commission mixte paritaire a souhaité préserver l’article 6 de la proposition de loi, ce dont je me félicite.

Les dispositions prévues vont permettre d’ouvrir à des médecins ou à des pharmaciens recrutés en centre hospitalier universitaire l’exercice des fonctions de biologiste médical, alors même qu’ils ne sont pas titulaires d’un diplôme de spécialiste en biologie médicale. Ainsi, l’article 6 permettra à des professionnels de santé de répondre aux besoins de leur activité, en exerçant exclusivement dans leur champ de compétence.

Il était essentiel, aux yeux du Gouvernement, que cet article fût rétabli, et ce dans l’intérêt des patients.

La seconde exigence qui doit guider la modernisation de la biologie médicale est celle de l’efficience.

Nous devons permettre à ce secteur de disposer des moyens de se structurer économiquement, sans sombrer dans les abus de la financiarisation. Au fond, l’élaboration de la proposition de loi a eu pour point de départ l’ambition commune, partagée par les membres des deux assemblées, tout particulièrement par le Sénat, d’éviter que la biologie médicale et, de façon plus générale, que le secteur de la santé ne tombe sous les fourches caudines de la seule recherche de rentabilité.

L’article 8 de la proposition de loi illustre cette démarche. Il vise à assurer aux biologistes médicaux la maîtrise de leur instrument de travail. Il autorise également une mise en conformité progressive, afin de ne pas déstabiliser le secteur. Enfin, il consolide la transparence des conventions et des contrats signés dans le cadre des sociétés d’exercice libéral.

La commission mixte paritaire a souhaité introduire de nouvelles dispositions aux alinéas 7, 8 et 9, qui tendent à fixer un seuil minimal de détention du capital social pour chaque biologiste médical exerçant au sein d’une société d’exercice libéral. Toutefois, ce seuil minimal est incompatible avec les exigences du droit communautaire dans la mesure où il créerait une restriction aux libertés de circulation, dont la liberté d’établissement.

Surtout, il m’apparaît que l’instauration d’un tel seuil risquerait d’évincer de l’exercice de la profession de jeunes biologistes ne disposant pas des fonds suffisants pour entrer dans le capital au niveau fixé.

Aussi me semble-t-il nécessaire que ces dispositions soient retirées de la proposition de loi. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a déposé un amendement tendant à supprimer les alinéas 7 à 9 de l’article 8. Celui-ci a été adopté mardi dernier par l’Assemblée nationale. Il a également été voté, M. le rapporteur l’a rappelé, par la commission des affaires sociales du Sénat.

Mesdames, messieurs les sénateurs, au moment où nous arrivons au terme de la procédure parlementaire, je tiens à saluer le beau travail qui a été collectivement accompli. La proposition de loi représente une avancée majeure pour le secteur de la biologie médicale et assurera une protection à nos concitoyens. Je félicite chacun d’entre vous pour la part qu’il a prise à son élaboration, et j’inclus dans mes remerciements les services de la commission des affaires sociales, de la séance et des comptes rendus du Sénat, qui ont permis le parfait déroulement de nos débats. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Catherine Deroche.

Mme Catherine Deroche. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le rapport Ballereau de septembre 2008 a tracé les grandes lignes de l’ordonnance du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale.

Pour renforcer le caractère médical de la discipline, deux voies pouvaient être empruntées : industrialiser la biologie médicale afin de réduire les coûts, en partant du principe que l’analyse médicale est une simple prestation technique, ou considérer que l’analyse est un acte médical qui apporte une réponse à une question clinique par un examen approprié.

Nous nous félicitons que, lors de la réforme lancée en 2010, c’est la seconde voie qui ait été privilégiée. L’ordonnance relative à la biologie médicale visait à atteindre plusieurs objectifs : d’abord, garantir la qualité des actes et la confiance des professionnels et des patients ; ensuite, assurer l’efficience des dépenses, nécessité économique et éthique ; enfin, assurer une bonne adéquation entre nos exigences nationales et celles de l’Union européenne.

La biologie médicale reste un enjeu majeur des politiques publiques, du point de vue de la santé publique comme du maintien d’une profession de qualité sur notre territoire ; lors de nos débats, les orateurs de toutes tendances l’ont souligné.

Nous sommes convaincus de la nécessité de préserver les spécificités de la biologie médicale française. Du reste, c’est pour réaffirmer le caractère médical de la profession de biologiste et pour permettre des évolutions de structure en cohérence avec l’évolution des connaissances scientifiques et technologiques que le précédent gouvernement avait souhaité entreprendre une nouvelle réforme en rédigeant l’ordonnance du 13 janvier 2010.

Après que cette réforme a suivi un parcours parlementaire pour le moins décousu, nous voici réunis pour examiner les conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi de notre collègue et rapporteur Jacky Le Menn, dont je tiens à saluer le travail. Ce texte a pour principal objectif la ratification de l’ordonnance du 13 janvier 2010. Je rappelle que l’absence de ratification crée une insécurité juridique préjudiciable tant aux professionnels de santé qu’aux pouvoirs publics.

Le texte adopté par la commission mixte paritaire reprend pour l’essentiel celui qui a été voté par l’Assemblée nationale. Permettez-moi de revenir sur les articles qui nous semblent les plus importants.

L’article 1^er bis de la proposition de loi affirme la médicalisation de la biologie médicale dans l’intérêt de la sécurité des patients et prévoit la présence obligatoire d’un biologiste par site.

L’article 4 organise les conditions de réalisation des prélèvements de biologie médicale. En première lecture, nous avons rappelé que la qualité de l’analyse, du prélèvement jusqu’au résultat, est plus facile à garantir lorsque le prélèvement est réalisé en laboratoire. Il est cependant utile, notamment pour des raisons de proximité géographique des patients, de permettre aux infirmières ou aux médecins de réaliser des prélèvements à domicile.

À cet égard, la rédaction issue de nos travaux ne nous semblait pas satisfaisante. En revanche, celle qui a été adoptée par la commission mixte paritaire correspond à la position que nous avions défendue en première lecture : le champ de l’examen de biologie médicale en dehors du laboratoire doit être restreint au seul prélèvement des échantillons biologiques, de manière que le reste de la phase pré-analytique demeure sous le contrôle du biologiste.

L’article 5 prévoit l’interdiction des ristournes. Ce sujet a déjà été débattu à maintes reprises par le Parlement. Nous considérons que cette pratique est contraire au principe de tarification des actes médicaux. Au demeurant, le retour aux ristournes est très mal vécu par la profession, qui l’interprète comme une négation de la médicalisation, dans la mesure où il tend à assimiler les analyses biologiques à des prestations de service.

Il existe cependant un cas pour lequel nous aurions dû prévoir une dérogation, afin de prendre en compte la situation spécifique de certains hôpitaux. Nous parlons souvent de l’importance du maillage territorial. Toutefois, certains départements ne disposent d’aucun laboratoire public de biologie médicale et leurs hôpitaux sont trop éloignés d’autres établissements équipés d’un laboratoire. Conformément à la réglementation, les établissements de santé publics doivent traiter avec des laboratoires privés, qui consentent alors des remises.

Nous regrettons de ne pas avoir été entendus à propos de la difficulté que rencontrent les établissements publics de santé ne disposant pas d’un laboratoire public. Nous ne voulions pas faire perdurer les ristournes de manière mercantile, mais épargner aux établissements de santé cette double peine : plus de laboratoire et davantage de dépenses.

L’article 6 tend à permettre le recrutement en CHU et dans les établissements qui leur sont liés par convention de professeurs des universités – praticiens hospitaliers ou de maîtres de conférence des universités – praticiens hospitaliers non titulaires du DES de biologie médicale.

En même temps qu’elle décourage les étudiants en biologie médicale d’envisager une carrière hospitalière, cette perspective suscite parmi eux un sentiment d’injustice et de dévalorisation de leur formation. Le Sénat a déjà rejeté, en 2011, une disposition analogue à celle-ci. L’ensemble des membres de la profession, ainsi que les ordres concernés, y sont opposés. Il ne semble pas qu’il y ait aujourd’hui plus de raisons d’accepter cette dérogation qu’il n’y en avait en 2011.

L’article 7 prévoit des ajustements en matière d’exercice de la biologie médicale et fixe les paliers d’accréditation des laboratoires. L’accréditation à 100 % a été introduite par la commission des affaires sociales du Sénat, qui a considéré que la limiter à 80 ou 90 % ne satisfaisait pas l’un des objectifs majeurs de la réforme, à savoir la qualité prouvée par l’accréditation. Rendre obligatoire l’accréditation des laboratoires est le seul moyen possible de prouver la qualité des examens. La biologie médicale sera ainsi la seule discipline médicale pour laquelle il existe une accréditation. Le calendrier échelonné de la mise en place de l’accréditation à 100 % au 1^er novembre 2020 nous semble raisonnable.

Cependant, nous sommes conscients des difficultés rencontrées par les laboratoires : la tarification des actes est gelée depuis des années, certains tarifs ayant même été diminués d’autorité par les pouvoirs publics. Pris en étau entre une accréditation relativement coûteuse et le gel de la tarification de leurs actes, certains laboratoires risquent de se trouver en difficulté. Un équilibre doit donc être trouvé, pour que certains d’entre eux, en particulier dans les territoires ruraux, puissent continuer d’exister.

L’article 8, qui vise à freiner la financiarisation du secteur en rétablissant le principe d’une détention majoritaire du capital de la société d’exercice libéral par les biologistes, a été largement remanié par la commission mixte paritaire, pour répondre notamment à l’inquiétude des jeunes biologistes et de ceux qui veulent préserver une biologie médicale de proximité et non financiarisée.

Réserver aux biologistes l’accès au capital des laboratoires ne suffisait pas à garantir l’indépendance de ceux-ci. Pour lutter efficacement contre la financiarisation et promouvoir la transparence, il fallait aussi rendre obligatoire la communication de l’ensemble des conventions aux ordres compétents. La commission mixte paritaire a introduit une disposition en ce sens, ce dont nous nous réjouissons.

Je vous rappelle que, sur notre initiative, le statut d’associé ultra-minoritaire dans les laboratoires de biologie médicale avait été supprimé en première lecture.

Dans les faits, la législation sur les sociétés d’exercice libéral de biologistes est détournée par certains investisseurs, qui ne proposent qu’une fraction infime des parts sociales aux nouveaux entrants ou les dépossèdent contractuellement du contrôle effectif des parts qu’ils ont acquises. Dans certains cas, sur simple notification des investisseurs financiers, le biologiste doit céder ses parts à l’acheteur désigné par ces derniers. Ce sont donc souvent les investisseurs financiers qui contrôlent la part des biologistes dans le capital, et plus généralement l’intégralité du capital des laboratoires dans lesquels ils ont investi.

Nous nous félicitons que la suppression du statut d’associé ultra-minoritaire ait été confirmée par la commission mixte paritaire et nous regrettons donc que le Gouvernement ait déposé un amendement tendant à supprimer les alinéas 7 à 9 de l’article 8.

L’article 9 renforce le rôle des agences régionales de santé en leur permettant de réguler l’offre de biologie médicale sur les territoires. Il va donc dans le sens du rapport Ballereau, qui préconisait de conserver le principe de la liberté d’installation et de mettre en place une régulation. Il protège la proximité territoriale sans empêcher les restructurations nécessaires pour que les laboratoires atteignent une taille critique qui leur permette de faire face aux futurs enjeux économiques et techniques.

L’instabilité actuelle est préjudiciable à l’avenir de la profession, dans le secteur hospitalier et surtout dans le secteur libéral. Il est nécessaire d’y mettre un terme. C’est pourquoi, même si certaines dispositions de la proposition de loi ne les satisfont pas totalement, les sénateurs du groupe UMP, qui sont soucieux d’adopter une attitude constructive et qui soutiennent le principe de ce texte, n’empêcheront pas son adoption, mais s’abstiendront.

Mme la présidente. La parole est à Mme Laurence Cohen.

Mme Laurence Cohen. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la réforme de la biologie médicale n’aura pas été un long fleuve tranquille ; d’ailleurs, elle connaît ce soir un nouveau rebondissement.

La proposition de loi vise à concilier deux impératifs complémentaires : assurer un haut niveau de sécurité dans les opérations de biologie médicale et éviter que, part après part, laboratoire après laboratoire, le secteur ne soit accaparé par des groupes financiers dont les seuls intérêts sont spéculatifs.

S’agissant d’abord de la sécurité, le Gouvernement a fait le choix de rendre progressivement obligatoire une certification totale que nous ne contestons pas dans son principe. Toutefois, nous regrettons qu’il ait privilégié une structure qui, par le passé, y compris récemment, s’est fait connaître davantage par ses défaillances que par ses qualités. Quant à nous, nous aurions préféré que cette mission essentielle soit assurée par une agence publique.

En ce qui concerne la financiarisation de la biologie médicale, nous sommes contraints de constater que les mesures prévues par la proposition de loi ne parviendront ni à la freiner, comme le souhaitait notre collègue Jacky Le Menn, ni à y mettre un terme, comme le groupe CRC l’espérait.

En effet, l’article 8, dans sa rédaction issue des travaux des deux assemblées et de la commission mixte paritaire, continue d’entretenir une confusion entre les biologistes exerçants et les biologistes en exercice. Seuls ces derniers peuvent détenir plus de la moitié des parts sociales d’une société d’exercice libéral, une SEL, de biologie médicale.

Or la loi française, l’article 8 de la proposition de loi et les règles européennes prévoient que les personnes morales peuvent être considérées comme des biologistes en exercice, même si elles sont à 100 % des groupes financiers. Mes chers collègues, ce n’est pas là un fantasme du groupe CRC ; c’est une réalité !

Une holding financière détenue par des fonds de pension possède déjà la totalité des parts sociales de 130 laboratoires de biologie médicale en France. Cette situation est rendue possible par la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite « loi MURCEF », qui régit les sociétés d’exercice de toutes les professions libérales, dont la biologie, et n’opère pas de distinction entre les personnes physiques et morales.

Pour notre part, nous avions déposé un amendement aux termes duquel le capital des sociétés d’expertise libéral devait être détenu à 51 % au moins par un biologiste personne physique, ce qui aurait permis de prévenir ce risque ; hélas, il n’a pas été adopté. Dans sa rédaction actuelle, l’article 8 de la proposition de loi n’empêchera pas les groupes financiers, les fonds d’investissement ou les fonds de pension de détenir demain 100 % des parts d’une société d’exercice libéral de biologie médicale.

En plus d’être très peu efficace, l’article 8 ne sera applicable qu’aux laboratoires constitués après l’adoption de la proposition de loi. Autrement dit, les groupes financiers peuvent, sans aucune entrave, s’approprier les 4 000 laboratoires existant à ce jour.

On nous objecte que les laboratoires de biologie médicale doivent obéir aux règles imposées à toutes les sociétés d’exercice libéral. C’est vrai, à ceci près que les laboratoires de biologie médicale, compte tenu des missions qui sont les leurs, ne peuvent pas être assimilés à des entreprises marchandes comme les autres !

Afin de mettre un terme à cette marchandisation de la santé, il aurait fallu profiter de cette réforme pour créer un nouveau statut juridique, plus protecteur pour les patients et les biologistes et qui interdise enfin aux sociétés financières de vampiriser la biologie médicale.

Enfin, permettez-moi de vous expliquer pourquoi l’amendement du Gouvernement ne nous paraît pas pertinent.

L’objet de cet amendement précise que le seuil prévu par les alinéas 7 à 9 de l’article 8 « ferait également peser une menace sur le devenir des sociétés dans lesquelles les biologistes exerçants ne détenant pas la fraction minimale requise ne seraient pas en capacité d’acquérir des participations supplémentaires ».

Or la rédaction de l’article 8, telle qu’elle est issue de la commission mixte paritaire, prévoit que c’est à titre « prioritaire », et non « exclusif » – les mots ont leur importance –, que les parts sociales sont proposées aux jeunes biologistes. Si ces derniers ne peuvent pas les acquérir, d’autres que les biologistes exerçants pourront s’en porter acquéreurs. Il n’y a dès lors rien de scandaleux à prévoir une sanction en cas de non-respect d’une procédure qui donne la priorité à des personnes physiques sur des groupes financiers.

Il est également précisé que certains biologistes pourraient ne pas disposer des ressources leur permettant d’acquérir les parts sociales. C’est effectivement vrai. Toutefois, plutôt que de supprimer la disposition en question, qui est la seule de nature à protéger les jeunes biologistes du statut d’associé ultraminoritaire, pourquoi ne pas proposer un mécanisme leur permettant d’acquérir ces parts ? Cela s’est déjà fait, je pense notamment aux assistantes maternelles pour ce qui concerne leur installation.

Si l’on refuse que la santé soit une marchandise, si l’on veut faire obstacle à la financiarisation, si l’on veut que les laboratoires de biologie médicale puissent rester des acteurs de santé de proximité, qui jouent un rôle majeur dans le maillage territorial, c’est une telle mesure qu’il aurait fallu prendre.

Enfin, il est précisé dans l’objet de cet amendement que « le dispositif est de nature à créer des entraves à ces libertés [d’établissement] qui ne peuvent être directement justifiées par des objectifs de santé publique, seuls susceptibles d’être invoqués auprès des instances communautaires ». Nous ne partageons pas, madame la ministre, votre excès de prudence !

Vous affirmez que ces deux alinéas ne sont pas conformes au droit communautaire, après avoir précisé qu’ils sont de toute façon inutiles, puisque les alinéas 1 à 6 de l’article 8 permettent de créer la même situation que les dispositions que vous proposez de supprimer. Ils garantiraient en effet que la majorité du capital est détenue par des biologistes en exercice, autrement dit, selon vous, par des personnes physiques.

Néanmoins, si l’article 8, dépourvu des alinéas que vous proposez de supprimer, permet de parvenir à cette situation, c’est donc qu’il est contraire au droit européen ! Il ne s’agit pas seulement des alinéas 7 à 9. Il y a là une véritable contradiction.

Pour conclure, madame la ministre, si l’Europe sanctionne, au titre de la libre circulation des capitaux, c’est-à-dire de la libre concurrence et de la loi des marchés, les pays qui tentent, à raison, de protéger certains acteurs des appétits et des dangers de la finance, c’est qu’il y a urgence à changer d’Europe, plutôt que de s’y soumettre.

Pour toutes ces raisons et au regard des évolutions récemment intervenues, le groupe CRC votera contre ce texte.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Plancade.

M. Jean-Pierre Plancade. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, depuis le rapport Ballereau de 2008, qui préconisait la réforme de la biologie médicale, celle-ci aura connu bien des vicissitudes ! Le recours aux ordonnances par le précédent gouvernement, que tous les sénateurs de l’opposition de l’époque avaient dénoncé lors de l’examen de la loi HPST, c'est-à-dire « Hôpital, patients, santé, territoires », loin de permettre une application rapide de la réforme, a surtout contribué à une insécurité juridique.

Tentative d’abrogation de l’ordonnance de 2010, censure de la proposition de loi Fourcade par le Conseil constitutionnel ou encore caducité du dernier texte adopté par l’Assemblée nationale, aucun de nos débats n’aura permis de concrétiser ce qui était pourtant attendu par la profession, à savoir la médicalisation de la discipline et le refus de sa financiarisation, ce dernier objectif ayant été exprimé sur de nombreuses travées, notamment par l’opposition de l’époque, à laquelle j’appartenais.

La proposition de loi de notre collègue Jacky Le Menn a pour objet de mettre un terme à ces tribulations par la ratification de l’ordonnance de 2010, tout en introduisant des modifications sur certains points. Son mérite est d’offrir un cadre d’exercice enfin stabilisé aux biologistes médicaux. Est-ce à dire que ce cadre est satisfaisant ? Sur ce point, je crains de rompre le consensus qui semble se dégager, si l’on excepte la position du groupe CRC, concernant le texte issu de la commission mixte paritaire.

Certains points sont positifs, nous le reconnaissons volontiers. Je pense notamment à la dérogation accordée aux laboratoires de l’Établissement français du sang en matière d’implantation géographique. La rédaction retenue par la CMP semble répondre de manière satisfaisante au souci du Sénat de limiter les risques de distorsion de concurrence, tout en tenant compte de la spécificité de l’EFS. Bien entendu, il nous faudra être vigilants concernant l’application concrète de cette dérogation.

Je pense aussi aux conditions de réalisation des examens de biologie médicale. Mon collègue Gilbert Barbier s’était battu pour limiter au seul prélèvement, et non à toute la phase pré-analytique, comme cela a finalement été voté par le Sénat, le champ de l’examen réalisable hors d’un laboratoire. Confier l’intégralité de cette phase à des professionnels qui n’ont pas été formés à cet effet non seulement posait un problème en termes de responsabilité, voire de qualité, mais revenait surtout à ôter aux biologistes une partie fondamentale de leurs fonctions, notamment le recueil des éléments cliniques pertinents et la préparation de l’échantillon. Le texte de la CMP est en phase avec notre volonté de médicaliser la biologie médicale.

Je pense également à l’interdiction des ristournes, dont la réintroduction dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 avait été très mal vécue par la profession. Cela revenait en effet à assimiler les analyses biologiques à de simples prestations de service.

Je pense, enfin, aux mesures qui visent à renforcer l’indépendance professionnelle en rétablissant des règles de majorité au capital et des droits sociaux pour les biologistes exerçants, et en imposant la communication aux ordres de l’ensemble des conventions signées dans le cadre des SEL.

Malgré ces points positifs, nous demeurons très réservés. Chacun mesure la place de plus en plus importante de la biologie médicale dans le parcours de soins. L’évolution des techniques et la multiplication des normes ont contraint les laboratoires à de gros investissements dans l’immobilier, le matériel, la logistique et de nouvelles compétences, au prix d’un regroupement des structures.

La réforme proposée par l’ordonnance a accentué ce phénomène, et nous doutons que les quelques ajustements de cette proposition de loi soient suffisants à le freiner. Le risque, c’est de transformer nos laboratoires de proximité situés en zones rurales, qui sont à l’écoute du patient et des professionnels de la santé, en de simples centres de prélèvements ou boîtes aux lettres. Pis, nous les verrions disparaître, une évolution qui a d’ailleurs commencé dans certaines régions et certains départements.

L’accréditation obligatoire décidée en 2010, qui devra concerner désormais 100 % de l’activité du laboratoire en 2020, a achevé de mettre sous pression la profession, qui a subi par ailleurs une longue série de baisses de tarifs.

Nous sommes évidemment attachés à la sécurité sanitaire et au renforcement de la qualité, mais nous continuons de penser qu’une accréditation à marche forcée, même si j’admets que le texte issu de la CMP accorde des délais et prévoit des paliers, peut renforcer le risque de financiarisation de ce secteur.

Devant le coût qu’elle représente, un grand nombre de petits laboratoires indépendants et de proximité seront en effet dans l’obligation de renoncer à leur activité. D’ailleurs, aujourd’hui, les plus anciens se hâtent de vendre et les plus jeunes hésitent à rejoindre la profession.

C’est du pain béni – le mot est un peu malheureux dans notre République ! – pour les grands groupes financiers, qui sont déjà à la manœuvre pour faire de la biologie médicale, comme malheureusement d’autres secteurs de la santé, un marché juteux et sans risque, puisqu’il est in fine solvabilisé par l’assurance maladie. Nul doute que ces opérateurs arriveront toujours à contourner les quelques dispositions contenues dans cette proposition de loi.

Nous regrettons la suppression de l’article 10 bis, qui encadrait les tarifs du COFRAC, le Comité français d'accréditation, un organisme indépendant. Notre rapporteur, dont je tiens ici à saluer le travail et le sérieux, a suggéré de faire figurer ce sujet parmi les enquêtes sollicitées auprès de la Cour des comptes ; nous soutenons pleinement une telle proposition.

Que dire du sort réservé à nos amendements en faveur des jeunes biologistes ? À notre grande satisfaction, la CMP a réintroduit à l’article 8 le principe d’une participation minimale des jeunes biologistes associés, adopté au Sénat sur l’initiative, notamment, de Gilbert Barbier, puis écarté par l’Assemblée nationale.

Le statut d’associé ultraminoritaire place en effet les jeunes biologistes dans une situation précaire, les rendant licenciables à merci. Sa suppression n’est pas une solution sans inconvénient, car il faudra bien trouver un moyen d’assurer la transmission intergénérationnelle. Or nous n’observons aucun effort de réflexion en ce sens à la lecture de l’amendement déposé par le Gouvernement, bien que nous ayons essayé de l’analyser sous tous les angles.

Enfin, nous déplorons vivement la réintroduction de l’article 6, qui avait été supprimé par le Sénat. Il y a en effet quelque paradoxe à prévoir un diplôme d’études spécialisées de biologie et à considérer que celui-ci n’est pas forcément nécessaire pour obtenir un poste en CHU. Nous persistons à penser qu’il n’y a pas de raison objective à créer une nouvelle voie dérogatoire, alors que l’ordonnance en prévoyait déjà plusieurs.

Madame la ministre, mes chers collègues, nos débats ont été riches et très instructifs, mais ils n’ont pas abouti à un texte totalement satisfaisant. Malgré de bonnes intentions, nous sommes convaincus qu’il n’atteindra pas l’objectif affiché par ses auteurs et n’empêchera pas la disparition des laboratoires indépendants et de proximité. Au contraire, le risque est grand d’une concentration de l’activité des laboratoires sur des plateaux techniques toujours plus éloignés des territoires ruraux. Enfin, je ne suis pas convaincu que son adoption effacera l’amertume de toute une profession devant la fermeture récente de laboratoires sur l’ensemble du territoire.

C’est pourquoi les membres du groupe du RDSE s’opposeront unanimement au texte issu des conclusions de la commission mixte paritaire, tout comme à l’amendement du Gouvernement.

Mme la présidente. La parole est à Mme Aline Archimbaud.

Mme Aline Archimbaud. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous voilà au terme d’un parcours long et sinueux, plusieurs orateurs l’ont rappelé avant moi, puisque ce texte sur la biologie médicale est le cinquième sur ce thème à avoir été inscrit à l’ordre du jour du Sénat en quatre ans.

Nous avons pu le constater, le sujet suscite un débat encore assez animé. Néanmoins, grâce aux efforts de notre rapporteur pour susciter la concertation et au travail constructif de tous nos collègues de la commission des affaires sociales, nous avons pu parvenir à un texte équilibré. Le groupe écologiste s’en réjouit, et vous remercie, mes chers collègues, du juste compromis que vous avez su trouver entre qualité, accessibilité, proximité et indépendance de la biologie médicale, dans le cadre des deux problématiques fondamentales que sont l’accréditation et la lutte contre la financiarisation.

Il faut bien le reconnaître, l’accréditation, tout d'abord, est difficile à critiquer sur le fond. Elle permet en effet, si toutefois les conditions de travail sont convenables, d’assurer la permanence des procédures, d’améliorer l’information et la communication internes, donc, globalement, la qualité, la traçabilité et la transparence, des évolutions que les écologistes ne cessent de réclamer dans d’autres contextes.

Pour autant, nous ne sommes pas naïfs : il ne fait aucun doute que les gros laboratoires ont valorisé au maximum l’accréditation aux yeux des pouvoirs publics, non pas seulement pour des raisons vertueuses, mais aussi parce qu’ils savaient pouvoir l’assumer plus facilement que d’autres.

Quoi qu’il en soit, l’accréditation des laboratoires a, dans un premier temps, soulevé le mécontentement et l’inquiétude de certains biologistes, parce qu’elle est onéreuse et chronophage et parce qu’elle les éloigne de leur cœur de métier quand ils ne sont pas en situation de déléguer cette tâche à un nouveau salarié. Pourtant, force est de le constater, le processus est aujourd’hui enclenché. L’accréditation a en effet déjà été obtenue ou est en cours d’obtention par un grand nombre d’établissements.

Je rejoins de ce fait le constat dressé par M. le rapporteur en première lecture. Le problème est non pas l’accréditation elle-même, mais le rythme et les modalités de sa mise en œuvre. En la matière, il me semble que le compromis auquel nous sommes parvenus est équilibré, même si des inquiétudes demeurent concernant le COFRAC.

Cet organisme chargé d’une mission de service public et disposant d’un monopole national pour son action pose en effet un problème, en raison tant de son manque d’indépendance, car les experts biologiques censés délivrer l’accréditation sont souvent issus des grands laboratoires, que des tarifs élevés qu’il applique. Nous resterons donc vigilants en la matière, et je sais que nous ne serons pas les seuls. C’est une question qu’il faudra absolument revoir très vite. La commission des affaires sociales a d’ailleurs demandé un rapport sur ce sujet à la Cour des comptes.

La financiarisation est le second enjeu important de la réforme de la biologie médicale. Que des fonds de pension ou d’autres investisseurs spéculent ainsi sur des établissements à vocation sanitaire est en effet choquant. Nous étions nombreux à partager l’objectif d’y remédier.

En première lecture, le Sénat avait d’ailleurs adopté un amendement écologiste tendant à ce que l’ensemble des contrats et conventions signés dans le cadre des sociétés d’exercice libéral soient rendus publics à la demande de l’un des détenteurs du capital.

Il visait particulièrement les conventions extrastatutaires actuellement non communiquées aux autorités, qui permettent de contourner l’esprit de la loi, et notamment les clauses dites « d’entraînement », fréquemment introduites pour permettre aux financiers, majoritaires, d’obliger les minoritaires, en l’espèce les biologistes exerçants, à céder leurs parts en même temps qu’eux, de sorte qu’ils ne puissent avoir leur mot à dire en cas de volonté de cession des financiers ; ou encore les clauses de type buy or sell, qui profitent également aux financiers en contraignant un actionnaire minoritaire soit à racheter l’intégralité des parts des majoritaires, soit à leur vendre ses parts au prix qu’ils ont proposé.

L’adoption de cet amendement par le Sénat, avec le soutien de notre rapporteur et à une large majorité, nous semblait une avancée salutaire. De fait, nous avons été déçus que l’Assemblée nationale supprime purement et simplement la disposition qui avait été ainsi introduite.

Cependant, les sénateurs ont fait entendre leur voix en commission mixte paritaire, et nous sommes parvenus à réinsérer dans le texte aujourd’hui soumis à notre suffrage la disposition suivante : « L’ensemble des contrats et des conventions signés dans le cadre des sociétés d’exercice libéral est communiqué à l’ordre compétent […]. Toute convention ou clause cachée est alors inopposable. »

Il est clair que la communication à l’ordre est moins transparente que le fait de rendre publiques ces conventions, mais le caractère alors inopposable des clauses extrastatutaires est une avancée en soit qu’il faut souligner.

En conclusion, le groupe écologiste votera cette proposition de loi, parce que nous partageons l’espoir formé par Jacky Le Menn, dans l’introduction de son rapport, que ce texte apporte « une solution sinon définitive, du moins durable » aux problèmes de la biologie médicale, mais aussi parce que cette spécialité est devenue un élément central du parcours de soins des patients.

La biologie médicale ne doit donc plus souffrir de la crispation et des turpitudes dans lesquelles elle est plongée depuis maintenant plusieurs années. (Mme Catherine Génisson applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Catherine Génisson.

Mme Catherine Génisson. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, alors même que la biologie médicale française n'avait pas bénéficié de réforme structurante depuis près de quarante ans, après quelques péripéties législatives que je ne rappellerai pas, nous avons aujourd'hui la possibilité, en soutenant les résultats des travaux de notre commission mixte paritaire, d’offrir un cadre juridique clair à cette spécialité médicale qui contribue à la réalisation de 60 % des diagnostics médicaux et qui participe de la qualité de notre système de santé. Le fait que l’ambiance soit, ce soir, intime, si j’ose dire, n’y change rien. (Sourires.)

Je remercie chaleureusement notre rapporteur, Jacky Le Menn, dont nous avons pu apprécier la détermination et le sens de l'écoute. De même, je prends acte des travaux de la commission des affaires sociales et je tiens à souligner qu'ils se sont déroulés avec la volonté partagée par tous de définir la biologie médicale française de demain, laquelle se caractérise à la fois par un nombre important de biologistes – 16,5 pour 100 000 habitants, contre 5,8 en moyenne dans les autres États membres de l’Union européenne – et par un nombre important de structures de proximité qu’il convient de préserver.

Aujourd'hui, vous l'avez souligné, madame la ministre, nous avons à relever un double défi : celui de la qualité et celui de l'efficience.

À l’exigence de qualité, nous avons répondu par l'obligation d’accréditation, qui doit garantir la fiabilité et la qualité des examens. Certains biologistes, qui s'inquiètent de la lourdeur et de la complexité de cette procédure, en prônent une seconde, à double voie. Une telle solution, si elle était adoptée, susciterait doutes et interrogations sur les laboratoires non accrédités. L'accréditation progressive, jusqu’à 100 % en 2020, me semble parfaitement adaptée.

Nombre de biologistes s'inquiètent par ailleurs du coût de cette accréditation, qui est de la responsabilité du Comité français d’accréditation, le COFRAC. Félicitons-nous, madame la ministre, que vous ayez cautionné notre proposition de faire expertiser par la Cour des comptes les prestations qu’offre cet organisme. En effet, le prix qu’il demande est élevé, et reconnaissons que cela peut mettre en difficulté un certain nombre de laboratoires. Il s'agit d’un véritable problème, sur lequel la commission des affaires sociales du Sénat exercera toute sa vigilance.

Nous avons eu aussi de longs débats, qui se poursuivent d'ailleurs ce soir, au sujet du rétablissement de l'article 6 par la commission mixte paritaire. J’ai beaucoup hésité, mais il me semble personnellement souhaitable de permettre à des médecins ou à des pharmaciens d'exercer la biologie médicale en milieu hospitalo-universitaire sans être titulaires de ce diplôme. Je sais pouvoir compter sur votre vigilance, madame la ministre, pour que cette disposition favorable à la recherche – et nous devons soutenir celle-ci – ne pénalise pas les étudiants qui se destinent à l'exercice de la spécialité de biologie médicale.

À la question de l'efficience, nous avons répondu par la mise en place de garde-fous devant contrecarrer les abus de la financiarisation. L'article 8 de la proposition de loi répond à cette préoccupation. Bien évidemment, les dispositions visées à cet article ne sont pas parfaites ; néanmoins, je considère qu'elles représentent un progrès très sensible dans la lutte contre la financiarisation.

Au Sénat, nous avions majoritairement souhaité fixer un seuil minimal de détention du capital social pour chaque biologiste exerçant au sein d’une société d'exercice libéral. Vous nous indiquez, madame la ministre, que ce dispositif semble difficilement compatible avec le droit communautaire. Aussi, c’est avec regret que nous vous suivrons dans votre volonté de supprimer ces dispositions, car, vraiment, nous ne voulons pas compromettre l'application enfin de ce texte.

Ces quelques observations étant faites, fier de doter la biologie médicale d’un statut juridique que nous voulons efficace, le groupe socialiste votera ce texte. (M. le rapporteur applaudit.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat, lorsqu’il est appelé à se prononcer après l’Assemblée nationale, procède à un vote unique sur l’ensemble du texte en ne retenant que les amendements ayant reçu l’accord du Gouvernement.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

proposition de loi portant réforme de la biologie médicale

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Article 4

Le code de la santé publique est ainsi modifié :

1° Avant la dernière phrase du second alinéa de l’article L. 1223-1, sont insérées deux phrases ainsi rédigées :

« Par dérogation à l’article L. 6222-5, les établissements de transfusion sanguine qui, au titre des activités de laboratoire de biologie médicale prévues au présent article, effectuent des examens d’immuno-hématologie dits “receveur” et des examens complexes d’immuno-hématologie peuvent disposer de laboratoires comportant plusieurs sites localisés sur plus de trois territoires de santé, dans leur champ géographique d’activité déterminé en application de l’article L. 1223-2. Le deuxième alinéa du I de l’article L. 6211-19 n’est pas applicable aux transmissions d’échantillons biologiques faites par les laboratoires de biologie médicale des établissements de santé aux établissements de transfusion sanguine en vue des examens d’immuno-hématologie mentionnés au présent alinéa. » ;

2° L’article L. 6211-13 est ainsi rédigé :

« Art. L. 6211-13. – Lorsque le prélèvement d’un examen de biologie médicale ne peut être réalisé dans le laboratoire de biologie médicale, il peut être réalisé dans un établissement de santé, au domicile du patient ou dans des lieux en permettant la réalisation, par un professionnel de santé autorisé conformément aux procédures déterminées avec le biologiste-responsable du laboratoire mentionné à l’article L. 6211-11.

« Les catégories de professionnels de santé autorisés à réaliser le prélèvement et les lieux permettant sa réalisation sont fixés par arrêté du ministre chargé de la santé. » ;

2° bis À l’article L. 6211-14, les mots : « la totalité ou une partie de la phase pré-analytique » sont remplacés par les mots : « le prélèvement » et le mot : « réalisée » est remplacé par le mot : « réalisé » ;

2° ter À la première phrase de l’article L. 6211-15, les mots : « la totalité ou une partie de la phase pré-analytique » sont remplacés par les mots : « le prélèvement », le mot : « réalisée » est remplacé par le mot : « réalisé » et les mots : « réalise cette phase » sont remplacés par les mots : « réalise ce prélèvement » ;

3° À l’article L. 6211-17, les mots : « au domicile du patient, le biologiste médical détermine au préalable les examens à réaliser et » sont remplacés par les mots : « , le biologiste médical détermine au préalable » ;

4° L’article L. 6223-5 est complété par un 3° ainsi rédigé :

« 3° Une personne physique ou morale qui détient, directement ou indirectement, une fraction du capital social d’une société de professionnels de santé autorisés à faire des prélèvements dans les conditions mentionnées à l’article L. 6211-13 et ne satisfaisant pas aux conditions du chapitre II du titre I^er du présent livre. »

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Article 6

Après l’article L. 6213-2 du même code, il est inséré un article L. 6213-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 6213-2-1. – Dans les centres hospitaliers et universitaires et dans les établissements liés par convention en application de l’article L. 6142-5, des professionnels médecins ou pharmaciens, non qualifiés en biologie médicale et recrutés dans une discipline mixte, exercent sur décision du ministre chargé de la santé et du ministre chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche les fonctions de biologiste médical, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 6213-12, lorsqu’ils justifient d’un exercice effectif d’une durée de trois ans dans des structures et laboratoires de biologie médicale. Ces professionnels exercent leurs fonctions dans le domaine de spécialisation correspondant aux disciplines mixtes et biologiques définies par arrêté du ministre chargé de la santé et du ministre chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche. »

Article 7

I. – Le code de la santé publique est ainsi modifié :

1° L’article L. 6211-12 est ainsi rédigé :

« Art. L. 6211-12. – Lorsque le parcours de soins suivi par le patient comporte des tests, recueils et traitements de signaux biologiques ayant fait l’objet d’une prescription et nécessitant un appareil de mesure, le biologiste médical s’assure, à l’occasion d’un examen, dans des conditions fixées par décret, de la cohérence entre les données du dispositif médical ou du dispositif médical de diagnostic in vitro et le résultat de l’examen de biologie médicale qu’il réalise. » ;

2° Le I de l’article L. 6211-18 est ainsi modifié :

a) À la fin du 2°, les mots : « par décret en Conseil d’État » sont remplacés par les mots : « par arrêté du ministre chargé de la santé » ;

b) Au dernier alinéa, les mots : « d’analyse » sont supprimés ;

3° La seconde phrase de l’article L. 6212-4 est supprimée ;

4° L’article L. 6213-2 est ainsi modifié :

a) La première phrase du 1° est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« À compter de la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale, une personne qui remplit les conditions d’exercice de la biologie médicale ou qui a exercé la biologie médicale dans un établissement public de santé, dans un établissement de santé privé d’intérêt collectif ou dans un établissement de transfusion sanguine, soit à temps plein, soit à temps partiel, pendant une durée équivalente à deux ans au cours des dix dernières années. Pour les personnes ayant commencé à exercer la biologie médicale entre le 13 janvier 2008 et le 13 janvier 2010, la période des deux ans prise en compte s’achève au plus tard le 13 janvier 2012. » ;

b) (Suppression maintenue)

c) Il est ajouté un 3° ainsi rédigé :

« 3° Le directeur ou directeur adjoint d’un centre national de référence pour la lutte contre les maladies transmissibles mentionné aux articles L. 1413-4 et L. 1413-5, par autorisation du ministre chargé de la santé, après avis de la commission prévue à l’article L. 6213-12. » ;

5° Les articles L. 6213-3 et L. 6213-4 sont abrogés ;

6° Le 3° de l’article L. 6213-6 est abrogé ;

7° À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 6213-8, les mots : « privé de santé » sont remplacés par les mots : « de santé privé » ;

8° Après l’article L. 6213-10, il est inséré un article L. 6213-10-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 6213-10-1. – Un décret fixe les conditions dans lesquelles, par dérogation aux articles L. 6213-1 et L. 6213-2, les biologistes médicaux peuvent se faire remplacer à titre temporaire. » ;

9° À la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 6221-9, le mot : « ministère » est remplacé par le mot : « ministre » ;

10° À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 6222-1, les mots : « , public ou privé, » sont supprimés ;

11° À la fin de l’article L. 6222-2, la référence : « L. 1434-9 » est remplacée par la référence : « L. 1434-7 » ;

11° bis À la fin de la deuxième phrase du dernier alinéa de l’article L. 4352-1, à la fin de la deuxième phrase de l’article L. 6212-3, au premier alinéa de l’article L. 6212-6, aux articles L. 6222-2 et L. 6222-3, au premier alinéa de l’article L. 6222-5, à l’article L. 6223-4 et au 21° de l’article L. 6241-1, le mot : « infrarégional » est supprimé ;

11° ter Aux premiers et derniers alinéas des articles L. 6212-6 et L. 6222-5, le mot : « infrarégionaux » est supprimé ;

12° Au premier alinéa de l’article L. 6223-3, les mots : « personne morale » sont remplacés par le mot : « société » ;

13° Le 1° de l’article L. 6223-5 est ainsi modifié :

a) Les mots : « autorisée à prescrire des examens de biologie médicale » sont remplacés par les mots : « autre que celle de biologiste médical » ;

b) Après les mots : « in vitro, », sont insérés les mots : « un établissement de santé, social ou médico-social de droit privé, » ;

14° Après le mot : « cadre », la fin du dernier alinéa de l’article L. 6231-1 est ainsi rédigée : « du contrôle de la qualité des examens de biologie médicale prévu à l’article L. 6221-10. » ;

15° Le titre III du livre II de la sixième partie est complété par un article L. 6231-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 6231-3. – En cas d’urgence tenant à la sécurité des patients ou du personnel, le directeur général de l’agence régionale de santé peut prononcer l’interruption immédiate, totale ou partielle, du fonctionnement des moyens techniques nécessaires à la réalisation de l’activité, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. » ;

16° L’article L. 6241-1 est ainsi modifié :

a) Après le 1°, il est inséré un 1° bis ainsi rédigé :

« 1° bis Le fait, pour un laboratoire de biologie médicale, de ne pas déclarer son activité dans les conditions prévues au dernier alinéa du I de l’article L. 6211-19 ou d’effectuer une fausse déclaration ; »

b) Au 8°, après le mot : « privé, », sont insérés les mots : « à l’exception des laboratoires exploités sous la forme d’organisme à but non lucratif, » ;

c) À la fin du 10°, la référence : « à l’article L. 6221-4 » est remplacée par les mots : « au 3° de l’article L. 6221-4 ou n’ayant pas déposé la déclaration mentionnée aux 1° et 2° du même article » ;

d) Le 13° est ainsi rédigé :

« 13° Le fait, pour un laboratoire de biologie médicale, de ne pas faire procéder au contrôle de la qualité des résultats des examens de biologie médicale qu’il réalise dans les conditions prévues à l’article L. 6221-9 ou de ne pas se soumettre au contrôle national de la qualité des résultats des examens de biologie médicale prévu à l’article L. 6221-10 ; »

e) Le 14° est ainsi rédigé :

« 14° Le fait, pour un laboratoire de biologie médicale qui réalise des examens d’anatomie et de cytologie pathologiques, de méconnaître les exigences mentionnées au chapitre I^er du titre II du présent livre ; »

f) Au 20°, après le mot : « médicale », il est inséré le mot : « privé » ;

17° Au 1° du I de l’article L. 6241-2, la référence : « 3° » est remplacée par les références : « 1° bis, 3° » ;

18° Après l’article L. 6241-5, il est inséré un article L. 6241-5-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 6241-5-1. – Les chambres disciplinaires de l’ordre des médecins ou de l’ordre des pharmaciens sont compétentes pour statuer sur une plainte déposée à l’encontre d’une société qui exploite un laboratoire de biologie médicale privé lorsque cette société est inscrite au tableau de l’ordre des pharmaciens ou de l’ordre des médecins.

« Lorsque la société mentionnée au premier alinéa est inscrite simultanément au tableau de l’ordre des médecins et au tableau de l’ordre des pharmaciens, est saisie soit la chambre disciplinaire de première instance de l’ordre des médecins si les biologistes médicaux exerçant au sein du laboratoire de biologie médicale sont majoritairement inscrits au tableau de l’ordre des médecins, soit la chambre disciplinaire de première instance de l’ordre des pharmaciens dans l’hypothèse inverse. Si le nombre de médecins biologistes et de pharmaciens biologistes est le même, le plaignant saisit la chambre de son choix.

« Les sanctions mentionnées aux articles L. 4124-6 et L. 4234-6 sont applicables à la société exploitant un laboratoire de biologie médicale privé faisant l’objet de poursuites disciplinaires respectivement devant l’ordre des médecins ou devant l’ordre des pharmaciens. Dans ce cas :

« 1° L’interdiction mentionnée au 4° de l’article L. 4124-6 est, pour les sociétés exploitant un laboratoire de biologie médicale privé inscrites au tableau de l’ordre des médecins, une interdiction temporaire de pratiquer des examens de biologie médicale, avec ou sans sursis ; cette interdiction ne peut excéder un an ;

« 2° Les interdictions au titre des 4° ou 5° de l’article L. 4234-6 sont, pour les sociétés exploitant un laboratoire de biologie médicale privé inscrites au tableau de l’ordre des pharmaciens :

« a) Une interdiction temporaire de pratiquer des examens de biologie médicale d’une durée maximale d’un an, avec ou sans sursis ;

« b) (Suppression maintenue) »

19° À la fin de l’article L. 6242-3, les références : « aux articles L. 6231-1 et L. 6232-2 » sont remplacées par la référence : « à l’article L. 6231-1 » ;

20° Au dernier alinéa de l’article L. 1434-9, les mots : « de soins mentionnée au 1° » sont supprimés ;

21° L’article L. 4352-4 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l’organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu, avant leur entrée dans la profession, un titre de formation ou une autorisation requis pour l’exercice de la profession de technicien de laboratoire médical ou relevant du 1° de l’article L. 4352-3 et des articles L. 4352-3-1 et L. 4352-3-2, ainsi que celles qui, ne l’exerçant pas, ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. » ;

b) La première phrase du deuxième alinéa est complétée par les mots : « ou d’un exercice aux dates mentionnées respectivement au 1° de l’article L. 4352-3 et aux articles L. 4352-3-1 et L. 4352-3-2 » ;

22° Après l’article L. 4352-3, sont insérés des articles L. 4352-3-1 et L. 4352-3-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 4352-3-1. – Les personnes qui exerçaient, à la date du 29 novembre 1997, les fonctions de technicien de laboratoire médical dans un établissement de transfusion sanguine sans remplir les conditions exigées mais qui justifient, à la date du 23 mai 2004, d’une formation relative aux examens de biologie médicale réalisés dans un établissement de transfusion sanguine peuvent continuer à exercer les mêmes fonctions.

« Art. L. 4352-3-2. – Les personnes qui exerçaient, à la date de promulgation de la loi n° … du … portant réforme de la biologie médicale, les fonctions de technicien de laboratoire médical et qui ne sont pas titulaires d’un des diplômes ou titres de formation prévus aux articles L. 4352-2 et L. 4352-3 peuvent continuer à exercer les fonctions de technicien de laboratoire médical. » ;

23° Le sixième alinéa de l’article L. 4352-7 est supprimé ;

24° Au 18° du II de l’article L. 5311-1, après le mot : « appropriée », sont insérés les mots : « en application du 3° de l’article L. 6211-2 ».

II. – Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° L’article L. 145-5-6 est ainsi rédigé :

« Art. L. 145-5-6. – Les sections des assurances sociales de l’ordre des médecins ou de l’ordre des pharmaciens sont compétentes pour statuer sur une plainte déposée à l’encontre d’une société qui exploite un laboratoire de biologie médicale privé lorsque cette société est inscrite au tableau de l’ordre des pharmaciens ou de l’ordre des médecins.

« Lorsque la société mentionnée au premier alinéa est inscrite simultanément au tableau de l’ordre des médecins et au tableau de l’ordre des pharmaciens, doit être saisie de la plainte soit la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance de l’ordre des médecins si les biologistes médicaux exerçant au sein du laboratoire de biologie médicale sont majoritairement inscrits au tableau de l’ordre des médecins, soit la section des assurances sociales compétente de l’ordre des pharmaciens dans l’hypothèse inverse. Si le nombre de médecins biologistes et de pharmaciens biologistes est le même, le plaignant saisit la chambre de son choix.

« Les sanctions prononcées sont celles prévues aux articles L. 145-2 et L. 145-4, à l’exception de l’interdiction, avec ou sans sursis, de donner des soins aux assurés sociaux qui est remplacée par l’interdiction, avec ou sans sursis, de pratiquer des examens de biologie médicale pour les assurés sociaux. L’interdiction temporaire, avec ou sans sursis, d’exercer des activités de biologie médicale ne peut excéder un an. » ;

2° À la première phrase de l’article L. 162-13-1, le mot : « exacte » est supprimé.

III. – L’ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 précitée est ainsi modifiée :

1° L’article 7 est ainsi modifié :

a) Le I est ainsi rédigé :

« I. – Jusqu’au 31 octobre 2020, aucun laboratoire de biologie médicale non accrédité, au sens de l’article L. 6221-1 du code de la santé publique, ne peut fonctionner sans respecter les conditions déterminées par un arrêté du ministre chargé de la santé relatif à la bonne exécution des analyses de biologie médicale.

« Jusqu’à cette même date, aucun laboratoire de biologie médicale privé non accrédité ne peut fonctionner sans détenir l’autorisation administrative prévue au premier alinéa de l’article L. 6211-2 du même code, dans sa rédaction antérieure à la publication de la présente ordonnance.

« L’autorisation peut être retirée lorsque les conditions de sa délivrance cessent d’être remplies.

« À compter du 1^er novembre 2016, les laboratoires de biologie médicale ne peuvent fonctionner sans disposer d’une accréditation portant sur 50 % des examens de biologie médicale qu’ils réalisent. 

« À compter du 1er novembre 2018, les laboratoires de biologie médicale ne peuvent fonctionner sans disposer d’une accréditation portant sur 70 % des examens de biologie médicale qu’ils réalisent.

« À compter du 1er novembre 2020, les laboratoires de biologie médicale ne peuvent fonctionner sans disposer d’une accréditation portant sur 100 % des examens de biologie médicale qu’ils réalisent. 

« Avant leur évaluation clinique ou médico-économique par la Haute Autorité de santé, dans les conditions prévues à l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale, les examens de biologie médicale innovants hors nomenclature, notamment en cours de validation à l’aide de recherches biomédicales définies à l’article L. 1121-1 du code de la santé publique, sont exclus de la procédure d’accréditation prévue à l’article L. 6221-1 du même code.

« Les accréditations prévues aux quatrième à avant-dernier alinéas du présent I portent sur chacune des familles d’examens de biologie médicale. » ;

b) À la première phrase du II, après le mot : « délivrée », sont insérés les mots : « , dans les conditions définies au I, » ;

c) Le III est ainsi modifié :

– après le mot : « administrative », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « délivrée dans les conditions définies au I : » ;

– la dernière phrase du 1° est supprimée ;

– après le 1°, il est inséré un 1° bis ainsi rédigé :

« 1° bis Un laboratoire de biologie médicale qui ouvre un site nouveau, dans le respect des limites territoriales définies au même article L. 6222-5, à condition de ne pas dépasser le même nombre total de sites ouverts au public ; » 

– le 2° est abrogé ;

d) Au IV, après le mot : « administratives », sont insérés les mots : « délivrées dans les conditions définies au I » et l’année : « 2016 » est remplacée par l’année : « 2020 » ;

e) Le V est ainsi rédigé :

« V. – Le fait de faire fonctionner un laboratoire de biologie médicale non accrédité, au sens de l’article L. 6221-1 du code de la santé publique, sans respecter les conditions déterminées par un arrêté du ministre chargé de la santé relatif à la bonne exécution des analyses de biologie médicale et, pour un laboratoire de biologie médicale privé, sans détenir une autorisation administrative telle que définie aux articles L. 6211-2 à L. 6211-9 du même code, dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance, est constitutif d’une infraction soumise à sanction administrative dans les mêmes conditions que l’infraction mentionnée au 10° de l’article L. 6241-1 dudit code. » ;

2° L’article 8 est ainsi modifié :

a) Après la première occurrence du mot : « ordonnance », la fin du III est ainsi rédigée : « continue de produire les effets mentionnés à l’article L. 6211-5 du code de la santé publique, dans sa rédaction antérieure à la publication de la présente ordonnance, jusqu’au 1^er novembre 2020. » ;

b) (Suppression maintenue)

c) Au VI, après la référence : « V », sont insérés les mots : « du présent article et au I de l’article 7 » ;

3° L’article 9 est ainsi modifié :

a) Au I, après la référence : « L. 6223-1 », sont insérés les mots : « du code de la santé publique » ;

b) Au premier alinéa du II, les références : « aux dispositions de l’article L. 6223-4 et du 2° de l’article L. 6223-5 » sont remplacées par les références : « aux articles L. 6223-4 et L. 6223-5 du même code » ;

c) Il est ajouté un V ainsi rédigé :

« V. – Les personnes ayant déposé auprès du ministre chargé de la santé, avant la date de publication de la présente ordonnance, une demande d’autorisation d’exercice des fonctions de directeur ou directeur adjoint de laboratoire sans qu’une décision leur ait été notifiée au plus tard à cette même date peuvent présenter une demande d’autorisation d’exercer les fonctions de biologiste médical ; cette demande est adressée au ministre chargé de la santé qui prend sa décision après avis de la commission mentionnée à l’article L. 6213-12 du code de la santé publique, dans des conditions fixées par décret. »

Article 7 bis

Après l’article L. 6211-8 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 6211-8-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 6211-8-1. – I. – Les examens de biologie médicale, y compris dans les situations d’urgence, sont réalisés dans des délais compatibles avec l’état de l’art, conformément aux informations dont dispose le biologiste sur l’état de santé du patient.

« Les agences régionales de santé prennent en compte ces situations dans l’organisation territoriale des soins.

« II. – La liste des examens réputés urgents ainsi que les conditions de réalisation et de rendu des résultats sont fixées par arrêté du ministre chargé de la santé. »

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Article 8

I. – Plus de la moitié du capital social et des droits de vote d’une société d’exercice libéral de biologistes médicaux doit être détenue, directement ou par l’intermédiaire des sociétés mentionnées au 4° de l’article 5 de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l’exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales, par des biologistes médicaux en exercice au sein de la société.

II. – Le chapitre III du titre II du livre II de la sixième partie du code de la santé publique est complété par des articles L. 6223-8 et L. 6223-9 ainsi rédigés :

« Art. L. 6223-8. – I. – Le premier alinéa de l’article 5-1 de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l’exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales n’est pas applicable aux sociétés d’exercice libéral de biologistes médicaux.

« II. – Les sociétés d’exercice libéral de biologistes médicaux créées antérieurement à la date de promulgation de la loi n° … du … portant réforme de la biologie médicale et qui, à cette date, ne respectent pas le I du présent article ou le I de l’article 8 de la loi n° … du … précitée conservent la faculté de bénéficier de la dérogation prévue à l’article 5-1 de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 précitée.

« La cession de leurs parts sociales ou actions se fait prioritairement au bénéfice des biologistes exerçant dans ces sociétés. Si ces derniers se trouvent dans l’incapacité d’acquérir les parts sociales ou les actions qui leur sont proposées, la cession peut avoir lieu au bénéfice de toute personne physique ou morale exerçant la profession de biologiste médical ou de toute société de participations financières de profession libérale de biologistes médicaux. Sous réserve du respect des seuils prévus en application de l’article 6 de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 précitée, cette cession peut également avoir lieu au bénéfice d’une ou plusieurs personnes ne répondant pas aux conditions du premier alinéa ou des 1° et 5° de l’article 5 de la même loi. 

« III. – L’ensemble des contrats et des conventions signés dans le cadre des sociétés d’exercice libéral est communiqué à l’ordre compétent, en application des articles L. 4113-9 et L. 4221-19. Toute convention ou clause cachée est alors inopposable.

« Art. L. 6223-9 (nouveau). – I. – Afin de respecter les règles d’indépendance professionnelle reconnues aux médecins et aux pharmaciens dans le code de déontologie qui leur est applicable, la fraction du capital social détenue, directement ou indirectement, par des biologistes médicaux exerçant au sein du laboratoire de biologie médicale et possédant une fraction du capital social ne peut être inférieure à un pourcentage déterminé par décret en Conseil d’État après avis de l’ordre des médecins et de l’ordre des pharmaciens.

« Pour satisfaire aux conditions fixées par le premier alinéa du présent I, la société peut décider d’augmenter son capital social du montant de la valeur nominale des parts ou actions nécessaires et de les vendre à un prix fixé, sauf accord entre les parties, dans les conditions prévues à l’article 1843-4 du code civil.

« II. – Une société qui exploite un laboratoire de biologie médicale et qui ne satisfait pas aux dispositions du I dispose d’un an à compter de la publication de la loi n° … du … portant réforme de la biologie médicale pour se mettre en conformité avec la loi. À défaut, tout intéressé peut demander en justice la dissolution de la société. Le tribunal peut accorder à la société un délai maximal de six mois pour régulariser la situation. La dissolution ne peut être prononcée si, au jour où il est statué sur le fond, cette régularisation a eu lieu. »

Article 9

Le livre II de la sixième partie du code de la santé publique est ainsi modifié :

1° Le I de l’article L. 6211-19 est ainsi modifié :

a) (Suppression maintenue)

b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les laboratoires de biologie médicale transmettent une déclaration annuelle des examens de biologie médicale qu’ils ont réalisés au directeur général de l’agence régionale de santé, dans des conditions fixées par décret. » ;

2° L’article L. 6222-3 est ainsi modifié :

a) Après les mots : « d’un laboratoire de biologie médicale », sont insérés les mots : « , d’un site de laboratoire de biologie médicale, à une opération de rachat de tout ou partie d’actifs d’une société exploitant un laboratoire de biologie médicale » ;

b) Après les mots : « fusion de laboratoires de biologie médicale », sont insérés les mots : « y compris la transmission universelle de patrimoine » ;

3° Au premier alinéa de l’article L. 6222-4, les mots : « compter en son sein » sont remplacés par le mot : « gérer » ;

4° Le premier alinéa de l’article L. 6222-5 est ainsi modifié :

a) Les mots : « soit sur deux » sont supprimés ;

b) Après le mot : « dérogation », la fin de l’alinéa est ainsi rédigée : « accordée par le directeur général de l’agence régionale de santé dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État et prévue par le schéma régional d’organisation des soins. » ;

5° L’article L. 6223-4 est ainsi modifié :

a) Les mots : « parts sociales » sont remplacés par les mots : « droits sociaux » ;

b) Les mots : « cette personne » sont remplacés par les mots : « une personne » ;

c) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Le contrôle, par une même personne, d’une proportion de l’offre supérieure à 33 % du total des examens de biologie médicale réalisés sur un même territoire de santé est réputé effectif dès lors que cette personne détient, directement ou indirectement, la majorité du capital social de plusieurs sociétés exploitant un laboratoire de biologie médicale et que l’activité de ces sociétés représente au total plus de 33 % des examens de biologie médicale sur ce territoire. »

Article 10

Le code de la santé publique est ainsi modifié :

1° L’article L. 6213-1 est ainsi modifié :

a) À la fin du 2°, la référence : « de l’article L. 4221-12 » est remplacée par les références : « des articles L. 4221-9, L. 4221-12, L. 4221-14-1 et L. 4221-14-2 » ;

b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les médecins et les pharmaciens autorisés à exercer la médecine ou la pharmacie en France peuvent solliciter la délivrance d’une qualification en biologie médicale auprès de l’ordre compétent. » ;

2° À l’article L. 4221-9 et au premier alinéa des articles L. 4221-11 et L. 4221-12, les mots : « du Conseil supérieur de la pharmacie » sont remplacés par les mots : « d’une commission, composée notamment de professionnels de santé » ;

3° À l’article L. 4221-9, au premier alinéa de l’article L. 4221-12 et à la première phrase des articles L. 4221-14-1 et L. 4221-14-2, après le mot : « individuellement », sont insérés les mots : « , le cas échéant, dans la spécialité » ;

4° À la fin de l’article L. 4221-13, les mots : « , après avis du conseil supérieur de la pharmacie » sont supprimés ;

5° À la seconde phrase du cinquième alinéa de l’article L. 4222-9, après le mot : « France », sont insérés les mots : « pour l’exercice de la profession de pharmacien, le cas échéant, dans la spécialité concernée ».

Article 10 bis

Article 11

La section 1 du chapitre III du titre I^er du livre II de la sixième partie du code de la santé publique est complétée par un article L. 6213-6-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 6213-6-1. – Un décret en Conseil d’État prévoit pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon des modalités spécifiques d’aménagement de la procédure d’accréditation, prévue à l’article L. 6221-1, des laboratoires de biologie médicale, dans le respect de l’exigence de qualité. »

Mme la présidente. Nous allons maintenant examiner l’amendement déposé par le Gouvernement.

articles 4 à 7 bis

Mme la présidente. Sur les articles 4 à 7 bis, je ne suis saisie d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

article 8

Mme la présidente. L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 7 à 9

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Marisol Touraine, ministre. J'ai eu l'occasion de le dire dans mon intervention liminaire, cet amendement vise à supprimer les alinéas 7 à 9 de l'article 8 de la proposition de loi.

Ces dispositions introduites par la commission mixte paritaire ont pour objet, comme l’ont rappelé plusieurs intervenants, de fixer un seuil minimal de détention du capital social pour chaque biologiste médical exerçant au sein d'une société à exercice libéral. Ce seuil serait fixé par décret en Conseil d’État et l'ensemble des laboratoires devraient s'y conformer dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi.

Comme j'ai eu l'occasion de le souligner, ce mécanisme soulève plusieurs difficultés.

Premièrement, il semble contraire au droit européen, ce qui serait de nature à le fragiliser, à un moment où les dispositions relatives à l’exercice de la biologie médicale en France font l'objet d'un examen particulièrement attentif par la Commission européenne.

Deuxièmement, il est probable que l’introduction d'un tel seuil aboutirait à un effet contraire à l'objectif visé : ainsi, les jeunes biologistes souhaitant s'investir dans cette profession seraient évincés en raison des contraintes financières qui leur seraient imposées.

Troisièmement, ce dispositif créerait des contraintes supplémentaires pour l’ensemble de la profession.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement souhaite la suppression des alinéas 7 à 9 introduits par la commission mixte paritaire à l'article 8.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacky Le Menn, rapporteur. Avis favorable.

Mme la présidente. Le vote est réservé.

articles 9 à 11

Mme la présidente. Sur les articles 9 à 11, je ne suis saisie d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Vote sur l’ensemble

Mme la présidente. Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je vais mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifiée par l’amendement du Gouvernement.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifiée par l’amendement du Gouvernement.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant de la commission.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 227 :

Le Sénat a adopté définitivement la proposition de loi portant réforme de la biologie médicale.

Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 21 mai 2013 :

À neuf heures trente :

1. Questions orales.

(Le texte des questions figure en annexe.)

À quatorze heures trente et le soir :

2. Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, visant à garantir la qualité de l’offre alimentaire en outre-mer (n° 460, 2012–2013) ;

Rapport de M. Michel Vergoz, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 571, 2012–2013) ;

Texte de la commission (n° 572, 2012–2013).

3. Proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques (n° 447, 2012–2013) ;

Rapport de M. Serge Larcher, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 566, 2012–2013) ;

Texte de la commission (n° 567, 2012–2013).

4. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République (n° 441, 2012–2013) ;

Rapport de Mme Françoise Cartron, fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 568, 2012–2013) ;

Texte de la commission (n° 569, 2012–2013) ;

Avis de Mme Claire-Lise Campion, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 570, 2012–2013) ;

Avis de M. Claude Haut, fait au nom de la commission des finances (n° 537, 2012–2013).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à vingt-trois heures quinze.)

Le Directeur du Compte rendu intégral

FRANÇOISE WIART