Séance du 19 décembre 2012

Mme Françoise Laborde. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean Arthuis.

M. Jean Arthuis. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voilà parvenus à cette nouvelle lecture du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques et, malheureusement, l’opinion du groupe UDI-UC sur ce texte n’a pas évolué depuis la première lecture.

M. Richard Yung. C’est malheureux, en effet !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. C’est bien dommage !

M. Jean Arthuis. Nous allons devoir repousser le présent projet de loi, et ce pour trois motifs au moins.

Premièrement, monsieur le ministre, si la trajectoire fixée est la bonne – à savoir le retour à l’équilibre des finances publiques –, le moteur de la croissance est totalement ignoré.

Les dispositions que vous avez prises, via un amendement au dernier projet de loi de finances rectificative, ne répondent pas à la nécessité d’un choc de compétitivité. Naturellement, vous reconnaissez la nécessité d’alléger le poids des charges sociales et vous avez imaginé un stratagème qui s’apparente largement à de la cosmétique budgétaire : le recours à un crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi.

Cette disposition ne nous agrée pas. De fait, pour notre part, nous souhaitons privilégier l’allègement des taux de cotisations sociales, pour que le message en direction des entreprises soit le plus clair possible. À cet égard, nous suggérons que le financement de compensation soit assuré par une augmentation significative des cotisations et une hausse de la fiscalité portant sur la consommation, c'est-à-dire de la TVA.

Bien sûr, le Gouvernement a fait un premier pas, en admettant la nécessité d’alléger les charges sociales. Il en a même accompli un second, en déclarant que la hausse de la TVA n’était pas nécessairement un chemin interdit. Pour autant, le compte n’y est pas. Voilà donc une première raison de ne pas approuver le présent texte.

Deuxièmement, vos prévisions macroéconomiques paraissent excessivement optimistes. De fait, vos projections de croissance s’établissent à 0,8 % en 2013, puis à 2 % dès 2014 et au-delà.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Ce sera peut-être plus dans les faits !

M. Jean Arthuis. Pourtant, on en est aujourd’hui à se demander si la croissance sera nulle en 2013. On redoute même qu’elle ne soit négative…

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Mais non !

M. Jean Arthuis. En dépit des propos optimistes et volontaristes de M. le rapporteur général, dont je salue la contribution à notre débat, nous ne considérons pas que, avec un taux de croissance à 0,8 % le présent projet de loi de programmation traduise une réelle prudence.

Bien sûr, dans quelques semaines, le Haut Conseil des finances publiques rendra son verdict. Toutefois, les hypothèses macroéconomiques restent manifestement surévaluées.

Troisièmement, et enfin, le Gouvernement demandera bien sûr aux collectivités territoriales d’accepter une réduction des contributions de l’État. En 2014, ces dotations seront amputées de 750 millions d’euros, puis de 750 millions d’euros supplémentaires en 2015 ; bref, l’effort exigé s’élève à 1,5 milliard d’euros en deux ans. De surcroît, tout laisse à penser qu’il faudra aller au-delà de ce montant.

Monsieur le ministre, vous insistez sur la nécessité de la péréquation. Or, aujourd’hui, le Sénat est sous le choc de l’amendement que vous avez déposé, lors des débats qui ont eu lieu à l’Assemblée nationale, à l’article 69 du projet de loi de finances pour 2013.

En effet, cet amendement tend à remettre en cause la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, pour les régions et les départements, ou encore la péréquation concernant les droits de mutation à titre onéreux, les DMTO. Nous avons soudainement vu surgir une nouvelle grille de répartition,…

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Mais nous l’avons corrigée ici même !

M. Jean Arthuis. … qui met en difficulté nombre de départements.

M. Roland du Luart. De fait, cette disposition est déjà modifiée.

M. Jean Arthuis. Or le potentiel financier par habitant est le véritable indicateur de la richesse relative d’une collectivité départementale. Cette disposition remettrait donc totalement en cause un certain nombre de financements départementaux.

M. Roland du Luart. Mon cher collègue, cette mesure a été modifiée, grâce à un vote unanime du Sénat !

M. Richard Yung. Eh oui !

M. Jean Arthuis. Soit ! J’attends toutefois le vote final de notre assemblée,…

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Moi aussi ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Jean Arthuis. … ainsi que le vote définitif de l’Assemblée nationale.

M. Jean-Pierre Caffet. Dans les faits, il a déjà eu lieu !

M. Jean Arthuis. Chers collègues qui soutenez le Gouvernement, vous le comprendrez, si nous devions nous engager dans de telles voies, le compte, là non plus, n’y serait pas, tant la répartition de l’effort demandé aux collectivités territoriales doit être équitable.

Voilà donc trois raisons de ne pas voter le présent projet de loi de programmation pluriannuelle.

M. Yung a évoqué le jugement que je porte, à titre personnel, sur les années qui viennent de s’écouler. Toutefois, cher collègue, il ne faut pas limiter notre horizon à la dernière décennie. Peut-être pourrions-nous remonter quinze ans en arrière ?

M. Richard Yung. Voire trente ans ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean Arthuis. Dès lors, il serait possible de s’interroger sur la perte de compétitivité résultant de la réduction à 35 heures de la durée hebdomadaire du travail.

M. Richard Yung. Et Léon Blum ? Et les congés payés ? (Nouveaux sourires sur les mêmes travées.)

M. Jean Arthuis. Je gage qu’il faudra un jour s’interroger sur cette disposition.

Monsieur le ministre, si vous souhaitez réduire les dépenses publiques et permettre à la modernisation de l’action publique, la MAP, de répondre à l’ambition exprimée lors de sa mise en place, il faudra également s’interroger sur la durée du temps de travail dans la sphère publique, et ce pour les trois fonctions publiques, hospitalière, territoriale et d’État.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est naturellement avec regret que nous ne voterons pas ce projet de loi de programmation des finances publiques. Certes, nous saluons la trajectoire choisie, l’objectif étant, en effet, de tendre à l’équilibre à l’horizon de 2017. Néanmoins, la croissance est nécessaire et, à cette fin, un choc de compétitivité reste indispensable. Or, à cet égard, les dispositions que vous nous avez proposées ne sont pas à la hauteur des enjeux. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP.)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Quel dommage de passer Noël avec des regrets !

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de la nouvelle rédaction de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

En conséquence, sont irrecevables les amendements remettant en cause les « conformes » ou les articles additionnels qui sont sans relation directe avec les dispositions restant en discussion.

TITRE I^er

PROGRAMMATION 2012-2017

Article 1^er

Cf. page 19 du projet de loi n° 239 (2012-2013)

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période 2012-2017.

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Chapitre I^er

Les objectifs généraux des finances publiques

Article 2

L’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est l’équilibre structurel des finances publiques.

Dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport mentionné à l’article 1^er de la présente loi, la trajectoire des finances publiques s’établit comme suit :

1° Évolution du solde effectif et du solde structurel des administrations publiques tel que défini à l’annexe 2 au rapport annexé à la présente loi :

2° Évolution indicative du solde effectif par sous-secteur des administrations publiques :

 – (Adopté.)

Article 2 bis

 L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :

 – (Adopté.)

Article 3

Dans le contexte macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique, du taux de prélèvements obligatoires et de la dette publique s’établissent comme suit :

 – (Adopté.)

Article 4

I. – Lorsque des écarts importants entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel mentionnée à l’article 2, c’est-à-dire des écarts représentant au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives, sont constatés, le Gouvernement, conformément à ses engagements tels qu’ils résultent du traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, précité :

1° Explique les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Ces écarts sont appréciés dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous-jacent défini dans le rapport mentionné à l’article 1^er ;

2° Propose des mesures de correction dans le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, dont il est tenu compte dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

Ces mesures de correction, qui peuvent porter sur l’ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel mentionnée à l’article 2 dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés. 

II. – Les obligations prévues au 2° du I ne s’appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles de nature à justifier les écarts constatés, telles que définies à l’article 3 du traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, précité.

III. – Lorsque les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l’examen du prochain projet de loi de finances de l’année. – (Adopté.)

Chapitre II

L’évolution des dépenses publiques sur la période 2012-2017

Article 5

I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général de l’État, hors remboursements et dégrèvements, des prélèvements sur recettes et du produit, plafonné ou fixé, des impositions de toutes natures mentionnées à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ne peut, à périmètre constant, excéder 370,5 milliards d’euros pour chacune des années 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017, en euros constants de 2012. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d’évolution des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances de l’année pour chacune des années 2013 à 2017.

II. – Hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions », cet agrégat est, à périmètre constant et pour chacune des années 2013 à 2017, au plus égal à 279,455 milliards d’euros.

III. – Afin d’assurer le respect des orientations définies aux I et II, chaque année, pour chaque programme doté de crédits limitatifs, sont mis en réserve au moins 0,5 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement ouverts sur le titre 2 « Dépenses de personnel », et au moins 5 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement ouverts sur les autres titres. Pour la mise en réserve sur le titre 3 « Dépenses de fonctionnement », l’application de ce taux peut être modulée en fonction de la nature des dépenses supportées par les organismes bénéficiant d’une subvention pour charge de service public. – (Adopté.)

Article 6

Le plafond global des autorisations d’emplois de l’État et de ses opérateurs, mentionnés aux articles 69 et 70 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée, est stabilisé sur la période de la programmation.

M. le président. L'amendement n° 2, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

est stabilisé sur la période de la programmation

par les mots :

ne peut être inférieur aux effectifs du début de la période de programmation

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. L’article 6 du présent texte tend, entre autres objectifs, à tracer une trajectoire globale des effectifs budgétaires de l’État pour l’ensemble de la législature. Or cette trajectoire ressemble à une simple ligne droite horizontale, traduisant le gel prolongé des effectifs de la fonction publique jusqu’en 2017.

Il s’agit clairement de créer, via le présent texte, les conditions d’une utilisation intégrale des gains de productivité des administrations publiques en faveur de la réduction des dépenses de fonctionnement, à commencer par les emplois. De fait, nous devrions constater une diminution d’environ deux points par an du nombre des agents de la fonction publique d’État, en dehors des domaines dits « prioritaires ».

À nos yeux, une telle démarche met directement en cause la qualité du service public dans bien des domaines. Il est par exemple tout à fait patent que les services préfectoraux sont de moins en moins à même de faire correctement face aux obligations de service public qui leur incombent, que les services fiscaux auraient manifestement besoin d’être renforcés pour disposer des moyens de lutte nécessaires contre la fraude fiscale, ou encore que les préoccupations environnementales, qui animent à juste titre nos concitoyens, méritent d’autres réponses que celles que fournissent des directions transversales où les compétences se perdent et se noient dans une polyvalence imposée.

De surcroît, les difficultés se font jour dans tous les domaines, y compris dans les secteurs sanctuarisés, qu’il s’agisse de l’éducation, de la sécurité ou de la justice. Par exemple, l’état de fonctionnement de nos services judiciaires nécessite manifestement des réponses plus audacieuses et plus adaptées. Ce n’est pas avec quelques dizaines de postes de greffiers par an, pour l’ensemble du pays, que l’on résoudra le problème latent de la durée des instructions !

Il ne faut pas s’interdire, loin de là, de procéder à un certain volet de créations d’emplois ; il ne faut pas enserrer la trajectoire des effectifs dans un article dont la portée sera sans doute minime. Sur le plan financier, son effet sera probablement aussi faible que celui de cette RGPP aveugle et coûteuse, dont le faible rendement sera sans aucun doute plus qu’annulé par le surcoût implicite de bien des opérations menées depuis dix ans dans le cadre de partenariats public-privé !

Pour conclure, je souligne que le maintien à l’équilibre des effectifs de la fonction publique d’État aura notamment pour effet de fermer des possibilités d’embauches pour un certain nombre de jeunes à la recherche d’un emploi. J’ignore combien nous coûtera le fait de laisser 10 000 jeunes sans travail, faute de créer les emplois nécessaires à la qualité des services publics de l’État. Toutefois, j’ai bien l’impression que cette situation ne sera pas sans conséquence sur la situation générale du pays.

Mes chers collègues, voilà pourquoi nous ne souscrivons pas au présent article, que nous vous invitons à supprimer.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Madame Beaufils, au nom de la commission des finances, j’ai le regret de ne pouvoir donner un avis favorable sur cet amendement.

D’une part, comme je l’ai déjà indiqué lors de la discussion générale, la commission préconise le vote conforme de ce texte qui nous est transmis par l’Assemblée nationale.

D’autre part, et surtout, sur le fond, comme j’ai déjà eu l’occasion de l’expliquer lors de nos débats, le présent amendement serait incompatible avec l’objectif visé par le Gouvernement, à travers cette trajectoire : stabiliser les effectifs de la fonction publique d’État en gageant les créations d’emplois opérées dans les secteurs jugés prioritaires par des diminutions d’emplois dans les autres ministères.

Dès lors, la commission ne peut malheureusement qu’émettre un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 6.

(L'article 6 est adopté.)

Article 7

I. – Les organismes concourant à une mission de service public, autres que les collectivités territoriales et ceux relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale, bénéficiaires de crédits budgétaires ou d’une imposition de toutes natures, contribuent à la réalisation de l’objectif à moyen terme fixé à l’article 2, le cas échéant, par une réduction progressive du produit des impositions de toutes natures qui leur sont affectées ou par une diminution progressive des crédits qui leur sont attribués.

II. – L’article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est complété par un III ainsi rédigé :

« III. – Le présent article ne s’applique pas aux emprunts contractés auprès de la Banque européenne d’investissement. » – (Adopté.)

Article 8

Les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées. – (Adopté.)

Article 9

I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

II. – L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale mentionné par la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

III. – Une partie des dotations relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, représentant au moins 0,3 % de cet objectif, est mise en réserve au début de chaque exercice. – (Adopté.)

Chapitre III

L’évolution des dépenses de l’État sur la période 2013-2015

Article 10

En 2013, 2014 et 2015, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État, hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

 – (Adopté.)

Article 11

La réduction annuelle du produit des impositions de toutes natures mentionné au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée est au moins égale aux montants suivants, exprimés en millions d’euros :

La réduction mentionnée au premier alinéa du présent article est appréciée une année donnée par rapport au produit mentionné au même article 46, dans sa rédaction en vigueur au 1^er janvier 2012. – (Adopté.)

Article 12

L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

Cet ensemble est constitué par :

1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales, à l’exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

3° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Les modalités de répartition de ces concours sont déterminées en association avec les collectivités territoriales.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 1, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Sur la durée de la loi de programmation, les concours budgétaires de l’État aux collectivités locales font l’objet d’une réflexion d’ensemble, menée avec les représentants des collectivités territoriales.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Cet amendement complète naturellement notre opposition à l’article 8 du présent texte.

Nous nous opposons à la réduction des concours aux collectivités territoriales, et, partant, nous sommes hostiles à l’encadrement de ces derniers au sein d’une enveloppe normée. C’est là un avis constant de notre part, nous n’avons pas changé d’opinion sur ce point.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Nous l’avions bien constaté !

Mme Marie-France Beaufils. Dans les faits, une telle mesure reviendrait à priver les élus locaux du fruit de la croissance économique que leurs décisions et leurs choix ont permis d’engendrer.

Le présent projet de loi de programmation orchestre la mise en déclin des dotations, alors même que, selon toute probabilité, la croissance à peu près inexorable de la dépense publique locale contraindra, au total, les élus à procéder à des arbitrages douloureux entre la suppression ou la réduction des services rendus à la population et l’augmentation de la fiscalité locale.

Une telle orientation nous semble parfaitement contraire à ce qu’il conviendrait de faire. A contrario, nous préconisons de mener une réflexion plus complète au sujet des concours de l’État aux collectivités, en vue de donner ou, le cas échéant, de restituer aux différentes dotations leurs atouts, notamment leur vertu péréquatrice.

De fait, comment pourrions-nous accepter plus longtemps que la dotation globale de fonctionnement, la DGF, créée à l’origine pour unifier la taxe locale, puis destinée à remplacer le versement représentatif de la taxe sur les salaires, et qui constituait un prélèvement sur les recettes de TVA, soit devenue cette dotation de valeur unitaire disparate, qui ne progresse désormais plus mais à laquelle on fait absorber toutes les mesures nouvelles, comme les augmentations des dotations de solidarité urbaine et rurale, la DSU et la DSR, ou encore l’adoption de la nouvelle carte intercommunale ?

Comment pouvons-nous accepter plus longtemps que les dotations d’équipement soient réduites, au point de ne plus représenter qu’un concours de 3 % du montant des travaux ?

Comment pouvons-nous comprendre que l’État, quand il modifie les conditions fiscales du contribuable local, se sente obligé de reporter les conséquences de ses choix sur les élus locaux ?

Si l’on souhaite donner sens aux libertés locales et à la décentralisation, tout en faisant des collectivités territoriales les partenaires conscients et reconnus de l’action publique aux côtés de l’État, il faut agir sans tarder, et pendant toute la durée de la législature, pour mettre de nouveau ces questions en débat et chercher les solutions aux problèmes posés.

Vous le savez, la richesse de notre pays dépend aussi des collectivités territoriales, qui y contribuent à hauteur d’environ 11 %. Environ 70 % des investissements dépendent de leur intervention et 800 000 emplois sont maintenus grâce à leurs besoins : autant de raisons qui justifient que leurs moyens ne soient pas dégradés ; ce serait contre-productif en termes de recettes pour le budget de l’État, mais surtout lourd de conséquences pour la vie des habitants dans nos collectivités.