Séance du 8 novembre 2012

M. le président. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Mes chers collègues, notre devoir, à nous, parlementaires, est de maintenir la cohésion sociale de notre nation, certainement pas de recréer artificiellement des divisions et des tensions qui n’ont pas lieu d’être.

M. Jean-Louis Carrère. La démocratie, c’est sans doute une tension ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Un consensus avait été obtenu sur la date du 5 décembre. Les débats d’aujourd’hui prouvent que la date du 19 mars est polémique, qu’elle est clivante,…

M. Jean-Louis Carrère. C’est du galimatias !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. … alors même que c’est toute notre nation qui devrait se retrouver autour de telles dates.

Par ailleurs, trop de soupçons pèsent sur la procédure législative. Si vous teniez tant à cette proposition de loi, vous auriez dû à tout le moins l’amender pour pouvoir la soumettre à l’Assemblée nationale,…

M. Jean-Louis Carrère. Mais non !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. … car se pose une véritable question de constitutionnalité et de légitimité, que nous soumettrons, je l’ai déjà annoncé, au juge constitutionnel.

En persévérant à priver l’Assemblée nationale de débats, vous ferez peser éternellement un soupçon d’illégitimité sur ce texte que vous prétendez pourtant capital. Une telle méthode n’est pas respectueuse du fonctionnement de notre démocratie et de notre Parlement.

Comme l’avait dit un de nos anciens Premiers ministres lors de la discussion d’une autre proposition de loi sur le droit de vote des étrangers, vous créez « un brouillage démocratique…

M. Jean-Louis Carrère. C’est vous qui brouillez l’écoute !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. … qui affaiblit la cohérence politique de nos institutions », ce qui « pose un problème au regard de la clarté démocratique ».

Sur le plan de nos liens avec l’Algérie, il me semble primordial de ne pas faire de la mémoire de la guerre l’alpha et l’oméga de notre relation bilatérale. L’histoire de nos deux pays est certes entachée de beaucoup de sang – l’assassinat des moines de Tibhirine en a été un nouvel épisode tragique –,…

Plusieurs sénateurs du groupe socialiste. Ça n’a rien à voir !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. … mais il est indispensable de tourner la page et d’adopter une attitude constructive. Sinon, où s’arrêtera la surenchère ?

Monsieur le ministre délégué, votre affirmation selon laquelle la France ne céderait pas aux exigences de repentance m’a beaucoup frappée ; vous avez été très applaudi de notre côté de l’hémicycle, et j’espère vraiment que vous continuerez en ce sens, car nous avons trop souffert !

L’Algérie est toujours largement francophone et compte aujourd’hui près de 30 000 Français, dont de très nombreux double-nationaux. C’est dire si nos destinées sont liées. Plutôt que de nous appesantir sur un passé douloureux, tournons-nous davantage vers l’avenir.

M. Christian Cointat. Très bien !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Développons nos relations commerciales, étoffons notre coopération culturelle, ouvrons des écoles, nouons un traité d’amitié, préalable indispensable à l’établissement d’un partenariat stratégique, rendu particulièrement urgent face aux menaces régionales, notamment à celles que fait peser Al-Qaïda au Maghreb islamique.

Concentrons-nous sur les véritables enjeux au lieu de nous perdre en polémiques stériles et trop longtemps ressassées. Je doute fort que l’adoption d’une telle proposition de loi nous aide à faire progresser les négociations sur la sécurité au Sahel…

Oui, monsieur Fischer, nous avons besoin d’une date unique de recueillement à la mémoire de toutes les victimes, mais que ce ne soit pas une date qui marque l’intensification des exactions et des meurtres !

Au lieu d’ailleurs de perdre notre temps et de nous diviser pour instituer une date autre que celle, déjà choisie, du 5 décembre, ne ferions-nous pas mieux de nous préoccuper un peu plus des revendications légitimes de nos anciens combattants et de leurs associations ? Beaucoup se plaignent qu’il n’y ait pas de mesures nouvelles, pas de réponses aux demandes d’amélioration par ces associations pour les anciens combattants et pour leurs veuves dans le projet de budget.

M. Philippe Bas. Très juste !

M. François-Noël Buffet. Absolument !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Ce serait un beaucoup plus beau combat, dans lequel nous pourrions nous engager ensemble.

M. Christian Cointat. Bravo !

M. Alain Néri, rapporteur. Vous ne vous étiez pas trop engagés jusque-là !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Par respect pour la mémoire des victimes, si nombreuses après le 19 mars, en particulier des harkis, qui ont tellement souffert dans leur chair et tant donné pour la France, je trouve inconcevable d’adopter la présente proposition de loi. Je vous engage, mes chers collègues de la majorité, à examiner en votre âme et conscience – il en est encore temps ! – s’il vous faut voter un texte qui ne fait que créer de la division, et en créera encore, ou au contraire y renoncer dans l’intérêt de tous, pour la sérénité, pour notre pays et pour la mémoire de toutes ces victimes. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à Mme Leila Aïchi.

Mme Leila Aïchi. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, peut-on légiférer sur la mémoire ? Telle est la question sous-jacente dans la proposition de loi dont nous débattons aujourd’hui. Il semble que, au lieu d’y répondre, le débat sème de nouvelles embûches à la réconciliation des peuples.

Une telle conception, si l’on n’y prend pas garde, pourrait nous mener à une certaine forme de relativisme historique, fût-ce pour des motivations louables. Mais, au-delà des discussions attachées aux questions de dates et de catégorisation, il s’agit, plus fondamentalement, d’une question de philosophie politique.

Le pouvoir ne doit jamais « dicter » l’histoire, fût-ce, je le répète, pour des raisons considérées comme louables. La sphère publique et l’histoire en tant qu’objet scientifique doivent rester, autant que faire se peut, indépendantes l’une de l’autre.

Certes, il est nécessaire de comprendre le passé. Il s’agit là d’une démarche essentielle dans la vie des sociétés humaines. En effet, la mémoire collective est le lien qui doit transcender les différences sociales, culturelles, ethniques et religieuses au sein de la cité et permettre le vivre-ensemble, même s’il faut évoquer les pages douloureuses ainsi que les épisodes tragiques.

Il est vrai que l’histoire des relations entre la France et l’Algérie est complexe, souvent conflictuelle et toujours passionnelle. Mais la période allant de 1830 à 1962 est encore trop fréquemment une pomme de discorde entre les deux rives de la Méditerranée.

Il n’est donc nul besoin « d’en rajouter », si j’ose m’exprimer ainsi, à l’heure où nous avons besoin de construire un solide partenariat avec les nations du Maghreb, aussi bien sur le plan économique que stratégique, avec toute la problématique de la sous-région sahélienne.

Dans cette perspective, il semble évident que la résolution de la crise malienne ne peut intervenir sans la coopération des États frontaliers, en particulier de l’Algérie.

Mes chers collègues, je sais bien qu’aujourd’hui les lois mémorielles semblent plébiscitées dans la mesure où elles apporteraient une forme d’apaisement aux victimes des tragédies qui, hélas ! scandent l’histoire. Cependant, il nous faut distinguer deux notions parfois employées de façon interchangeable et souvent abusive. Je veux parler des concepts de « mémoire » et d’« histoire ».

La mémoire se rapporte à l’individu. Elle est, par définition, subjective, donc émotionnelle. L’histoire est une science dont l’objet est l’étude des faits du passé se rapportant à une société. Se voulant la plus objective possible, elle s’appuie sur la raison.

En tant que personne, j’ai le plus grand respect pour la mémoire de chacun.

En tant qu’élue de la nation, je suis opposée à toute forme d’instrumentalisation de l’histoire. Un tel enjeu, si important dans la vie des peuples, ne peut être l’otage de considérations pouvant être perçues comme politiciennes ou électoralistes.

L’histoire est d’abord et avant tout l’affaire des historiens, tandis que seuls de longs débats peuvent apporter des réponses apaisées à des questions par essence ambiguës et antagoniques. Les historiens nous fournissent des instruments de réflexion, produisent des résultats et des questionnements qui ne s’acquièrent pas autrement.

Gardons-nous donc de trop vouloir régir les mémoires nationales ou locales, même si nos intentions sont nobles – et je ne doute pas un instant de la sincérité des propos et des convictions de notre rapporteur.

Même si nos intentions sont nobles, disais-je, je pense qu’il est très discutable, d’un point de vue historique et méthodologique, de placer sous une même date, soit la date du cessez-le-feu en Algérie à la suite des « accords d’Évian », une reconnaissance concernant trois conflits bien distincts, couvrant des réalités significativement différentes. Je vous rappelle d’ailleurs que les violences ont continué bien après cette date, et cela de part et d’autre.

Pourquoi, dans ce cas, ne pas pousser la logique jusqu’au bout ? Pourquoi ne pas aussi intégrer les morts de la guerre d’Indochine ? Si une date unique doit être choisie, alors qu’elle ne le soit pas en référence à un fait historique et, surtout, qu’elle ne fasse pas polémique au sein des communautés.

Ce qui me gêne cependant le plus et me pose problème, c’est l’indifférenciation entre les victimes civiles et militaires.

Il me semble illégitime, voire dangereux, de mettre sur un pied d’égalité des acteurs civils et militaires qui constitueraient, dans cette optique, une masse indiscriminée.

Peut-on, mes chers collègues, décemment comparer, d’une part, les morts de l’OAS et, d’autre part, les pertes civiles, les combattants du FLN, les jeunes hommes du contingent tombés pour une cause détestable – oui, une cause détestable – ? Je ne le crois pas.

Cette confusion est, à mes yeux, potentiellement dommageable et a longtemps perturbé la normalisation des rapports entre la France et les États du Maghreb, en particulier l’Algérie. Mais, au-delà, elle est également un sujet de tensions dans notre pays en raison de l’histoire personnelle de nos compatriotes.

Vous l’aurez compris, ma réflexion ne saurait nullement se confondre avec le positionnement rétrograde, voire vulgaire, de certains à droite.

Après beaucoup d’hésitations entre le vote contre et l’abstention, j’ai sereinement décidé de m’abstenir.

Monsieur le ministre délégué, je suis d’accord avec vous, chacun assume une partie de son histoire. En ce qui me concerne, je ne rendrai pas hommage au général Bigeard et je conclurai par une citation : « En politique il faut guérir les maux, jamais les venger. »

Mes chers collègues, ce qu’attendent, dans un monde instable, les nouvelles générations, c’est une Europe apaisée, une France rassemblée, dynamique, audacieuse, qui, certes, assume son passé, mais, surtout, sait regarder vers l’avenir. (Applaudissements sur certaines travées de l’UMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?….

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.

J’ai été saisi de deux demandes de scrutin public émanant, l’une, du groupe socialiste et, l’autre, du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 20 :

Le Sénat a adopté définitivement. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Néri, rapporteur. Nous voilà au bout d’un long cheminement : la date du 19 mars est officiellement reconnue comme journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire de tous ceux qui, lors de la cruelle guerre d’Algérie, ont souffert et fait le sacrifice suprême de leur vie. Nous avons enfin une date historique et symbolique pour rendre hommage à toutes ces victimes.

Il aura fallu cinquante ans pour obtenir ce résultat, pour que la nation, la République, la France rendent enfin honneur et dignité à la troisième génération du feu, à ces enfants de la guerre qui ont connu les privations non seulement matérielles, mais aussi affectives, nombre d’entre eux n’ayant connu leurs parents qu’à l’âge de cinq ou six ans, du moins pour ceux qui eurent le bonheur de voir revenir leur père ou leur mère de la Seconde Guerre mondiale.

Dans cet hommage que la nation doit rendre à tous ceux qui ont souffert, notre vœu est de rassembler et, parce que nous le voulons très fort, je suis sûr que nous parviendrons à unir le 19 mars ceux qui ont eu vingt ans dans les Aurès comme ceux qui ont souffert après le cessez-le-feu, les harkis qui ont été odieusement été abandonnés, nous l’avons assez dit, ceux qui ont été amenés à quitter cette terre d’Algérie qui les avait vu naître, en un mot tous ceux qui ont fait le sacrifice soit de leur vie, soit de leur jeunesse, dans la loyauté envers la République.

Merci à tous, mes chers collègues. Aujourd’hui, la France s’honore de rendre hommage à cette génération qui a tant souffert. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Jean-Jacques Mirassou. Bravo !

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Kader Arif, ministre délégué auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je veux simplement prendre acte du vote qui vient d’avoir lieu sur cette proposition de loi, sans faire de commentaire particulier. Je reste sur la ligne qui a toujours été la mienne, à savoir que l’exécutif n’interfère pas dans ce débat parlementaire.

Je veux toutefois vous remercier pour la qualité de ce débat empreint d’émotion, de conviction sur toutes les travées ; comme cela a été dit, les arguments pouvaient être entendus de part et d’autre.

Il est toujours compliqué d’évoquer les questions mémorielles. Mais, au-delà du résultat, cette discussion constituera un élément important parmi tous les débats relatifs à la mémoire de notre pays que nous aurons dans les mois et les années à venir.

Je veux aussi remercier Manuel Valls de sa présence, mais surtout de la patience qui a été la sienne, car les trois heures pendant lesquelles la discussion s’est prolongée ont été prises sur le temps qui aurait dû être consacré à l’examen de son projet de loi. Il a accepté ce retard non seulement de bonne grâce, mais surtout en comprenant tout l’intérêt des échanges que nous avons eus. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d’aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées (projet n° 789, texte de la commission n° 86, rapport n° 85).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, parler d’immigration, c’est parler aussi de la France, de son histoire – vous venez de le faire concernant une page douloureuse – et de ce qu’elle est.

Depuis la deuxième moitié du XIX^e siècle, notre pays a accueilli des étrangers venant de tous les horizons : parfois proches, parfois plus lointains.

Une vue un peu courte peut laisser penser que les migrations, les déplacements sont la marque de notre monde globalisé ; un monde dans lequel les distances semblent plus courtes et les déplacements plus faciles. Non, c’est plus compliqué que cela !

Les hommes ont toujours eu cet appel de l’ailleurs pour aller chercher une vie meilleure, pour fuir une existence difficile – la guerre, les persécutions, la faim, les catastrophes naturelles et climatiques, la pauvreté –, pour répondre aussi à la demande de main-d’œuvre des pays industrialisés ou pour étudier dans nos universités et nos grandes écoles.

Au fil des époques, la France a vu les nouveaux arrivants se succéder, d’abord de Belgique, d’Italie, d’Allemagne, d’Espagne, puis, un peu plus tard, de Pologne. Les arrivants vinrent ensuite du Portugal, d’Algérie, du Maroc, de Tunisie et aussi – je ne l’oublie pas – d’Amérique latine fuyant les dictatures, puis de Chine, du Sénégal ou encore du Mali. J’arrête la liste ! Ils viennent, aujourd’hui encore, de tous les continents.

La France a voulu parler, un jour, au nom de ses valeurs universelles, pour le monde entier. Depuis lors, du monde entier, on est venu en France. C’est ce qui a fait une part incontestable de notre richesse.

La France est une terre d’immigration, une terre d’accueil, une terre d’espoir. C’est cela sa singularité. C’est aussi cela son génie. C’est ce que nous sommes, profondément.

La France a une histoire faite d’apports et de brassages successifs. Sur cette vieille terre chrétienne s’est enracinée la tradition juive, qui remonte à deux mille ans. C’est sur cette terre catholique que les déchirements des guerres de religion ont été, peu à peu, surmontés et que le culte protestant a été reconnu en 1791. C’est sur cette terre républicaine et laïque qu’aujourd’hui l’islam, devenu la deuxième religion de France, trouve progressivement sa place.

Notre pays est riche de ses contrastes, de ses cultures, de ces apports différents, qui se retrouvent dans un idéal commun, celui de faire nation autour des valeurs essentielles de notre République, notamment la laïcité. De faire nation, c’est-à-dire, pour reprendre la belle formule de Jaurès, d’être cette « communauté des affections » qui nous empêche de retomber dans « l’étroitesse des égoïsmes ».

Par un drôle de renversement historique, la France s’est posée ces dernières années d’étranges questions. Le thème de l’immigration a été instrumentalisé, comme à d’autres époques, ici, en France, ou dans d’autres pays. Il a alimenté les débats et grossi les colonnes. On a joué sur les tensions. On a ravivé les peurs. Les étrangers, les immigrés, les musulmans ont été montrés du doigt. On a stigmatisé. Et on a préféré l’arbitraire.

Certains ont voulu engager la France sur un versant périlleux, celui d’où l’on regarde le monde avec méfiance. Ce versant-là n’est pas une trajectoire pour notre pays. L’immigration est un apport, une chance aussi pour notre nation, pour son économie, pour sa démographie, pour sa culture. Un apport qui doit bien sûr être préparé, régulé, organisé, maîtrisé. La phrase de Michel Rocard reste entièrement d’actualité, dans les deux sens d’ailleurs : « La France ne peut accueillir toute la misère du monde », « mais elle doit savoir en prendre fidèlement sa part ».

La France, comme l’Europe, traverse une période de crise sans précédent. Et quand vient la crise, il n’est pas long le chemin qui mène jusqu’au doute. Nous devons donc être attentifs aux interrogations et aux angoisses de nos concitoyens, de nos compatriotes. Mais la France ne peut pas douter de ce qu’elle est, car ce qu’elle est, c’est sa force. La France doit aborder la question de l’immigration dans un esprit d’apaisement et de réalisme, avec générosité, mais sans naïveté, avec fermeté, mais sans stigmatiser, avec le sens de l’intérêt général. C’est la volonté du Président de la République, garant de l’unité de la nation. Aussi, au cours des cinq derniers mois, des premières mesures concrètes et justes ont-elles été prises par le Gouvernement.

Des réponses ont donc été apportées aux questions les plus urgentes.

La circulaire du 31 mai 2011 relative à l’accès au marché du travail des étudiants étrangers a été abrogée. Combien de polémiques inutiles, d’injustices, cette circulaire a-t-elle pu générer ! Combien de tort fait à l’image de la France dans le monde ! En Afrique, en Chine, en Inde... Cette circulaire était un non-sens pour notre pays, puisqu’elle conduisait à refuser le séjour à des personnes étrangères hautement qualifiées, ayant étudié dans nos universités, dans nos grandes écoles. Des personnes qui souhaitaient, à l’issue de leurs études, exercer leurs talents dans notre pays. La circulaire du 31 mai 2012 que j’ai signée avec mes collègues Michel Sapin et Geneviève Fioraso est venue rectifier cette situation en favorisant le changement de statut pour les étudiants les plus méritants.

Conformément à l’engagement du Président de la République, la circulaire du 6 juillet 2012 a fait de l’assignation à résidence une alternative véritable à la rétention des familles avec enfants faisant l’objet d’une procédure d’éloignement. Si peu de familles, peu d’enfants étaient concernés, c’est cependant une avancée majeure pour notre pays, car la présence d’enfants en rétention ne peut être la règle, comme la Cour européenne des droits de l’homme l’a rappelé à la France en janvier dernier.

Enfin, à la suite des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour de cassation a mis un terme à la garde à vue des étrangers au seul motif du séjour irrégulier sur notre territoire. C’est sans doute un progrès en matière de libertés publiques et un progrès dont le moteur est, là encore, l’existence de valeurs et surtout de normes communes en Europe. Il appelle toutefois des évolutions nécessaires pour assurer l’efficacité de notre politique d’éloignement. C’est la première raison du projet de loi que j’ai l’honneur de vous présenter.

Il y a beaucoup à faire en matière d’immigration, beaucoup à faire pour nous réinscrire pleinement dans notre histoire, dans notre tradition républicaine, qui est celle de l’accueil, de l’intégration, de l’assimilation – un mot que l’on n’utilise pas assez – et donc – j’y insiste aussi – de la naturalisation. Nous devons être fiers d’accueillir parmi nous de nouveaux Français. C’est le sens de la circulaire du 16 octobre 2012.

Notre tradition républicaine, c’est également celle de la solidarité, de l’aide désintéressée qui peut être apportée à des personnes dans le besoin, sans que leur situation sur le territoire, régulière ou non, soit prise en considération. Cette aide ne saurait être pénalisée. Voilà la seconde raison de ce projet de loi, qui est un élément au service d’une démarche d’ensemble.

Oui, je le répète, la volonté du Gouvernement est d’apaiser la question de l’immigration. Les décisions qui seront prises dans ce domaine doivent être pragmatiques, cohérentes et faire l’objet de la plus large concertation possible. C’est cette méthode que le Premier ministre a clairement définie dans son discours de politique générale.

Ainsi un débat sera-t-il organisé au Parlement, afin que la représentation nationale, sénateurs et députés, jouent leur rôle et se saisissent pleinement des enjeux liés à l’immigration économique et étudiante. Un premier débat sera organisé au début de l’année 2013. Il doit s’étendre à l’ensemble des parties prenantes, en particulier aux partenaires sociaux et au milieu associatif.

Cette méthode du dialogue a prévalu dans le cadre de l’élaboration, en liaison avec le ministre du travail, de la circulaire relative à l’admission exceptionnelle au séjour, qui sera publiée dans les prochains jours.

Je veux dire les choses de la manière la plus explicite : il n’y aura pas de régularisation massive comme en 1981 ou en 1997.

M. Christian Cambon. Très bien !

M. Manuel Valls, ministre. La situation économique et sociale de notre pays nous l’interdit. La pauvreté augmente en France. Le Secours catholique nous le rappelle encore aujourd’hui dans un rapport alarmant. Les étrangers en sont les premières victimes. Le devoir de la France, l’esprit de la France, c’est d’accueillir dignement, d’offrir les meilleures conditions de logement, d’éducation, d’emploi et d’insertion.

Aujourd’hui, même nos dispositifs d’hébergement d’urgence sont saturés. J’invite chacun à voir la réalité en face, à agir avec responsabilité, sans céder aux raccourcis, pire, aux contrevérités, qui nuisent profondément au débat public et, finalement, à l’unité de notre nation.

J’ai eu l’occasion de le dire, mais je le répète : il n’y aura pas globalement, à l’échelle du quinquennat, un nombre de régularisations supérieur à ce qui a été pratiqué par la majorité précédente. La différence – elle est de taille –, c’est que l’appréciation de l’administration ne sera plus discrétionnaire, elle sera fondée sur des critères définis et appliqués avec rigueur.

Cela entraînera peut-être, dans un premier temps, une augmentation ponctuelle des régularisations, qui correspondra à la reprise de situations difficiles n’ayant pas été résolues depuis des mois. Pour autant – nous devons la vérité aux Français –, la régularisation, c’est-à-dire la faculté pour l’administration d’admettre au séjour quelqu’un qui se maintient irrégulièrement sur le territoire, doit demeurer l’exception.

Les critères de régularisation porteront sur ce qui fait la réalité d’une vie construite sur le territoire : une durée suffisante de présence, des attaches familiales effectives, des enfants scolarisés de longue date, une capacité d’insertion dans la société française au regard des efforts d’intégration et de la situation par rapport au marché du travail.

Ces critères seront objectifs, transparents, compréhensibles et uniformément appliqués sur l’ensemble du territoire. La République ne peut, en effet, supporter l’arbitraire. Il est intolérable que des situations équivalentes entraînent des réponses différentes en fonction des préfectures ou des circonstances, comme cela a été le cas ces dernières années.

La République, ce sont les mêmes lois, les mêmes règles qui s’appliquent à tous, aux citoyens français comme à celles et ceux qui aspirent à s’installer en France.

Les conditions d’accueil des étrangers dans les préfectures doivent d’ailleurs faire l’objet d’améliorations profondes. Une démarche a été initiée en ce sens. J’y accorde une attention toute particulière. Les files d’attente qui s’allongent, le déficit d’information, la complexité des démarches, tout cela n’est pas conforme à l’exigence que nous devons avoir pour notre administration.

Il m’apparaît par ailleurs nécessaire de mener une réflexion quant au droit au séjour des étrangers malades, les plus vulnérables. Une mission d’inspection, menée conjointement avec le ministère de la santé, est en cours. Elle devra, à l’issue d’un bilan, préconiser d’éventuelles évolutions législatives et réglementaires.

Un projet de loi sera également soumis au Parlement au premier semestre 2013. Il visera notamment à créer un titre de séjour pluriannuel, très certainement d’une durée de trois ans. Ce titre, destiné aux étrangers ayant vocation à s’installer durablement sur notre territoire, constituera un titre intermédiaire entre la carte de séjour temporaire d’un an et la carte de résident de dix ans.

Il s’agira par ce biais, si le Parlement en est d’accord, de simplifier les démarches administratives, coûteuses en temps et en énergie pour l’administration comme pour les étrangers, et surtout, mesdames, messieurs les sénateurs, de réduire la part d’incertitude que peut entraîner le renouvellement annuel d’un titre de séjour. L’incertitude peut en effet être facteur d’instabilité et de fragilisation économique, voire psychologique, et finalement représenter une difficulté en termes d’intégration.

La France est une terre d’accueil ; elle est aussi une terre de refuge pour tous ceux qui, dans le monde, fuient les persécutions. Je veille à ne pas confondre asile et immigration. Nous aurons à tirer les conséquences législatives des négociations européennes actuellement en cours sur le « paquet asile », qui permettront de garantir des droits nouveaux aux demandeurs. Nous augmentons, dès cette année, les moyens consacrés à l’OFPRA, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, avec la création de dix emplois supplémentaires d’officiers de protection. Conformément à l’engagement du Président de la République, nous devons abaisser les délais de traitement de manière significative, dans l’intérêt même des demandeurs. L’objectif d’un délai global de neuf à dix mois, incluant le passage devant l’OFPRA et la CNDA, la Cour nationale du droit d’asile, devra être atteint.

Vous le voyez, le Gouvernement entend mener une politique d’ensemble cohérente, sans l’inflation législative qui a été celle du passé. Je ne laisserai pas caricaturer, ni par les uns ni par les autres, la démarche que nous adoptons. Nous gouvernons ; il faut de la lucidité. Nous voulons agir dans un esprit de justice, dans le respect des personnes, avec réalisme, mais aussi avec la fermeté qui convient.

En tant que ministre de l’intérieur, je suis le garant de l’ordre républicain et de l’application des lois. Je suis également, je le rappelle chaque fois, le ministre des libertés publiques. Et c’est ce double impératif de respect des droits de chacun et d’application ferme de la règle qui doit caractériser notre politique en matière d’immigration. C’est cela ma conception de l’autorité républicaine.

Faire appliquer la législation, c’est le premier objectif, essentiel, de ce projet de loi. Le Gouvernement, d’une certaine manière, a été mis face à ses responsabilités. C’est donc avec cet esprit de responsabilité qu’il entend répondre à une situation de vide juridique qui a affaibli nos moyens de lutte contre l’immigration irrégulière.

Le projet de loi tire en effet toutes les conséquences des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne de juin et décembre 2011, confirmées par la Cour de cassation en juillet dernier. Rappelons que la directive du 16 décembre 2008, dite directive Retour, fait obligation aux États membres de privilégier systématiquement le retour, c’est-à-dire l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, sur toute autre mesure ou sanction. Cet éloignement doit être réalisé dans le respect des droits de la personne et en adoptant des mesures privatives de liberté uniquement lorsque celles-ci sont indispensables. Dans ce nouveau contexte juridique, prévoir un délit puni d’une peine d’un an d’emprisonnement pour le seul motif de séjour irrégulier était évidemment impossible et c’est ce qu’ont rappelé les cours suprêmes, je veux parler de la Cour de justice de l’Union européenne au niveau européen et de la Cour de cassation au niveau national.

Le séjour irrégulier n’étant plus un délit passible d’emprisonnement, le placement en garde à vue des personnes étrangères présumées en situation irrégulière sur le territoire n’a donc plus de fondement juridique. Cette évolution, dont le gouvernement précédent, en toute connaissance de cause, n’a pas voulu anticiper les conséquences, a placé les services de police et de gendarmerie, ainsi que les préfectures face à un cadre d’intervention très fragilisé. Ils ne disposent plus que du délai, très contraint, de quatre heures prévu dans le cadre de la procédure de vérification d’identité, pour établir la situation de la personne interpellée au regard du droit de séjour : quatre heures donc pour procéder aux recherches nécessaires et prendre les décisions motivées qui s’imposent. Concrètement, nos modes de lutte contre l’immigration irrégulière courent le risque d’être moins opérants. Par ailleurs, les contraintes de temps ne permettent pas la mise en place d’un dialogue contradictoire effectif avec la personne interpellée.

C’est ce constat qui a amené le Gouvernement à proposer la création, dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, d’un nouveau cadre juridique pour vérification du droit au séjour. Il est prévu une retenue d’une durée maximale de seize heures, sous le contrôle continu de l’autorité judiciaire, afin de mener les vérifications nécessaires au regard du droit au séjour et d’entamer les procédures éventuelles. Cette retenue est bien évidemment assortie de garanties pour la personne interpellée : droit à un interprète, à un avocat, à un médecin et à l’aide juridictionnelle, mais aussi imputation des délais de la vérification d’identité sur ceux de la retenue et des délais de la retenue sur celui, le cas échéant, de la garde à vue. Les seize heures sont donc toujours un maximum : elles ne s’ajoutent jamais à la durée d’autres mesures éventuelles privatives de liberté.

Afin de prendre toute la mesure des contraintes de temps qui pèsent sur les démarches de vérification, il est utile d’en préciser les grandes étapes. Le temps de retenue débute dès le moment où les pièces et documents sont demandés à la personne par les services de police. S’ensuivent le temps de conduite au local de police, le temps destiné à l’information de la personne retenue de ses droits et le temps pour l’exercice de ces mêmes droits.

À l’issue de ces étapes commence la phase de dialogue à proprement parler avec la personne étrangère retenue, qui doit être « mise en mesure de fournir par tout moyen les pièces et documents requis », ce qui peut notamment impliquer un déplacement au domicile de la personne ou tout autre lieu utile. À ce temps de dialogue, il faut associer le temps d’investigation de l’officier de police judiciaire : il s’agit notamment de consulter les différents fichiers. S’ajoute enfin le temps de la coordination entre l’officier de police judiciaire et la préfecture compétente, qui doit, elle aussi, disposer d’un temps d’examen raisonnable, afin d’arrêter une décision : fin de la retenue, voire régularisation, si l’étranger a été en mesure de justifier de son droit au séjour, ou bien obligation de quitter le territoire français, pour l’exécution de laquelle il faut également établir les mesures assorties. Celles-ci sont devenues, depuis la loi du 16 juin 2011, particulièrement nombreuses et complexes à motiver et à mettre en œuvre.

Ainsi, dans un délai restreint, l’administration doit être en mesure de prendre cinq décisions obéissant chacune à un régime juridique complexe et faisant l’objet, sous le contrôle du juge, d’une motivation spécifique : l’étranger a-t-il un droit au séjour en France ? Peut-il faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ? Dans ce cas, a-t-il droit à un délai de départ volontaire ? S’il en est privé, faut-il le placer en rétention, ou une assignation à résidence peut-elle suffire ? Enfin, au regard du trouble à l’ordre public qu’il a pu causer et de ses attaches en France, une mesure d’interdiction de retour sur le territoire français peut-elle et doit-elle être prise à son encontre ? Voilà toutes les questions auxquelles l’autorité administrative doit répondre. Elle ne peut le faire qu’après un examen particulièrement approfondi de la situation de l’étranger. Il s’agit, en effet, d’examiner avec lui non seulement son droit au séjour, mais aussi sa situation familiale et professionnelle ou encore ses attaches en France et dans son pays d’origine. Un traitement équitable, humain et respectueux des droits implique de prendre le temps de répondre à chacune de ces questions en examinant l’ensemble des éléments fournis par la personne retenue. Ce traitement n’était pas possible dans le délai actuel de quatre heures, qui pouvait conduire à un automatisme de la prise de décision, préjudiciable aux droits de l’étranger.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le temps de la retenue est donc un temps contraint où chaque étape a son importance, en particulier pour l’exercice effectif des droits de la personne étrangère retenue. C’est aussi, vous le savez en tant que législateurs avertis, un temps de privation de liberté. Il convient donc impérativement de veiller à ce qu’il soit proportionné aux objectifs recherchés. Le Gouvernement a entendu les préoccupations qui ont été exprimées lors de l’examen du texte par la commission des lois, que je tiens d’ailleurs à remercier. Celle-ci a veillé à renforcer les droits reconnus à l’étranger pendant la période de retenue, en prévoyant que, outre l’accès à un médecin, un avocat et un interprète, celui-ci puisse faire valoir également son droit à prévenir les autorités consulaires de son pays. Elle a également souhaité que soit clarifiée la question du lieu d’enfermement dès lors qu’aucun délit n’est reproché.

En revanche, je dois vous faire connaître mon désaccord sur le dispositif que vous avez adopté, prévoyant une durée de retenue de dix heures pouvant être prolongée de six heures après information du procureur de la République.

Au regard des contraintes et des obligations inhérentes à l’examen de la situation de la personne retenue, l’introduction de ces deux phases ajoute incontestablement une complexité supplémentaire. Je rappelle qu’il s’agit de coordonner, dans le délai le plus court possible, l’action des services de police et des services administratifs, sous le contrôle de l’autorité judiciaire, le procureur pouvant mettre fin à la retenue à tout moment. Aussi, afin d’assurer l’efficacité et la sécurité juridiques du dispositif, le Gouvernement proposera, par voie d’amendement – je sais que vous en avez déjà débattu –, le retour à une durée de retenue de seize heures.

Cette durée constitue un progrès évident au regard de ce qui existait auparavant dans un cadre juridique étrange, aux termes duquel une mesure excessivement contraignante – une garde à vue de vingt-quatre heures – tendait à devenir la norme. Cette durée est la durée maximale compatible avec nos engagements constitutionnels et conventionnels durant laquelle l’étranger bénéficiera de tous les moyens de faire valoir ses droits. Elle permet ainsi de concilier l’efficacité administrative, qui nécessite une coordination complexe entre plusieurs services, y compris la nuit ou pendant les fins de semaine, et la garantie des droits des individus.

Avec ce dispositif, le Gouvernement entend se donner tous les moyens d’une lutte efficace et déterminée contre l’immigration irrégulière. Il s’agit également de mener un combat implacable contre les filières d’immigration clandestine, qui se nourrissent des faux espoirs qu’ils font naître chez ceux qui, parfois au péril de leur vie, tentent de rejoindre notre territoire.

Faire entrer volontairement une personne, de manière irrégulière, sur notre territoire dans le but d’en tirer un profit est un acte grave, un délit. Le Gouvernement agira dans ce domaine avec la plus grande fermeté.

À l’occasion de l’examen de ce texte, d’autres questions apparaissent qui intéressent le droit des étrangers et qui dépassent le champ de ce projet de loi.

Il en est ainsi de la question des recours juridictionnels ouverts aux étrangers pour contester une mesure d’éloignement. Notre droit est complexe en la matière puisqu’il marie l’intervention de deux juges, le juge administratif et le juge judiciaire, l’un chargé de statuer sur la légalité des actes administratifs permettant l’éloignement, l’autre statuant sur la prolongation de la rétention administrative.

La loi du 16 juin 2011 a modifié l’ordre d’intervention de ces juges, en repoussant l’intervention du juge judiciaire au cinquième jour après la décision de placement en rétention.

J’accorde la plus grande attention et la plus grande vigilance aux conséquences de cette réforme. Je demeure persuadé que, sur ce sujet complexe, il faut, avant toute décision, prendre le temps de l’étude et de la concertation. La seule question qui doit nous guider est la suivante : comment, dans notre cadre constitutionnel, garantir des voies de recours efficientes et effectives pour les étrangers ?

Sur ce thème, je souhaite disposer d’une étude approfondie qui, en transparence et avec l’ensemble des acteurs intéressés, pose l’ensemble des questions et, sans masquer les difficultés juridiques et techniques, s’efforce de définir des pistes et de proposer des solutions.

Je souhaite nommer très prochainement, en accord avec le Premier ministre, un parlementaire en mission en matière de droit des étrangers qui engloberait également les questions dites « pratiques », notamment celles qui sont liées à l’accueil en préfecture et aux délais que j’ai évoqués.

La proposition formulée dans l’un des amendements déposés sur ce texte fera l’objet d’un examen sérieux dans le cadre de cette mission.

Enfin, je veux dire quelques mots sur la fin du délit de solidarité pour les associations venant en aide aux étrangers

Quand une personne est dans l’épreuve, dans la difficulté, il est normal, humain, de lui venir en aide. C’est pourquoi apporter assistance et soutien, de manière désintéressée, à une personne en situation irrégulière sur notre territoire ne saurait être puni. Ce n’est pas cela la France, ce n’est pas cela la République !

Ce projet de loi, en son article 8, abroge donc le délit de solidarité, un délit peu poursuivi, voire pas du tout,…