Séance du 7 novembre 2012

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. L’esprit du projet de loi de programmation vise à associer toutes les catégories d’administrations, et donc les collectivités territoriales, aux efforts de redressement qui sont demandés au pays. Dès lors, vouloir supprimer cet article, comme le demandent les auteurs de cet amendement, est contraire à cet objectif. Aussi, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Même avis.

M. le président. La parole est à M. Éric Doligé, pour explication de vote.

M. Éric Doligé. J’ai écouté avec beaucoup d’attention les propos de notre collègue du groupe CRC, dont l’amendement aurait été voté avec beaucoup de célérité par la majorité actuelle, tout au moins par le parti socialiste, si nous avions présenté un texte tel que celui qui nous est soumis aujourd’hui. Il n’est pourtant pas inimaginable que les collectivités participent à l’effort national.

Mais sur les deux articles concernés, les articles 8 et 12 du projet de loi, seules les orientations définies à l’article 12 pourront être révisées, puisque l’article 8 ne fait pas partie de la liste énoncée dans l’amendement n° 13 du Gouvernement.

Personnellement, par principe et compte tenu de la manière dont a été exposé cet amendement, je le voterai bien volontiers.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 9 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Collin, C. Bourquin, Fortassin, Barbier, Bertrand, Hue, Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Supprimer les mots :

selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées

La parole est à M. François Fortassin.

M. François Fortassin. La raison d’être de cet article 8 peut paraître assez incongrue, mais plutôt que de le supprimer totalement, comme l’ont demandé nos amis et collègues du groupe CRC, au motif qu’il serait inimaginable que l’État puisse dicter sa loi aux collectivités, nous suggérons simplement d’en retrancher les termes « selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées » qui nous gênent et font référence à un pacte de confiance.

Comme me l’a montré mon expérience modeste mais déjà longue d’élu, chaque fois qu’un fonctionnaire dans ce pays invoquait un pacte de confiance ou tout autre accord de cette nature, c’est qu’il avait envie de me rouler dans la farine. (Sourires.)

M. Bernard Piras. Il n’est pas facile de vous rouler dans la farine ! (Nouveaux sourires.)

M. François Fortassin. Et je modère mes propos, qui ne traduisent pas le fond de ma pensée…

Bien entendu, nous ne pouvons qu’être favorables au redressement des finances publiques. Vous avez choisi, monsieur le ministre, de geler le concours de l’État en faveur des collectivités territoriales afin de modérer le rythme de croissance des dépenses locales, mais n’allons pas plus loin. Autrement dit, il faut avant tout que l’État garantisse une véritable péréquation, qui est vecteur d’égalité et d’équité entre les collectivités territoriales.

Certes, l’article 8 répond à une intention louable, mais il est difficilement applicable pour plusieurs raisons.

D’abord, parmi la diversité des collectivités, lesquelles seraient chargées de représenter à la fois les communes, les départements et les régions ?

M. Philippe Marini. Bonne question !

M. François Fortassin. Ensuite, les communes sont de tailles très différentes. Donc, nous doutons que chaque strate soit représentée lors de l’élaboration de ce pacte.

Enfin, nous sommes très attachés à la libre administration des collectivités territoriales. Il me semble utile de le réaffirmer.

Je profite de cette occasion pour rappeler que les collectivités territoriales dans leur ensemble sont plus vertueuses que l’État. Ce n’est pas difficile, me direz-vous, monsieur le ministre. Mais c’est une constante. N’oublions pas que, si les dépenses augmentent rapidement, les collectivités territoriales sont obligées d’équilibrer leur budget et, de ce fait, participent très peu au déficit global.

C’est pourquoi, mes chers collègues, afin de garantir l’indépendance des collectivités territoriales tout en rappelant qu’il faut, par principe, les associer aux efforts de redressement des finances publiques, je vous propose d’adopter le présent amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Notre collègue François Fortassin met le doigt sur un sujet sûrement très important : la place des collectivités, le rôle qu’elles jouent en matière d’investissement et de services publics de proximité, ainsi que les moyens dont elles doivent disposer afin de pouvoir assurer ces services de proximité. Il est donc tout à fait louable de veiller à ce qu’elles puissent conserver des moyens d’action suffisants. Je reconnais aussi l’esprit de responsabilité de nos collègues du RDSE quand ils admettent que les collectivités doivent être associées à l’effort collectif.

Dans cet esprit, la commission reconnaît le bien-fondé de l’idée qui sous-tend cet amendement.

Reste à savoir comment seront mises en œuvre les modalités de l’effort supplémentaire qui va être demandé aux collectivités territoriales. Aux termes de la formulation proposée, les collectivités contribuent à l’effort de redressement « selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées ». C’est bien ce membre de phrase qui vous gêne et dont vous souhaitez la suppression.

Je suis un peu embarrassé, car donner raison au RDSE en émettant un avis favorable sur cet amendement reviendrait à reconnaître d’une certaine façon que l’engagement pris conjointement par l’État et les collectivités d’élaborer un pacte de confiance et de solidarité – c’est ainsi qu’il a été énoncé – serait implicitement bafoué. Le Gouvernement souhaite associer les uns et les autres à la définition d’objectifs ambitieux et exigeants en matière financière. Dans ce but, il compte recueillir les points de vue des différentes associations d’élus, même si c’est le Parlement qui, in fine, décidera des modalités de mise en œuvre de l’effort de chacun, sur la proposition du Gouvernement.

Cet amendement pourrait être interprété comme la négation de cette volonté conjointe de travailler ensemble au travers de ce pacte de confiance et de solidarité. C’est la raison pour laquelle je suggère à M. Fortassin de bien vouloir retirer son amendement ; à défaut, je serais contraint d’émettre un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, monsieur Fortassin.

Je voudrais tout de même vous rappeler que les propositions faites aux collectivités locales l’ont été dans le cadre du Comité des finances locales. Je n’ai pas eu le sentiment que les membres de ce comité éprouvaient la même défiance que vous, d’autant moins que le président du Comité des finances locales, André Laignel, a proposé qu’un groupe de travail se constitue au sein du Comité afin d’examiner les modalités selon lesquelles cette politique pourrait se décliner, notamment celles qui concernent la péréquation.

Pour ces raisons, je trouverais regrettable que cet amendement ne soit pas retiré ; à défaut, le Gouvernement demandera son rejet, ne serait-ce que pour laisser au Comité des finances locales toute latitude d’agir pour mettre en œuvre cette politique et, surtout, imaginer un mécanisme de péréquation satisfaisant.

M. le président. Monsieur Fortassin, l'amendement n° 9 rectifié bis est-il maintenu ?

M. François Fortassin. Je savais quel serait le sort de cet amendement, mais je voulais avant tout vous alerter sur cet aspect de la spécificité des collectivités locales. Si M. le ministre nous donne quelques garanties en la matière, j’accepte de retirer mon amendement.

M. le président. L’amendement n° 9 rectifié bis est retiré.

M. Philippe Marini. Je le reprends, monsieur le président !

M. le président. Il s’agit donc de l’amendement n° 9 rectifié ter, présenté par M. Marini.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur Marini.

M. Philippe Marini. J’ai été convaincu par les propos de François Fortassin au sujet des associations d’élus : ces dernières ont la possibilité d’exprimer un point de vue commun, mais elles ne peuvent pas prendre la responsabilité de souscrire un pacte pour les collectivités qu’elles représentent, et ce en vertu du principe d’autonomie.

Monsieur le ministre, vous évoquez le Comité des finances locales à juste titre, mais si le membre de phrase contesté devait disparaître de l’article 8, rien n’empêcherait le Gouvernement de consulter le Comité ; d’ailleurs, sa compétence, telle qu’elle a été définie par les lois en vigueur, imposerait même qu’il émette un avis.

Pour autant, laisser entendre que les collectivités peuvent être parties prenantes à une sorte d’accord ou de pacte me semble assez hypocrite. Nous savons qu’il faudra bien appliquer une discipline commune aux différentes entités du secteur public : État, organismes divers d’administration centrale, organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales. S’agissant de ces dernières, cette apparence de pacte suscite la même défiance chez moi que chez notre collègue tout à l’heure.

C’est pourquoi j’ai repris cet amendement, pour le laisser un peu vivre.

M. le président. La parole est à M. Éric Doligé, pour explication de vote.

M. Éric Doligé. Je remercie mon collègue Philippe Marini de permettre à cet amendement de vivre un peu.

Lorsque, le 22 octobre – c’est une date qui marque –, le Président de la République nous a reçus au titre des départements, il nous a affirmé que nous serions associés à la réflexion en vue de trouver des financements nouveaux afin de nous permettre d’assumer nos responsabilités en matière sociale. Cela sous-entendait qu’il faudrait trouver des recettes nouvelles.

Je l’ai dit tout à l’heure, il est normal que chacun fasse des efforts dans une période difficile, d’autant que nous sommes tous capables d’améliorer notamment nos qualités de gestion. Mais, en l’occurrence, les montants en question sont potentiellement beaucoup plus importants. Or on nous invite à participer à l’élaboration d’une contribution. Il ne s’agit pas de mettre en place une dotation supplémentaire en faveur des départements pour qu’ils puissent faire face aux difficultés sociales qu’ils rencontrent, il s’agit de participer à l’effort de redressement.

Monsieur Fortassin, il faut maintenir la phrase en l’état, car si l’on nous demande de contribuer à un effort, il est normal que nous puissions au moins en discuter avant. Dans quel aréopage, je n’en sais rien ; la question est un peu compliquée, comme l’a souligné M. Marini.

J’en reviens encore à l’amendement n° 13 du Gouvernement et aux articles 8 et 12 qui sont importants.

L’article 12 prévoit, je l’ai dit, que la baisse de recettes pour l’État sera intégralement financée par un effort supplémentaire d’économies sur les dépenses de l’ensemble des acteurs publics dont les collectivités territoriales. Donc, on nous annonce très clairement que, en plus des deux contributions de 750 millions d’euros, les collectivités territoriales seront sollicitées pour contribuer à la résorption de ces difficultés financières. Contrairement à ce j’avais cru entendre de la part du Président de la République, il n’est aujourd’hui question que du solde négatif.

Cher collègue Fortassin, je ne voterai pas cet amendement. Je préférais le précédent.

M. Philippe Marini. Je retire l’amendement, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 9 rectifié ter est retiré.

Je mets aux voix l'article 8.

(L'article 8 est adopté.)

Article 9

I. – L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est fixé, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

II. – L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale mentionné par la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 est, à périmètre constant, fixé aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

III. – Une partie des dotations relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, représentant au moins 0,3 % de cet objectif, est mise en réserve au début de chaque exercice.

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

III. - Une partie de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie d’au moins 0,3 % est mise en réserve au début de chaque exercice. Le Gouvernement informe le Parlement, chaque année, au cours de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, des modalités de mise en réserve de ces dépenses.

La parole est à M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales.

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. L’article 9 du projet de loi prévoit la mise en réserve d’une partie des dotations de l’ONDAM au début de chaque exercice, conformément au rapport d’information de nos collègues Jacky Le Menn et Alain Milon sur le financement des établissements de santé que notre commission a adopté à l’unanimité en juillet dernier.

Par cet amendement, nous souhaitons élargir l’assiette de cette mise en réserve à la totalité des dépenses de l’ONDAM, sans en modifier le montant, à savoir 0,3 %.

En effet, dans la pratique, les mises en réserve portaient jusqu’à présent presque uniquement sur les missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation, les MIGAC, alors même que ces crédits servent à financer des missions de service public ou à aider des établissements en difficulté.

La modification que nous proposons est en cohérence avec un article que le Gouvernement a lui-même présenté dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. En vertu de cette disposition, un coefficient de minoration pourra être appliqué aux tarifs de l’ensemble des établissements de santé.

Nous souhaitons également que le Parlement soit mieux informé qu’aujourd’hui des modalités de cette réserve.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement semble pertinent : l’avis est favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement est favorable à cet amendement. Toutefois, je tiens à clarifier totalement la situation : certes, le principe de la mise en réserve me semble effectivement souhaitable. Mais les modalités de la mise en réserve sont très difficiles à préciser a priori et doivent donc être définies.

Ainsi, monsieur le rapporteur général de la commission des affaires sociales, si par votre amendement vous entendez un pourcentage de mise en réserve, j’émets un avis favorable. En revanche, si vous souhaitez que, de surcroît, les modalités de cette mise en réserve soient précisées d’emblée, cela me semble plus délicat.

Je ne vous demande pas de modifier le texte de votre amendement : au regard des explications que je viens d’apporter, et dont le compte rendu des débats fera foi, et si vous acceptez cette interprétation, le Gouvernement émettra un avis favorable sur votre amendement.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales.

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, sur la foi de l’engagement de M. le ministre à contribuer à une meilleure information du Parlement au cours de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale – de fait, c’est bien là que réside l’enjeu ! –, je modifie mon amendement, en maintenant la première phrase et en supprimant la seconde.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Très bien !

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 1 rectifié, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales, et qui est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

III. - Une partie de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie d’au moins 0,3 % est mise en réserve au début de chaque exercice.

Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 9, modifié.

(L'article 9 est adopté.)

Chapitre III

L’évolution des dépenses de l’État sur la période 2013-2015

Article 10

En 2013, 2014 et 2015, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État, hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, respectent, à périmètre constant, les montants suivants exprimés en milliards d’euros :

 – (Adopté.)

Article 11

La réduction annuelle du produit des impositions de toutes natures mentionné au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée est au moins égale aux montants suivants, exprimés en millions d’euros :

La réduction mentionnée au premier alinéa du présent article est appréciée une année donnée par rapport au produit mentionné au même article 46 dans sa rédaction en vigueur au 1^er janvier 2012. – (Adopté.)

Article 12

L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales est fixé, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

Cet ensemble est constitué par :

1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales, à l’exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

3° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Les modalités de répartition de ces concours sont déterminées en association avec les collectivités territoriales.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 6, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Sur la durée de la loi de programmation, les concours budgétaires de l’État aux collectivités locales font l’objet d’une réflexion d’ensemble, menée avec les représentants des collectivités territoriales.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. Cet amendement de notre groupe complète naturellement notre position au sujet de l’article 8 : nous sommes opposés à la réduction des concours aux collectivités territoriales, nous sommes également hostiles à leur encadrement au sein d’une enveloppe normée. Dans les faits, une telle mesure reviendrait à priver les élus locaux du fruit de la croissance économique que leurs décisions et leurs choix ont permis d’engendrer.

Le présent projet de loi de programmation orchestre la mise en déclin des dotations, alors même qu’en toute probabilité la croissance à peu près inexorable de la dépense publique locale contraindra, in fine, les élus à procéder à des arbitrages douloureux, entre la fermeture ou la réduction des services rendus à la population et l’augmentation de la fiscalité locale.

Une telle orientation nous semble parfaitement contraire à ce qu’il conviendrait de faire.

À l’inverse, nous préconisons de mener une réflexion plus complète sur les concours de l’État aux collectivités, en vue de donner ou, le cas échéant, de rendre leurs qualités et notamment leur vertu péréquatrice aux différentes dotations.

Comment pourrions-nous accepter plus longtemps que la dotation globale de fonctionnement, la DGF, créée à l’origine pour unifier la taxe locale puis destinée à remplacer le versement représentatif de taxe sur les salaires, et qui constituait un prélèvement sur les recettes de TVA, soit devenue cette dotation de valeur unitaire disparate qui ne progresse désormais plus et ne permet pas aux collectivités de tirer parti de la croissance ? (M. le ministre délégué manifeste son désaccord.)

Comment pouvons-nous accepter plus longtemps que les dotations d’équipement soient réduites, au point de ne plus représenter qu’un concours de 3 % du montant des travaux ?

Comment pouvons-nous comprendre que l’État, quand il modifie les conditions fiscales du contribuable local, se sente obligé de reporter les conséquences de ses choix sur les élus locaux ?

Enfin, comment pouvons-nous accepter plus longtemps que les impositions locales n’aient pas fait l’objet d’une réforme plus profonde et que la question des inégalités de traitement entre contribuables, face à la taxe d’habitation et face à l’impôt sur le foncier bâti, n’ait pas été traitée, plus de vingt ans après le vote d’une loi destinée à réviser les valeurs cadastrales ?

Si l’on souhaite donner sens aux libertés locales et à la décentralisation, tout en faisant des collectivités territoriales les partenaires conscients et reconnus de l’action publique au côté de l’État, il faut agir sans tarder, et pendant toute la durée de la législature, pour mettre de nouveau ces questions en débat et chercher les solutions aux problèmes posés.

Ainsi, nous vous invitons à voter cet amendement d’ouverture en lieu et place de cet article dont la conclusion a été définie par avance et sans concertation.

M. le président. L'amendement n° 11 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Collin, C. Bourquin, Fortassin, Barbier, Bertrand et Hue, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Compléter cet alinéa par les mots :

, avec l'objectif de favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales par des dispositifs de péréquation adéquats

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Cet amendement a simplement pour objet de rappeler un principe essentiel à nos collectivités : celui de la péréquation des ressources.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Sur l’amendement n° 6, présenté par les membres du groupe CRC, la commission émet naturellement un avis défavorable. En effet, en supprimant tout chiffrage de l’évolution de l’enveloppe normée, cet amendement viderait de son sens l’article 12 du présent projet de loi de programmation, dont le chapitre II a précisément pour but de fixer l’évolution des dépenses de l’État pour la période 2013-2015.

Je le répète, à travers la nouvelle rédaction proposée pour l’article 12, on viderait ce dernier de son sens : dès lors, la commission ne peut qu’être défavorable à cet amendement.

Quant à l’amendement n° 11 rectifié bis, la commission considère qu’il est satisfait. De fait, au-delà de la valeur constitutionnelle de la péréquation, que garantit l’article 72-2 de la Constitution, il est bien dans l’intention du Gouvernement de développer la mise en œuvre de ce principe. Au demeurant, le rapport annexé au présent projet de loi de programmation indique que « l’effort juste de redressement repose sur le principe que ceux qui peuvent le plus doivent contribuer le plus. »

Aujourd’hui, sur les questions de péréquation, on compte à la fois des engagements concernant un certain nombre de dispositifs appelés à monter en puissance. C’est le cas du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, dont les crédits seront doublés en 2013. C’est également le cas des dotations de solidarité, notamment la dotation de solidarité rurale, la DSR, et la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la DSU, pour lesquelles, malgré la rareté budgétaire, on a pu dégager des moyens supplémentaires évoqués ce matin même en commission des finances.

Enfin, l’intention du Gouvernement apparaît clairement à travers le rapport annexé au présent projet de loi.

En conséquence, je suggère le retrait de cet amendement n° 11 rectifié bis.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 6, pour les raisons que M. le rapporteur général vient d’exposer et que je me permets de reprendre à mon compte.

Par ailleurs, le Gouvernement s’associe à la demande de retrait qu’a exprimée M. le rapporteur général de la commission des finances concernant l’amendement n° 11 rectifié bis.

Les collectivités territoriales sont associées aux objectifs de cette répartition. De plus, monsieur Requier, vous le savez, le projet de loi tend à doubler le montant de la péréquation ; c’est là un signe tangible de la volonté gouvernementale en matière péréquatrice. Notre bonne foi ne semble pas susceptible d’être mise en cause ! Dès lors, vous pourriez, à mon sens, retirer cet amendement sans prendre le moindre risque.