Séance du 7 novembre 2012

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Je rappelle que la discussion générale a été close.

Nous passons à la discussion des articles.

TITRE I^er

PROGRAMMATION 2012-2017

Article 1^er

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période 2012-2017.

M. le président. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Mme Isabelle Pasquet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons été quelque peu surpris par les propos tenus par nos collègues de l’opposition, qui ont voté la ratification du TSCG et la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Or, je le rappelle, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 est en quelque sorte « préemptée » par l’adoption de ces deux textes.

Aujourd’hui, ils voudraient probablement que le Gouvernement aille beaucoup plus loin dans la réduction des dépenses publiques. Nous ne partageons pas ce point de vue.

Le rapport annexé à loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 met en évidence que dix années de gestion des affaires publiques par les gouvernements Raffarin, Villepin, Fillon et par Nicolas Sarkozy, qui fut ministre des finances, ministre de l’intérieur puis Président de la République, ont sérieusement dégradé la situation : dette, déficits, cadeaux fiscaux inconsidérés, révision générale des politiques publiques, décentralisation dont les budgets de nos collectivités subissent les conséquences, privatisation accrue de l’énergie et des télécommunications. Tout cela pour quel résultat ? Nous le connaissons tous.

Ce matin, M. Gallois a été auditionné. Les échanges ont porté bien évidemment sur les moyens de retrouver une dynamique à l’activité industrielle dans notre pays. Nous avons évoqué les propositions présentées par le Gouvernement. Je veux revenir sur un point, soulevé au cours du débat : les cotisations sociales ont beau ne représenter que 145 milliards d’euros et les dividendes et frais financiers des entreprises, 309 milliards d’euros, la tendance reste toujours la même : on considère prioritairement, pour ne pas dire exclusivement, les cotisations sociales.

On décide donc d’abaisser l’impact du coût du travail, pendant que le moindre effet de la réforme bancaire annoncée sera, en tout état de cause, annulé par les trop célèbres contraintes de Bâle III, la Banque publique d’investissement servant dès lors de béquille à une offre bancaire qui se raréfie dangereusement pour les PME, les collectivités locales et les entreprises en développement.

Le coût du travail – c’est une expression que je n’approuve pas – constitue 6 % à 8 % du chiffre d’affaires d’un groupe comme Auchan ou Carrefour.

Autant dire que le résultat de cette politique ne sera pas patent pour ce qui concerne le prix des marchandises vendues par ces enseignes. Elle n’aura d’effet que sur la marge nette, au plus grand bonheur des héritiers des deux familles fondatrices de ces chaînes.

Quant à la politique de gestion des finances publiques, nous considérons pour notre part que les réductions envisagées, y compris celles qui concernent les collectivités territoriales, sont contre-productives.

Tout comme nous nous sommes opposés à la ratification du traité budgétaire sanctuarisant l’austérité sans frontière, nous nous opposons à l’article 1^er du projet de loi de programmation, qui constitue la première démonstration de son usage.

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Chapitre I^er

Les objectifs généraux des finances publiques

Article 2

L’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, est l’équilibre structurel des finances publiques.

Dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport mentionné à l’article 1^er de la présente loi, la trajectoire des finances publiques s’établit comme suit :

1° Évolution du solde effectif et du solde structurel des administrations publiques tel que défini à l’annexe 2 au rapport annexé à la présente loi :



2° Évolution du solde effectif par sous-secteur des administrations publiques :



 – (Adopté.)

Article 2 bis (nouveau)

L’objectif d’effort structurel des administrations publiques s’établit comme suit :



 – (Adopté.)

Article 3

Dans le contexte macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de la dépense publique, du taux de prélèvements obligatoires et de la dette publique s’établissent comme suit :



 – (Adopté.)

Article 4

I. – Lorsque des écarts importants entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel mentionnée à l’article 2, c’est-à-dire des écarts représentant au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives, sont constatés, le Gouvernement, conformément à ses engagements tels qu’ils résultent du traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, précité :

1° Explique les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Ces écarts sont appréciés dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous-jacent défini dans le rapport mentionné à l’article 1^er ;

2° Propose des mesures de correction dans le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, dont il est tenu compte dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

Ces mesures de correction, qui peuvent porter sur l’ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel mentionnée à l’article 2 dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés.

II. – Les obligations prévues au 2° du I ne s’appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles de nature à justifier les écarts constatés, telles que définies à l’article 3 du traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, précité.

III. – Lorsque les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l’examen du prochain projet de loi de finances de l’année. – (Adopté.)

Chapitre II

L’évolution des dépenses publiques sur la période 2012-2017

Article 5

I. – L’agrégat composé des dépenses du budget général de l’État, hors remboursements et dégrèvements, des prélèvements sur recettes et du produit, plafonné ou fixé, des impositions de toutes natures mentionnées à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ne peut, à périmètre constant, excéder 369,8 milliards d’euros pour chacune des années 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017, en euros constants de 2012. Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d’évolution des prix à la consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances de l’année pour chacune des années 2013 à 2017.

II. – Hors charge de la dette et hors contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions », cet agrégat est, à périmètre constant et pour chacune des années 2013 à 2017, au plus égal à 278,742 milliards d’euros.

III. – Afin d’assurer le respect des orientations définies aux I et II, chaque année, pour chaque programme doté de crédits limitatifs, sont mis en réserve au moins 0,5 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement ouverts sur le titre 2 « Dépenses de personnel », et au moins 5 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement ouverts sur les autres titres. Pour la mise en réserve sur le titre 3 « Dépenses de fonctionnement », l’application de ce taux peut être modulée en fonction de la nature des dépenses supportées par les organismes bénéficiant d’une subvention pour charge de service public.

M. le président. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Mme Isabelle Pasquet. La norme de dépenses prévue à cet article pour l’ensemble des administrations publiques est pour le moins contrainte. Elle se définit en effet comme un gel de longue durée, simplement réévalué en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation.

Si l’on s’interroge sur la dépense publique de l’État, par exemple, on constate que sa part dans le produit intérieur brut n’a pas vraiment varié. Ce qui a progressé, c’est le déficit comptable de l’État, lequel ne trouve sa source que dans la déperdition continue des recettes, que nous avons maintes fois dénoncée.

Servir l’intérêt général et mettre à la disposition de nos concitoyens des services publics font partie des choix que nous défendons, au nom de notre conception républicaine. Chacun doit participer, selon ses capacités, à ces objectifs.

Depuis une vingtaine d’années, singulièrement depuis 1995, la dépense publique a néanmoins évolué sur un point : les dépenses de sécurité sociale ont pris une part prépondérante, fruit de la hausse du nombre des retraités, du perfectionnement de nos techniques médicales, mais aussi de certaines concessions trop souvent faites aux praticiens de la médecine libérale, très souvent « libéraux » avec l’argent public et en ce qui concerne leurs propres obligations envers leurs patients.

Dans le même temps, le niveau des dépenses des administrations publiques locales ne change pratiquement pas, et ce malgré une conception de la décentralisation pour le moins particulière, qui s’est traduite par un transfert de charges nouvelles aux collectivités territoriales, notamment dans le champ du développement des infrastructures, puis dans celui de l’action sociale.

Avec la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dite « loi Raffarin », nous avons même pu tester une nouvelle mouture de cette logique de transferts : celle qui consiste à se débarrasser auprès des collectivités de personnels techniciens, ouvriers et de service, ou TOS, qui sont nombreux et, surtout, en fin de carrière. Non seulement ces agents sont à quelques années de l’exercice du droit à pension, mais ils représentent les charges les plus importantes en termes de masse salariale.

Mais d’autres aspects de cette logique nous préoccupent. L’examen des lois de finances les plus récentes laisse en effet clairement apparaître l’effondrement continu de la part des budgets publics consacrée aux dépenses d’investissement. Nous sommes parvenus, si mes souvenirs sont exacts, à un niveau de dépenses d’équipement avoisinant 5 % de l’ensemble des crédits budgétaires. Ces dépenses sont victimes, au premier chef, de coupes claires, qui rendent encore plus insupportables les progressions constantes du service de la dette et l’émission de nouveaux titres de dette publique.

C’est depuis 2002 que l’État ne s’endette plus pour doter le pays d’équipements nouveaux ; il le fait juste pour payer la facture, si élevée, des cadeaux fiscaux et sociaux.

Bloquer les dépenses publiques, sans impact pour la croissance, sans effort nouveau en matière d’équipements publics, voilà un choix d’austérité que nous ne pouvons que rejeter.

D’autant qu’au regard de la précédente loi de programmation s’ajoute le codicille faisant de la mise en « réserve d’office » d’une partie des crédits votés une supposée règle de bonne gestion. Ce que nous ne pouvons que rejeter.

Telles sont les remarques que je voulais formuler à propos de cet article 5, contre lequel, bien sûr, nous voterons.

M. le président. Je mets aux voix l'article 5.

(L'article 5 est adopté.)

Article 6

Le plafond global des autorisations d’emplois de l’État et de ses opérateurs, mentionnés aux articles 69 et 70 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée, est stabilisé sur la période de la programmation.

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

est stabilisé sur la période de la programmation

par les mots :

ne peut être inférieur aux effectifs du début de la période de programmation

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. L’article 6 du projet de loi de programmation vise, entre autres objectifs, à produire une trajectoire globale des effectifs budgétaires de l’État sur la législature.

Cette trajectoire ressemble en fait à une simple ligne droite horizontale, traduisant le gel prolongé des effectifs jusqu’en 2017.

Il s’agit clairement, dans la loi de programmation, de créer les conditions d’une utilisation intégrale des gains de productivité des administrations publiques à la seule réduction des dépenses de fonctionnement, à commencer par les emplois.

Tout se passe comme si l’on devait dire demain aux agents publics : « Travaillez plus et mieux, demain vous serez encore moins nombreux à travailler ! »

De fait, nous devrions constater, si tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes, une réduction d’environ deux points l’an du nombre des agents du secteur public d’État, en dehors des secteurs dits « prioritaires ».

Une telle démarche ne nous semble pas en ligne avec les nécessités et met directement en cause, de notre point de vue, la qualité du service public en bien des domaines.

Il est par exemple tout à fait patent que les services préfectoraux sont de moins en moins à même de faire correctement face aux obligations de service public qui sont les leurs, que les services fiscaux auraient manifestement besoin d’être renforcés pour disposer des moyens de lutte contre la fraude fiscale ou que les préoccupations environnementales qui animent, à juste titre, la population méritent d’autres réponses que celles qui sont fournies par des directions transverses où les compétences se perdent et se noient dans une polyvalence obligée.

De même, y compris dans les secteurs sanctuarisés – éducation, sécurité, justice –, l’état de fonctionnement de nos services judiciaires nécessite manifestement des réponses plus audacieuses et plus adaptées. Ce n’est pas avec quelques dizaines de postes de greffiers par an pour l’ensemble du pays que sera réglé le problème latent de la durée des instructions.

De fait, il convient de ne pas nous interdire, loin de là, de procéder à un certain volant de créations d’emplois et de ne pas corseter la trajectoire des effectifs dans un article qui, de toute manière, ne sera pas mis en œuvre et dont la portée sera d’ailleurs assez faible sur le plan financier, aussi faible que l’a déjà été celle d’une RGPP aveugle et coûteuse dont le faible rendement va probablement être anéanti plusieurs fois par le surcoût implicite de bien des opérations menées sous formule « partenariat public-privé » depuis dix ans.

Pour conclure, je veux dire que le fait de maintenir les effectifs du secteur public d’État à l’équilibre aura notamment pour conséquence d’amener un certain nombre de jeunes à la recherche d’un emploi à se voir fermer une possibilité d’embauche.

Je ne sais pas combien peut nous coûter le fait de laisser 10 000 jeunes sur le carreau faute de créer des emplois publics, mais j’ai bien l’impression que cela n’est pas sans conséquence, également, sur la situation générale.

Pour toutes ces raisons, mes chers collègues, nous ne pouvons que vous inviter à voter en faveur de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement, que ses auteurs présentent comme un amendement de principe, est incompatible avec l’objectif du projet de loi de programmation, à savoir la stabilisation des emplois de l’État et des opérateurs en gageant les créations d’emplois des secteurs prioritaires par des suppressions dans les autres secteurs.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget. Le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable.

Madame la sénatrice, il me semble en outre que votre amendement est satisfait puisqu’il est explicitement prévu que le volume des emplois d’État ne diminuera pas, mais que la masse salariale, en revanche, sera maîtrisée. Cette opération sera possible par le fait que les jeunes qui seront recrutés pour compenser les départs en retraite percevront une rémunération moindre.

Si, en 2012, les créations d’emplois enregistreront un solde net, en 2013, en revanche, je vous l’accorde, nous commencerons à amortir ces créations d’emplois par des suppressions nettes, à savoir 2 317 postes dans l’appareil d’État et 1 303 postes chez les opérateurs, à l’exception de Pôle Emploi et de l’Université.

La politique de stabilisation des effectifs de l’État voulue par le Gouvernement commence à être mise en œuvre.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 6.

(L'article 6 est adopté.)

Article 7

Les organismes concourant à une mission de service public, autres que les collectivités territoriales et ceux relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale, bénéficiaires de crédits budgétaires ou d’une imposition de toutes natures, contribuent à la réalisation de l’objectif à moyen terme fixé à l’article 2, le cas échéant, par une réduction progressive du produit des impositions de toutes natures qui leur sont affectées ou par une diminution progressive des crédits qui leur sont attribués.

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Cet amendement de notre groupe a fondamentalement pour objet d’engager un débat sur la question de la débudgétisation des missions d’intérêt général et sur la manière dont on gère, par la suite, les établissements investis de ces missions.

Depuis un certain nombre d’années, il est assez courant, et même fréquent, que tel ou tel champ d’action ministérielle soit confié à un établissement public ad hoc jouissant de l’autonomie de gestion, sous la tutelle bienveillante de son ministre, et de l’autonomie financière, une autonomie dans un premier temps assurée par transfert de ressources fiscales et/ou de subventions puis, au fur et à mesure, par des ressources propres fondées sur la « marchandisation » du service rendu, la gestion courante de l’établissement, les cessions éventuelles d’actifs ou encore le produit de placements financiers.

Comme de juste, ces établissements signent avec l’État des contrats d’objectifs et de moyens visant à l’accomplissement des missions dévolues à l’organisme, avec des critères d’évaluation mesurables, à charge ensuite, éventuellement, pour l’établissement de réussir à dégager une marge de manœuvre par allégement de ses coûts de fonctionnement.

Cela passe par exemple par le recrutement de personnels hors statut de la fonction publique.

Les établissements publics visés par cet article 7 sont donc appelés à participer au vaste plan de réduction des déficits publics prévu par le projet de loi de programmation.

Cela signifie qu’il conviendra qu’ils acceptent une réduction de la fiscalité dédiée qui peut leur être versée ou une réduction des moyens budgétaires qui, sous forme de subventions, peuvent leur être attribués.

En clair, nous risquons fort de voir peu à peu disparaître les différentes subventions et aides que l’État verse au bénéfice de ces établissements.

Rappelons que ceux-ci emploient aujourd’hui pas moins de 400 000 salariés et qu’ils gèrent pour 50 milliards d’euros de ressources, pour partie constituées de ces subventions et recettes fiscales dédiées.

L’objectif de l’opération est clair et apparaît notamment à la lecture des éléments du rapport de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de programmation : il s’agit d’opérer des prélèvements en aval – ponction sur les fonds de roulement et les disponibilités éventuelles des opérateurs comme nous l’avons vu avec le Centre national du cinéma – ou en amont – réduction des subventions d’équilibre – sur les finances de ces opérateurs pour permettre, bon an mal an, qu’entre 500 millions et 2 milliards d’euros soient ainsi affectés au budget général pour l’équilibrer un peu mieux.

Vous comprenez aisément, mes chers collègues, que nous ne puissions que vous proposer l’adoption de cet amendement de suppression.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. L’article 7 prévoit que les opérateurs doivent contribuer à l’effort de redressement des finances publiques. Incontestablement, cet amendement de suppression est en contradiction totale avec l’objectif visé. Aussi, la commission ne peut qu’émettre un avis défavorable.

Je profite de l’occasion pour informer notre assemblée que, pour la même raison, les autres amendements de suppression recevront un avis identique.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Les auteurs de cet amendement ne peuvent viser que deux objectifs : soit il s’agit pour eux de contester la nécessaire maîtrise de l’évolution de la dépense, auquel cas le Gouvernement ne peut pas vous suivre, monsieur le sénateur ; soit il s’agit d’exonérer les opérateurs de cette maîtrise, l’État devant alors seul assumer cette politique, et l’on sait bien que c’est impossible.

Quelle que soit l’hypothèse retenue, le Gouvernement ne peut qu’émettre un avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 7.

(L'article 7 est adopté.)

Article 8

Les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées.

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Voici un article qui nécessite, pour le moins, quelques observations.

L’article 8, dans la foulée des articles 2 et 2 bis, et avant l’article 9, vise en effet à définir les conditions du dialogue entre l’État et les collectivités locales, un dialogue dont l’issue est, ne nous y méprenons pas, d’ores et déjà fixée.

Il s’agit de faire en sorte que les « collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques ».

L’objectif étant défini quant au principe, les modalités en sont précisées par ailleurs : il s’agit de faire du compte des collectivités territoriales une sorte de symbole de la programmation financière en cours avec la fixation d’un taux de contribution au déficit public compris entre - 0,1 % et + 0,1 % du produit intérieur brut.

On appréciera la précision de l’opération qui consiste, grosso modo, à voir les collectivités territoriales, dans leur ensemble, apporter 2 milliards à 2,5 milliards d’euros à l’horizon 2017 au redressement des comptes publics.

Le projet de loi de programmation, dans sa grande malignité, a d’ailleurs prévu de rendre l’exercice plus délicat puisque les dotations budgétaires sous enveloppe vont suivre une pente descendante – 1,5 milliard d’euros en moins à l’horizon 2015 –, ce qui signifie que l’effort demandé aux collectivités sera d’amortir les effets du gel des dotations en 2013, de réaliser au bas mot 750 millions d’euros d’économies en 2014, de passer d’un seul coup à 3 milliards d’euros en 2015 – 1,5 milliard d’euros de dotations en moins et autant en réduction du solde du compte –, mais aussi de dégager 2 milliards d’euros de baisse de leur endettement à partir de 2015.

Le tout, évidemment, en continuant l’effort de péréquation qui s’apparente de plus en plus à une péréquation de la misère signant la misère de la péréquation.

Pourquoi les collectivités locales devraient-elles être ainsi mises à contribution par la loi de programmation ? N’ont-elles pas su, ces trente dernières années, répondre aux défis qui leur étaient lancés, notamment celui du développement des services liés à la décentralisation, celui de l’équipement scolaire de masse du pays, celui de l’investissement public en lieu et place de l’État, bien souvent ?

Selon certaines analyses, 800 000 emplois sont, chaque année, directement dépendants des politiques d’investissement et de développement local, sans compter que ces politiques ont des effets induits sur l’activité qui ne se discutent même pas.

Peut-être, mes chers collègues, nous est-il loisible de penser que s’attaquer aux ressources des collectivités, objectif comptable de cette loi de programmation, conduira à constater la dégradation de la situation de l’emploi et, par voie de conséquence, celle des comptes publics ?

Si l’on veut que les collectivités dépensent moins, sans doute vaudrait-il mieux les doter de partenaires financiers susceptibles de financer à moindre coût leurs projets ! Ne faudrait-il pas plutôt régler rapidement le dossier Dexia et celui du financement local ?

Pour toutes ces raisons, nous vous proposons, mes chers collègues, de supprimer cet article 8.