Séance du 20 décembre 2010

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures cinq.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Jacques Moulinier, qui fut sénateur du Rhône de 2003 à 2004.

Nous présentons à sa famille et à ses proches les condoléances émues de la Haute Assemblée.

M. le président. Par courrier en date du 17 décembre 2010, M. le Premier ministre a fait part de sa décision de placer, en application de l’article L.O. 297 du code électoral, M. Christian Demuynck, sénateur de Seine-Saint-Denis, en mission temporaire auprès de Mme Valérie Pécresse, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Cette mission portera sur le décrochage à l’université.

Acte est donné de cette communication.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2010.

En conséquence, les nominations intervenues lors de notre séance du jeudi 16 décembre prennent effet.

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le vendredi 17 décembre 2010, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil d’État a adressé au Conseil constitutionnel deux décisions de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2010-102 QPC et 2010-103 QPC).

M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le lundi 20 décembre 2010, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil d’État a adressé au Conseil constitutionnel deux décisions de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2010-104 QPC et 2010-105 QPC).

Le texte de ces décisions de renvoi est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de ces communications.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution tendant à adapter le chapitre XI bis du règlement du Sénat aux stipulations du traité de Lisbonne concernant les parlements nationaux, présentée par MM. Gérard Larcher, président du Sénat, Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, Jean Arthuis, président de la commission des finances, Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales, MM. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l’économie, Jacques Legendre, président de la commission de la culture, Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, et Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes (proposition n° 155, texte de la commission n° 176, rapport n° 175).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, mes chers collègues, la proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat, dont nous discutons aujourd'hui, a été rendue nécessaire par l’adoption du traité de Lisbonne et du protocole additionnel.

Le Conseil constitutionnel, saisi après l’adoption du traité de Lisbonne, avait estimé nécessaire que notre Constitution soit modifiée, ce qui fut fait en deux temps, en février et juillet 2008. Ces révisions ont donné naissance à deux nouveaux articles de la Constitution : les articles 88-6 et 88-7.

Ces deux articles, qui reprennent les dispositions du protocole additionnel au traité de Lisbonne, confèrent à notre Parlement, comme à tous les autres parlements de l’Union européenne, de nouveaux pouvoirs. Ces derniers nécessitent, pour être mis en application au sein de notre assemblée, une modification du règlement, laquelle a été élaborée, à la demande du président du Sénat et des présidents de commissions, par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Bernard Frimat.

Ce travail a abouti à une proposition de résolution simple, comprenant un seul article, qui vise à modifier certaines dispositions de notre règlement pour rendre applicables les nouveaux droits qui sont conférés à notre Parlement par le traité de Lisbonne.

L’article 88-6 de la Constitution met en œuvre ce qui a été communément appelé le « carton jaune » et le « carton rouge » en matière de respect du principe de subsidiarité. Si l’Union européenne outrepasse les pouvoirs qui lui sont conférés par les traités, les parlements pourront réagir avant que l’Union ait statué, c’est le « carton jaune », ou après, c’est le « carton rouge ». Dans les deux cas, nos différents organes pourront statuer sans difficulté dans le délai relativement court de huit semaines qui leur est accordé.

Ce délai, qui a été fixé par le traité, nous obligera à faire preuve d’une certaine rigueur dans l’accomplissement de nos travaux : la commission des affaires européennes, puis la commission chargée d’examiner l’affaire au fond devront utiliser intelligemment le délai qui leur est accordé pour que nous ne soyons pas forclos au moment d’émettre un avis motivé ou de saisir, par l’intermédiaire du Gouvernement, la Cour de justice de l’Union européenne.

Il faudra d’autant plus prêter attention à ce délai que le texte que nous examinons aujourd'hui intègre dans notre règlement le droit des groupes parlementaires à demander l’examen d’une proposition de résolution en séance publique. Par conséquent, il faudra être suffisamment rapide pour que la proposition puisse être successivement examinée par la commission des affaires européennes, la commission saisie au fond et par l’ensemble du Sénat en séance publique dans le délai de huit semaines.

La période estivale risque de poser problème : en l’absence de session extraordinaire en juillet ou en septembre, nous sommes en congés parlementaires du 1^er juillet au 1^er octobre,…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ne rêvons pas !

M. Patrice Gélard, rapporteur. … ce qui risque de rendre difficile le respect du délai des huit semaines.

Toutefois, il semblerait que l’Union européenne soit également, comme les parlements nationaux, en cessation temporaire d’activité pendant les mois de juillet et d’août. Nous ne risquons donc pas grand-chose dans ce domaine ! (Sourires.)

Les deux dispositifs, celui de l’avis motivé, en amont, et celui de la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne, en aval, permettront de veiller au bon respect du principe de subsidiarité.

À cela s’ajoutent d’autres dispositions qui obéissent aux mêmes règles que celles que je viens d’indiquer : il s’agit du droit d’opposition du Parlement, prévu à l’article 88-7 de la Constitution, à une modification des règles d’adoption de certains actes de l’Union européenne.

Finalement, notre règlement comprendra trois nouveaux articles : l’article 73 octies, qui détermine les conditions d’application du carton jaune et du carton rouge, l’article 73 nonies, qui transcrit la possibilité ouverte à 60 députés ou à 60 sénateurs de former un recours contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité, enfin, l’article 73 decies, qui vise à préciser les conditions d’adoption d’une motion tendant à s’opposer à une modification des règles d’adoption des actes de l’Union européenne.

Sur ce dernier point, je vous rappelle que le traité de Lisbonne a prévu des procédures simplifiées, dans lesquelles la règle qui est appliquée n’est plus celle de l’unanimité, mais celle de la majorité. Dans ces cas, en tant que parlement national, nous pourrons nous y opposer pour que la clause passerelle soit abandonnée et que l’on en revienne à la procédure normale de l’unanimité.

Ces modifications du règlement ont fait l’objet de l’approbation unanime des six présidents de commissions permanentes et du président de la commission des affaires européennes, sous l’égide du président du Sénat.

La commission vous engage donc, mes chers collègues, à adopter cette proposition de résolution sans modification. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Denis Badré, vice-président de la commission des affaires européennes.

M. Denis Badré, vice-président de la commission des affaires européennes. Monsieur le président, mes chers collègues, Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, ne peut être présent parmi nous aujourd’hui. Je vais donc m’exprimer en son nom, en plein accord avec lui.

Pour la première fois, avec le traité de Lisbonne, les Parlements nationaux interviennent au sein même du processus de décision de l’Union européenne.

Cette intervention prend trois formes.

La première est la procédure des avis motivés sur la subsidiarité. Dans cette procédure, les projets d’actes législatifs européens sont transmis directement aux Parlements nationaux. Je ferai remarquer que, si une relation directe entre la Commission européenne et les Parlements nationaux peut apparaître normale chez nos voisins qui ont une tradition parlementaire forte, c’est un peu moins naturel en France. Mais nous en prendrons l’habitude.

Les Parlements nationaux ont dès lors huit semaines – c’est un délai impératif – pour adresser un avis motivé aux institutions législatives de l’Union européenne. Il ne s’agit pas, je le souligne, de se prononcer sur le fond même du texte. La seule question examinée est le respect de la subsidiarité, c’est-à-dire du meilleur niveau pour agir. L’Union européenne ne doit intervenir que si l’objectif poursuivi dépasse les capacités d’action des États membres et qu’une action de l’Union a toutes les chances d’être plus efficace. L’Union ne doit agir que dans la mesure où son action est nécessaire. Elle ne doit pas « charger la barque », aller trop loin dans le détail.

Les avis motivés n’ont un effet contraignant que si un certain nombre de Parlements nationaux en adressent un sur le même texte. Il faut qu’un tiers des Parlements nationaux aient adressé un avis motivé pour que la Commission européenne soit tenue de réexaminer le texte. Ce seuil est abaissé à un quart des Parlements nationaux si le texte concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

Ces seuils vont être difficiles à atteindre, soyons lucides. En effet, pour respecter l’égalité entre les Parlements bicaméraux et les autres, on a donné une voix à chaque chambre pour les Parlements bicaméraux et deux voix pour la chambre unique des autres Parlements. Actuellement, il y a treize Parlements bicaméraux et quatorze monocaméraux, c’est-à-dire au total quarante chambres qui auront leur mot à dire.

Pour atteindre le « seuil critique », il sera donc nécessaire de trouver de nombreux alliés. Il faudra constituer des réseaux entre Parlements. Cela demandera de nouvelles habitudes de travail interparlementaire.

Le traité envisage, d’ailleurs, le cas où la moitié des Parlements nationaux adresserait un avis motivé. Dans ce cas, le processus législatif est interrompu et le Parlement européen et le Conseil votent sur la question de la subsidiarité. Si l’un ou l’autre donne raison aux Parlements nationaux, le texte est retiré.

À côté des avis motivés, qui interviennent au début du processus législatif, le traité de Lisbonne accorde une deuxième modalité d’intervention aux Parlements nationaux : la possibilité de saisir la Cour de justice de l’Union européenne. C’est un pouvoir très significatif, même si le recours ne peut porter que sur la subsidiarité et que, là encore, il y a un délai impératif : deux mois après la publication du texte.

Je souhaite souligner en cet instant le rôle de la Cour de Luxembourg, qui semble toujours un peu en retrait et qui est méconnue du grand public. La construction européenne est d’abord fondée sur le droit et la Cour de justice est, avec la Commission, au cœur de la construction communautaire. Le rôle de la Cour de justice de Luxembourg est souvent sous-estimé alors qu’il est essentiel.

Enfin, le traité de Lisbonne met en place une troisième modalité d’intervention des Parlements nationaux : le droit d’opposition à l’utilisation des clauses-passerelles, ces clauses qui permettent, dans certains cas, sans réviser le traité, de changer la procédure de décision de l’Union européenne. Pour cela, il faut d’abord que le Conseil européen ou le Conseil, selon les cas, parvienne à un accord unanime. Ensuite, les Parlements nationaux ont six mois pour manifester leur opposition. Il suffit qu’un seul Parlement national s’oppose pour que la clause-passerelle ne puisse pas jouer.

Dans notre Constitution, nous avons choisi la solution la plus européenne. J’en suis personnellement heureux. Pour que le Parlement français s’oppose, il faut que chaque chambre s’oppose. L’Assemblée nationale ne peut en l’occurrence avoir le dernier mot. Le Sénat dispose donc d’un pouvoir propre important. Si l’Assemblée nationale veut s’opposer à l’utilisation d’une clause-passerelle, elle aura besoin de l’accord du Sénat.

Ces nouveaux pouvoirs ont déjà été pris en compte par les articles 88-6 et 88-7 de la Constitution. Il restait à les traduire dans notre règlement. C’est ce que tend à faire le texte qui nous est proposé.

L’article 73 octies précise les conditions dans lesquelles le Sénat peut, par une résolution, adopter un avis motivé sur la subsidiarité ou décider de former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne.

Le dispositif proposé me paraît être parfaitement dans l’esprit de la démocratie parlementaire. Tout sénateur peut proposer une résolution. À tout moment, un président de groupe peut demander un examen en séance publique.

C’est, en même temps, un dispositif pragmatique. Un premier examen a lieu au sein de la commission des affaires européennes. Si celle-ci adopte une proposition de résolution, cette dernière est transmise à la commission compétente au fond, qui peut la rejeter, l’adopter avec ou sans modification, ou l’adopter tacitement, en laissant expirer le délai de huit semaines sans intervenir. Il n’y a pas de règle précise pour la gestion du délai de huit semaines, l’objectif étant que la commission compétente au fond dispose du meilleur délai possible pour se prononcer.

Ainsi, plutôt que de retenir des règles rigides, on laisse une place aux bonnes pratiques sénatoriales, et c’est très bien. On ne peut tout prévoir et il faut faire confiance aux acteurs de cette nouvelle procédure.

L’article 73 nonies, quant à lui, inscrit dans notre règlement la faculté donnée par la Constitution à soixante sénateurs de former un recours contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Cette disposition également est bien dans l’esprit de la démocratie parlementaire puisque, en pratique, c’est un droit dont disposera en particulier l’opposition.

Enfin, l’article 73 decies précise la procédure par laquelle le Sénat peut s’opposer, par le vote d’une motion, à l’utilisation d’une clause-passerelle. Comme le sujet s’apparente à une révision des traités, la commission compétente est la commission des affaires étrangères et de la défense. La décision est prise en séance publique. Ce sont des solutions de bon sens.

On aura compris que j’approuve sans réserve l’excellent rapport de Patrice Gélard. Comme lui, je souhaite que le texte soit adopté sans modification par notre assemblée.

Avant de conclure, je souhaite prolonger quelques instants mon propos. Le traité de Lisbonne a consacré le rôle des Parlements nationaux dans la construction européenne. Cela s’est tout de suite, et très naturellement, traduit dans le contrôle de la subsidiarité, dont nous parlons aujourd’hui. Il est normal que les Parlements nationaux, comme le Parlement européen, puissent s’exprimer sur la répartition des compétences entre les États et l’Union européenne.

L’actualité nous montre, cependant, que le rôle des Parlements nationaux est beaucoup plus large. Ce qui était implicite doit être dit et assumé. La politique de défense et de sécurité relève, pour l’instant, de l’intergouvernemental. Les Parlements nationaux restent compétents pour voter les crédits, pour en contrôler l’usage, pour ratifier des traités de paix. Les budgets nationaux, prérogatives des Parlements nationaux par excellence, vont être mis en coordination et sous surveillance mutualisée des États de l’Union européenne. Les Parlements nationaux ont voté chacun une part de la garantie apportée par le fonds de stabilité européen aux emprunts souverains.

De plus en plus, la relation entre le Parlement européen et les Parlements nationaux va se resserrer. Je cite un dernier exemple : 85 % des ressources du budget européen sont votées par les Parlements nationaux, même si la contribution des États est quasi-obligatoire car elle relève de l’application des traités. Je pourrais citer d’autres exemples montrant que le rôle des Parlements nationaux reste tout à fait majeur dans le cadre de la construction européenne.

En fait, sur cette question de la subsidiarité, mais aussi sur toutes les questions que j’ai énumérées et sur bien d’autres, une excellente concertation entre les Parlements nationaux va devoir être mise en place. De même, un dialogue efficace doit être construit entre le Parlement européen, d’une part, et les Parlements nationaux, d’autre part. La formule de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes des Parlements de l'Union européenne, la COSAC, ou les formules dans lesquelles les commissions du Parlement européen invitent tel ou tel d’entre nous à suivre leurs travaux à Bruxelles ne seront plus suffisantes.

J’insiste sur ce point car nous avons devant nous un grand chantier à défricher. Tout cela fera l’objet, j’en suis sûr, de futurs débats dans notre hémicycle. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

M. Jean-Pierre Michel. Monsieur le président, mes chers collègues, le traité de Lisbonne, pour la première fois dans l’histoire de l’Europe, consacre un article spécifique aux Parlements nationaux. Il s’agit de son article 12 selon lequel les Parlements nationaux participent au bon fonctionnement de l’Union européenne. Enfin ! pourrait-on dire.

De mon point de vue, il s’agit là d’une pétition très générale qui pourra avoir des développements très conséquents si les Parlements nationaux acceptent – enfin ! – de prendre en compte la politique européenne et la construction de l’Union européenne, et ce même si le traité de Lisbonne ne donne que deux possibilités aux Parlements européens d’intervenir.

Il s’agit, d’une part, du contrôle du respect du principe de la subsidiarité et, d’autre part, de la possibilité de s’opposer à la modification des règles d’adoption de certains actes de l’Union européenne, c’est-à-dire au passage du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée.

Le groupe socialiste se félicite de cette évolution qui vise à associer plus étroitement les Parlements nationaux aux décisions de l’Union européenne. Est ainsi satisfaite une vieille revendication de la France qui souhaitait que les Parlements nationaux soient mieux intégrés à l’échelon européen pour répondre au défi du déficit démocratique auquel l’Union européenne doit faire face.

La révision constitutionnelle de 2008, en anticipant sur la ratification du traité de Lisbonne, a permis de transcrire dans notre Constitution ces droits reconnus aux Parlements nationaux. C’est l’objet des articles 88-6 et 88-7, créés à cet effet.

L’adoption de la proposition de résolution que nous examinons aujourd’hui, permettra d’insérer dans le règlement de notre assemblée les dispositions nécessaires à l’application de ces nouveaux articles de la Constitution, conformément au traité de Lisbonne.

Ainsi, nous remercions pour cet excellent texte le groupe de travail sur la réforme du règlement du Sénat, dont sont membres Bernard Frimat et Jean-Jacques Hyest. Il est en effet nécessaire de compléter rapidement le chapitre IX bis de notre règlement. Le Sénat a besoin de procédures concrètes et précises pour que les sénateurs puissent faire entendre leur voix à Bruxelles.

Le Sénat, comme les autres Parlements nationaux, joue donc, désormais, le rôle de garant du principe de subsidiarité. Ce principe a été inscrit dans le traité en 1992 afin de guider les interventions de l’Union européenne. Il se définit par la volonté de réserver uniquement à l’échelon supérieur – européen – ce que l’échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace. Cette formule vague permet, à mon avis, un certain nombre d’interventions.

Outre le souci d’efficacité de l’action, la subsidiarité doit assurer le maintien d’une certaine proximité entre les citoyens et les lieux où sont prises les décisions qui les concernent. Je ne vais pas détailler à nouveau les procédures retenues, notre rapporteur, Patrice Gélard, l’ayant fait beaucoup mieux que je ne saurais le faire.

Je dirai juste quelques mots sur le droit d’opposition dont disposent les Parlements nationaux dans le cas de la mise en œuvre de ce qu’on appelle les clauses passerelles, qui permettent le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée. Dès lors que le Conseil européen a manifesté l’intention de recourir à une clause passerelle, cette initiative est transmise aux Parlements nationaux, qui ont six mois pour s’opposer à la mise en œuvre de cette clause. Si, à l’expiration de ce délai, aucun Parlement national n’a notifié son opposition, le Conseil européen peut statuer. Encore une fois, cette mesure me semble aller vers une meilleure prise en compte des citoyens européens à travers leur Parlement et l’expression de leurs députés ou sénateurs.

Nous estimons que le texte de la proposition de résolution est à la hauteur des enjeux et qu’il nous permettra de jouer pleinement notre nouveau rôle au sein de l’architecture européenne. Il était temps, me direz-vous !

Les nouvelles procédures retenues présentent l’avantage de ménager un équilibre satisfaisant entre les prérogatives respectives de la commission des affaires européennes et des commissions permanentes comme la commission des affaires étrangères, commissions supérieures, si l’on peut dire, au sein de l’Assemblée nationale comme du Sénat.

De plus, cette procédure est souple dans le sens où elle permet aux acteurs d’organiser leur temps de manière autonome puisqu’il n’y a pas de date butoir entre les différentes étapes mais seulement un cadre général fixé par le traité européen. Toutefois, ce cadre est contraignant et nous devrons faire preuve d’une extrême vigilance pour respecter ces délais, finalement courts, qui nécessiteront une forte réactivité de notre part.

Enfin, nous nous réjouissons particulièrement du fait que la procédure retenue permette à tous les intervenants de provoquer le débat. Ainsi, les présidents de groupe peuvent saisir à tout moment la conférence des présidents d’une demande d’examen en séance publique. C’est un avantage considérable par rapport à la procédure retenue à l’Assemblée nationale qui a transcrit en 2009 ces nouveaux pouvoirs dans son règlement.

De manière générale, le Sénat a choisi une procédure moins contraignante et plus souple que l’Assemblée nationale, ce qui devrait permettre au débat démocratique d’avoir lieu pour que, petit à petit, se construise, avec notre voix et donc celle des citoyens, l’Europe politique que nous appelons de nos vœux.

En conclusion, j’attire votre attention sur la nécessité de travailler conjointement avec l’Assemblée nationale, d’une part, et avec les autres Parlements nationaux, de l’autre. En effet, afin de faire valoir notre opposition éventuelle à la mise en place d’une clause passerelle, le Parlement français devra adopter une motion en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat. C’est une contrainte mais aussi un pouvoir nouveau donné à notre assemblée et qui devrait plaire à nos collègues du groupe RDSE.

De plus, pour qu’une intervention de la part des parlements nationaux sur la base du non-respect du principe de subsidiarité aboutisse, il est nécessaire – je vous le rappelle – d’atteindre certains seuils au niveau européen.

En effet, la Commission a l’obligation de revoir sa copie seulement si un tiers des parlements nationaux émettent un avis de non-conformité. Le Parlement européen et le Conseil ne peuvent donc mettre fin à la procédure législative que si la majorité des parlements nationaux formulent un tel avis.

Le contrôle de subsidiarité repose, certes, sur l’intervention de chaque parlement national, mais son efficacité en dernier ressort sera fondée sur un effort de concertation interparlementaire, afin d’atteindre les seuils et objectifs que nous visons.

Comme notre collègue et ami Simon Sutour l’a fort justement fait remarquer lors de l’examen de la proposition de résolution en commission mercredi dernier, n’oublions pas que la France est, certes, un des grands pays de l’Europe, mais qu’elle est seulement l’un parmi les vingt-sept États qui composent l’Union.

Il est donc important de souligner que le rôle des parlements nationaux comprend une dimension collective à l’échelon de l’Union.

Afin d’exercer pleinement nos prérogatives, il sera essentiel d’investir dans le développement des réseaux interparlementaires et de dégager rapidement les pratiques les plus propices à une coopération optimale avec nos partenaires européens.

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Jean-Pierre Michel. Monsieur le président, mes chers collègues, vous le comprendrez, le groupe socialiste votera la présente proposition de résolution. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et au banc des commissions.)

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.