Séance du 29 novembre 2010

Mme Anne-Marie Escoffier. À l’heure où le mot « proximité » revient comme un véritable leitmotiv, on peut s’étonner de cette forme de recentralisation déguisée, qui éloigne assurément les administrations de l’État des collectivités territoriales et des citoyens eux-mêmes.

Monsieur le ministre, vous aurez compris ma propre inquiétude, au regard d’un budget en recul, mais également au regard de la réorganisation territoriale, à laquelle je ne suis pas défavorable sur le fond, mais bien sur la forme. Je voudrais me persuader que dans l’enveloppe budgétaire contrainte qui va être soumise à notre vote vous aurez à cœur de mettre en œuvre des procédures au demeurant peu coûteuses, mais respectueuses tant des personnels que des élus et du citoyen.

Je crains, avec le plus grand nombre des membres de mon groupe RDSE, que ce pari ne soit difficile à tenir. C’est pourquoi nous ne voterons pas ce budget. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l’État » s’appuiera en 2011 sur une enveloppe budgétaire de 2,45 milliards d’euros en crédits de paiement, hors fonds de concours. Cette enveloppe est en recul de 4,6 % par rapport à 2010.

Ce projet de budget confirme les profondes modifications architecturales des services déconcentrés de l’État dans le but d’améliorer « les gains de productivité » au détriment, on le constate, de la qualité du service public.

La révision générale des politiques publiques, qui avait en effet pour ambition, selon le Gouvernement, de « dépenser mieux tout en améliorant la qualité du service rendu », ne produit pas, comme nous l’avions prévu, les effets escomptés alors que l’on entame la troisième année de mise en œuvre de la révision. Car si l’on dépense effectivement moins, du fait des restrictions budgétaires et d’une réduction drastique des effectifs, on est bien loin de dépenser mieux et la qualité du service rendu s’en ressent.

La mise en œuvre de la RGPP et son lot de suppressions d’emploi sont confirmés, notamment dans les préfectures où une réduction nette et inappropriée des moyens accordés à ce service continue de produire des effets contraires aux engagements que vous aviez pris.

Ainsi, en 2011, 80 % des départs à la retraite ne seront pas remplacés, soit un départ remplacé sur cinq, au lieu du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux initialement prévu, ce qui était déjà assez navrant.

Cette suppression d’emplois est d’autant plus contestable qu’elle intervient à un moment où la rationalisation du processus de délivrance des titres d’identité, dans la continuité du passage au passeport biométrique en 2009, trouve un prolongement dans la mise en place du nouveau système d’immatriculation des véhicules, le recentrage du contrôle de légalité et la mutualisation des fonctions support.

Or, l’amélioration du service par le recours accru aux nouvelles technologies n’est pas au rendez-vous, et le ministère continue d’anticiper des suppressions de postes alors que la nouvelle organisation du travail n’est pas mise en place, entravant ainsi sérieusement le bon fonctionnement du service public.

Une analyse de terrain menée dans les préfectures démontre l’existence de défaillances dans le service public, ainsi qu’une dégradation des conditions de travail des agents. Des témoignages recueillis dans ma permanence départementale, auprès des différents services déconcentrés de l’État touchés par la RGPP, pointent ainsi du doigt de nombreux problèmes.

Ceux-ci sont notamment liés au manque de formation des agents, à qui l’on demande un gros effort d’adaptation sans trop les orienter. Les agents déplorent surtout un manque d’effectif dans de nombreux services ainsi qu’un manque d’adaptation de la réforme sur le plan local. En effet, toutes les préfectures sont soumises aveuglément aux mêmes objectifs, bien que les besoins diffèrent d’un département à l’autre.

Ainsi, suivant en cela Mme Michèle André, je pense qu’il serait préférable de s’arrêter pour faire un bilan d’étape. J’irai au-delà, en vous demandant de ne pas mettre en œuvre la troisième vague de suppression d’emplois prévue pour 2011, afin d’envisager sereinement les améliorations nécessaires à un service public de qualité soucieux des attentes des administrés et des agents administratifs. La pause est la marque non pas des indécis, comme le pense M. Fillon, mais plutôt des clairvoyants qui se préoccupent d’éviter les catastrophes !

Enfin, il me paraît important de suivre et d’appuyer les recommandations du rapporteur pour avis de la commission des lois, M. Anziani, en matière de lutte contre les dérives sectaires, afin que le ministère s’engage de manière plus efficace, en coordination avec la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires, ou MIVILUDES.

Mon groupe votera donc contre les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste. – Mme Anne-Marie Escoffier applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Jean-Pierre Sueur. Il n’y a pas d’orateur de l’UMP ? Il n’y en a pas non plus de l’Union centriste ? S’il n’y a pas d’orateurs de la majorité, c’est peut-être parce qu’il est très difficile de défendre ce budget…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. L’essentiel, c’est de voter les crédits !

M. Jean-Pierre Sueur. C’est tout de même bizarre !

M. Charles Revet. Monsieur Sueur, écoutez M. le ministre !

M. Patrick Ollier, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Au préalable, je demande au Sénat d’excuser M. Richert, dont le train au départ de Strasbourg a subi des retards en raison des chutes de neige. Il sera présent ce soir, à la reprise de la séance.

Madame, monsieur les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, monsieur le président de la commission des lois, je salue tout d’abord le travail des rapporteurs, Mme la sénatrice Michèle André et M. le sénateur Alain Anziani, qui ont présenté de façon très complète les objectifs et les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », ou AGTE.

Je remercie également les sénateurs qui se sont exprimés pour la qualité de leurs interventions et de leurs questions, auxquelles je vais m’efforcer de répondre avec la même pertinence. (M. Roland Courteau s’exclame.)

La mission budgétaire AGTE représente 2,6 milliards d’euros au total, et un plafond d’emplois de 33 405 équivalents temps plein, ou ETP. Elle recouvre en réalité deux fonctions fondamentales du ministère de l’intérieur : d’une part, la permanence et la continuité de l’État ; d’autre part, la mise en œuvre territoriale, sous l’autorité des préfets, de l’ensemble des politiques publiques.

Mais cette permanence des missions n’exclut pas, bien au contraire, les évolutions. Les préfectures et sous-préfectures connaissent en effet des transformations profondes, qui visent aussi bien leurs structures que les métiers. Elles aussi doivent subir l’évolution du temps.

Dans un contexte budgétaire et humain contraint, cela constitue un véritable défi qu’il nous importe de relever, que ce soit par une organisation mieux adaptée, par des procédures plus efficaces ou par des relations toujours plus étroites avec les autres services de l’État.

Les préfectures et les sous-préfectures continuent à se moderniser.

Les derniers exercices budgétaires ont conduit les préfectures à s’adapter, compte tenu du nombre d’emplois mis à leur disposition et de la redéfinition du périmètre de leurs missions.

Il est en effet normal que le ministère de l’intérieur participe à l’effort général de maîtrise des finances publiques engagé ces dernières années sous l’impulsion du chef de l’État et du Premier ministre, avec notamment la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques, comme vous l’avez souligné. Ceci est la conséquence de cela.

Ce sera encore le cas en 2011, avec 699 réductions d’emplois, soit un niveau légèrement moindre que les années précédentes.

Ces réductions sont lourdes, mais je tiens à vous préciser que pour 2012 et 2013 le ministère a obtenu un infléchissement net des réductions d’emplois compte tenu, justement, des efforts réalisés. Je souhaite insister sur ce point auprès de M. Anziani et de Mme André, ainsi que de M. Sueur et de Mme Mathon-Poinat.

Pour l’administration centrale, la réduction est prévue à hauteur de 68 emplois, ce qui signifie que la totalité des départs en retraite n’est pas remplacée. Je sais qu’il s’agit d’un effort important, mais il est nécessaire que les états-majors parisiens montrent l’exemple. Bien évidemment, on peut toujours discuter.

Vous l’aurez compris, si le ministère de l’intérieur participe à l’effort de réduction des déficits publics, il préserve aussi ses capacités opérationnelles et plus largement ses capacités d’action. Là est l’essentiel. Plutôt que de subir la contrainte budgétaire, le choix assumé est celui de la réforme et de l’innovation.

C’est par la réforme et l’innovation que l’on parviendra à obtenir des résultats, avec une plus grande efficacité. Encore faut-il en avoir la volonté. C’est le cas du Gouvernement. Il s’agit de poursuivre l’effort de modernisation, afin de faciliter le travail des agents, tout en améliorant la qualité du service rendu au public.

Des résultats remarquables sont déjà enregistrés.

L’an passé, et vous n’aviez pas manqué de le souligner, quelques difficultés avaient été rencontrées pour la délivrance des nouveaux passeports biométriques ou la mise en œuvre du nouveau système d’immatriculation des véhicules, ou SIV.

Je peux vous indiquer aujourd'hui, madame le rapporteur spécial, monsieur le rapporteur pour avis – votre rapport le mentionne d’ailleurs – que des progrès remarquables ont été réalisés. J’ai pu moi-même le constater dans la ville que j’administre.

Ainsi, dans plus de quatre-vingts départements, il faut moins de dix jours pour obtenir un passeport.

De même, cinq à dix minutes suffisent désormais pour obtenir l’immatriculation à vie d’un véhicule, directement par le biais du concessionnaire, sachant que 20 000 professionnels de l’automobile sont à ce jour agréés. Près de la moitié des immatriculations est désormais effectuée par ces professionnels, ce qui signifie que d’ores et déjà un usager sur deux n’a plus besoin de se déplacer à la préfecture pour immatriculer son véhicule. Ce véritable progrès, permettant un gain en termes de temps et d’efficacité, malgré les contraintes que vous avez évoquées, mérite d’être signalé.

Voilà une belle démonstration, madame Mathon-Poinat, vous qui aviez mis l’accent sur ces problèmes.

Aller plus loin dans notre démarche de modernisation consiste aussi à instituer de nouvelles réformes, comme la mise en œuvre de la carte nationale d’identité électronique qui devrait pouvoir être lancée en 2011 en fonction des souhaits du législateur que vous êtes, mesdames, messieurs les sénateurs.

Les nouvelles technologies nous offrent donc de réelles perspectives d’amélioration du service rendu, mais elles ne peuvent suffire à elles seules, si nous ne restons pas attentifs en permanence à la simplification des procédures.

Je prendrai un exemple : la délivrance et le renouvellement des cartes d’identité et des passeports. Voilà peu, de trop nombreux citoyens français rencontraient des difficultés inacceptables lors de l’établissement ou du renouvellement de leur titre d’identité.

Comme il s’y était engagé, Brice Hortefeux a mis en œuvre, tout en maintenant l’efficacité de la lutte contre la fraude et l’usurpation d’identité, une simplification sans précédent des procédures, qui est appliquée depuis le 1^er mars dernier.

Nous avons ainsi considérablement allégé les procédures administratives non seulement pour des millions de Français, mais aussi, par voie conséquence, pour les agents du ministère, point non négligeable pour eux.

Nous sommes en effet soucieux d’associer étroitement les personnels à cette politique de modernisation. Nous leur demandons beaucoup et nous souhaitons donc continuer à améliorer leurs conditions de travail et de rémunération, ce qui est tout à fait logique.

Je souhaite d’ailleurs rendre hommage à l’engagement et au dévouement de ces personnels. Je voudrais également saluer le corps préfectoral, cher au cœur de Mme Escoffier.

Dans le même temps, l’adaptation du parc immobilier se poursuit. Pour les immeubles dont le ministère de l’intérieur assure les charges de propriétaire, 42 millions d’euros d’investissements sont programmés en 2011. Ces investissements sont amplement justifiés par la place stratégique des préfectures et des sous-préfectures au cœur de la nouvelle organisation territoriale de l’État.

Le réseau des préfectures et des sous-préfectures est plus que jamais au centre de la nouvelle administration territoriale de l’État.

Vous le savez, la révision générale des politiques publiques a conduit à réformer de manière importante l’administration territoriale de l’État.

Monsieur Sueur, le Gouvernement sera attentif à la lisibilité des appellations des nouvelles directions. Mais si l’on compare les initiales des directions actuelles à celles d’hier, je ne pense pas que les Français d’hier s’y retrouvaient plus que ceux d’aujourd'hui !

M. Roland Courteau. C’était tout de même un peu plus clair hier !

M. Patrick Ollier, ministre. Hélas ! et vous le savez bien, l’administration, de par les initiales qu’elle retient, s’exprime toujours de la même manière !

M. Jean-Pierre Sueur. Il y a aussi les mots employés !

M. Patrick Ollier, ministre. Monsieur Sueur, vous avez évoqué le problème des statistiques. Je comprends que vous citiez l’ONDRP. Cependant, je vous rappelle que les statistiques ne visent que des faits déclarés. Si certains événements ne sont pas déclarés, peut-être est-ce parce qu’ils ne sont pas suffisamment graves ou importants. (M. Jean-Pierre Sueur s’exclame.) Je n’imagine pas que de graves délits ayant porté atteinte à l’intégrité physique d’une personne ne soient pas déclarés et, par voie de conséquence, ne fassent pas partie des statistiques.

Je tenais à vous apporter ces précisions, monsieur le sénateur, même si un vrai débat sur ce sujet aura certainement lieu avec le ministre de l’intérieur.

J’en reviens à l’administration territoriale de l’État.

Une nouvelle organisation est en place depuis le 1^er janvier dans les départements et régions de province et depuis le 1^er juillet dans la région-capitale. Elle sera effective dans les départements et régions d’outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon le 1^er janvier prochain.

Parallèlement, les relations entre préfets de région et préfets de département ont été clarifiées et renforcées. Cette réforme nécessaire, d’une ampleur inédite depuis trente ans, est engagée. Elle rend l’administration déconcentrée mieux à même de répondre à ses missions, plus accessible, plus simple, pour un coût de fonctionnement moindre. L’objectif, essentiel, d’un haut niveau de qualité de service est atteint.

Pour cela, il faut repenser les méthodes et les organisations de travail au sein de l’État territorial. Il faut avoir le courage et la volonté de se remettre en cause. Mais les résultats sont au bout de cette démarche. Je prendrai un exemple très concret : les mutualisations interministérielles.

L’enjeu est considérable. Mettre en commun les moyens, c’est non seulement conquérir de nouvelles marges de manœuvre financières, mais aussi aider les fonctionnaires des différents services à mieux assurer leurs missions. Un seul exemple : le rapprochement immobilier des services territoriaux de l’État, coordonné par les préfets, a permis d’économiser près de trois cent mille mètres carrés de bureaux et 10 millions d’euros de loyers ! Ces chiffres démontrent l’importance de ces mutations, de cette modernisation, de cette réforme.

Je voudrais enfin souligner la place tout à fait particulière des sous-préfectures dans l’organisation territoriale de l’État, car je sais que ce sujet est important pour les élus de terrain que sont la plupart d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs.

Le réseau des sous-préfectures, qui traduit la diversité démographique, géographique et économique des territoires, est capital.

M. Charles Revet. Oui !

M. Patrick Ollier, ministre. La sous-préfecture est en effet l’échelon de proximité…

M. Charles Revet. Exactement !

M. Patrick Ollier, ministre. … qui permet une coordination et une animation de l’action de l’État au plus près des citoyens et des élus. Nous en sommes tous convaincus.

Aussi, le réseau des sous-préfectures sera maintenu, sans que soient interdits des ajustements ponctuels, là où cela semble possible (M. Charles Revet opine.) – ajuster ne signifie pas supprimer –, dans le respect du principe d’accès au service public. Je souhaite vous rassurer sur ce point, madame Escoffier.

Aujourd’hui, les sous-préfectures sont confrontées au défi suivant : se réorganiser, pour devenir des administrations de mission tournées vers le développement des territoires et la sécurité des populations. Concrètement, il s’agit de passer d’une administration de guichet à une administration de projet. La sous-préfecture doit apparaître, pour les élus locaux comme pour les services déconcentrés de l’État, comme la tête de pont de l’État territorial.

La mise en œuvre des politiques décidées dans le cadre du logement, de l’emploi, du Grenelle de l’environnement constitue autant d’opportunités pour les sous-préfectures de contribuer au développement local.

En conclusion, le projet de budget qui vous est présenté conforte l’administration territoriale dans ses missions au bénéfice de nos concitoyens. En s’appuyant sur un effort de modernisation jamais démenti et un engagement complet des personnels concernés, il confirme le rôle spécifique du ministère de l’intérieur, pilier de l’État régalien, mais aussi animateur des politiques de l’État dans les territoires.

Dans le temps qui m’est imparti, j’en viens maintenant aux questions qui ont été posées par les différents intervenants, et je vais m’efforcer d’y répondre de la façon la plus précise possible.

Madame le rapporteur spécial, monsieur le rapporteur pour avis, le récent rapport de la Cour des comptes estime à 55 euros le coût unitaire complet du passeport. Cette évaluation doit être comparée non pas au seul tarif en vigueur pour les majeurs – 89 euros –, mais à la moyenne des perceptions constatées en fonction des autres catégories de la population concernées, qu’il s’agisse des mineurs de plus de 15 ans, pour lesquels le coût est de 45 euros, ou de moins de 15 ans, pour lesquels les frais s’élèvent à 20 euros. Il en résulte une perception moyenne de 69 euros.

L’écart n’est donc que de 11 euros à 14 euros, selon que les usagers se présentent en mairie munis ou non d’une photographie d’identité. Encore ne prend-il pas en considération l’incidence de la délivrance à titre gratuit de certains passeports, tels les passeports de service ou de mission, ou encore les passeports délivrés aux indigents ou à la suite d’un changement d’adresse, d’une modification d’état civil, d’une erreur matérielle ou de la saturation des pages, par exemple.

Madame le rapporteur spécial, vous avez évoqué l’effectif des cultes. Les 1 400 emplois ne sont pas touchés par la RGPP car ce ne sont pas des emplois de l’administration. Il n’est pas de la responsabilité du Gouvernement de décider des gains de productivité au sein des cultes.

Monsieur le rapporteur pour avis, la tempête Xynthia a été un drame. Nous nous devons de rechercher les moyens d’éviter qu’une telle catastrophe ne survienne de nouveau. Avant cet événement, l’urbanisme figurait déjà dans les champs prioritaires du contrôle de légalité depuis 2006. Le ministère de l’intérieur avait demandé une vigilance particulière sur l’analyse des risques par une circulaire du 1^er septembre 2006.

La tempête Xynthia nous a conduits à instaurer des mesures complémentaires pour que les risques soient mieux pris en compte dans le contrôle de légalité. Des dispositions législatives ont été adoptées lors de l’élaboration de la loi Grenelle 2. Une circulaire interministérielle a été diffusée aux services de l’État.

La protection des populations est l’affaire de tous. Je souhaite que l’ensemble des décisions publiques prennent mieux en considération les risques naturels, notamment d’inondation.

Monsieur le rapporteur pour avis, vous avez également évoqué la lutte contre les sectes.

La mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires œuvre en la matière.

Le ministre de l’intérieur s’est engagé à rappeler aux préfets qu’il s’agit d’une priorité ; il souhaite en tout cas être informé de toutes les actions locales de lutte contre les dérives sectaires.

S’agissant de la CAIMADES, la Cellule d’assistance et d’intervention en matière de dérives sectaires, sept agents de police lui sont affectés, comme M. Hortefeux s’y était engagé. Il a donc tenu ses engagements.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’espère que ces réponses précises seront de nature à vous rassurer et, éventuellement, à vous conduire à modifier le vote que vous vous apprêtiez à émettre sur cette mission. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », figurant à l’état B.

État B

Mme la présidente. L'amendement n° II–228, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Ollier, ministre. Le présent amendement, de nature technique, a pour objet de minorer les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » de 282 563 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Il s’agit de tirer les conséquences des ajustements de transferts aux collectivités territoriales de certaines compétences du ministère de l’intérieur.

Ces ajustements concernent : un transfert au Syndicat des transports d’Île-de-France des services de l’État participant à l’exercice de compétences en matière de plan de déplacements urbains, d’organisation et de fonctionnement des transports scolaires, ainsi que de remboursement des frais de déplacement des élèves ; un ajustement du transfert à la Polynésie française d’agents de l’inspection du travail ; un transfert à la Ville de Paris des services participant à la délivrance des autorisations préalables au changement d’usage des locaux destinés à l’habitation ; un transfert aux départements du Nord et de l’Yonne des compétences du fonds de solidarité pour le logement jusqu’alors exercées par le préfet.

En contrepartie de ce prélèvement sur la mission « Administration générale et territoriale de l’État », un amendement procédera à une augmentation de la dotation générale de décentralisation lors de l’examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Michèle André, rapporteur spécial. La commission des finances n’a pas pu étudier cet amendement, dont elle a eu connaissance tardivement. Elle prend acte de cette compensation technique.

Monsieur le ministre, il serait utile que nous ayons connaissance plus en amont de ce type de transpositions d’une mission à l’autre. L’Assemblée nationale aurait pu les prendre en compte. Un tel procédé serait beaucoup plus simple et ne mettrait pas la commission des finances du Sénat dans l’incapacité de donner un avis éclairé et dans l’obligation de s’en remettre à la sagesse de notre assemblée.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Ollier, ministre. Madame le rapporteur spécial, je comprends votre réaction. Malheureusement, je n’ai pas pu faire mieux que de vous présenter cet amendement tel qu’il avait été rédigé.

Je vous rappelle qu’il s’agit – et là est l’important – de travailler à volume constant : les transferts qui vous sont proposés seront compensés ultérieurement. Il n’y a pas de conséquence sur le budget général. Je vous remercie de votre compréhension.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-228.

M. Jean-Pierre Sueur. Le groupe socialiste s’abstient, car il a beaucoup de mal à comprendre.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

(Ces crédits sont adoptés.)

Mme la présidente. Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».