Séance du 2 juin 2010

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits (projet n° 610, 2008-2009, texte de la commission n° 483, rapport n° 482).

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable.

Question préalable

 

M. le président. Je suis saisi, par M. Badinter et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n°81.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits (n° 483, 2009-2010).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Robert Badinter, auteur de la motion. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. Robert Badinter. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, bien entendu, nous le savons, le Défenseur des droits a désormais une existence constitutionnelle.

Pour autant, la définition que l’on trouve à l'article 71-1 de la Constitution est loin de régler tous les problèmes. C’est même l’extraordinaire flou de sa rédaction qui n’a cessé de susciter chez nous des interrogations. C’est en effet la première fois que je vois une grande institution compétente en matière de libertés naître constitutionnellement sans que ses compétences aient été définies au préalable. Nous n’avons jamais obtenu d’éclaircissements à ce sujet au cours des débats, et ce n’est pas faute, madame, d’avoir questionné votre prédécesseur !

Si nous opposons la question préalable au projet de loi organique qui nous est soumis aujourd’hui, c’est tout simplement parce qu’il nous paraît méconnaître la finalité recherchée : améliorer la défense des droits des citoyens et des personnes étrangères résidant en France.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Et même des enfants !

M. Robert Badinter. Vous avez raison, monsieur le président : améliorer la défense des droits des citoyens, de ceux qui sont appelés à le devenir et des personnes étrangères résidant en France. On aurait pu parler des « droits des personnes ».

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. On aurait écrit « droits de l’homme » si l’on avait été en 1789 !

M. Robert Badinter. J’ai d’ailleurs toujours été étonné par les termes retenus, dans la mesure où tous les droits ont des titulaires. Comme cela a été dit, il aurait fallu à tout le moins compléter l’intitulé pour adjoindre à la défense des droits celle des libertés.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela figure dans le texte !

M. Robert Badinter. Mais là n’est pas, et de loin, le sujet, car notre principale préoccupation est la suivante : ce qui nous est proposé sert-il la cause des libertés ? Je réponds d’emblée : non ! Et c’est là précisément le fondement de la question préalable.

Comment se présente la situation actuelle, celle qui est donc vouée à disparaître bientôt ?

Il existe un certain nombre d’autorités administratives compétentes dans des domaines particuliers et pour des missions spécifiques. Dans cette constellation, l’une d’entre elles se détache très largement : c’est la médiature, créée en 1973, variante limitée de l’Ombudsman.

Les titulaires successifs du poste, à qui je tiens à rendre un hommage particulier, notamment à M. Delevoye, ont su, grâce à leurs efforts, acquérir une vraie reconnaissance. De ce fait, si l’on avait proposé, comme je m’y attendais, la constitutionnalisation de la médiature, en élargissant sa saisine, en développant ses pouvoirs, en renforçant ses prérogatives, tout le monde aurait été d’accord !

Au lieu de cela, on a voulu tout rassembler en une main. Je me suis longuement interrogé sur l’origine d’une telle idée, dont, je l’avoue, je n’avais trouvé trace nulle part avant que cette innovation nous soit présentée.

Vous-même, monsieur Gélard, dans votre excellent rapport de 2006 sur les autorités administratives indépendantes, n’aviez pas émis l’idée de créer un Défenseur des libertés appelé à rassembler l'ensemble de ces autorités administratives agissant dans ce domaine.

C’est au sein du comité présidé par M. Balladur qu’une personnalité éminente, étincelante même (Sourires.), a proposé que l’on s’inspire de l’exemple espagnol du Défenseur du Peuple.

Je me dois de rappeler que, dans la Constitution espagnole de 1978, l’instauration du Défenseur du Peuple avait été rendue nécessaire pour une raison simple : le franquisme avait régné sans partage depuis les tristes événements des années 1930, et cela faisait trente ans que l’administration espagnole était entièrement devenue franquiste. En 1978, comme on ne voulait pas purger l’administration, il fallait bien placer face à celle-ci un organe doté de pouvoirs considérables. C’est la raison pour laquelle – raison historique tout à fait particulière – on a créé le Défenseur du Peuple.

On sait également que la structure administrative de cette institution est totalement différente. Comme nous l’a indiqué le Défenseur du Peuple lui-même, des organes similaires sont présents dans chacune des Communautés autonomes, qui sont en fait des provinces dotées d’une complète autonomie.

Tout autre est la situation en France.

Encore une fois, ce qui doit nous guider, c’est l’efficacité dans la défense des droits des administrés. À cet égard, la voie que vous avez choisie nous mènera, si ce n’est à l’impasse – je n’irai pas jusque là – du moins à la confusion et à la bureaucratisation. Pour quelles raisons ?

Je remarque d’abord que chacune des autorités existantes que vous êtes en train de fusionner a acquis, à des titres divers, une reconnaissance nationale et internationale. On les supprime quand même !

Par ailleurs, une autorité indépendante chargée de défendre les droits des citoyens face à des administrations – je ne reprendrai pas ici la nomenclature que nous connaissons – et ses titulaires doivent se voir reconnaître les qualités suivantes : premièrement, l’indépendance, et cette indépendance doit exister à l’égard de tous, ce qui exclut tout rapport hiérarchique ; deuxièmement, le sens des responsabilités pour agir dans le domaine concerné ; troisièmement, une compétence au regard de l’objet spécifique de la mission attribuée.

C’est pourquoi parler de holding, comme l’a fait M. Portelli si j’en crois le compte rendu des débats en commission qui figure dans l’excellent rapport de M. Gélard me semble inapproprié, car: il s’agit bien d’une fusion-absorption !

À cet égard, j’invite chacun d’entre vous, mes chers collègues, à se reporter au schéma de la page 38 de ce rapport : la création proposée correspond plus à celle d’une très grande entité. On n’y est pas encore, mais on est sur cette voie : le Défenseur se trouve au sommet d’une structure pyramidale, puisqu’il nomme des adjoints et préside des collèges consultatifs. Une telle organisation aura, à l’évidence, les conséquences que chacun peut imaginer.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est ainsi aujourd’hui !

M. Robert Badinter. On peut d’ailleurs se demander pourquoi ces trois formations collégiales ne comptent pas le même nombre de personnalités qualifiées : douze dans le cas du respect de la déontologie de la sécurité, neuf dans les deux autres.

Au sein de cette structure pyramidale sont réunies des missions tout à fait différentes, voire hétérogènes. On ne peut comparer la fonction de médiation et celle de contrôle ; nous avions abordé la question lors du débat sur le Contrôleur des lieux de privation de libertés.

En outre, une telle organisation a fatalement pour conséquence une dilution des responsabilités. Surgiront des conflits de compétences, des conflits de personnes, des conflits d’autorités, inévitables dans les grandes structures bureaucratiques. Loin de l’efficacité, vous aurez donné naissance, sinon à un monstre bureaucratique – ce serait sans doute trop dire –, à un géant bureaucratique lesté de toutes les pesanteurs inhérentes à ce type d’administration.

Au sommet de la pyramide, se trouve le Défenseur des droits. Il lui faudra satisfaire à de nombreuses obligations : gestion, représentation, présidence des collèges, même si certaines attributions peuvent être déléguées aux adjoints ; il devra aussi se plier à l’inévitable obligation de remettre à l’exécutif un rapport qui sera ensuite présenté devant le Parlement ; il devra évidemment entretenir avec ces deux pouvoirs, législatif et exécutif, les relations institutionnelles que lui impose sa fonction ; enfin, il devra subir la pesanteur médiatique – même si les médias peuvent aussi exercer sur lui ou elle un certain attrait –, car il faudra bien que le Défenseur s’explique.

Bref, compte tenu de l’étendue de ces attributions, l’homme ou la femme que l’on nommera Défenseur des droits, contrairement au Médiateur, ne sera plus « au contact », c'est-à-dire qu’il ou elle n’aura plus avec les administrés la relation aussi directe que possible que ceux-ci attendent. Or nous aurions pu conserver cette proximité si, comme je l’avais vivement souhaité, nous avions élargi les pouvoirs et ouvert la saisine directe du Médiateur.

On nous dit que, aujourd'hui, les administrés ne savent pas très bien à qui ils s’adressent. Eh bien, moi, je vous garantis que, quand ils s’adresseront à cette instance nouvelle, à l’éventail de compétences si élargi, ils se retrouveront simplement face à une bureaucratie de plus, devant laquelle ils seront encore plus perdus !

La raison de la question préalable est là : je pense que l’institution d’un Défenseur des droits est une erreur. Je le répète, il fallait constitutionnaliser le Médiateur, élargir ses pouvoirs, conserver les instances, quitte éventuellement à mieux délimiter leurs missions, préserver en tout état de cause à chacune ses attributions spécifiques.

Tout bien considéré, je ne vois qu’une raison à cette innovation, à la naissance de cette entité complexe, et finalement condamnée à une relative impuissance. Lorsque les autorités administratives indépendantes sont séparées et diverses, l’adjectif « indépendant » prend tout son sens. Or vous les rassemblez sous l’autorité d’un seul, créant ainsi une structure pyramidale. Le pouvoir de choix du Président de la République qui s’exerçait auparavant pour plusieurs présidences s’appliquera désormais au seul Défenseur des droits, lequel absorbera, à terme, toutes les autres autorités. Même si les collèges disposent d’un pouvoir et l’exercent, un seul interlocuteur aura la confiance présidentielle, car sa nomination, quel que soit le rôle des commissions parlementaires à cet égard, procédera bien du Président de la République.

Je perçois très clairement les dérives auxquelles nous expose un tel projet, et nous ne nous engageons certainement pas sur le droit chemin des libertés.

Nous verrons dans quelques années si la création de cette entité était une bonne idée ou si, comme je le crains, cette nouvelle institution n’a apporté que confusion, lourdeur bureaucratique et déresponsabilisation des acteurs.

Pour l’heure, elle marque une fois de plus le progrès de cette monocratie qu’est devenue la V^e République. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. J’adresserai d’abord une remarque à M. Badinter.

L’article 71-1 de la Constitution nous oblige à adopter une loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Exactement !

M. Patrice Gélard, rapporteur. Nous devons adopter une loi organique pour combler le vide juridique sur le sujet.

Les auteurs de la motion considèrent que la création du Défenseur des droits est inutile ou qu’il aurait fallu se limiter à une constitutionnalisation du Médiateur et à l’ouverture de la saisine directe de cette autorité. Ce n’est pas le choix qu’a fait constituant. Au reste, ce n’était pas non plus le choix du comité Balladur.

Les travaux préparatoires à la révision constitutionnelle de 2008 montrent bien que, dès le départ, la création du Défenseur des droits avait un double objectif : renforcer notre système de protection des droits et des libertés en créant une autorité de rang constitutionnel que les personnes, les citoyens et les enfants, pourraient saisir directement…

M. Jean-Claude Peyronnet. Comment ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. … et regrouper des autorités indépendantes aux missions voisines, afin de donner plus de force et de cohérence à l’organisation de la protection des droits et libertés dans notre pays.

Les auteurs de la motion prétendent en outre que les pouvoirs et les moyens du Défenseur ne seront pas renforcés et que la nouvelle autorité sera en proie à des pesanteurs bureaucratiques.

Je tiens à corriger une affirmation qui a trop souvent été répétée : les pouvoirs des autorités destinées à intégrer le Défenseur des droits ne seront en aucun cas réduits, et encore moins supprimés. Au contraire ! Il y aura continuité et extension des droits correspondant à chacune des missions.

M. Badinter défend un choix politique et c’est son droit le plus absolu ; il prône la constitutionnalisation du Médiateur. Mais ce n’est pas le choix qu’a fait le constituant et, par suite, ce n’est pas notre choix dans la loi organique. C’est la raison pour laquelle nous ne pouvons que vous demander, mes chers collègues, de rejeter cette motion tendant à opposer la question préalable.

M. le président. La parole est à Mme la ministre d’État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Parce que les droits et les libertés de nos concitoyens ne se divisent pas, le Gouvernement considère qu’il faut instituer une autorité forte, clairement identifiée, reconnue, efficace pour défendre ces droits et ces libertés. Il convient donc que cette autorité soit unique. C’est ce qu’a voulu le constituant. Or notre rôle, en cet instant, est de mettre en œuvre la volonté du constituant.

Monsieur Badinter, le constituant n’a pas voulu un Médiateur constitutionnel parce qu’une telle option aurait permis de ne prendre en compte que les droits et libertés face au fonctionnement des services publics. Ici, il s’agit bien de défendre les droits et libertés de nos concitoyens de manière globale, contre tous les organismes investis d’une mission de service public ou personnes privées qui pourraient y porter atteinte, en dehors du domaine du contentieux, comme j’ai déjà eu l’occasion de le préciser.

Par conséquent, si votre vision pouvait se défendre avant le débat constitutionnel, elle n’est plus soutenable après la décision du constituant. Notre devoir est de répondre à ce que veut le constituant, sous peine de voir sanctionner nos travaux par Conseil constitutionnel.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement ne peut que demander le rejet de la présente motion.

M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, madame la ministre d’État, mes chers collègues, nous partageons les interrogations et les critiques de nos collègues socialistes.

Nous pensons, nous aussi, que la constitutionnalisation de la fonction de Médiateur, assortie de l’ouverture de la saisine de ce dernier et du renforcement de ses pouvoirs, aurait rendu tout à fait inutile la création du Défenseur des droits. La dilution d’autorités indépendantes en charge de la défense des droits fondamentaux telles que le Défenseur des enfants, la CNDS et, désormais, la HALDE nous paraît dès lors totalement injustifiée.

Rien ne démontre sérieusement, ni dans l’argumentaire du Gouvernement, que Mme la ministre d’État a de nouveau développé à l’instant, ni dans l’étude d’impact, que la fusion de ces institutions au sein d’une grosse structure généraliste et centralisée leur conférera plus d’efficacité. Je crains que ce ne soit le contraire.

Les associations de défense des droits fondamentaux ne s’y sont d’ailleurs pas trompées et dénoncent avec vigueur le texte qui nous est soumis. Il est fort probable que cette réforme est d’ailleurs due au trop grand succès de ces institutions, qui n’ont eu de cesse de démontrer, chacune dans son domaine respectif, que la situation devenait de plus en plus critique.

Il est vrai que, dans son dernier rapport annuel, la CNDS pointe une augmentation préoccupante du nombre de saisines liées à des manquements à la déontologie.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Il ne faut pas exagérer : 200 !

Mme Josiane Mathon-Poinat. Il en est de même pour la HALDE et la Défenseure des enfants, qui voit le nombre de saisines croire de manière quasi exponentielle.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Seulement 1 700 recours ! Ce n’est rien !

Mme Josiane Mathon-Poinat. Ces institutions sont donc, hélas, victimes de leur succès et le Gouvernement, ne pouvant décemment pas les supprimer définitivement, a décidé de les noyer dans une machinerie tout à fait bureaucratique qui restreindra leur autonomie, leur activité, mais aussi leur visibilité.

Les autorités administratives ne sont pas un aboutissement et ne constituent pas pour autant un horizon indépassable. Elles n’existent que parce que notre système judiciaire et administratif est défectueux. C’est parce que les services de la justice sont débordés et doivent œuvrer avec un budget dérisoire, parce que la loi du chiffre a été portée au pinacle dans toutes les administrations, et particulièrement dans la police, parce que les politiques sociales et éducatives manquent cruellement de moyens, parce que le droit du travail est de plus en plus dérégulé, parce qu’il existe un climat à la fois raciste et xénophobe dans notre pays, que nous avons besoin de ces autorités administratives réellement indépendantes, chargées de faire respecter les droits fondamentaux et de nous alerter.

Nous voterons donc la motion présentée par nos collègues socialistes.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 81, tendant à opposer la question préalable et dont l’adoption aurait pour effet d’entraîner le rejet du projet de loi organique.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Je rappelle que la commission et le Gouvernement demandent le rejet de cette motion.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 215 :

Le Sénat n'a pas adopté.

En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

Titre I^er

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article 1^er

(Non modifié)

Le Défenseur des droits est nommé par décret en conseil des ministres, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Il ne peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits que sur sa demande ou en cas d’empêchement dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sur l'article.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Madame la garde des sceaux, je voudrais répondre à l’un des arguments que vous nous avez opposés à la fin de la discussion générale.

Ce n’est pas parce que nous avons voté contre la révision constitutionnelle de juillet 2008 qu’il était absolument évident et certain que nous voterions contre chaque dispositif découlant de cette dernière.

En effet, la raison de notre opposition à la révision constitutionnelle tenait à la « monarchisation » de nos institutions, une logique certes fort ancienne, puisqu’elle remonte à 1958, mais qui, en l’espèce, s’est trouvée encore accentuée.

Nous étions néanmoins favorables à la constitutionnalisation de mécanismes de défense des droits, tout comme nous étions favorables à l’inscription dans la Constitution modifiée de l’effectivité des droits qui relèvent du préambule de la Constitution, inscription qui aurait pu marquer un progrès sur la voie de la reconnaissance des droits fondamentaux, mais que le Gouvernement a malheureusement refusée, à notre grand regret.

J’ai immédiatement exprimé mes inquiétudes quant à la nomination, dans un système hypermonarchique, du Défenseur des droits par le Président de la République et quant aux conséquences, dans un tel système, de l’hypercentralisation de la défense des droits !

Je vous l’affirme, notre position aurait été différente si le Gouvernement avait choisi, à l’instar de la plupart des pays européens, de faire désigner le Défenseur des droits par le Parlement : après tout, quitte à s’aligner, autant s’aligner sur le plus démocratique !

Quoi qu'il en soit, cet article 1^er ne va pas à l’encontre des aspects très critiquables de la révision constitutionnelle. Je regrette de ne pas y trouver le moindre progrès démocratique et je déplore cette obstination à vouloir supprimer dès aujourd’hui des autorités qui, en France, constituaient plutôt une nouveauté, tant l’histoire de notre pays montre qu’il est difficile d’y critiquer l’exécutif et les administrations qui sont à sa disposition !

Ces autorités nouvelles ont lentement pris leur essor. Peu à peu, elles ont commencé à être connues de nos concitoyens, même si elles le sont peut-être moins dans votre département, madame la garde des sceaux. En tout cas, c’est leur spécificité qui a fait leur force.

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2

Le Défenseur des droits, autorité indépendante, ne reçoit, dans l’exercice de ses attributions, aucune instruction.

Il ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions qu’il émet ou des actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions.

M. le président. L'amendement n° 15 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Vall et Plancade, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer le mot :

indépendante

par le mot :

constitutionnelle

et compléter cet alinéa par les mots :

et exerce celles-ci en toute indépendance

Cet amendement n'est pas soutenu.

Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)