compte rendu intégral
Présidence de M. Roland du Luart
vice-président
Secrétaires :
Mme Christiane Demontès,
M. Jean-Paul Virapoullé.
1
Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
2
Réforme des collectivités territoriales
Suite de la discussion d'un projet de loi
(Texte de la commission)
M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 60, texte de la commission n° 170, rapport n° 169 et avis n° 198).
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 19.
Article additionnel après l'article 19
M. le président. L'amendement n° 47, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Après l'article 19, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
1° Le premier alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cet arrêté est pris dans un délai de deux mois suivant la saisine du ou des représentants de l'État concernés par une des collectivités locales concernées : »
2° Le 2° de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités locales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cet arrêté est pris dans un délai de deux mois suivant la saisine du ou des représentants de l'État concernés par une des collectivités locales concernées. »
La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cet amendement est lié à un conflit dont vous avez sans doute déjà beaucoup entendu parler…
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ah bon ? (Sourires.)
Mme Nathalie Goulet. Mais il ne s’agit pas de la ligne SNCF Paris-Granville !
J’évoquerai ce matin la situation, dans mon département, de La Ferté-Macé, qui a décidé de quitter l’intercommunalité dont elle est la commune-centre. Le conseil communautaire a voté en faveur de ce retrait à trente-quatre voix contre deux, et l’ensemble des conseils municipaux des communes constituant l’intercommunalité se sont également prononcés en ce sens.
Or, en raison de la discussion actuelle du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, lequel, d’ailleurs, ne prévoit aucune disposition en cas de litige dans une intercommunalité, le préfet n’a pour l’instant pas pris sa décision.
J’ai écouté hier soir avec beaucoup d’intérêt nos collègues du groupe CRC-SPG exposer leurs amendements, mais l’heure quelque peu tardive ne m’a malheureusement pas permis d’intervenir à cet égard.
Il me paraît extrêmement important, au regard des conséquences des décisions de retrait sur les plans financier et politique et sur l’économie générale de l’intercommunalité, que le préfet soit tenu de prendre dans un certain délai ces décisions, afin qu’elles puissent être rapidement exécutées.
Dans le contexte actuel, il est parfaitement évident que le préfet ne va pas décider de laisser sortir une commune-centre sans qu’elle soit rattachée à une autre intercommunalité ou qu’elle constitue une commune nouvelle avec une commune voisine.
Cet amendement vise simplement à régler les situations de blocage, en proposant que le préfet soit tenu de prendre sa décision dans un délai de deux mois.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La commission émet un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 19.
Je constate par ailleurs que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.
Article 19 bis (nouveau)
1° Au cinquième alinéa de l’article L 5211-5 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « se prononcer » sont insérés les mots : « sur le projet de périmètre et sur les statuts du nouvel établissement public de coopération intercommunale » ;
2° Après le huitième alinéa de l’article L. 5211-5-1 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lors de la création d’un établissement public de coopération intercommunale, ils sont soumis aux conseils municipaux en même temps que la liste des communes intéressées dans les conditions prévues à l’article L. 5211-5. »
M. le président. L'amendement n° 257, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Avant les mots :
sur le projet
insérer les mots :
sur son éventuelle adhésion
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, par cet amendement de clarification, nous souhaitons rappeler que la création des intercommunalités ne peut se faire sans l’accord de l'ensemble des conseils municipaux de chaque commune concernée.
C'est la raison pour laquelle nous proposons de modifier l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, pour préciser que le conseil municipal de chaque commune concernée doit se prononcer sur son éventuelle adhésion à l’intercommunalité et sur les statuts de l’EPCI. Il convient en effet de retenir l’hypothèse, tout à fait plausible mais que la rédaction de cet article ne semble pas prendre en compte, selon laquelle le conseil municipal refuserait une telle adhésion.
Conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, celles-ci doivent décider librement. Elles peuvent s’opposer à la création d’une intercommunalité sans que le représentant de l’État puisse l’imposer.
Tel est l’objet de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur cet amendement. La précision qu’il vise à apporter est inutile puisque chaque conseil municipal concerné est consulté sur le projet du périmètre, et donc sur son intégration à l’EPCI.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 19, déposé par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 2
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...) Le cas échéant, la liste nominative des personnels transférés à l'établissement public de coopération intercommunale, comportant leur fonction et leur ancienneté.
Cet amendement n’est pas soutenu.
L'amendement n° 20, déposé par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 2
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...) Le cas échéant, la liste des engagements financiers repris par l'établissement public de coopération intercommunale.
Cet amendement n’est pas soutenu.
Je mets aux voix l'article 19 bis.
(L'article 19 bis est adopté.)
Article 20
L’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le quatrième alinéa du I est ainsi rédigé :
« 2° Soit à l’initiative du ou des représentants de l’État. » ;
2° Les deux premières phrases du cinquième alinéa du I sont ainsi rédigées :
« L’arrêté fixant le projet de périmètre dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Le projet de périmètre, d’un seul tenant et sans enclave, peut en outre comprendre des communes dont l’inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public. » ;
3° La dernière phrase du cinquième alinéa du I est supprimée ;
4° Le sixième alinéa du I est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :
« Le projet de périmètre, accompagné d’un rapport explicatif, est soumis pour avis par le représentant de l’État dans le département à la ou aux commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes. Dès la notification du rapport et du projet de périmètre aux membres de la commission, son examen est mis à l’ordre du jour et fait l’objet d’une délibération. À défaut de délibération dans le délai de deux mois à compter de la notification, l’avis est réputé favorable.
« Une fois l’avis rendu par la ou les commissions départementales, les établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée sont consultés par le représentant de l’État dans le département sur le projet de périmètre. Leur avis est réputé favorable s’il n’intervient pas dans un délai de trois mois après transmission du projet d’arrêté.
« Le projet de périmètre est également notifié par le représentant de l’État dans le département au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre. Les conseils municipaux disposent d’un délai de trois mois à compter de la notification pour se prononcer sur le projet de périmètre et les statuts du nouvel établissement public de coopération intercommunale. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. » ;
5° Le dernier alinéa du I est supprimé ;
6° Dans la première phrase du II, les mots : « et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale » sont supprimés et après les mots : « et des communes », sont insérés les mots : « inclus dans le projet de périmètre et sur les statuts » ;
7° Dans la deuxième phrase du II, les mots : « par les organes délibérants des établissements publics et » sont supprimés ;
8° Le II est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« Cette majorité doit nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des communes qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée, ce tiers comprenant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse du futur périmètre. Sous réserve de leur accord, l’arrêté vaut retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. » ;
9° Dans le deuxième alinéa du III, les mots : « et optionnel » sont supprimés ;
10° Le troisième alinéa du III est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Sans préjudice des dispositions du II de l’article L. 5214-16 et du II de l’article L. 5216-5, les compétences transférées à titre optionnel et celles transférées à titre supplémentaire par les communes aux établissements publics de coopération intercommunale existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement sur l’ensemble de son périmètre ou font l’objet d’une restitution aux communes.
« Lorsque l’exercice des compétences du nouvel établissement public est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant la fusion. À défaut, l’établissement public exerce l’intégralité de la compétence transférée. Jusqu’à la définition de l’intérêt communautaire, celui qui était défini au sein de chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné est maintenu dans les anciens périmètres correspondant à chacun de ces établissements. » ;
11° Après le IV, il est inséré un V ainsi rédigé :
« V. – Le mandat des délégués en fonction avant la fusion des établissements publics de coopération intercommunale est prorogé jusqu’à l’installation du nouvel organe délibérant au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. La présidence de l’établissement issu de la fusion est, à titre transitoire, assurée par le plus âgé des présidents des établissements publics ayant fusionné. Les pouvoirs de l’assemblée des délégués et du président sont limités aux actes d’administration conservatoire et urgente. »
M. le président. La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sur l’article.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Avec cet article 20, il est répondu une nouvelle fois aux réels besoins de coopération entre collectivités locales, intercommunalités, départements et régions par la fusion, c’est-à-dire par la disparition de ce qui existe et sa transformation en une autre entité élargie. C’est donc toujours une vision favorable à plus de concentration, et donc de centralisation qui domine.
Aux termes du présent article, la fusion entre EPCI peut se faire sur l’initiative du préfet, sans recueillir au préalable l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, la CDCI, contrairement à ce que prévoient les textes actuels. Certes, la consultation de cet organisme n’est pas supprimée, mais elle se situe dorénavant au sein du processus de fusion, et n’est donc plus un préalable.
Ainsi le préfet est-il habilité à lancer seul une telle procédure sans qu’aucun EPCI en ait fait la demande et sans un avis favorable de la CDCI. La fusion peut, en outre, inclure des communes qui n’étaient pas membres des EPCI appelés à fusionner. De ce fait, le périmètre du futur EPCI est totalement laissé au libre arbitre du préfet.
Nous ne pouvons accepter que le préfet se voie ainsi accorder des pouvoirs élargis, même si nous n’entendons pas pour autant nier son rôle, fondé sur une vision nationale de l’aménagement du territoire.
Nous l’avons déjà souligné à de nombreuses reprises, notamment lors de la défense de notre amendement précédent, nous ne saurions valider le fait que des communes membres d’EPCI appelés à fusionner soient contraintes d’intégrer le nouvel EPCI, quand bien même elles auraient exprimé leur désaccord. Pour nous, il s’agit là d’une rupture du principe de libre administration des collectivités territoriales.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 418 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéas 2 et 3
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Nous avons déjà largement débattu de l’initiative laissée au préfet dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale, en particulier lorsqu’il est question de fusions de communes. Nous sommes finalement parvenus à un accord sur un projet de schéma.
Par conséquent, sans nier l’importance, peut-être excessive, donnée au préfet, je préfère retirer l’amendement n° 418 rectifié. Cela ne veut pas dire, bien au contraire, que je ne défendrai pas l’amendement suivant, lequel vise à subordonner la fusion d’EPCI au respect du schéma départemental de coopération intercommunale.
M. le président. L’amendement n° 418 rectifié est retiré.
L’amendement n° 76 rectifié, présenté par M. Pointereau, Mme Procaccia, MM. Bailly, Pillet, Pinton, Mayet, Revet, Houel, Juilhard, Trillard et B. Fournier et Mme Rozier, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
, soit à l’initiative de la ou des commissions départementales de coopération intercommunale
La parole est à M. Charles Revet.
M. Charles Revet. Dans l’esprit et le cadre de la décentralisation, il paraît logique de donner davantage de pouvoirs aux commissions départementales de coopération intercommunale.
M. le président. L'amendement n° 258 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
, après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Nous ne cesserons de le répéter, nous rejetons l’idée d’accorder de nouveaux pouvoirs au représentant de l’État dans le département. Or, en réécrivant l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, vous permettez au préfet de se passer de l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale lorsqu’il est envisagé une fusion entre EPCI entraînant une modification du périmètre.
Cela contrevient à votre objectif de revaloriser le rôle de la CDCI, laquelle doit pourtant être obligatoirement saisie pour avis et, en outre, disposer du temps nécessaire pour rendre ses décisions. C'est pourquoi nous souhaitons modifier les alinéas qui renforcent les prérogatives du préfet en matière de fusions d’EPCI.
Nous ne rejetons pas l’idée de telles fusions, mais celles-ci ne sauraient se faire sans l’accord de l'ensemble des communes des EPCI concernés, le préfet ne pouvant procéder à la modification du périmètre du nouvel EPCI qu’après avoir reçu l’avis de la commission départementale de coopération intercommunale.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 76 rectifié.
S’agissant de l’amendement n° 258 rectifié, je rappelle que la commission départementale de coopération intercommunale sera saisie par le préfet du projet de périmètre, auquel sera joint un rapport explicatif, comme nous l’avons vu hier soir. Elle disposera ainsi de tous les éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause. La commission émet donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Le Gouvernement partage l’avis de la commission : il est favorable à l’amendement n° 76 rectifié et défavorable à l’amendement n° 258 rectifié.
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 258 rectifié n'a plus d'objet.
L'amendement n° 259, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 5, seconde phrase
Après le mot :
comprendre
insérer les mots :
après leur accord
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Le code général des collectivités territoriales dans son état actuel conditionne les fusions d’EPCI à fiscalité propre à l’accord de l’ensemble des communes concernées, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Cependant, les modifications que vous souhaitez apporter à ce texte vont à l’encontre de ce principe. Sous prétexte de simplifier la procédure de fusion des EPCI, vous permettez en réalité qu’une commune se voie contrainte d’intégrer une intercommunalité. Sur ce point, notre position n’a pas varié : l’accord de l’ensemble des communes concernées est un préalable indispensable à tout regroupement d’intercommunalités.
De plus, la nouvelle rédaction de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales supprime la possibilité de retrait dont disposaient jusqu’ici les communes appartenant à une structure intercommunale. Cette disposition découlait pourtant de la nature même des intercommunalités, qui ont été conçues pour permettre aux communes de coopérer volontairement autour de projets de développement communs.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement est satisfait par le cinquième alinéa de l’article L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que la fusion de deux EPCI à fiscalité propre requiert l’accord des communes qui y sont rattachées. Je souhaite donc son retrait.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Je m’associe à la demande de retrait formulée par la commission.
M. le président. Madame Mathon-Poinat, l’amendement est-il maintenu ?
Mme Josiane Mathon-Poinat. Non, je le retire.
M. le président. L’amendement n° 259 est retiré.
L'amendement n° 419 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Compléter cet alinéa par les mots :
dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Cet amendement concerne l’arrêté fixant le périmètre des EPCI.
Deux souhaits, largement partagés, se sont dégagés de nos débats sur ce projet de loi : celui de voir se généraliser l’intercommunalité et celui de préserver la liberté de choix des communes.
Il n’est guère aisé, je le reconnais, de concilier ces deux impératifs. Comme nous le savons tous, un certain nombre de communes seront tôt ou tard contraintes à fusionner. Du moins faut-il limiter l’exercice de cette contrainte en leur donnant des garanties suffisantes. Voilà pourquoi nous souhaiterions que l’arrêté préfectoral fixant le projet de périmètre du nouvel EPCI soit pris dans le respect du schéma de coopération intercommunale.
Si ce schéma n’existait pas, le préfet pourrait faire ce qu’il veut. Mais il existe, car nous l’avons créé ; et le préfet doit le respecter. Ainsi, les élus auront eu leur mot à dire.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. En réalité, cher collègue, tout projet de fusion est obligatoirement soumis à la CDCI, qui est compétente pour en vérifier la conformité avec le schéma puisque c’est elle-même qui l’aura adopté. L’avis de la commission est donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Le Gouvernement estime que cet amendement introduirait trop de rigidité dans le système. Il émet donc un avis défavorable.
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.
M. Jean-Claude Peyronnet. Votre réponse, monsieur le secrétaire d’État, ne laisse pas de me surprendre. Si vous refusez ce dispositif au nom de sa « rigidité », cela signifie que le schéma ne sert à rien. Il serait tout de même extraordinaire que le préfet puisse décider d’intégrer des communes sans respecter un document dont il aurait signé l’arrêté de publication !
M. Guy Fischer. La voilà, la vérité !
M. Jean-Claude Peyronnet. Vous dites qu’il n’y a pas de recentralisation. Néanmoins, monsieur le secrétaire d'État, votre intervention nous conforte dans l’idée que nous sommes en pleine recentralisation !
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Je suis d’accord avec M. Peyronnet, et j’ajouterai que notre discussion d’hier sur le projet de schéma départemental de coopération intercommunale n’aura servi strictement à rien si ce schéma ne s’impose pas au préfet.
M. le président. La parole est à M. Alain Fouché, pour explication de vote.
M. Alain Fouché. À mon sens, la question de M. Peyronnet nécessite une explication beaucoup plus claire du secrétaire d’État !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 419 rectifié.
M. Alain Fouché. Il n’y a pas de réponse du secrétaire d’État ? (Exclamations sur certaines travées de l’UMP.)
M. Dominique Braye. Soit on fait un schéma, soit on ne le fait pas ! Quand un parlementaire pose une question au Gouvernement, il faut lui répondre ! (Très bien ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. Claude Jeannerot. Bravo !