Séance du 9 décembre 2008

M. le président. L'amendement n° B-1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Dans l'état A, modifier les évaluations de recettes comme suit :

III. - COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Pensions

Ligne 21                Personnels civils : contributions des employeurs : agents propres de l'État et agents détachés dans une administration de l'État sur un emploi conduisant à pension (hors allocation temporaire d'invalidité)

minorer de 23 100 000 €

Ligne 23                Personnels civils : contributions des employeurs : agents propres des établissements publics et agents détachés en établissement public sur un emploi conduisant à pension

majorer de 23 100 000 €

IV. - COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

Ligne 03                Remboursement des avances octroyées à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics

majorer de 115 000 000 €

II. - Rédiger comme suit le I de cet article :

I. - Pour 2009, les ressources affectées au budget, évaluées dans l'état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l'équilibre général qui en résulte, sont fixés aux montants suivants : 

III. - Rédiger comme suit le III de cet article :

III. - Pour 2009, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 2 120 830.

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement vous propose, dans le cadre de cette seconde délibération, plusieurs modifications portant sur l’article 35 et l’état B annexé, et, par coordination avec les votes intervenus en seconde partie, sur l’article 34, article d’équilibre, et sur l’article 39 relatif aux plafonds des autorisations d’emplois de l’État.

Par ailleurs, le Gouvernement propose de revenir sur certains amendements votés par votre Haute Assemblée au cours de l’examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Cette seconde délibération s’organise autour de huit points.

En premier lieu, je vous propose de prendre en compte les réductions de crédits de titre 2 de plusieurs missions, tenant compte de la baisse de la contribution des ministères au compte d’affectation spéciale « Pensions » liée à la diminution de l’inflation prévisionnelle pour 2009. Cette réduction des crédits, déjà prise en compte au moment du vote de l’article d’équilibre à l’issue de l’examen de la première partie du projet de budget, s’élève à 167,4 millions d’euros. Plutôt que de voter pour chaque mission, le Gouvernement vous invite donc à le faire de façon globale.

En deuxième lieu, je vous propose de tenir compte d’un ajustement de crédits sur la mission « Enseignement scolaire » de 5,6 millions d’euros au titre de la décentralisation, ajustement qui n’avait pas pu être effectué lors de l’examen des crédits y afférents. Cet amendement, qui était nécessaire, concerne le transfert des personnels administratifs, techniques, ouvriers, sociaux et de santé.

En troisième lieu, je vous propose des transferts de crédits en provenance de plusieurs missions pour abonder à hauteur d’un peu moins de 2 millions d’euros les crédits de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » afin de réunir les moyens nécessaire au fonctionnement de l’Union pour la Méditerranée. Comme vous pouvez le constater, chaque ministère y contribue donc.

En quatrième lieu, je vous propose de porter de 125 millions euros à 240 millions euros le plafond de l’avance de trésorerie susceptible d’être consentie à l’Agence nationale de l’habitat en 2009, afin d’éviter toute incidence d’un éventuel retard dans la prise des textes d’application du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, qui est en cours d’examen par le Parlement.

En cinquième lieu, je vous propose d’ajuster le plafond des autorisations d’emplois de l’État, en cohérence avec les modifications intervenues au cours de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances.

En sixième lieu, je souhaite que votre Haute Assemblée reconsidère sa position sur un certain nombre d’amendements qui ont été adoptés contre l’avis du Gouvernement.

Je vous demande donc, à l’article 50, de revenir sur l’amendement n° II-346 rectifié bis, qui vise à étendre le bénéfice du crédit d’impôt pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur du développement durable au profit des personnes qui s’équiperaient d’un système d’assainissement non collectif ne consommant pas d’énergie et permettant de récupérer les eaux usées. En effet, l’installation de ce type d’équipement bénéficie déjà d’un avantage fiscal prenant la forme d’une TVA à taux réduit, qui profite à l’ensemble des foyers.

Par ailleurs, l’État consacre d’ores et déjà au crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie un effort budgétaire considérable. Ainsi, à raison des dépenses effectuées en 2007, plus de 1,25 million de foyers ont bénéficié de cet avantage fiscal, pour un coût budgétaire de 2,1 milliards d’euros.

En outre, dans le cadre de cette loi de finances, ces équipements pourront désormais être financés par l’éco-prêt à taux zéro. C’est pourquoi j’insiste pour que le crédit d’impôt lié au développement durable reste bien ciblé sur les économies d’énergie.

Je vous demande également, à l’article 52 bis B, de revenir sur l’amendement n° II-368, qui vise à prévoir la possibilité pour certaines communes d’augmenter le taux de la taxe sur les mutations à titre onéreux.

Cette disposition ne me paraît pas souhaitable compte tenu de la situation actuelle du marché immobilier. Quelle est la logique consistant à laisser les taux inchangés lorsque le marché immobilier se porte bien et à les augmenter lorsque ce marché se retourne ? Par ailleurs, elle imposerait plus lourdement les ménages.

Je vous demande aussi, à l’article 54 bis B, de revenir sur l’amendement n° II-166 rectifié, qui vise à instituer une taxe de 12 centimes par unité sur les sacs en plastique à usage unique.

D’une part, le tarif de 12 centimes d’euros par sac est douze fois supérieur à son coût de revient, ce qui paraît pour le moins excessif. D’autre part, je rappelle que la distribution des sacs de caisse a d’ores et déjà diminué de 80 % au cours des cinq dernières années.

Je vous demande enfin de revenir partiellement sur le premier volet de l’article 56 A, qui institue un mécanisme de plafonnement de la prise en charge par l’État des frais de scolarité des enfants français scolarisés dans un établissement d’enseignement français à l’étranger. Il s’agit de maintenir dans son esprit initial une mesure d’équité à l’égard de nos compatriotes expatriés, correspondant à un engagement du Président de la République.

Le Gouvernement est d’accord pour maintenir le deuxième volet de cet article, à savoir l’obligation de dresser un bilan de cette expérimentation une fois qu’elle aura été mise en œuvre dans les classes de seconde, de première et de terminale. Toutefois, je considère qu’il faut d’abord « donner sa chance » à cette mesure avant d’en restreindre l’ambition.

Je voudrais dire encore un mot des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». Le Gouvernement a souhaité respecter l’intention exprimée par le Sénat dans son amendement n° II-66 rectifié de redéployer 21 millions d’euros en autorisations d’engagement et 48 millions d’euros en crédits de paiement du programme « Enseignement scolaire public du second degré » vers le programme « Enseignement technique agricole ».

Cependant, même si je connais l’attachement de votre Haute Assemblée à l’enseignement agricole, j’estime que cet amendement est mal calibré. J’espère que la commission mixte paritaire s’en saisira pour en atténuer l’impact.

De la même manière, je regrette que le Gouvernement ne vous ait pas convaincus, sur les zones franches urbaines, de la pertinence d’un mécanisme de plafonnement de l’exonération de charges sociales en fonction du salaire versé. Je persiste à y voir un mécanisme contribuant à l’équité et à l’efficacité de cette mesure.

En septième lieu, je vous propose de réduire les crédits de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles ainsi que les crédits évaluatifs de la charge de la dette pour un montant total de 107 millions d’euros.

Enfin, en huitième lieu, je vous propose d’abonder les crédits de diverses missions de 65,7 millions d’euros, notamment afin de répondre favorablement aux propositions de votre commission des finances.

Au total, le déficit du budget de l’État s’établit à un niveau légèrement moins élevé, de 4 millions d’euros, que celui qui a été voté par votre Haute Assemblée à la fin de la première partie du présent projet de loi de finances, compte tenu de l’effort consenti par votre assemblée pour contribuer à la maîtrise des finances publiques, effort que je tiens bien sûr à saluer.

Je vous signale toutefois que, à ce stade et en attendant la commission mixte paritaire, le Gouvernement n’a pas pris en compte dans l’équilibre la dégradation de l’ordre de 100 millions d’euros liée au vote sur l’économie relative aux zones franches urbaines, conduisant à la suppression de l’article 82 de du projet de loi de finances. Si ce vote devait être confirmé à l’issue de la CMP, le déficit serait donc au total dégradé de 96 millions d’euros.

À l’issue de débats dont je tiens de nouveau à saluer la grande qualité, la profondeur et la vivacité, et dans l’attente de la CMP, le déficit prévisionnel de l’État pour 2009 s’établit donc à 57,514 milliards d’euros.

Conformément à l’article 44, alinéa 3, de la Constitution et à l’article 42, alinéa 7, du règlement du Sénat, le Gouvernement souhaite, compte tenu du grand nombre d’amendements soumis à votre Haute Assemblée, qu’il soit procédé à un seul vote sur les articles faisant l’objet de cette seconde délibération. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. Le Gouvernement ayant demandé un vote unique sur les articles soumis à seconde délibération et à coordination, modifiés par les amendements du Gouvernement, je ne donnerai la parole qu’à la commission et, éventuellement, à un orateur contre.

Quel est l’avis de la commission des finances sur les amendements du Gouvernement ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cette seconde délibération est conforme aux pratiques ; elle se situe dans la norme des lois de finances que nous avons toujours connues. Les amendements qui nous sont soumis peuvent se classer en trois catégories.

Il y a d’abord des amendements qui tirent toutes les conséquences techniques des votes ou de certains vœux que nous avons émis.

Il y a ensuite des amendements qui tiennent compte de la révision de l’hypothèse d’inflation et qui modifient ainsi un certain nombre de crédits inscrits sur les différentes missions du budget de l’État. Dans cette deuxième catégorie, nous voyons également apparaître, ce qui semble tout à fait justifié à la commission des finances, un crédit de 2,5 millions d’euros destiné au secrétariat de l’Union pour la Méditerranée, financé par prélèvement sur des crédits de différentes missions.

Enfin, il y a quelques amendements qui visent à revenir sur des votes du Sénat. Je voudrais d’emblée en relativiser la quantité. En effet, au cours de la discussion de ce projet de loi de finances pour 2009, nous avons examiné au total, mes chers collègues, sur l’ensemble des deux parties, 684 amendements. Et, sur ce nombre, nous en avons adopté 235.

De plus, si j’additionne les amendements qui ont été remis en cause en seconde délibération sur la première partie et ceux qui le sont, ce soir, sur la seconde partie, j’aboutis à moins de dix. Je me permets de souligner cette proportion : moins d’une dizaine d’amendements sur les 235 votés. Cela veut dire que le Gouvernement a véritablement respecté les votes du Sénat. (Murmures sur les travées du groupe socialiste.)

J’ai tout de même un léger regret, que les rapporteurs spéciaux exprimeraient mieux que moi : je veux parler de la proposition, formulée, à l’origine, d’un commun accord par la commission des affaires étrangères et la commission des finances, qui visait à aménager le régime des droits de scolarité pour les enfants français fréquentant des établissements français à l’étranger.

M. Christian Poncelet. Oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission des finances estime que la suggestion du Sénat était raisonnable ; elle visait à encadrer tant le montant des frais de scolarité que les conditions de ressources des familles bénéficiaires. Le Gouvernement souhaite revenir sur cette disposition. Nous lui en donnons acte et respectons bien entendu cette décision, non sans un certain regret. En effet, nous avions véritablement travaillé de bonne foi pour essayer de trouver un équilibre raisonnable, et j’ai la faiblesse de penser que notre démarche aboutira un jour ou l’autre.

Bref, monsieur le ministre, l’arbre ne devant pas cacher la forêt, je dois dire que nous avons grandement contribué à faire évoluer ce projet de loi de finances. Personne ici ne sera donc surpris que l’avis de la commission des finances soit globalement tout à fait favorable. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Quelqu’un demande-t-il la parole contre l’un quelconque de ces amendements ?...

Je vous rappelle qu’en application de l’article 44, dernier alinéa, de la Constitution et de l’article 42, alinéa 7, du règlement, le Gouvernement demande au Sénat de se prononcer par un seul vote sur l’ensemble des amendements et des articles soumis à seconde délibération et à coordination.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix, par un seul vote, l’ensemble des amendements et des articles soumis à seconde délibération et à coordination.

(L'ensemble des articles et états modifiés est adopté.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des articles de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2009.

Vote sur l’ensemble

M. le président. Avant de procéder au vote sur l’ensemble du projet de loi de finances, je vais donner la parole à ceux de nos collègues qui l’ont demandée pour expliquer leur vote.

J’indique au Sénat que, compte tenu de l’organisation des débats décidée le 5 novembre dernier par la conférence des présidents, chacun des groupes dispose de dix minutes maximum, et la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe de cinq minutes maximum.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans quelques instants, en votant par scrutin public à la tribune, nous allons apporter la dernière pierre à l’examen de ce budget si particulier qu’est celui de 2009.

Budget particulier, d’abord, parce qu’il a été élaboré avant que ne survienne la déflagration financière, qui, comme nous le voyons, est en train de muter en crise économique et, demain peut-être, en crise sociale.

Budget particulier, ensuite, parce qu’il a connu de substantielles modifications tant des hypothèses macroéconomiques qui le fondent que, par voie de conséquence, du niveau du déficit.

Budget particulier, enfin, parce que nous savons déjà que les deux lois de finances rectificatives que nous allons examiner –  la première, pour 2008, les 18, 19 et peut-être même le samedi 20 décembre, la seconde, pour 2009, dès janvier prochain – vont avoir pour effet de modifier de façon significative l’équilibre et le déficit prévisionnel. Rendons hommage à la réactivité du Gouvernement en ces temps de crise. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

Au moment où nous nous apprêtons, sous l’autorité du président Gérard Larcher, à voter ce budget, permettez-moi de vous livrer quelques réflexions que nos vingt jours et nuits de discussion, que j’ai eu le plaisir de suivre de bout en bout, m’ont inspirées.

Je souhaite tout d’abord vous dire combien notre assemblée a su pleinement utiliser ses prérogatives – toutes ses prérogatives – constitutionnelles pour faire vivre le débat budgétaire, notamment s’agissant de la discussion des crédits des missions. Nous avons en effet examiné, sur les différentes missions, 50 % d’amendements de plus que l’an passé. Je me félicite que les cinq commissions saisies pour avis aient non seulement déposé, mais fait adopter des amendements.

J’y vois la manifestation que le projet de loi de finances est bien la pierre angulaire de nos débats financiers. Aussi, madame la ministre, monsieur le ministre, c’est avec une particulière impatience que nous attendons les résultats de la revue générale des prélèvements obligatoires.

Dans quelques jours, lors de l’examen du collectif budgétaire de décembre, nous examinerons les modalités proposées par le Gouvernement en matière d’exonération de taxe professionnelle pour les nouveaux investissements. Je ne doute pas – surtout ici, au Sénat, où la préservation des libertés locales et le souci de renforcer nos entreprises sont des priorités – que nous saurons faire entendre notre voix.

De ce point de vue, nos récentes discussions ont fait honneur à notre Haute Assemblée. Je pense tout spécialement à celle d’hier sur le devenir du bouclier fiscal et, par voie de conséquence, de l’ISF, ainsi que sur les moyens de les remplacer pour ne pas dégrader le solde budgétaire.

Chacun l’a compris, la complexité de la norme fiscale, son coût croissant pour les finances publiques, mais aussi – osons l’avouer – la part d’arbitraire qui peut présider à sa création, font que bon nombre de nos législations fiscales nous reviennent comme un boomerang, assorties d’effets pervers non désirés, notamment au regard de l’idée que nous nous faisons les uns et les autres de la justice fiscale. D’autant que la crise financière, mais aussi économique, et peut-être sociale demain, qui frappe si durement notre pays, conduit à des révisions déchirantes de nos propres paradigmes et des certitudes que nous croyions, jusqu’alors, intangibles.

À l’évidence, la situation de crise dans laquelle nous nous trouvons, dont chacun souhaite qu’elle soit la moins longue et la moins profonde possible, doit nous inviter à réfléchir, pour mieux l’anticiper, sur la sortie de crise. Cette sortie de crise, le législateur financier qu’est le Sénat doit d’autant plus s’y préparer qu’il va devoir affronter des échéances majeures, sous la forme de deux collectifs budgétaires, l’un en décembre et l’autre en janvier.

Comme vous tous, j’attends du Gouvernement une organisation de nos débats qui soit la moins heurtée possible, qui permette au Sénat de tracer sa voie, de faire entendre ses propositions et, une fois de plus, d’être au rendez-vous pour une confiance partagée avec nos citoyens.

J’y vois d’ailleurs une esquisse de ce que la révision constitutionnelle va, d’ici à quelques semaines, nous permettre de réaliser en ce qui concerne tant la coresponsabilité de l’ordre du jour que l’affirmation du rôle essentiel des assemblées dans l’élaboration de la règle de droit, grâce au travail irremplaçable des commissions permanentes.

Ce rôle sera d’autant plus important que, parmi les chantiers prioritaires que nous devrons ouvrir dans les jours qui viennent – et je ne pense pas que le président Gérard Larcher me contredira –, il est essentiel que le Sénat apporte toute son autorité et son expertise à l’indispensable clarification de la mission de nos collectivités territoriales, ainsi qu’à leur restructuration. La gravité de la crise actuelle, qui a fait redécouvrir l’importance des solidarités locales, devrait achever, s’il en était encore besoin, de nous convaincre.

Mes chers collègues, au seuil de la nouvelle année 2009, il y a là un enjeu majeur : le Sénat doit affirmer sa spécificité et son rôle indispensable dans notre République.

Avant de conclure, mes chers collègues, je me fais votre porte-parole en adressant mes très chaleureux remerciements à Philippe Marini, notre rapporteur général (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – Huées sur les travées du groupe socialiste.), qui, comme à son habitude, a mis la force de ses convictions au service du Sénat. Qu’il en soit vivement remercié, ainsi que les quarante-six rapporteurs spéciaux de la commission des finances et les soixante-six rapporteurs pour avis des cinq autres commissions permanentes qui, sous l’autorité de leurs présidents, ont su donner de l’interactivité – et souvent de l’imprévu – à nos débats. (Sourires.)

Je remercie également tous nos collègues qui ont participé à nos discussions avec autant de conviction que de courtoisie républicaine, le tout dans le respect de nos légitimes différences, à l’image de ce que notre assemblée sait si bien faire.

Je veux remercier de leur disponibilité et de leur écoute les ministres, dont un grand nombre se sont prêtés avec bonheur à notre dialogue, en vous distinguant tout naturellement, madame la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, et vous, monsieur le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Mes remerciements vont aussi, bien évidemment, à l’ensemble de vos collaborateurs, ceux de vos cabinets respectifs comme ceux de vos services, qui ont à nouveau prouvé leur efficacité, leur réactivité, leur expertise et tout leur talent.

Je remercie enfin la présidence, vous, monsieur le président, mais aussi les huit vice-présidents, ainsi que les quatorze secrétaires qui se sont succédé au plateau et qui, pour la première fois, nous ont accompagnés,…

M. René-Pierre Signé. Il y en a pour tout le monde !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. …ainsi que les services de la séance et des comptes rendus, grâce auxquels cette discussion a pu rester l’épure que nous avions tracée.

Mais je serais ingrat, mes chers collègues, si je n’exprimais pas ma gratitude aux collaborateurs de nos commissions permanentes, et tout spécialement à ceux de la commission des finances. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la fin de cette discussion budgétaire, je voudrais commencer par exprimer un paradoxe.

D’un côté, nous avons fait comme d’habitude ; nous avons enchaîné les amendements, nous avons suivi les procédures : la première partie, l’article d’équilibre, les missions, les programmes, les articles rattachés, puis les articles non rattachés ; nous avons fait comme d’habitude, comme si de rien n’était, comme si le monde était inchangé.

D’un autre côté, cette loi de finances est si différente des autres. Pour moi qui ai eu l’honneur et le plaisir de rapporter des lois de finances depuis plus de dix ans,…

M. René-Pierre Signé. Hélas !

M. Philippe Marini, rapporteur général. …je voudrais exprimer le caractère très particulier de l’expérience de cette année.

Car c’est bien la première fois que nous inscrivons dans une série une loi de programmation triennale des finances publiques qui, dès son vote, apparaît très volontariste ; puis une loi de finances rectificative, adoptée à la fin du mois d’octobre, qui permet à notre système financier de tenir le coup dans la crise ; puis une loi de finances, que nous avons examinée ces dernières semaines ; puis, dans quelques jours, un collectif budgétaire pour la fin de l’année 2008 intégrant des mesures substantiellement nouvelles ; puis, l’année prochaine – mais dans seulement quelques semaines –, un nouveau collectif budgétaire mettant en œuvre un plan de relance dont notre pays a besoin. (Ça, c’est sûr ! sur les travées du groupe socialiste.)

De ce fait, la loi de finances, tout en gardant son rôle central, se relativise. C’est un acte législatif parmi d’autres,…

M. Jean-Pierre Sueur. C’est le moins que l’on puisse dire !

M. Philippe Marini, rapporteur général. …dans un contexte donné, fortement évolutif.

Nous nous sommes efforcés, madame le ministre, monsieur le ministre, de faire de notre mieux. Comme je l’indiquais tout à l’heure, 235 amendements venant de tous les groupes, j’y insiste, ont été adoptés. Mes chers collègues, vous ne pourrez jamais mettre en défaut l’esprit d’équité et d’équilibre de la commission des finances du Sénat.

M. Josselin de Rohan. Eh oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Même si celle-ci, dans sa majorité, exprime des convictions, elle respecte toutes les expressions, quel que soit le groupe à l’origine des amendements en discussion, y compris si ce sont des amendements idéologiques. Après tout, que l’idéologie ait sa part, qu’il existe quelques repères intellectuels dans notre vie politique, n’est pas une mauvaise chose. (Exclamations amusées sur les travées du groupe socialiste.) Si nous respectons les valeurs et les idées des autres, mes chers collègues, que l’on ait la bonté de respecter les nôtres ! Que cet hémicycle soit celui de l’échange des arguments et non pas, comme c’est trop souvent le cas ailleurs, celui des quolibets et des propos faciles, alors que la réalité est si difficile.