Article unique
Il est ajouté au titre VIII de la Constitution un article 66-1 ainsi rédigé :
« Art. 66-1. - Nul ne peut être condamné à la peine de mort. »
M. le président. La parole est à M. Richard Yung, sur l'article unique.
M. Richard Yung. Je souhaite réaffirmer les raisons pour lesquelles le groupe socialiste suivra l'avis du rapporteur et votera unanimement en faveur de ce projet de loi constitutionnelle.
Ce débat symbolique et historique honore notre République et la mémoire de ses pères fondateurs. En gravant dans la Constitution le principe selon lequel « nul ne peut être condamné à la peine de mort », nous allons lancer un message particulièrement fort à l'endroit de celles et de ceux qui, dans notre pays - il y en a encore ! -, continuent de prétendre que le rétablissement de la peine capitale pourrait constituer - je cite Jean-Marie Le Pen - « une garantie de limitation de l'ensemble de la criminalité et une prérogative indispensable à l'exercice de la souveraineté de l'État ».
Les derniers avocats de ce châtiment cruel sont décidément bien aveugles et sourds ! Pour tenter de les convaincre de reconsidérer leur point de vue, je reprendrai ces propos, extraits de la correspondance de Julien Green avec Jean Paulhan, le « pape » de la NRF, qui méritent réflexion : « on ne devrait jamais condamner un homme à mort parce que nous ne savons pas ce que c'est que la mort ».
Je voudrais ici rendre hommage à François Mitterrand et à notre collègue Robert Badinter, qui s'est tant battu pour bannir de notre droit la peine capitale, cette « expression légalisée de l'instinct de mort », selon sa formule.
Grâce à Robert Badinter, le 30 septembre 1981, le Sénat votait l'abolition de la peine de mort par 161 voix contre 126. L'écart n'était pas si grand. Nous espérons tous aujourd'hui que le vote qui sera exprimé par la Haute Assemblée sera unanime.
La révision constitutionnelle qui nous est présentée aujourd'hui est le prolongement de ce combat humaniste. Elle est d'abord un préalable à la ratification du deuxième protocole facultatif se rapportant au pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort. Elle permettra aussi la ratification du protocole n° 13 à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui consacre « l'abolition de la peine de mort en toutes circonstances » et dont les dispositions ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation. Ce sont des points importants qu'il faut garder en mémoire dans notre débat.
Nous devons aussi rester modestes car, comme cela a été dit, la France n'a pas montré la voie dans l'abolition de la peine de mort. Je rappelle en effet, après d'autres orateurs, que la dernière exécution capitale remonte à trente ans : le 10 septembre 1977, Hamida Djandoubi était guillotiné.
Je souhaite enfin souligner la valeur d'exemple de cette réforme qui nous conduira prochainement au Congrès. Cette dernière marquera en effet une étape supplémentaire sur le chemin de l'abolition universelle de la peine capitale, à la fois dans les textes mais aussi dans la pratique. Aujourd'hui, cent vingt-huit pays sont abolitionnistes ; il en reste donc quatre-vingts à convaincre !
L'exécution récente de Saddam Hussein et la reprise, dans des conditions que l'on peut qualifier de « pénibles », des pendaisons au Japon, où quatre condamnés à mort ont été pendus le 25 décembre dernier, nous rappellent l'urgence de soutenir davantage les abolitionnistes partout dans le monde, dans les pays qui maintiennent cette « forme légale de barbarie ».
Voilà donc les raisons essentielles pour lesquelles le groupe socialiste votera unanimement la réforme proposée. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du groupe CRC.)
M. le président. L'amendement n° 1 rectifié bis, présenté par M. Lardeux, Seillier et Fournier et Mmes Desmarescaux et Dupont est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 66-1 de la Constitution :
« Art. 66-1. - La dignité de l'être humain est intangible :
« - Chacun a droit à la vie et à l'intégrité physique.
« - Nul ne peut être condamné à la peine de mort. »
La parole est à M. André Lardeux.
M. André Lardeux. Je considère que la prohibition de la peine de mort est un progrès décisif de l'humanité et qu'il n'y a pas lieu de revenir sur le vote de 1981, ce vote qui est tout à l'honneur de ceux qui l'ont émis alors. En dehors du risque d'erreur dû à une décision irréparable, il est en effet inacceptable que quiconque s'arroge le droit de priver son semblable de la vie.
Mais je regrette que l'on se contente d'une simple transcription dans la Constitution d'une disposition de toute façon déjà irréversible et que l'on ne profite pas de cette occasion pour rappeler certains grands principes.
En effet, pour moi, la défense de la vie humaine est indivisible. Celle-ci doit être protégée le plus possible, notamment en ce qui concerne les plus faibles d'entre nous. Il serait donc bon, à mon avis, de faire en sorte que ces grands principes se voient reconnaître une valeur constitutionnelle.
La protection de la vie est indivisible, car toutes les vies humaines ont la même valeur : le fait d'être atteint d'un handicap ou d'être frappé par la maladie ne diminue en rien l'appartenance à l'humanité des personnes concernées. Il en est de même pour tous ceux qui ne sont pas en situation de s'exprimer.
C'est pour moi l'occasion de rappeler l'inquiétude que m'inspirent certaines idées plus ou moins en vogue actuellement. Je citerai, entre autres, les courants utilitaristes, représentés notamment par M. Peter Singer, un Australien, qui prétend qu'« un bébé sans conscience » - moins d'un mois, selon lui - « n'est pas une personne ». (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ce n'est pas le sujet !
M. André Lardeux. Il serait donc normal de rappeler que, de façon générale, le fait de donner délibérément la mort reste un interdit et que le droit ne peut accorder un permis de tuer.
Tel est le sens de cet amendement qui se résume à l'introduction dans le texte de la Constitution de deux éléments déjà présents dans la constitution allemande.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Robert Badinter, rapporteur. Au nom de la commission, je tiens à souligner l'intérêt que présente sur le plan de l'humanité et des principes le problème soulevé ici.
Cependant, compte tenu de l'objet de notre discussion, à savoir la constitutionnalisation de l'abolition de la peine de mort, ce n'est ni le lieu ni le moment d'évoquer cette question. Ce débat, je le rappelle, est d'ordre judiciaire. Nous insérons l'interdiction de la condamnation à mort dans le titre consacré à l'autorité judiciaire, et nous ne pourrions pas aller au-delà dans ce titre. Je l'ai rappelé, le Président de la République, M. Chirac, est à l'origine de cette constitutionnalisation qui représente un pas considérable.
Pour répondre plus précisément aux auteurs de cet amendement, notamment à M. Lardeux, le premier signataire, je rappelle que la préoccupation exprimée est déjà satisfaite dans des conventions internationales de première importance auxquelles la France est partie, notamment à l'article 2 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 6 du pacte international relatif aux droits civils et politiques.
C'est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pascal Clément, garde des sceaux. Monsieur Lardeux, contrairement à ce qui se pratique dans certaines grandes démocraties, comme l'Allemagne ou les États-Unis, l'inscription d'un catalogue des droits fondamentaux dans la Constitution ne correspond pas à la tradition française. Et si tel devait être le cas, ce ne serait pas au titre VIII de la Constitution que l'on pourrait ajouter une telle disposition, puisque ce titre est consacré à l'autorité judiciaire.
Je vous rappelle, monsieur le sénateur, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 27 juillet 1994, a consacré le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine et l'a élevé au rang de principe à valeur constitutionnelle.
Quant au droit à la vie, il est déjà consacré et garanti par l'article 3 de la déclaration universelle des droits de l'homme et l'article 2 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
L'adoption de cet amendement n'aurait donc pas pour effet d'améliorer la protection des droits fondamentaux en France, et, en tout état de cause, l'objet de la présente modification de la Constitution n'est pas d'inscrire dans celle-ci de nouveaux droits fondamentaux.
Voilà pourquoi le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. Monsieur Lardeux, l'amendement n° 1 rectifié bis est-il maintenu ?
M. André Lardeux. J'ai noté les explications d'ordre juridique et technique fournies par M. le ministre et M. le rapporteur.
Je n'ai pas, dans ce domaine, leur maîtrise technique, et je suis bien d'accord pour dire que les ajouts que je propose devraient figurer à un autre endroit du texte constitutionnel.
Cela étant, on me répond qu'il n'y a pas dans notre Constitution de catalogue de droits, à la différence par exemple de la constitution allemande ; ce n'est cependant vrai qu'en partie, puisque le préambule de la Constitution de 1958 fait expressément référence à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946, qui sont bien des catalogues de droits ! Il en est d'ailleurs de même de la Charte de l'environnement !
Les objections techniques sont certes importantes, mais je n'ai pas reçu d'objection de fond. J'en conclus donc que mes préoccupations sont partagées, et je retire par conséquent mon amendement.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. J'aurais voulu répondre sur le fond aux propos de M. Lardeux et faire l'éloge de Mme Veil !
M. le président. L'amendement n° 1 rectifié bis est retiré.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l'article unique.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il s'agit pour moi d'un jour important.
Je voudrais tout d'abord remercier les militants d'Ensemble contre la peine de mort, qui ont organisé la semaine dernière à Paris, trois jours durant, le troisième congrès mondial contre la peine de mort. Le succès a été grand : mille participants sont venus de tous les pays, y compris de certains qui n'ont toujours pas aboli la peine de mort mais où commencent à émerger des courants abolitionnistes.
Voilà qui constitue un réel espoir pour les prochaines années.
Mme Hélène Luc. Très bien !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Un certain nombre de ces militants ont assisté à la plus grande partie de nos débats. Ils en ont été heureux et nous remercient de les avoir invités.
Je voudrais également vous dire à quel point je suis personnellement heureuse aujourd'hui, car le combat pour l'abolition de la peine de mort est le mien depuis très longtemps.
M. Robert Badinter, rapporteur. C'est vrai !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je ne peux donc évidemment que me réjouir du fait que cette révision constitutionnelle nous permette de ratifier les textes internationaux qui rendront l'abolition de la peine de mort irrévocable en toutes circonstances.
Pour avoir moi-même, au nom de mon groupe, demandé à plusieurs reprises au Président de la République la ratification de ces textes, je suis très heureuse que cela devienne possible.
Je vous rappellerai toutefois, comme l'a déjà fait ma collègue Éliane Assassi, que j'ai défendu ici même, le 12 février 2002, une proposition de loi visant à créer en France une journée nationale pour l'abolition universelle de la peine de mort, fixée, en hommage à M. Robert Badinter, au 9 octobre et consacrée par exemple à des actions éducatives pour l'abolition universelle ou à l'accueil de délégations étrangères.
J'éprouve, je dois le dire, une certaine amertume du fait que cette proposition, adoptée par le Sénat, n'a pas même été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Mais aujourd'hui et lors de la réunion du Congrès, je n'aurai aucune amertume à voter le présent texte. C'est au contraire avec beaucoup de plaisir que je le ferai, de même que tous les sénateurs du groupe CRC.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. C'est avec beaucoup d'émotion que nous avons entendu ici le plaidoyer de Robert Badinter.
Nous tenons, après les intervenants dans la discussion générale, à lui rendre un très grand hommage pour tout ce qu'il a fait et continue de faire.
Nul n'a su dire mieux que lui les raisons si fortes qui plaident en faveur de l'abolition de la peine de mort.
Une première raison réside dans le caractère faillible de la justice des hommes, caractère mis en évidence à de nombreuses reprises. Et puisque la justice des hommes est faillible, il n'est pas juste qu'il existe une peine sans retour possible.
Une autre raison plaidant en faveur de l'abolition de la peine de mort tient au fait que cette abolition est nécessaire à la civilisation dans la mesure où il n'est de civilisation humaine qu'à partir du moment où l'on refuse absolument de désespérer de tout être humain. Or, condamner à mort une personne, c'est désespérer de toute évolution possible de sa part. Voilà pourquoi cette peine n'est pas acceptable.
Aujourd'hui, nous allons donc tous ensemble voter le texte qui nous est proposé, et la réunion du Congrès sera un jour important pour notre République. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi constitutionnelle.
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.
Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 100 :
| Nombre de votants | 330 |
| Nombre de suffrages exprimés | 326 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 164 |
| Pour l'adoption | 324 |
| Contre | 2 |
Le Sénat a adopté. (Applaudissements.)
Je constate que le Sénat a adopté le projet de loi constitutionnelle dans les mêmes termes que l'Assemblée nationale.
6
NOMINATION D'un MEMBRE D'UNE COMMISSION
M. le président. Je rappelle au Sénat que le groupe Union pour un mouvement populaire a présenté une candidature pour la commission des affaires sociales.
Le délai prévu par l'article 8 du règlement est expiré.
La présidence n'a reçu aucune opposition.
En conséquence, je déclare cette candidature ratifiée et je proclame :
M. Pierre Bernard-Reymond membre de la commission des affaires sociales à la place laissée vacante par Marcel Lesbros, décédé.
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures, est reprise à dix-huit heures cinq, sous la présidence de M. Philippe Richert.)
PRÉSIDENCE DE M. Philippe Richert
vice-président
M. le président. La séance est reprise.
7
Candidatures à une commission mixte paritaire
M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.
J'informe le Sénat que la commission des lois a fait connaître qu'elle a procédé à la désignation des candidats qu'elle présente à cette commission mixte paritaire.
Cette liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l'article 9 du règlement.
8
Modification du titre IX de la Constitution
Discussion d'un projet de loi constitutionnelle
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, portant modification du titre IX de la Constitution (nos 162, 194).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le garde des sceaux.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le régime de la responsabilité du chef de l'État interpelle tous les démocrates, quelle que soit leur époque. Au vieux principe monarchique selon lequel « le Roi ne peut mal faire », la IIe République avait substitué un régime de responsabilité politique très large du Président, sa constitution précisant que celui-ci est responsable des « actes du Gouvernement et de l'administration ».
Depuis les lois constitutionnelles de 1875, la responsabilité politique du chef de l'État ne peut être mise en cause devant les assemblées parlementaires à raison des actes qu'il accomplit en cette qualité. Le Président n'est responsable politiquement que devant le peuple qui lui a donné son mandat et peut choisir de ne pas le lui renouveler.
La tradition constitutionnelle conduit dans le même temps à ce que la responsabilité pénale du chef de l'État ne puisse être mise en jeu qu'en cas de « haute trahison ». La Constitution du 4 octobre 1958 dispose, en son article 68, que « le Président de la République [...] ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ; il est jugé par la Haute Cour de justice ».
Ainsi rappelées, ces règles posées par le titre IX de notre Constitution semblent simples. Elles sont pourtant apparues, à l'expérience, sources d'ambiguïtés.
Par sa décision du 22 janvier 1999, relative à la Cour pénale internationale, le Conseil constitutionnel a interprété l'article 68 comme instituant un privilège de juridiction. Il a en effet précisé que le Président de la République, pendant la durée de ses fonctions, ne peut voir sa responsabilité pénale mise en cause que devant la Haute Cour de justice, selon les modalités fixées par le même article.
Ainsi, pour le juge constitutionnel, la Haute Cour de justice a compétence pour connaître de l'ensemble de la responsabilité pénale du Président de la République, y compris s'agissant des actes antérieurs ou détachables de l'exercice de ses fonctions. Le chef de l'État bénéficie d'un privilège de juridiction de portée générale.
Par son arrêt du 10 octobre 2001, la Cour de cassation a confirmé que le Président de la République, hors le cas de haute trahison, ne peut être poursuivi devant aucune juridiction pendant l'exercice de son mandat, et ce y compris à raison de faits antérieurs à son élection ou sans rapport avec l'exercice de ses fonctions.
Pour autant, la Cour de cassation a estimé que le chef de l'État ne bénéficiait pas d'un privilège de juridiction. Elle a en effet jugé que « la Haute Cour de justice n'étant compétente que pour connaître des actes de haute trahison du Président de la République commis dans l'exercice de ses fonctions, les poursuites pour tous les autres actes devant les juridictions pénales de droit commun ne peuvent être exercées pendant la durée du mandat présidentiel, la prescription de l'action publique étant alors suspendue ».
Pour l'autorité judiciaire, le chef de l'État est donc passible, hors le cas de haute trahison, des tribunaux de droit commun, mais il bénéficie d'une inviolabilité temporaire pendant la durée de son mandat, la prescription étant suspendue pendant le même temps.
Ainsi, les deux juridictions s'accordent sur l'essentiel : le Président de la République, hors le cas de haute trahison, ne saurait, pendant son mandat, être mis en cause devant aucune juridiction pénale de droit commun. Toutefois, une divergence d'analyse révèle un doute sur la portée exacte des dispositions de l'article 68 de la Constitution. Par ailleurs, les termes de cet article, notamment ceux de « haute trahison », nécessitent d'être précisés.
Toutes ces considérations ont conduit le Président de la République, conformément à l'engagement exprimé devant l'ensemble de nos concitoyens, à demander à une commission, présidée par le professeur Pierre Avril, de « réfléchir et [lui] faire, le cas échéant, des propositions sur le statut pénal du Président de la République ».
Cette commission a proposé une révision complète du titre IX de la Constitution, procédant à une réécriture intégrale des articles 67 et 68. Le chef de l'État et le Gouvernement ont choisi de faire leurs les propositions de la commission, dont les principaux éléments peuvent être résumés comme suit : réaffirmation du principe d'immunité du Président pour les actes accomplis en cette qualité ; inviolabilité durant le mandat pour les autres actes avec cependant la possibilité de destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ».
L'article unique du projet de loi qui vous est présenté modifie l'intitulé du titre IX de la Constitution, qui devient « La Haute Cour », au lieu de « La Haute Cour de justice ». Ce titre est toujours composé des articles 67 et 68, mais, comme je viens de le dire, une réécriture totale de ceux-ci est proposée.
L'article 67 nouveau pose les règles de fond applicables à la responsabilité du chef de l'État. Il est constitué de trois alinéas.
Le premier alinéa réaffirme le principe traditionnel d'immunité du Président de la République pour les actes accomplis en cette qualité. La rédaction ainsi retenue fait disparaître l'ambiguïté de l'expression « dans l'exercice de ses fonctions ». Ainsi, pour tous les actes accomplis par le chef de l'État pendant la durée de son mandat, l'irresponsabilité est la règle.
Deux limites sont toutefois posées à ce principe : celle qui résulte de l'instauration, par l'article 68 nouveau, d'une procédure de destitution et celle qui procède de la compétence, déjà reconnue à l'article 53-2 de la Constitution, de la Cour pénale internationale.
Le deuxième alinéa est consacré à tous les autres actes du Président de la République, c'est-à-dire à ceux accomplis pendant la durée de son mandat, mais sans lien avec celui-ci, et à ceux commis antérieurement à son élection. Il pose un principe d'inviolabilité de portée générale.
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du Gouvernement, deux amendements précisant la portée de ce principe.
Le premier amendement permet d'expliciter que, durant son mandat, toute action à l'encontre du Président est exclue, quels qu'en soient l'objet ou la finalité, devant toute juridiction, y compris civile, ou autorité administrative.
Le Président ne peut notamment pas être requis de témoigner, ce qui ne fait nullement obstacle à un témoignage spontané. De manière générale, aucun acte de procédure ne peut être imposé au chef de l'État, mais il lui est toujours loisible d'y répondre.
Le second amendement vise à préciser que les délais de prescription et de forclusion sont suspendus pendant la durée du mandat.
Le projet de texte proposé par la commission Avril comportait, à cet alinéa, un renvoi au législateur organique, afin que ce dernier définisse les conditions dans lesquelles doit se réaliser le retour à l'application du droit commun à l'issue du mandat. Il est toutefois apparu que la détermination de ces conditions constituait un point fondamental de la réforme, qui méritait de figurer dans la Constitution elle-même.
C'est la raison pour laquelle ce renvoi a été remplacé par un troisième alinéa, qui fixe à un mois après la cessation des fonctions le délai à l'issue duquel prend fin la suspension des procédures et des prescriptions.
L'article 68 nouveau est sensiblement plus novateur. Composé de six alinéas, il tend à introduire dans nos institutions une procédure de destitution.
Cette destitution du Président de la République ne pourra, compte tenu du rôle éminent de ce dernier, être décidée qu'« en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». La notion de « haute trahison », aux contours incertains, est abandonnée au profit d'une expression qui, sans qualifier ce manquement, ni par référence à sa nature ni par le degré de sa gravité, consacre un critère tenant exclusivement au fait que ce manquement serait incompatible avec la poursuite du mandat, c'est-à-dire avec la dignité de la fonction.
Le recours à l'adverbe « manifestement » marque que la reconnaissance de ce manquement ne saurait procéder d'une logique partisane et qu'elle doit transcender les clivages politiques.
Le caractère unique de cette responsabilité, qui suppose l'appréciation du comportement d'un homme au regard des exigences de ses fonctions, imposait qu'elle fût mise en cause devant un organe non juridictionnel qui soit doté d'une légitimité démocratique égale à celle du chef de l'État. C'est ce qui a conduit à conférer ce pouvoir au Parlement, siégeant, dans son intégralité, en Haute Cour.
C'est ce qui a conduit à conférer ce pouvoir au Parlement siégeant, dans son intégralité, en Haute Cour.
La procédure est aménagée en deux temps. La proposition de réunion de la Haute Cour doit d'abord être adoptée successivement par chacune des deux assemblées. La Haute Cour, présidée par le président de l'Assemblée nationale, statue ensuite par un vote à bulletins secrets.
Cette procédure a été améliorée par l'Assemblée nationale sur deux points très importants.
D'abord, afin d'éviter les dérives partisanes, les votes intervenant en application de ce dispositif devront être acquis à la majorité qualifiée des deux tiers. Cette modification est parfaitement en adéquation avec l'objectif poursuivi, qui est de sanctionner des comportements tout à fait incompatibles avec l'exercice de la fonction présidentielle, indépendamment de toute logique politicienne.
Ensuite, toute délégation de vote est désormais interdite. La mise en oeuvre de la procédure suppose en effet une appréciation délicate de la compatibilité des faits avec l'exercice de la fonction présidentielle. Une telle appréciation ne peut être que personnelle et ne saurait se faire par procuration. Au surplus, la gravité des conséquences qui pourraient s'attacher à la mise en oeuvre de cette procédure implique que chacun soit amené à se déterminer en conscience lors des deux phases de la procédure.
L'Assemblée nationale a également modifié, avec l'accord du Gouvernement, les conséquences qui s'attachent à la décision conjointe des deux chambres de réunir la Haute Cour. En effet, il est apparu difficile de prévoir une période de suspension du Président de la République pendant le déroulement de la procédure parlementaire. Si cette procédure ne devait pas aboutir à la destitution du chef de l'État, son autorité, après une période de suspension, serait affaiblie.
Dans le même temps, il n'est pas souhaitable que le Président de la République demeure trop longtemps sous la menace d'une éventuelle destitution. C'est pourquoi il est apparu nécessaire de réduire de deux mois à un mois le délai imparti à la Haute Cour pour se prononcer.
La décision de la Haute Cour de destituer, ou pas, le Président de la République est d'effet immédiat. En cas de destitution, il est définitivement mis fin au mandat en cours du Président de la République, qui redevient par le même fait un justiciable ordinaire.
Enfin, l'article 68 dispose qu'une loi organique fixe ses conditions d'application. Celle-ci pourra notamment, conformément aux propositions de la commission Avril, prévoir des règles relatives à la recevabilité des propositions de résolutions tendant à la réunion de la Haute Cour, imposer non seulement des délais, afin que ne dure pas trop longtemps la période de mise en cause du chef de l'État, et des précautions, afin que celui-ci puisse assurer sa défense.
Le texte ne prévoyant pas de disposition transitoire ou d'application différée, les règles qu'il fixe à l'article 67 trouveront à s'appliquer au mandat en cours. Celles qui sont relatives à la Haute Cour deviendront applicables dès l'entrée en vigueur de la loi organique nécessaire à sa mise en oeuvre.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi constitutionnelle qui vous est présenté est inspiré par la volonté de dissocier les logiques judiciaire et politique. De ce fait, il confie aux représentants du peuple, et pas à une juridiction spéciale, la responsabilité de destituer, le cas échéant, le chef de l'État élu au suffrage universel direct.
Il ne s'agit nullement là de changer la nature du régime ni même d'en modifier l'équilibre. Au contraire, ce choix s'inscrit dans le prolongement des constituants de 1875, de 1946 et de 1958. Il s'agit, pour l'essentiel, d'apporter des précisions nécessaires quant à l'irresponsabilité du chef de l'État et de consacrer la simple suspension de la prescription en ce qui concerne son inviolabilité. Le dispositif proposé par le Gouvernement a été amélioré de manière consensuelle par l'Assemblée nationale, sans que l'équilibre du texte soit remis en cause.
Certains parlementaires se sont interrogés sur l'opportunité de présenter en fin de la législature une réforme constitutionnelle sur cette question. Permettez-moi cependant de souligner l'intérêt d'une telle réforme.
Tout d'abord, il s'agit là d'un engagement pris par le Président de la République lors de la campagne présidentielle. Chacun a à coeur de montrer que les engagements électoraux de notre majorité ont vocation à être respectés.
M. René-Pierre Signé. Il serait temps d'y penser !
M. Pascal Clément, garde des sceaux. Ensuite, cette réforme clarifie un point de droit et supprime, dès lors, une polémique politique stérile.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. Tout à fait !
M. Pascal Clément, garde des sceaux. Elle permettra donc aux Français de se prononcer, en conscience, sur les vrais enjeux de la campagne présidentielle.
Enfin, ce projet de loi constitutionnelle est l'occasion de montrer que, au-delà de nos clivages, nous partageons un même respect pour la fonction présidentielle et la règle du jeu démocratique.
Pour toutes ces raisons, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous invite à adopter ce projet de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur certaines travées de l'UMP.)
M. René-Pierre Signé. Les applaudissements sont maigres...
M. Gérard Delfau. L'effort est méritoire...
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, les Français ont une relation particulière avec leur Président de la République. Ils l'élisent directement, et ce mode d'élection donne à ce dernier une légitimité sans égale au sein de nos institutions.
La Constitution confie en outre au Président de la République le rôle éminent de garant de la continuité de l'État. Le général de Gaulle résumait la place centrale du Président de la République dans nos institutions en le définissant, en 1964, comme « l'homme de la nation, mis en place par elle-même pour répondre de son destin ».
Investi de la confiance de la nation et chargé de la représenter, le chef de l'État est supposé observer un comportement vertueux. Mais il doit aussi être protégé à l'égard des poursuites qui pourraient viser à paralyser ou à amoindrir la fonction présidentielle.
Nécessaire, et d'ailleurs établie dès la constitution du 3 septembre 1791, cette protection doit cependant être conciliée avec nos principes fondamentaux. Parmi ces principes, figure celui de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, selon lequel la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ».
C'est la conjugaison de ces deux exigences qui doit guider le pouvoir constituant lorsqu'il définit les règles applicables aux poursuites pénales dirigées contre les plus hautes autorités de l'État.
Le titre IX de la Constitution du 4 octobre 1958, qui ne traite plus que du statut pénal du chef de l'État depuis que le régime de responsabilité des membres du Gouvernement a été inscrit au titre X, reprend les dispositions en vigueur sous la IIIe et la IVe République.
Ce statut établit par conséquent un principe d'irresponsabilité du chef de l'État pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. La possibilité de mettre en accusation le Président de la République et de le juger pour haute trahison est définie dès la IIIe République comme la seule exception au principe d'irresponsabilité présidentielle. Le privilège de juridiction du Président avait alors une portée générale.
En revanche, sous la IVe République, la mise en accusation devant la Haute Cour de justice ne concerne que le cas de haute trahison.
L'article 68 de la Constitution de 1958 reprend, dans sa seconde phrase, le principe restrictif de l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 et autorise, hélas ! deux lectures opposées.
Si l'on considère que les deux phrases forment un tout indissociable, le Président de la République est alors soumis au droit commun pour les actes accomplis hors l'exercice de ses fonctions.
En revanche, si l'on fait des deux phrases une lecture disjointe, la responsabilité pénale du chef de l'État ne peut être mise en cause, y compris pour les actes étrangers à l'exercice de son mandat, que devant la Haute Cour de justice.
L'ambiguïté du statut défini en 1958 réside également dans la notion de haute trahison, reprise de constitution en constitution depuis l'an III.
La haute trahison demeure indéfinie et conserve une connotation pénale excessive. On ne sait s'il s'agit d'un crime politique - c'était l'interrogation de Maurice Duverger -, de la simple trahison de la France au profit d'une puissance étrangère, ou d'une expression absorbant l'ensemble des crimes et délits prévus par le code pénal, comme l'estime Dominique Chagnollaud. En raison de son imprécision, la haute trahison ne respecte pas le principe de légalité des délits et des peines.
Notre regretté collègue Etienne Dailly, qui aimait beaucoup le droit constitutionnel, avait proposé en 1993 une énumération des faits constitutifs de haute trahison, visant notamment les cas où le Président « s'arroge un pouvoir qu'il ne tient pas de la Constitution ».
M. Robert Badinter. C'est possible !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cette tentative inaboutie montre bien qu'il s'agit avant tout de permettre la sanction des manquements aux devoirs de la charge présidentielle.
La Haute Cour de justice, chargée d'apprécier souverainement les faits constitutifs d'une haute trahison, est tout aussi inadaptée. Sa composition et son fonctionnement lui donnent un caractère juridictionnel, alors que la seule incrimination dont elle puisse connaître est de nature politique et que les peines qu'elle pourrait prononcer ne sont pas définies.
Par ailleurs, en tant que juridiction, la Haute Cour de justice ne satisfait sans doute pas aux exigences du procès équitable définies à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Bien entendu, les incertitudes du statut pénal du chef de l'État ont été soulignées et mises en lumière par les jurisprudences divergentes du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation.
Si ces deux hautes juridictions ont exclu toute poursuite ou instruction à l'égard du Président de la République pendant la durée de son mandat, elles font cependant des interprétations opposées de l'article 68 de la Constitution, le Conseil constitutionnel estimant que la compétence de la Haute Cour de justice est générale, en vertu d'un privilège de juridiction, alors que la Cour de cassation considère cette compétence limitée au cas de haute trahison.
Néanmoins, la Cour de cassation a conclu à l'inviolabilité temporaire du Président de la République, précisant qu'en contrepartie de l'interdiction des poursuites pendant la durée de son mandat les délais de prescription étaient suspendus. La Cour de cassation a ainsi, au passage, interprété la jurisprudence constitutionnelle.
Tenant compte de ces ambiguïtés et des insuffisances du texte en vigueur, le projet de loi constitutionnelle précise et modernise le statut pénal du chef de l'État.
En effet, l'actuel régime de responsabilité du Président de la République n'est pas seulement ambigu, il paraît aussi inadapté à l'évolution du rôle du chef de l'État sous la Ve République.
À la fin du XIXe siècle, après la crise du 16 mai 1877, le Président de la République exerçait une magistrature protocolaire. Mais aujourd'hui, le Président n'est plus le « manchot constitutionnel » que décrivait Raymond Poincaré ; c'est un personnage central de nos institutions. Seul représentant élu par l'ensemble de la nation, il est le garant de la continuité de l'État, de l'indépendance nationale et de l'intégrité du territoire, et le chef des armées.
Dès lors, la protection de la fonction présidentielle contre les risques de déstabilisation paraît plus indispensable encore sous la Ve République que sous les précédentes républiques.
Dans un contexte de pénalisation de la vie publique et de médiatisation des affaires, des plaintes pourraient en effet viser à déstabiliser en permanence le chef de l'État.
En outre, l'indépendance nécessaire à l'exercice du mandat présidentiel et la séparation des pouvoirs exigent que le chef de l'État, garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, ne puisse être mis en cause par les tribunaux.
Il est par conséquent dans la logique de nos institutions d'accorder au chef de l'État une protection complète pendant la durée de son mandat.
Dans cette logique, et suivant les recommandations du rapport Avril, le projet de loi constitutionnelle préserve, à l'article 67, le principe d'irresponsabilité du Président de la République pour les actes accomplis en qualité de chef de l'État, sous réserve des dispositions relatives tant aux compétences de la Cour pénale internationale qu'à l'hypothèse de la destitution.
Le Président de la République fera par ailleurs l'objet d'une inviolabilité complète pendant la durée de son mandat, s'agissant des actes détachables de ses fonctions. Cette immunité prend fin avec le mandat du Président de la République, qui relève alors du droit commun.
À l'issue d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions, les instances et procédures rendues impossibles pendant le mandat pourraient être engagées, si elles avaient été déclarées irrecevables, ou reprises, si elles avaient été engagées avant l'élection présidentielle et suspendues ensuite.
S'il convient de protéger la fonction, il paraît tout aussi indispensable d'organiser une procédure permettant de sanctionner les atteintes que pourrait porter à l'institution le comportement même du Président de la République.
À cette fin, le projet de loi constitutionnelle crée, à l'article 68 de la Constitution, une procédure de destitution du chef de l'État en cas de manquement manifestement incompatible avec l'exercice de ses fonctions.
Comme l'indique le rapport Avril, la destitution est conçue comme « une "soupape de sûreté" qui, dans des cas exceptionnels et graves, préserve la continuité de l'État en mettant fin, par des mécanismes présentant toutes garanties, à une situation devenue intenable ».
Le Parlement, constitué en Haute Cour, devrait alors se prononcer non sur la qualification pénale de ce manquement, mais sur l'atteinte portée à la dignité de la fonction.
L'atteinte à une institution issue du suffrage universel ne peut être appréciée que par le représentant du peuple souverain. Il revient donc au Parlement de rendre le Président de la République à la condition de citoyen ordinaire.
Bien entendu, le Président de la République serait susceptible d'être poursuivi devant les juridictions de droit commun si le manquement à l'origine de sa destitution constituait par ailleurs une infraction.
La destitution est une procédure dépénalisée : pour la Haute Cour, il s'agit non pas de se substituer à la justice afin de juger le chef de l'État, mais de se prononcer sur la capacité de ce dernier à poursuivre son mandat, compte tenu des manquements qui lui sont reprochés.
La procédure de destitution n'est donc pas de nature juridictionnelle. Aussi n'est-elle pas liée par le principe de la légalité des délits et des peines. Elle s'impose logiquement comme la sanction institutionnelle ou politique d'un manquement portant atteinte à la fonction présidentielle et rompt par conséquent avec l'ambiguïté du régime initialement défini par la Constitution de 1958. J'ajoute que cette procédure existe dans toutes les démocraties, et pas seulement outre-Atlantique.
Le manquement à l'origine d'une procédure de destitution peut tenir aussi bien au comportement privé du Président de la République qu'à son comportement politique.
Le chef de l'État pourrait, par exemple, être destitué parce qu'il a souhaité mettre en oeuvre l'article 16 de la Constitution alors que les conditions n'étaient pas réunies, ou parce qu'il a commis un délit ou un crime patent, avant ou après le début de son mandat. Cette hypothèse est improbable, mais certains souhaitent que tous les cas soient envisagés, y compris celui où le Président de la République élu serait un voyou !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C'est absolument impossible !
M. René-Pierre Signé. C'est vous qui le dites !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La procédure de destitution pourrait être indifféremment déclenchée par l'Assemblée nationale ou par le Sénat, chacune des deux assemblées étant d'abord appelée à se prononcer sur la décision de réunir, ou pas, la Haute Cour, avant de statuer ensemble sur la destitution.
Le dernier alinéa de l'article 68 renvoie à une loi organique la définition des conditions d'application de cette procédure. Cette loi organique, qui est en partie relative au Sénat, devra par conséquent être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, conformément à l'avant-dernier alinéa de l'article 46 de la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela va sans dire, mais il vaut toujours mieux le préciser !
L'Assemblée nationale a précisé l'ensemble du dispositif proposé.
S'agissant du régime de responsabilité défini à l'article 67, elle a ajouté que le chef de l'État ne pourra faire l'objet d'une quelconque action, afin de ne laisser aucun doute sur l'étendue de l'inviolabilité devant les juridictions civiles ou les autorités administratives.
Nos collègues députés ont en outre souhaité inscrire dans le texte constitutionnel la suspension des délais de prescription pendant la durée du mandat présidentiel, bien que ce principe se déduise de l'inviolabilité temporaire du chef de l'État. Pendant la durée du mandat présidentiel, les droits des tiers sont en effet préservés.
La suspension des délais de prescription en matière civile comme en matière pénale est le corollaire de l'inviolabilité du chef de l'État, selon le principe contra non valentem agere non currit praescriptio !
M. Michel Charasse. Amen !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il est inutile de dire amen, c'est du droit romain ! (Sourires.)
M. René-Pierre Signé. La messe n'est pas en latin !
M. Michel Charasse. Moi, je dis : Amen !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Certains sont influencés par leur éducation religieuse... (Nouveaux sourires.)
Cet adage du droit romain signifie que la prescription ne court pas contre celui qui ne peut valablement agir. Je tiens à rappeler, à cet égard, que l'immunité ainsi définie vise à protéger non pas l'homme, mais la fonction. Cette protection est d'autant plus complète que les limites dans le temps en sont clairement définies.
L'Assemblée nationale a également renforcé l'équilibre de la procédure de destitution, prévue à l'article 68 - vous l'avez d'ailleurs indiqué, monsieur le garde des sceaux, en approuvant ces modifications -, en supprimant l'empêchement du Président de la République après l'adoption par les deux assemblées d'une proposition de réunion de la Haute Cour, en réduisant à un mois, au lieu de deux, le délai à l'issue duquel celle-ci doit statuer, et surtout - c'est important - en prévoyant que la réunion de la Haute Cour et la destitution doivent être décidées à la majorité des deux tiers des membres composant l'assemblée concernée et non à la majorité absolue. Quel progrès ! Qu'auraient dit, si nous en étions restés à la majorité absolue, ceux qui voient en cette réforme un coup politique ?
L'empêchement pouvait apparaître comme une sanction, préjugeant la décision finale de la Haute Cour. Le raccourcissement du délai à l'issue duquel la Haute Cour doit avoir statué est la contrepartie du maintien en fonction du Président de la République.
La majorité des deux tiers finalement retenue par les députés paraît offrir les garanties nécessaires à la mise en oeuvre d'une procédure dont l'ultime objet est de permettre à la représentation nationale de mettre fin au mandat de l'élu de la nation tout entière.
Ce renforcement de la majorité nécessaire au déclenchement de la procédure évitera le détournement de ce dernier à des fins partisanes. L'une des principales objections de M. Badinter sur les propositions de la commission Avril - je partageais l'avis de notre collègue à cet égard - portait d'ailleurs sur la majorité simple.
L'Assemblée nationale a enfin souhaité interdire toute délégation de vote pour l'ensemble des scrutins prévus par l'article 68. De fait, la décision de réunir la Haute Cour comme celle de destituer le chef de l'État supposent, par leur gravité, que ne prennent part au vote que les parlementaires présents.
En définitive, les modifications adoptées par l'Assemblée nationale confortent l'équilibre d'une procédure de destitution conçue comme la contrepartie indispensable d'une protection fonctionnelle très étendue.
C'est pourquoi la commission des lois vous invite, mes chers collègues, à adopter ce projet de loi constitutionnelle sans modification. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe Union pour un mouvement populaire, 48 minutes ;
Groupe socialiste, 31 minutes ;
Groupe Union centriste-UDF, 14 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Patrice Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, avec la Constitution de 1958, nous avons hérité d'un statut du Président de la République totalement obsolète et inadapté. Depuis le XIXe siècle, nos constituants n'ont en effet jamais réussi à définir le statut du chef de l'État parce qu'ils ne savaient pas - ils ne le savent toujours pas ! - ce qu'était un Président de la République par rapport à un monarque.
M. Jean-Luc Mélenchon. Eh oui !
M. Patrice Gélard. On a donc essayé de trouver une côte mal taillée, entre les régimes du roi, tels qu'ils découlaient de la tradition monarchique, ...
M. René-Pierre Signé. Quelle horreur !
M. Patrice Gélard. ... et un nouveau régime, qui était à inventer - il l'est d'ailleurs toujours -, celui de Président de la République. Ce statut n'a donc jamais été bien défini.
Tout au long du XIXe siècle, malgré nos révolutions et nos coups d'État, nous n'avons jamais poursuivi nos chefs de l'État destitués, sauf dans deux cas, mais jamais dans les règles qui avaient été initialement prévues. (M. Jean-Luc Mélenchon s'exclame.) Charles X, Louis-Philippe et Napoléon III n'ont pas été poursuivis, contrairement à leurs ministres. En réalité, la haute trahison que nous avons mise en place, calquée sur le système britannique, dans lequel le roi ne pouvait pas être jugé, ne visait en réalité que les ministres. Ce sont donc ces derniers qui ont été poursuivis traditionnellement pour haute trahison, et pour d'autres raisons sous la IIIe République.
Chacun se rappelle en effet la poursuite d'un ministre, par deux fois, devant la Haute Cour de justice, la seconde fois pour complicité dans le meurtre par son épouse du directeur du Figaro.
M. René-Pierre Signé. Le ministre s'en est tout de même bien tiré ! (Sourires.)
M. Patrice Gélard. Le régime actuel est donc l'héritier du régime juridique du chef de l'État mal conçu par les constituants.
De surcroît, le terme de haute trahison n'a jamais pu être correctement défini par quiconque, comme l'a rappelé M. le rapporteur. Y a-t-il haute trahison en cas de crime, de délit, dans d'autres cas ? On ne le sait pas !
Par ailleurs, chacun se souvient que, au Royaume-Uni, à l'époque d'Henri VIII, la sanction en cas de haute trahison était la décapitation ! En droit français, aucune sanction n'a jamais été prévue.
M. René-Pierre Signé. Sauf pour Louis XVI !
M. Patrice Gélard. Non seulement les dispositions relatives à la responsabilité du chef de l'État étaient inappliquées, mais elles étaient en outre inapplicables. Peut-être était-ce d'ailleurs ce que souhaitaient les constituants ? En instaurant des procédures complexes, peut-être ont-ils voulu rendre impossible la poursuite du chef de l'État devant la Haute Cour de justice ?
Bien sûr, les choses ont évolué, mais depuis peu. Le régime mis en place sous la Ve République n'a pas été appliqué, malgré quelques tentatives, qui n'ont pas dépassé le stade des balbutiements.
En fait, c'est la ratification du traité portant statut de la Cour pénale internationale qui nous a interpellés sur le statut du chef de l'État, traité au sujet duquel le Conseil constitutionnel avait été saisi. Sa décision du 22 janvier 1999 a malheureusement été contredite, de façon à mon avis inconstitutionnelle, par l'arrêt de la Cour de cassation du 29 juin 2001. Je précise à cet égard que la Cour de cassation s'était selon moi arrogée un pouvoir de constituant d'autant plus étonnant qu'un arrêt de la Cour peut être révisé par un autre de ses arrêts. Par conséquent, l'insécurité juridique pouvait, dans cette matière si sensible, s'imposer. Elle devait donc être corrigée.
M. Patrice Gélard. Il était donc nécessaire de réviser la Constitution. Le chef de l'État s'en était d'ailleurs rendu compte. Il a en effet demandé que la Constitution soit modifiée concernant son propre statut.
M. René-Pierre Signé. Au moment de partir !
M. Patrice Gélard. Il fallait donc satisfaire la demande du chef de l'État, arbitrer entre l'interprétation du Conseil constitutionnel et celle de la Cour de cassation, transformer et moderniser un texte devenu complètement obsolète, inapplicable et inappliqué.
Telles sont les raisons pour lesquelles la réforme qui nous est proposée aujourd'hui me semble parfaitement satisfaisante, après l'adoption des amendements de l'Assemblée nationale. Quelques petits problèmes subsistent, bien sûr, et il faudra les régler. Je n'oublierai pas de les mentionner tout à l'heure.
Tout d'abord, nous inscrivons dans l'article 67 de la Constitution le principe de l'immunité du chef de l'État. Par la même occasion, les délais de prescription et de forclusion sont suspendus. Ils reprendront une fois le mandat du chef de l'État achevé.
Dans ce domaine, il fallait éviter un revirement de la Cour de cassation. Peut-être est-il dommage d'inscrire dans la Constitution l'impossibilité de toute poursuite, tant administrative que civile ? M. le rapporteur a déjà répondu à cette question.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous y reviendrons !
M. Patrice Gélard. Il a bien précisé qu'une procédure ne devait pas être employée à la place d'une autre, que la procédure civile ne devait pas être utilisée pour harceler le Président de la République. Par conséquent, l'immunité doit être pleine et entière, et non partielle.
J'estime d'ailleurs que le chef de l'État, si sa responsabilité civile était engagée et qu'il faisait la sourde oreille, manquerait alors aux devoirs de sa charge.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Voilà !
M. Patrice Gélard. Dès lors, la mise en jeu prévue par le projet de loi pourra parfaitement s'appliquer, car le Président de la République ne jouera plus le rôle normal qui est le sien et ne respectera plus les devoirs qui sont ceux de tout citoyen.
M. René-Pierre Signé. C'est déjà arrivé !
M. Patrice Gélard. On a évoqué l'impossibilité d'un divorce, envisagé le cas où le Président de la République serait responsable d'un accident corporel. Ne nous leurrons pas : ce sont des hypothèses d'école qui ne se produiront pas. Si jamais ce dernier cas se présentait, faites confiance aux mass media : ils interviendraient immédiatement...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ça oui !
M. Patrice Gélard. ... et obligeraient le Président de la République à agir, à se soumettre ou à se démettre. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)
M. Gérard Delfau. C'est extraordinaire !
M. Michel Charasse. On donne à la presse le droit de régler la question ! Ce n'est pas son rôle, elle n'a aucune légitimité !
M. Jean-Luc Mélenchon. C'est la dictature !
M. Michel Charasse. L'abaissement du pouvoir !
M. Patrice Gélard. Il était nécessaire, à partir du moment où nous « constitutionnalisons », dans une certaine mesure, la jurisprudence de la Cour de cassation, de mettre en place une nouvelle procédure, l'ancienne devenant inapplicable. Cette nouvelle procédure exceptionnelle permet de sanctionner les manquements du Président de la République aux devoirs de sa charge qui rendent manifestement impossible l'exercice du mandat présidentiel.
Nous ne sommes plus en face d'une responsabilité pénale du chef de l'État. Pourtant, tout le monde semble réagir comme si c'était encore le cas ! Il s'agit d'une responsabilité politique qui peut être assimilée à celle du Premier ministre lorsqu'il est mis en cause lors du vote d'une motion de censure.
N'oubliez pas que nous sommes passés du septennat au quinquennat,...
M. Michel Charasse. Hélas !
M. Patrice Gélard. ...ce qui est tout autre chose ! Le Président de la République va véritablement devenir le chef de l'exécutif, celui qui va agir et diligenter l'action gouvernementale. Il sera évidemment directement visé par les motions de censure successives qui pourront toucher le Premier ministre.
M. Gérard Delfau. Justement !
M. Patrice Gélard. Il s'agissait donc de replacer la responsabilité du chef de l'État non plus dans le domaine de la responsabilité pénale mais dans celui de la responsabilité politique. C'est la raison pour laquelle il n'y a plus de commission d'instruction, comme cela existait avec le système de la Haute Cour de justice ; la quasi-juridiction qu'était la Haute Cour de justice est remplacée par la Haute Cour, c'est-à-dire le Parlement tout entier. L'évolution est considérable !
Mais il y a également une différence avec la motion de censure, qui sanctionne la politique gouvernementale.
Là, il s'agit de sanctionner un comportement manifestement incompatible avec les devoirs de la charge de Président de la République ; c'est d'une nature différente. Cela signifie qu'il y a des attitudes, qu'aucun Président de la République n'a d'ailleurs eues jusqu'à présent.
M. René-Pierre Signé. Qu'est-ce que c'est, alors ?
M. Patrice Gélard. Tous les présidents de la République ont été dans la ligne qu'il fallait respecter pour assurer leur charge. Un jour, peut-être, un Président de la République aura un comportement critiquable, comme celui que l'on peut prêter au président israélien ou à l'ancien président brésilien. Cela n'a jamais été le cas en France. C'est donc le comportement, et non pas la politique, qui sera mis en cause, ce qui est différent. (MM. Bernard Frimat et Jean-Luc Mélenchon s'exclament.)
Dès lors, nous ne sommes plus dans le champ de la haute trahison comme auparavant. Ce sont les comportements, éventuellement de la vie privée, qui pourront être mis en cause par la Haute Cour.
Naturellement, il faut des garde-fous. Le premier d'entre eux, je le rappelle, est permanent : c'est le droit de dissolution du Président de la République, qui peut être une réponse à la menace de mise en jeu de cette responsabilité nouvelle. À ce moment-là, c'est le peuple qui arbitre. Nous sommes donc bien dans la tradition de la Ve République.
L'Assemblée nationale a prévu d'autres garde-fous, avec la majorité qualifiée des deux tiers que nous avons évoquée tout à l'heure. De ce fait, ce dispositif ne devrait jamais être mis en place, sauf en cas de manquements inadmissibles de la part d'un Président de la République en fonction.
Cependant, quelques problèmes subsistent, soulignés notamment par la commission des lois.
La Constitution a prévu que les anciens présidents de la République sont membres à vie du Conseil constitutionnel. Un Président de la République destitué peut-il continuer à y siéger ?
Je ne suis pas le seul à considérer que le statut du Président de la République siégeant au Conseil constitutionnel est une anomalie grave. J'ai d'ailleurs déposé trois propositions de loi sur cette question.
M. Robert Badinter. Je vote pour !
M. Patrice Gélard. Un député a déposé un amendement sur cette question à l'Assemblée nationale. Je ne l'ai pas fait au Sénat pour ne pas mélanger les genres. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)
M. Patrice Gélard. Il faudra tout de même traiter un jour cette question. Compte tenu de leur statut, les membres du Conseil constitutionnel doivent s'abstenir de toute action politique ; ils ne peuvent être élus ou prendre la parole sur des questions de politique en public.
Or, il n'est pas normal qu'un ancien Président de la République ne puisse ni s'exprimer ni se présenter à des élections. Ce dernier peut pourtant tout faire, comme l'a montré M. Valéry Giscard d'Estaing : se faire élire député, président de conseil régional, critiquer l'attitude des uns ou des autres sur la Constitution européenne...
Par conséquent, même si ce n'est pas le moment de le faire, il faudra corriger cette anomalie et engager un jour la réflexion sur le statut réel des anciens présidents de la République. La coutume veut que les anciens présidents bénéficient d'un certain nombre d'avantages ; cela ne figure pas dans la loi.
M. Michel Charasse. C'est dans une instruction relative au Président de la République !
M. Patrice Gélard. Le statut de membre du Conseil constitutionnel, de membre du Conseil constitutionnel à mi-temps, de membre du Conseil constitutionnel en vacance, etc. n'est pas normal non plus. Il faudra donc que cette question soit réglée un jour.
Mais la révision constitutionnelle dont nous discutons aujourd'hui concerne autre chose : la réforme de la haute trahison, de la Haute Cour de justice : ne mélangeons donc pas les genres ! Mais j'espère que, dans un avenir pas trop lointain, nous examinerons cette question du statut des anciens présidents de la République. Selon moi, la place normale d'un ancien président de la République est parmi nous !
M. René-Pierre Signé. Comme en Italie !
M. Jean-Luc Mélenchon. Comme au Chili !
M. Patrice Gélard. Mais je ferme là la parenthèse !
En outre, un Président destitué n'est pas un Président condamné. Il reste un citoyen à part entière. Évidemment, il pourra ensuite être traduit devant une juridiction pénale, mais il n'y a aucune raison de lui appliquer la même sanction que s'il était condamné par la Cour internationale de justice ou par un tribunal de droit commun. C'est un comportement inadmissible dans l'exercice du mandat de Président de la République qui est mis en cause. Il importe donc d'abandonner l'idée que nous sommes face à une action pénale.
Je conclurai comme le président de la commission des lois, rapporteur pour l'occasion : le projet de loi constitutionnel, modifié par l'Assemblée nationale, est tout à fait correct. Il convient donc de l'adopter conforme ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi.
M. Nicolas Alfonsi. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de réforme constitutionnelle concernant le statut pénal du chef de l'État, proposé par le Président de la République, confirme les engagements de ce dernier.
Si ce texte arrive bien tard, je ne saurais, pour ma part, m'associer aux critiques qui contestent son examen à la fin de la mandature. Si l'on peut regretter ce dépôt tardif, cette considération n'est cependant pas essentielle. Il fallait mettre un terme à l'ambiguïté actuelle et accepter que le chef de l'État ait décidé de présenter le texte au Parlement.
On connaît la situation, et je ne m'y attarderai pas.
Notre loi fondamentale a réitéré une tradition républicaine bien établie depuis les lois constitutionnelles de 1975 - je dois d'ailleurs dire que les constituants de la Ve République n'ont pas fait, sur ce point, preuve d'une grande originalité -...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C'est le moins que l'on puisse dire !
M. Nicolas Alfonsi. ...qui affirme l'irresponsabilité du Président de la République, lequel n'est passible que des actes de haute trahison devant la Haute Cour de justice.
L'article 67 - le rapport de Jean-Jacques Hyest est sur ce point d'une grande clarté - fait bien apparaître toute l'ambiguïté du texte constitutionnel dans la mesure où deux interprétations pouvaient être données selon que l'on adopte une lecture « à la suite » ou « séparée » de ses dispositions.
Dans la première hypothèse, c'est seulement en cas de haute trahison que le Président de la République est passible de la Haute Cour de justice, la responsabilité civile et pénale des actes « détachables » de sa fonction relevant, bien entendu, du droit commun.
Dans la lecture « séparée », le principe du privilège de juridiction est affirmé, la Haute Cour de justice étant la seule juridiction devant laquelle le Président peut comparaître, même pour un délit de chasse, selon l'exemple de Barthélémy et de Duez, dans l'hypothèse où il serait poursuivi pour cet acte.
Cette ambiguïté n'a pas été levée par la décision du Conseil constitutionnel de 1999 ni par l'arrêt de la Cour de cassation de 2001, puisqu'il est résulté de ces décisions deux interprétations contradictoires auxquelles il fallait mettre un terme.
Rappelons que si ces interprétations concordent pour reconnaître l'irresponsabilité du chef de l'État sauf en cas de haute trahison, le Conseil constitutionnel, dans une interprétation « séparée », a affirmé un privilège général de juridiction au bénéfice du chef de l'État.
Or la Cour de cassation a refusé ce privilège de juridiction, mais a jugé que, si le Président pouvait être poursuivi pour des actes « détachables » de sa fonction devant les juridictions de droit commun, il bénéficiait durant son mandat de l'immunité, rendant temporairement impossible l'action publique.
Ainsi, mes chers collègues, la « cause » de la réforme qui nous est proposée aujourd'hui réside dans la nécessité de ne pas laisser perdurer une situation constitutionnelle incertaine.
Il appartient au constituant de lever cette ambiguïté en choisissant l'interprétation donnée par la Cour de cassation et en l'élargissant. Notre collègue Patrice Gélard soulignait le caractère pseudo-constituant de la Cour de cassation. Je constate que le projet de loi constitutionnelle reprend l'interprétation de cette dernière plutôt que celle du Conseil constitutionnel. Le texte a d'ailleurs été amélioré par l'Assemblée nationale.
Soucieux de clarification constitutionnelle, le projet de loi réaffirme le principe de l'irresponsabilité du Président, supprime la notion de haute trahison, affirme la notion d'inviolabilité durant l'exercice du mandat présidentiel, rendant impossible toute poursuite de quelque nature qu'elle soit, et suspend dans cette hypothèse la prescription afin de ne pas léser les intérêts des tiers. Mais surtout, le projet édicte deux réserves à cette irresponsabilité : la première réaffirme celle qui est prévue par la Cour pénale internationale, la seconde - et c'est la disposition essentielle du texte - évoque la possibilité d'une destitution
Il est heureux que soit supprimée l'hypothèse de « haute trahison ». Le rapport Avril a bien insisté sur le caractère ou trop étroit ou trop large de cette dernière. On connaît les efforts des constitutionnalistes pour énumérer les hypothèses de haute trahison : ils sont demeurés vains ; trahison au profit d'une puissance étrangère et intelligence avec l'ennemi, abstention d'un acte auquel le Président est tenu, usage abusif de l'article 16, accaparement d'un pouvoir qu'il ne tient pas de la Constitution., tout conduit à l'impossibilité de rédiger une liste exhaustive d'un tel concept !
En substituant à la haute trahison un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat », le texte évoque essentiellement une situation politique. Les hypothèses que je viens d'évoquer, sans être exhaustives, y prennent toute leur place.
Comment doit-on apprécier ce manquement aux devoirs de la charge ?
Selon nous, il s'agit d'un comportement, d'une action, d'une omission ressentis par l'ensemble de la communauté nationale dans son subconscient collectif comme une attitude politique ou privée si anormale qu'elle pourrait s'étonner qu'un Président de la République puisse continuer son activité après de tels manquements.
Si cette notion recouvre tous les comportements de caractère politique, pénal ou civil, la destitution doit aller de soi pour l'opinion publique.
Le dispositif prévu, dont la mise en oeuvre a été améliorée par la substitution d'une majorité des deux tiers à une majorité absolue afin d'éviter tout comportement partisan, recueille notre approbation. Toutefois, trois objections pourraient être soulevées concernant l'interdiction de toute action civile, l'exercice du droit de dissolution et la présence au Conseil Constitutionnel du Président de la République après sa destitution.
Tout d'abord, à partir du moment où le texte s'efforce de clarifier le statut du Président de la République, autant veiller à ce qu'il n'existe plus aucune ambiguïté et que sa protection soit désormais totale à l'égard de toute action pénale ou civile concernant des actes détachables de sa fonction. Quand on connaît la médiatisation actuelle, toute protection serait vaine si on allait offrir à des tiers la possibilité d'un acharnement procédural à son égard.
Les inconvénients qui pourraient résulter pour le crédit et l'image du Président ne sauraient être comparés à ceux, si importants soient-ils, que connaîtrait un tiers ayant été momentanément privé d'un droit. Il y a là un prix à payer pour garantir notre stabilité institutionnelle !
Ensuite, en rétablissant le droit de dissolution qui avait été supprimé par le projet gouvernemental, l'Assemblée nationale a fait preuve de sagesse.
La présomption d'innocence, la prise à témoin éventuelle de l'opinion par l'exercice de ce droit, le raccourcissement du délai à un mois entre la mise en accusation et le jugement par la Haute Cour sont autant de raisons justifiant la possibilité pour le Président de la République de dissoudre l'Assemblée nationale dès le lendemain de sa mise en accusation.
Il serait illusoire d'imaginer qu'un Président, après sa mise en accusation, demeure inactif et que la destitution puisse intervenir un mois après. En réalité, tout incline à penser que c'est l'opinion publique, après la dissolution éventuelle et sauf dans l'hypothèse extrême où un Président serait devenu incapable de prendre une décision, qui sera l'arbitre d'une telle situation.
Enfin, demeure la difficulté la plus importante : on peut regretter que l'Assemblée nationale n'ait pas introduit l'impossibilité pour le Président de la République de siéger au Conseil constitutionnel après sa destitution. En effet, il serait paradoxal que le Président, s'il venait à être destitué, puisse censurer, de par sa présence au Conseil constitutionnel, des lois votées par ses juges.
Nous sommes tous conscients de cette difficulté. N'eût été l'urgence qui nous est imposée, et que nous déplorons, le texte aurait pu être amélioré sur ce point. On pourrait toutefois imaginer une solution, celle d'une pratique prétorienne que le Conseil constitutionnel a déjà connue par une ferme invitation à la mise en congé du Président destitué.
Imparfait, mais utile, ce texte améliore notre loi fondamentale. Il ne peut cependant prévoir toutes les situations qui iraient d'un manquement consistant à « grimper aux arbres de l'Élysée » jusqu'à l'usage abusif de l'article 16. Sur ce point, le spectre des hypothèses est inépuisable.
Soucieux de mettre un terme à cette ambiguïté constitutionnelle et prenant acte du consensus très large qui s'est dégagé à l'Assemblée nationale, la majorité du groupe du Rassemblement démocratique et social européen votera le projet de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'UC-UDF et de l'UMP.)
M. le président. Mes chers collègues, compte tenu de l'heure et de la durée prévisionnelle du texte dont nous sommes en train de discuter, il paraît difficile de reprendre ce soir l'examen du projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. Mieux vaudrait donc, pour une bonne organisation de nos travaux, prévoir dès à présent que la suite de ce projet de loi sera examinée demain matin, après le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes.
Quel est l'avis de la commission des lois sur ce point ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Il serait effectivement raisonnable de reporter l'examen du projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, d'autant qu'il est impératif que nous terminions nos travaux à minuit et demi au plus tard.
En commission, le débat sur le statut pénal du chef de l'État a été très riche, et je pense donc que, lorsque nous aurons terminé l'examen de ce texte, notre journée aura été bien remplie.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. Il n'y a pas d'opposition ? ...
Il en est ainsi décidé.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinq, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Roland du Luart.)