Séance du 7 décembre 2006

Article additionnel après l'article 50 bis

M. le président. L'amendement n° II-225 rectifié, présenté par M. Repentin et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l'article 50 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.- L'article 12 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne est rédigé comme suit :

« Art. 12 - Des groupements d'intérêt public dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière peuvent être constitués entre des personnes morales de droit public ou entre une ou plusieurs d'entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé, pendant une durée déterminée :

« a) pour exercer des activités de recherche, de valorisation de la recherche, d'expérimentation, de diffusion d'informations ou de formation dans le domaine de la formation et de la mise en valeur de la zone de montagne, en vue d'y promouvoir des filières de développement économique et social, ou pour créer et gérer des équipements ou des services d'intérêt commun nécessaires à ces activités ;

« b) pour étudier, concevoir, et coordonner des actions de toute nature favorisant le développement des activités économiques et touristiques en zone de montagne, ou pour créer et gérer des équipements ou des services d'intérêt commun nécessaires à la réalisation de ces actions.

« Lorsque l'État est membre du groupement, les dispositions du chapitre 1^er du titre IV du livre III du code de la recherche sont applicables à ces groupements d'intérêt public.

« Dans les autres cas, la convention constitutive du groupement est approuvée par le ou les représentants de l'État dans le ou les départements concernés, qui en assurent la publicité. Le groupement ne comprend pas de commissaire au Gouvernement.

« La comptabilité du groupement est tenue et sa gestion effectuée selon les règles du droit privé, sauf dans le cas où des personnes morales de droit public constituent exclusivement le groupement, ou lorsque sa convention constitutive prévoit l'application des règles de la comptabilité publique.

« La transformation de toute autre personne morale en un groupement prévu par le présent article n'entraîne ni dissolution, ni création d'une personne morale nouvelle ».

II.- Les groupements d'intérêt public créés sur le fondement de l'article 12 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 dans sa rédaction applicable avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi, modifient en conséquence, et dans un délai de six mois à compter de cette date, leur convention constitutive par décision simple de leur assemblée générale. Dans ce même délai, la convention constitutive ainsi modifiée doit également être transmise, pour approbation, au (x) représentant(s) de l'État dans le ou les départements concernés.

Cette modification est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

La parole est à M. Thierry Repentin.

M. Thierry Repentin. Monsieur le président, avant de défendre cet amendement, je souhaite, au nom de mon groupe, vous faire part de notre sentiment sur ce débat.

Vous avez sans doute noté que notre collègue Évelyne Didier avait préféré quitter l'hémicycle après que M. Estrosi lui eut expliqué que la Moselle...

M. Christian Estrosi, ministre délégué. La Meurthe-et-Moselle !

M. Thierry Repentin.... aurait pu déposer une candidature pour un pôle d'excellence « arithmétique élémentaire », mettant en doute les capacités de notre collègue à analyser un budget.

M. Christian Estrosi, ministre délégué. Ne connaissez-vous pas les départements de la Lorraine ?

M. Thierry Repentin. Visiblement, monsieur le ministre, le Var aurait eu quelque difficulté à soutenir une candidature pour un pôle d'excellence « modestie élémentaire » ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Christian Estrosi, ministre délégué. Les Alpes-Maritimes ! (Rires.) Apprenez votre carte de France !

M. Thierry Repentin. Allez-y, continuez, monsieur le ministre !

Vous êtes dans une assemblée où, en général, on se respecte. Même si votre prestation peut satisfaire certains de vos amis, beaucoup, y compris dans les rangs de la majorité, gardent un peu de retenue dans leur expression, car ils ne souhaitent pas illustrer cette maxime des viticulteurs selon laquelle les tonneaux vides sont ceux qui font le plus de bruit...

J'en viens maintenant à l'amendement n° II-225 rectifié.

Monsieur le ministre délégué au tourisme, vous savez que les stations de montagne devront faire face à des enjeux déterminants dans les années à venir : l'incertitude liée à l'évolution climatique et les conséquences de celle-ci sur l'enneigement ; la question de la fréquentation touristique de la montagne l'été ; des investissements très lourds, décidés dans une perspective de long terme, mettant en jeu des capitaux importants aussi bien lors de la création des équipements que lors de leur renouvellement ; les questions liées à la gestion des stations, qu'il s'agisse du rôle de la commune, de la cohérence des politiques, de la coordination des acteurs, des choix de développement, tout cela constituant un enjeu de gouvernance.

L'ensemble de ces données a conduit à imaginer un outil juridique et fonctionnel permettant d'atteindre les objectifs cités plus haut ; cette réflexion a abouti à envisager la création d'un GIP pour le territoire qui le désire, conformément aux dispositions de la loi « montagne » du 9 janvier 1985.

En effet, les pouvoirs publics ne peuvent assurer seuls la dynamique économique de la station, bien qu'ils disposent d'un fort pouvoir d'organisation et d'incitation. Il était donc nécessaire que, dans l'intérêt commun d'un meilleur développement durable de la station, soit constitué un nouvel outil englobant les différents protagonistes du milieu économique, et notamment la sphère privée, dont l'objectif commun est de parvenir à une meilleure qualité de gestion de la station et de mise en valeur de la montagne.

Bien entendu, ce groupement, bien qu'étant un outil de « démocratie participative » oeuvrant pour l'intérêt collectif de ses membres, ne devra constituer en aucune façon un instrument concurrent des prérogatives des pouvoirs publics.

Au contraire, le GIP aura pour objet d'apporter, par des actions très concrètes, un complément indispensable à l'action des pouvoirs publics, par une coopération accrue entre personnes de droit public et personnes de droit privé.

Tel est l'objet de ce GIP, monsieur le ministre délégué au tourisme ; tel qu'il est prévu, il ne crée aucune dépense nouvelle pour l'État et constitue un outil dont se saisiront, s'ils le souhaitent, les élus des territoires concernés.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Roger Besse, rapporteur spécial. Monsieur Repentin, j'apprécie particulièrement votre amendement et, étant moi-même un élu de la montagne, je serais enclin à le voter.

Mais, en tant que rapporteur spécial de la commission des finances, je considère que l'objet de cet amendement est étranger au domaine de la loi de finances tel que défini par la LOLF.

Dans ces conditions, cet amendement ressemble fort à un cavalier budgétaire, et je vous demande donc de bien vouloir le retirer.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il est irrecevable !

M. le président. Retirez-vous l'amendement n° II-225 rectifié, monsieur Repentin ?

M. Thierry Repentin. Je souhaiterais connaître l'avis du Gouvernement.

M. le président. Monsieur Repentin, je vais demander au Gouvernement de faire connaître son avis, mais sachez que nous sommes à la limite de l'invocation de l'irrecevabilité et que, dès lors, je ne devrais pas avoir à le faire.

Quel est, donc, l'avis du Gouvernement ?

M. Christian Estrosi, ministre délégué. Après M. le rapporteur spécial, qui est un élu de la montagne, c'est un ministre de la montagne qui vous répond, monsieur Repentin !

Comme je n'ai cessé de le répéter devant le congrès de l'Association nationale des élus de la montagne, en matière de solidarité montagnarde, il n'y a qu'un seul parti : la montagne !

Malheureusement, vous vous êtes exprimé différemment à cette tribune. Vous avez déconsidéré des territoires où vivent des femmes et des hommes qui sont souvent parmi les plus modestes, en estimant qu'ils n'avaient pas le talent et l'intelligence nécessaires pour s'engager dans une compétition, en doutant de leur capacité à mettre eux-mêmes en oeuvre des politiques de compétitivité qui leur permettent d'être, eux aussi, une chance pour la France, pour son avenir.

En réponse à vos propos très durs et sectaires, il m'appartient simplement de manifester toute ma conviction de montagnard.

Ayant dit cela, je redis, après M. le rapporteur spécial, que cet amendement ne concerne aucune matière budgétaire ou fiscale et, à l'évidence, ne relève pas d'une loi de finances. Il s'agit manifestement d'un cavalier que le Gouvernement ne pourra qu'inviter la Haute Assemblée à rejeter.

Sur la forme, j'essaie de comprendre pourquoi cet amendement arrive en discussion aujourd'hui. J'ai installé toutes les instances de concertation prévues par la loi montagne : le Conseil national de la montagne s'est tenu le 29 août 2006 à Sallanches ; sa commission permanente s'est réunie, sur mon initiative, le 11 octobre dernier ; elle a porté à sa présidence M. Michel Bouvard, un autre élu de la montagne, et a constitué ses groupes de travail. Je suis très surpris, connaissant les habitudes de travail des élus de la montagne, que cette question n'ait pas été abordée au sein de ces instances.

Sur le fond, la création d'un GIP est un processus lourd et long, tandis que, conformément à l'article 12 de la loi de 1985, il ne peut être constitué que pour une durée déterminée. Un GIP est-il réellement adapté à la gestion d'équipements dont la durée d'amortissement serait supérieure à sa propre existence ? Comment gérer la coexistence de plusieurs structures dont les fonctions sont connexes, SEM ou GIP, sur la même commune ? Si plusieurs communes décidaient de créer un GIP, celui-ci ne contournerait-il pas l'intérêt d'une intercommunalité ?

Pour toutes ces raisons, monsieur Repentin, je ne peux que vous inviter à retirer votre amendement.

M. le président. Monsieur Repentin, l'amendement n° II-225 rectifié est-il maintenu ?

M. Thierry Repentin. Suivant l'invitation de M. le rapporteur spécial, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° II-225 rectifié est retiré.

Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Politique des territoires ».

Administration générale et territoriale de l'État

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon propos sera volontairement bref et ramassé.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » bénéficie de 2,497 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une hausse de 12,9 % par rapport aux crédits ouverts l'année dernière.

Alors que chacun de ses programmes enregistrait en 2006 une évolution à la baisse, la tendance est nettement inversée en 2007.

Le programme « Administration territoriale » connaît une modification substantielle de son périmètre avec la création de l'Agence nationale des titres sécurisée, qui se voit confier la responsabilité d'organiser la production des passeports électroniques. Cette agence sera dotée de 45 millions d'euros, prélevés sur les taxes de délivrance des passeports.

Si les crédits de paiement de ce programme sont en progression de 1,7 %, il faut souligner la bonne tenue des dépenses de fonctionnement au sein de cette enveloppe. Ces dépenses reculent de 5 %, notamment sous l'effet d'une gestion rigoureuse, comme j'ai eu l'occasion de le montrer lors de ma récente mission de contrôle budgétaire sur les dépenses de fonctionnement des préfectures. Cette mission a fait l'objet d'un rapport écrit présenté devant la commission des finances, ce qui me permet d'être plus synthétique aujourd'hui.

L'année dernière, la commission des finances du Sénat s'était souciée d'éventuels transferts de charges qui ne s'accompagneraient pas de transferts d'emplois équivalents, notamment dans le cas du transfert des procédures d'ordonnancement des préfectures vers les juridictions. Notre collègue et ami Roland du Luart s'en était également ému.

Il apparaît, cette année, que les emplois ainsi dégagés par les préfectures ont été redéployés pour assurer la gestion des crédits des services déconcentrés d'autres ministères. En outre, avec la LOLF, de nouvelles responsabilités reposent désormais sur les préfets et leurs collaborateurs, qui doivent par exemple donner un avis sur les budgets de chaque service déconcentré.

Ainsi, la LOLF n'est pas synonyme d'un allégement de la charge de travail des préfectures, mais plutôt d'une évolution des compétences et de l'expertise des personnels.

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » connaît une augmentation, une explosion devrais-je dire, de ses crédits de paiement, avec une hausse de 155,2 %. La raison tient à l'organisation des élections présidentielles et législatives en 2007.

Le chiffrage des crédits d'élections s'est opéré dans un contexte d'incertitude sur le nombre de candidats à chacune de ces élections et sur l'incidence de l'ouverture à la concurrence de l'envoi des courriers de plus de 50 grammes.

Aussi la démarche adoptée repose-t-elle sur le raisonnement dit de « fourchette ».

L'ouverture en autorisations d'engagement se situe, par mesure de prudence, en haut de la fourchette. Les calendriers étant serrés, il importe de disposer des autorisations d'engagement nécessaires à la notification des marchés le moment venu.

L'ouverture en crédits de paiement est calée sur le milieu de la fourchette, c'est-à-dire sur un scénario d'exécution jugé réaliste, à défaut d'être certain puisque nous ne connaissons pas encore le nombre de candidats.

L'estimation de ces crédits se fonde, pour les autorisations d'engagement, sur l'hypothèse de 20 candidats à l'élection présidentielle et de 8 400 candidats aux élections législatives ; pour les crédits de paiement, l'hypothèse retenue est de 15 candidats aux élections présidentielles et de 7 500 candidats aux élections législatives.

À cet égard, je regrette que le mode de financement public de l'activité politique contribue fortement, en dépit même de la nouvelle « règle du 1 % », à un gonflement artificiel du nombre de partis et de groupements politiques qui trouvent ainsi la possibilité d'obtenir des financements...

M. Joël Bourdin. C'est vrai ! (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, acquiesce.)

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial.... sans pour autant exercer la réalité du pouvoir.

Je pense que c'est un effet pervers et qu'il convient de le relever.

M. Jean-Pierre Sueur. Il faut réformer ce mode de financement !

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Oui, et je le proposerai l'année prochaine !

Une telle évolution ne constitue pas un facteur de clarification du « jeu politique » et peut induire un manque de lisibilité des élections à venir. Ce n'est certainement pas de nature à réconcilier nos compatriotes avec la vie politique !

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », enfin, enregistre une hausse de 5,8 % par rapport à 2006.

Cette évolution, tant en fonctionnement qu'en investissement, traduit les priorités du ministère. Je citerai notamment le regroupement à Levallois-Perret, sur un site unique, de l'ensemble des services concourant à l'activité de renseignement de la police nationale, mais aussi la conduite de projets lourds dans le domaine des « infrastructures réseaux et télécoms », en particulier le projet CRISTAL, qui vise à développer la téléphonie sur Internet.

J'ajoute qu'une attention particulière devra être accordée, en gestion 2007, à la consommation des frais de contentieux - nous les avons déjà évoqués -, qui sont dotés d'une enveloppe de 75,2 millions d'euros, mais que la multiplication des procédures a malheureusement conduit à sous-évaluer au cours des exercices précédents.

La commission des finances vous propose, mes chers collègues, d'adopter les crédits de cette mission et de chacun de ses programmes.

Je voudrais d'un dernier mot, monsieur le ministre, remercier devant vous l'ensemble de vos collaborateurs, avec qui nous travaillons en confiance et avec une certaine efficacité tout au long de l'année pour permettre aux préfectures de fonctionner le mieux possible et d'une manière exemplaire pour ce qui est de l'utilisation des crédits publics. (Applaudissements sur les travées de l'UMP ainsi que sur le banc des commissions.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. José Balarello, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la deuxième année, la commission des lois est saisie pour avis des crédits de la mission intitulée « Administration générale et territoriale de l'État ».

Cette mission représente 0,93 % des crédits de paiement du budget prévisionnel et 35 113 emplois équivalents temps plein. Le budget de la mission connaît une progression d'une année sur l'autre de 12,9 %, due essentiellement aux crédits relatifs aux élections.

Les activités de la mission sont réparties en trois grands programmes. Le premier, « Administration territoriale », absorbe 65 % des crédits de paiement de la mission, le deuxième, « Vie politique cultuelle et associative », 15 %, et le troisième, « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », 20 %.

Conformément aux règles instaurées par la LOLF, chacun de ces trois grands programmes comporte des actions, soit cinq pour l'« Administration territoriale », cinq également pour la « Vie politique, cultuelle et associative », et sept pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». En outre, le projet de loi de finances pour 2007 comporte six objectifs, comme en 2006, auxquels sont associés treize indicateurs, contre douze en 2006.

Ces précisions données, nous examinerons, dans les trois programmes, les principales réformes et innovations.

Dans le premier, qui concerne l'activité des préfectures, nous constatons la mise en oeuvre de nombreuses réformes tendant à moderniser l'administration préfectorale. Citons la mise en place d'une mesure de plus en plus efficiente de la performance, de même qu'un budget permettant aux préfectures de jouer leur rôle pivot dans l'exercice des politiques nationales telles le logement et la lutte contre les exclusions. Il est vrai que, en matière de logement, les intercommunalités sont de plus en plus nombreuses, à l'heure actuelle, à demander la compétence de l'aide à la pierre. Nous passons en revue dans notre rapport le rôle du préfet, qui a été réaffirmé dans les lois du 28 mars 2003 et du 13 août 2004.

Mentionnons également le renforcement de l'échelon régional, le préfet de région étant compétent pour animer et coordonner l'action des préfets de département avec la création de huit pôles régionaux placés sous son autorité. Les préfets de département ont en outre la possibilité d'instaurer des délégations interservices, en vertu du décret du 29 avril 2004, afin de mutualiser les compétences et les moyens.

Pareillement, ont été retenues l'expérimentation dans huit départements de la fusion des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture, la mise en place d'une bourse d'emplois interministérielle dans les régions Lorraine et Champagne-Ardenne, et un nouvel organigramme des services de l'État dans le Lot. Vous en trouverez le détail dans notre rapport.

Ont encore été examinés les PASE, les projets d'action stratégique de l'État, les DNO, ou directives nationales d'orientation, et les actions au sein du programme « Interventions territoriales de l'État », ou PITE, étant précisé que celui-ci permet de regrouper pour un projet d'envergure et présentant un intérêt national l'ensemble des crédits qui lui sont alloués et qui sont issus de différents programmes ministériels.

Nous examinons également dans le rapport qui vous est soumis l'activité des préfectures, toujours essentielle, dans la délivrance des titres. Cette dernière mission absorbe en effet 40 % du programme « Administration territoriale ».

En 2005, ce sont plus de 22 millions de titres qui ont été délivrés par l'administration territoriale, dont 5 millions de cartes nationales d'identité et 12,8 millions de cartes grises. Le ministère de l'intérieur contrôle les délais de traitement des titres, les préfectures étant divisées à cet effet en quatre strates selon le nombre d'habitants du département.

On peut affirmer, et je crois qu'il faut en féliciter le ministère, que les résultats sont bons alors que d'importantes réformes sont en cours : le projet INES, avec l'instauration des passeports électroniques ; le projet SIV, le système d'immatriculation à vie des véhicules ; la refonte de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France, le projet GREGOIRE. Tous ces projets sont détaillés dans notre rapport. Je mentionnerai en outre la modernisation du contrôle de légalité, caractérisé notamment par la transmission des actes par voie électronique.

Notre rapport examine également l'introduction de la biométrie dans les documents d'identité et la mise en place des passeports électroniques, en application d'un règlement de la Communauté européenne du 13 décembre 2004. Leur déploiement national a été rapide puisqu'il s'est achevé en juin 2006. Il était devenu indispensable du fait de la décision des États-Unis d'imposer le passeport électronique à compter du 26 octobre 2006 à vingt-sept pays jusqu'alors exemptés de visas, dont la France.

À partir de 2007, c'est la future agence nationale des titres sécurisés, établissement public, qui devrait être chargée, dans le cadre du projet d'identité nationale électronique sécurisé, le projet INES, d'organiser la production de ces nouveaux documents d'identité, y compris de la nouvelle carte d'identité biométrique. La numérisation des empreintes digitales dans les passeports européens sera en outre obligatoire à compter du 28 juin 2009, en vertu du règlement européen du 13 décembre 2004.

Bien évidemment, il nous faudra trouver une nouvelle répartition des compétences en la matière entre les communes et les préfectures, car il sera difficile de maintenir la possibilité de déposer une demande de document d'identité dans chacune des 36 000 communes de France, comme c'est actuellement le cas.

Cependant, monsieur le ministre, je voudrais attirer votre attention sur un point qui nous paraît important. Un article récent paru dans la presse nationale fait état d'un rapport du réseau d'excellence FIDIS, ou Futur de l'identité dans la société de l'information, indiquant que le nouveau passeport sécurisé ne serait en réalité pas sûr du tout, et qu'il serait même « piratable ». Une mission d'information de la commission des lois s'est d'ailleurs inquiétée de ce problème et va dans le même sens. Qu'en est-il, monsieur le ministre, et quelles mesures envisagez-vous de prendre ?

Dans une deuxième partie, notre rapport traite du financement du programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

Pour ce qui est de la vie politique, la répartition des crédits dépend essentiellement des échéances électorales de 2007. L'organisation des élections consommera 64 % du budget, les cultes 15 %, le financement des partis 19 %, la vie associative 1 % et la Commission nationale des comptes de campagne et de financements politiques 1 %. Le budget de l'organisation des élections progresse de 228,1 millions d'euros par rapport au montant des crédits votés dans la loi de finances pour 2006, atteignant 244,3 millions d'euros.

Nous examinons également le problème du financement des partis politiques, et tout d'abord la délicate définition du parti politique, étant précisé que, depuis 2002, 7 millions d'euros ne sont pas versés aux partis au titre des sanctions infligées pour non-respect de l'obligation de parité. Notre collègue Henri de Raincourt a insisté, fort justement à mon avis, sur cette définition du parti politique, qui mérite d'être modifiée.

Cette deuxième partie du rapport qui vous est soumis examine également les crédits de l'action « Cultes », dotée de 55,9 millions d'euros en crédits de paiement, essentiellement destinés à 1 409 équivalents temps plein travaillés et correspondant principalement aux émoluments des ministres des cultes d'Alsace et de Moselle. Je rappelle que ces modalités ont été fixées dans des textes datant de l'an IX et de l'an X, c'est-à-dire du Consulat.

Nous faisons aussi état de l'évolution des religions dans notre pays. Lors de son audition devant la commission des lois, M. Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, évoquant la question du financement de la construction des lieux de culte, qu'il a jugée centrale, a considéré qu'il n'était pas juste que les fidèles des confessions les plus récemment installées sur le sol français rencontrent des difficultés pour pratiquer leur culte et doivent parfois recourir à des montages financiers hasardeux. Vous aurez peut-être, monsieur le ministre, quelques précisions à nous apporter sur ce point.

Nous examinons enfin la simplification, voulue par le ministre de l'intérieur, des conditions d'exercice de la vie associative avec le projet de web des associations librement déclarées, dit « projet WALDEC ».

Enfin, la troisième et dernière partie du rapport est consacrée au programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Elle évoque la réduction du nombre d'objectifs, qui ont été ramenés de sept à cinq, et d'indicateurs, qui passent de dix-huit à neuf, et traite de la politique de gestion immobilière. Bien que cette dernière se veuille dynamique, j'ai quelque souci à son propos, car il me semble, monsieur le ministre, qu'il faudrait que vous interveniez afin que les choses aillent plus vite, notamment pour la cession de quelques actifs immobiliers.

J'indique, pour conclure, que la commission des lois a émis un avis favorable sur le projet de budget pour 2007 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Guy Fischer.)

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi de finances pour 2007 concernant les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 10 minutes ;

Groupe socialiste, 15 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 7 minutes ;

Groupe du rassemblement démocratique et social européen, 7 minutes.

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d'intervention générale et celui de l'explication de vote.

Je rappelle également qu'en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'étude du projet de budget 2007 pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État » m'appelle à poser une question d'ordre général.

Nous avons devant nous les documents relatifs au financement d'une année d'activité des services généraux et territoriaux de l'État. Les chiffres sont établis, expliqués, comparés.

Pourtant, chacun le sait, l'année électorale qui approche va venir bousculer ce projet de loi de finances. Nous devons nous interroger sur la sincérité de ce budget.

Est-il réellement sincère ? Je ne le pense pas.

Vous nous présentez une somme en hausse de 12,9 % par rapport à 2006, augmentation mécanique liée aux frais occasionnés par les élections présidentielle et législatives.

Sur le fond, votre projet de budget apparaît clairement marqué du sceau de votre politique.

La principale remarque que l'on peut formuler à l'égard de cette mission est, hélas ! que vous donnez des signes toujours plus inquiétants quant à vos objectifs.

Vous accentuez encore votre approche exclusivement sécuritaire et policière de la vie de nos concitoyennes et de nos concitoyens.

De quoi nous parle-t-on dans ce texte ? De « passeports sécurisés », de « renforcement » du traitement des dossiers des étrangers, de « productivité » et de « maîtrise des dépenses », un vocabulaire qui ne trompe pas sur la réalité qu'il recouvre.

Les moyens dont disposent les préfectures devraient au contraire être tournés vers la satisfaction des besoins et des attentes des administrés. L'accueil, l'écoute des usagers devraient y être considérablement développés.

Si l'expression « cohésion sociale » a un sens, elle devrait pouvoir s'identifier à la qualité de la relation entre le citoyen et l'administration, qui représente par essence l'État de droit, autrement dit l'État garant des droits du citoyen.

Toutefois, M. le ministre délégué à l'aménagement du territoire nous a confié sa vision à long terme : « moins de guichets » souhaite-t-il, en tablant sur le doublement du nombre de départs à la retraite entre 2010 et 2015.

Ce projet de budget 2007 tourne donc le dos aux exigences nées de la situation de profonde crise sociale et économique que connaît notre pays. Doit-on rappeler ici que voilà à peine un an nous étions sous le régime d'exception de l'état d'urgence ?

Alors que le taux de chômage ne baisse pas, que la précarité grimpe à tous les étages de notre société et que le nombre d'allocataires du RMI explose, vous avez prévu de supprimer des emplois !

En 2007, vous décidez, si jamais les électeurs vous laissaient faire - on peut espérer que cela puisse changer - de ne pas remplacer 401 départs à la retraite dont 315 dans les préfectures. L'équivalent de 156 temps pleins travaillés seraient donc ainsi supprimés !

Les taches assumées par le personnel préfectoral sont pourtant primordiales.

Avec la mise en oeuvre des procédures relatives à la LOLF, vous nous présentez, sous un jour qui se veut moderne, les « indicateurs » censés mesurer les résultats de la productivité de gestion indexée à des objectifs eux-mêmes destinés à la maîtrise les coûts...

Bref, vous avez une vision purement comptable du travail des agents et des services.

Comment estimer l'efficacité de leur action, notamment dans le domaine du conseil et de l'information aux collectivités locales, en ne prenant en compte que des éléments statistiques ?

Il est des choses qui ne peuvent se mesurer avec des chiffres, mais qui nécessitent du temps et de l'implication personnelle : établir des relations de confiance, partager des compétences. Cela ne compterait-il pas ?

Pour 2007, vous demandez à chaque agent de réduire de 10 % l'utilisation des moyens de téléphonie.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'est normal puisqu'ils utilisent d'autres moyens !

Mme Josiane Mathon-Poinat. Ce n'est pas anecdotique. Cette mesure vise à culpabiliser les fonctionnaires, à leur faire croire qu'ils sont responsables, individuellement, du manque de moyens que vous organisez.

Vous pressurez les personnels, vous cherchez à obtenir par la contrainte leur adhésion à votre vision ultralibérale d'un État qui devrait maigrir, maigrir, et encore maigrir, au risque de devenir squelettique.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Ou anorexique !

Mme Josiane Mathon-Poinat. En effet.

Vous voulez consacrer 12 millions d'euros à la modernisation de l'Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France.

J'aurais aimé que cette mesure soit positive, mais c'est la chasse aux étrangers que vous organisez.

L'actualité de cet été l'a mis en évidence : vous ne demandez pas un examen sérieux et humain de chaque dossier de régularisation des « sans-papiers », quand bien même ce sont des enfants, des familles.

Vous fixez des chiffres, des quotas à atteindre avant même que les services aient instruit les dossiers, parce que vous voulez donner des gages à l'électorat d'extrême droite, sur le refrain trop bien connu de la stigmatisation et de la peur de l'autre.

Et lorsque la mobilisation des parents d'élèves, des démocrates, des enseignants vous impose de concéder une circulaire pour permettre aux enfants scolarisés de parents sans papiers d'obtenir un titre de séjour, les dispositifs d'accueil de ces demandeurs se révèlent pour le moins bien inadaptés.

Quel effarant spectacle, cet été, que ces files d'attente interminables devant un certain nombre de préfectures, notamment en Île-de-France !

Quel contraste entre la dignité des personnes venant faire régulariser leur situation et les conditions qui leur étaient réservées !

Parmi ces personnes, combien ont dû passer des heures entières dehors sous un soleil de plomb ? Combien se sont résolues à prendre leur place au milieu de la nuit pour s'assurer d'accéder aux guichets ?

Une autre approche est absolument vitale pour ce pays qui fut une terre d'accueil, et qui peut toujours l'être.

Vous consacrez une bonne part de ce projet de budget, soit 40 % des crédits prévus pour le programme « Administration territoriale », à la mise en place des passeports électroniques, de la carte nationale d'identité électronique sécurisée et de l'immatriculation à vie des véhicules.

Ces dispositions prises au nom de la sécurité ne se révéleront efficaces - je le crains - que pour augmenter le coût pour l'usager.

La sécurité est illusoire si elle ne se comprend qu'à travers la multiplication des barrières administratives et policières, sans jamais tarir les sources du danger.

La codification, le fichage de données de plus en plus précises fait, en revanche, courir un risque grandissant de pertes de libertés individuelles.

La fraude en est-elle pour autant combattue ? Chacun connaît bien la course poursuite entre l'attaque et la défense : dès qu'un nouveau système de sécurité est mis en place, son contournement est recherché. Avec l'introduction d'éléments biométriques dans les documents individuels, vous franchissez un palier supplémentaire dans cette escalade nécessitant toujours plus de moyens.

Vous avez pris du retard dans l'introduction du passeport électronique en raison du conflit que vous avez déclenché avec l'Imprimerie nationale en tentant de contourner ses prérogatives. Bel exemple de conjonction entre sécuritarisme et ultralibéralisme !

Au-delà, le renchérissement des procédures est au rendez-vous du citoyen.

Alors que, aujourd'hui, dans les 36 000 communes de notre pays, on peut aisément effectuer sa demande de carte d'identité, vous prévoyez, au mieux, que seulement 2 000 communes seront à même de délivrer ce nouveau sésame !

De nouvelles inégalités sont ainsi appelées à se développer.

Monsieur le ministre, pour l'ensemble de ces raisons, les membres du groupe CRC voteront contre les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d'abord saluer le travail accompli depuis un certain nombre d'années au ministère de l'intérieur, au sein des préfectures et des sous-préfectures, pour accroître la modernisation des services, les rendre le plus efficaces possible, plus rapides, pour répondre au souci d'une proximité avec nos concitoyens.

J'ai d'ailleurs lu avec plaisir dans un ouvrage paru récemment aux éditions Plon, intitulé Comment fait la France quand elle gagne ?, un chapitre de grand intérêt consacré à la sous-préfecture de Pithiviers...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ah !

M. Jean-Pierre Sueur. ...dont les efforts de modernisation ont été signalés à très juste titre.

Cela étant dit, monsieur le ministre, je ne vais pas pouvoir, en dépit des appels de M. le président de la commission des lois, poursuivre mon intervention sur cette même tonalité...

M. Bernard Saugey. C'est bien dommage !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'était pourtant bien parti !

M. Jean-Pierre Sueur. ...et je me contenterai de vous poser cinq questions.

Première question, vous nous présentez un plan de requalification des personnels. Il est très positif de travailler pour renforcer la qualification des personnels, mais j'ai cru comprendre que la perspective dans laquelle vous vous situez, qui est d'ailleurs tout à fait illustrée par ce projet de loi de finances, se traduisait par la suppression de 1 500 emplois entre 2006 et 2010, avec en contrepartie la requalification de plusieurs milliers d'emplois, en particulier des personnels de catégorie C dans les préfectures et les sous-préfectures.

Monsieur le ministre, êtes-vous vraiment intimement persuadé que la requalification suffira à compenser les effets de ces suppressions d'emplois et ne pensez-vous pas qu'il faudrait revoir un certain nombre de ces suppressions d'emplois, voire l'ensemble, la suppression d'emplois finalement n'étant pas du tout la condition de la requalification ?

Ma deuxième question rejoint les propos de Mme Josiane Mathon-Poinat concernant les services qui, dans nos préfectures, sont chargés de la question des étrangers.

Il est vrai que l'on assiste à des situations très difficiles, des files d'attente, d'ailleurs, je ne jette pas la pierre aux personnels qui accueillent les personnes étrangères et qui travaillent dans des conditions souvent délicates et complexes. La circulaire de juin 2006 a été mise en oeuvre dans des conditions auxquelles nous ne saurions souscrire.

En effet, il a fallu aller très vite. Ce qui avait été présenté à cette tribune par M. le ministre d'État, ministre de l'intérieur, comme un examen au cas par cas est devenu la mise en application d'une sorte de quota. Les préfets ont en effet bien compris qu'ils devaient respecter une certaine proportion, ce qui a débouché sur un grand nombre de décisions arbitraires. Chaque semaine, je reçois des personnes qui n'ont pas été régularisées, alors que d'autres, qui se trouvaient dans des situations tout à fait analogues, l'ont été.

C'est la raison pour laquelle notre groupe a déposé, comme vous le savez, monsieur le ministre, une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur le processus qui a été mis en oeuvre. Je ne doute pas que la commission des lois s'intéressera à cette proposition de notre groupe et que celle-ci sera bientôt inscrite à l'ordre du jour. Ce serait, me semble-t-il, une excellente idée, car le processus qui a été mis en oeuvre présente, je le répète, une part d'arbitraire que nous ne pouvons accepter.

Monsieur le ministre, que comptez-vous faire pour améliorer les conditions de travail des fonctionnaires, qui, dans les préfectures, traitent de la question particulière des personnes étrangères ? Pensez-vous vraiment que cette amélioration nécessaire soit compatible avec les perspectives inscrites dans le présent projet de loi en termes d'emploi ?

Ma troisième question porte sur l'identification nationale électronique sécurisée, pour laquelle il est prévu, dans le présent projet de loi de finances, d'affecter 2,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1 million d'euros en crédits de paiement.

Tout d'abord, monsieur le ministre, pour cette tâche régalienne, qui concerne la délivrance de passeports et de cartes d'identité ainsi que les outils d'identification et de reconnaissance des signatures électroniques, pensez-vous qu'il soit justifié de faire appel à la procédure du partenariat public-privé ?

En effet, un tel travail ne peut être mené uniquement par le ministère de l'intérieur, puisqu'un certain nombre compétences techniques sont nécessaires. Mais pourquoi ne pas recourir à la procédure bien connue des marchés ? Est-il opportun, dans ce domaine particulièrement régalien, de faire appel à la procédure du partenariat public-privé, ce qui - j'en prends le pari - ne manquerait pas d'avoir des conséquences financières ? Car le principe même de la procédure du partenariat public-privé, c'est de ne pas payer au départ. C'est plus tard, années après années, que le règlement doit être effectué. Le risque est donc grand de payer beaucoup plus que ce que l'on eût payé à l'origine.

Vous prévoyez, monsieur le ministre, - il s'agit d'une question subsidiaire - de créer une agence nationale des titres sécurisés. En quoi les services de l'État ne peuvent-ils pas pourvoir, en l'état actuel des choses, à cette tâche, sans qu'il soit nécessaire de créer un nouvel organisme ?

Ma quatrième question concerne les sous-préfectures, sujet qui fait l'objet d'un débat depuis de nombreuses années. Je souhaite rappeler ici ce que chacun sait : les sous-préfectures assurent une mission importante, celle de la présence de l'État sur le terrain, à proximité de nos concitoyens. En outre, vous le savez, monsieur le ministre, les élus locaux sont très attachés à leur sous-préfecture.

Quelle est donc votre position concernant l'avenir des sous-préfectures ? Il convient de prendre en compte, me semble-t-il, la diversité des contextes et des arrondissements, notamment la diversité démographique et l'éloignement géographique avec la préfecture, qui fait que certaines sous-préfectures jouent un rôle de quasi-préfecture dans de gros arrondissements.

Parfois, au contraire, les effectifs des sous-préfectures sont tellement faibles qu'il leur est difficile d'assumer la tâche de mise en cohérence des missions de l'État, laquelle relève alors pleinement des préfectures.

Un certain nombre de préfets confient à des sous-préfets territoriaux - c'est d'ailleurs une excellente idée - des missions départementales et des missions transversales. Les sous-préfectures constituent donc un acquis, auquel les Français et leurs élus sont attachés. Mais des mutations sont sans doute nécessaires.

Ma dernière question, monsieur le ministre, a trait à la multiplication des outils et des concepts. En lisant de près les rapports de nos brillants rapporteurs, j'ai constaté que toutes vos bonnes intentions, qui sont très nombreuses - mais nul ne peut en être blâmé ! -, se traduisent par l'existence de nombreux outils d'orientation et de modernisation.

Il s'agit tout d'abord de la stratégie ministérielle de réforme, la SMR, qui a été, si j'ai bien compris, transformée en feuille de route ministérielle de modernisation.

À celle-ci s'ajoutent le plan stratégique de modernisation, les grands projets de modernisation et les audits de modernisation.

Mais nous ne sommes pas au bout de nos peines ! En effet, les dispositifs que je viens d'énumérer sont complétés par la directive nationale d'orientation des préfectures, la DNO. Mais cette dernière ne saurait suffire ! Vient donc s'y adjoindre les projets d'actions stratégiques de l'État en région, les PASER. Bien entendu, il serait anormal que ce dispositif n'existe pas pour les départements, si bien que nous avons aussi des projets d'actions stratégiques de l'État en département, les PASED.

Mais, monsieur le rapporteur spécial, nous ne sommes pas au bout de nos peines ! Votre rapport fait également état des projets annuels de performance, les bien nommés PAP. Existent également les budgets opérationnels de programme, les BOP.

Ne pensez-vous pas, monsieur le ministre, que cet éventail de schémas, d'outils, de plans et de programmes présente un peu de redondance ? N'y aurait-il pas intérêt à simplifier quelque peu les choses ?

Telles sont les cinq questions que je voulais vous poser, de manière à contribuer à ce débat sur ces services de l'État auxquels nous sommes tous profondément attachés.

M. le président. La parole est à M. Bernard Saugey.

M. Bernard Saugey. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je m'efforcerai d'être bref. Je ne m'attacherai donc pas à passer en revue l'ensemble des programmes. Notre excellent rapporteur spécial Henri de Raincourt l'a fait avec une précision et une exactitude que je ne saurais égaler.

Je ne développerai que trois aspects de cette mission, qui ont retenu mon attention et celle de mes collègues de l'UMP.

Tout d'abord, je souhaite évoquer l'enjeu particulier que représentent les nouvelles générations de titres d'identité. Le contexte international troublé que nous connaissons depuis cinq ans invite les pouvoirs publics à travailler sans relâche pour ne pas céder de terrain à ceux qui menacent notre territoire.

Ce mouvement ne touche pas seulement la France. La communauté internationale est concernée dans son ensemble et il convient donc d'envisager cette problématique de manière globale avec nos partenaires, notamment européens.

Le Gouvernement, et, en particulier, le ministre de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy, a appréhendé cette question dans une perspective transversale, intégrant les contextes de mondialisation, d'augmentation des flux migratoires et de menace terroriste.

Dans ce cadre, le développement de nouveaux papiers d'identité et, en particulier, de passeports biométriques représente un enjeu réel.

C'est pourquoi je me félicite de constater les efforts fournis par le Gouvernement et par les préfectures pour améliorer la fiabilité des documents identitaires.

Je pense aussi au système biométrique, qui, depuis son introduction, a fait la preuve de son utilité. Cette technique a largement contribué à lutter contre la fraude à l'identité.

Je pense également au futur passeport électronique comprenant les empreintes digitales, mis en oeuvre par l'Union européenne et attendu pour 2009. Il représentera, n'en doutons pas, un véritable outil de lutte contre le terrorisme international.

Ces nécessités conjoncturelles se concrétisent au niveau des préfectures, mais l' « agence nationale des titres sécurisés » que le Gouvernement a décidé de créer, dès la rentrée 2007, pour organiser la production des nouveaux documents d'identité, assumera un rôle primordial en la matière.

Monsieur le ministre, je souhaite connaître plus précisément les missions qui seront dévolues à cette agence et le rôle qu'elle jouera entre l'État et les préfectures en matière de politique de délivrance de titres.

Par ailleurs, mon groupe est satisfait du processus engagé par les préfectures en matière d'efficacité et de gestion des effectifs.

En conclusion, je souhaite évoquer la parution, à la fin du mois de septembre dernier, du rapport Machelon, intitulé Les relations des cultes avec les pouvoirs publics et dans lequel le professeur Machelon, missionné par le ministre de l'intérieur, qui est aussi ministre des cultes, examine les avancées pouvant être proposées en la matière.

Cette question sensible, qui ne peut souffrir aucune caricature, mérite un débat à la hauteur des enjeux. Nous le savons, en matière de laïcité et de respect des cultes, les lignes d'opposition sont souvent inhabituelles, puisqu'elles partagent de nombreux groupes. Il faut donc concilier des impératifs parfois contradictoires, en gardant à l'esprit notre objectif prioritaire, à savoir le respect de nos valeurs, de nos institutions, mais également des sensibilités de chaque Français.

Pour cette raison, monsieur le ministre, je souhaiterais connaître les suites que vous envisagez de donner à ce rapport.

Bien sûr, notre groupe votera en faveur des crédits qui nous sont soumis, en saluant la rigueur budgétaire qui les inspire. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Quel talent !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Remarquable !

M. le président. La parole est à M. François Fortassin.

M. François Fortassin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je n'entrerai pas dans le détail des chiffres. D'autant que M. le ministre nous dira qu'ils sont excellents et que si, sur certaines travées, des sénateurs témoigneront de leur satisfaction, sur d'autres, la tonalité ne sera pas tout à fait la même.

Je n'évoquerai pas non plus les différents programmes.

En revanche, je voudrais réagir, en tant qu'élu local depuis presque trente ans et en tant que citoyen. Comment faire pour que nos concitoyens se réconcilient avec l'État ? Aujourd'hui, en effet, du fait d'une complexité voulue ou subie, nos concitoyens ne comprennent plus un certain nombre de décisions.

L'État donne l'impression qu'il ne sait pas ce qu'il dépense, il n'est pas en mesure de compter exactement le nombre de ses fonctionnaires. À travers une terminologie changeante, il utilise des termes très à la mode. C'est ainsi que le développement « durable » d'hier est devenu « soutenable » ; la gouvernance est « bonne », comme si, un jour, vous aviez entendu un élu, un ministre, dire que la gouvernance n'était pas bonne, surtout la sienne ! (Sourires.) Tout cela est fondamental.

Force est de le constater, nos concitoyens ont le sentiment profond que les personnes qui appartiennent aux différents corps de l'État, même si leurs compétences ne sauraient être mises en cause, se révèlent parfois inefficaces dans l'action.

Est-il normal que le maire d'une petite commune attende pendant des semaines, voire des mois, que la DDE veuille bien lui fournir un devis pour des travaux de quelques dizaines de milliers d'euros ? C'est pourtant une réalité !

Est-il normal que les préfets, qui ont un rôle à jouer, pratiquent assez souvent, avec leurs services, la fausse concertation ? En effet, ils organisent des réunions, très longues et parfois fort tardives, au terme desquelles il est très peu tenu compte de l'avis qui est donné par l'ensemble des personnes présentes, au motif que l'Europe nous obligerait à faire ceci ou cela.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Les préfets ne disent pas cela ! Seuls quelques élus peut-être.

M. François Fortassin. Ils ne le disent pas sur Natura 2000 ?

M. Bernard Saugey. Oh si !

M. François Fortassin. Nous ne devons pas avoir affaire aux mêmes, monsieur Hyest ! L'Europe, elle a bon dos !

Dans ce domaine, il y a des choses à revoir !

Monsieur le ministre, je vous le dis d'autant plus clairement que cela concerne tout le monde, nous attendons, en France, un État fort au côté des collectivités territoriales. Mais un État fort ne signifie pas un État qui se limite à sanctionner !

Combien d'élus locaux ont parfois le sentiment que des fonctionnaires, dont la qualité ne saurait être mise en doute, ont l'art de couper les cheveux en quatre ou, comme le disait, Louis-Ferdinand Céline, de faire « de la sodomisation de diptères ». (Sourires.) Voilà, au-delà du problème des crédits, la réalité sur le terrain et elle est tout à fait insupportable !

Nos concitoyens acceptent parfaitement, comme nous, une forme de technocratie, à condition qu'elle ait un visage humain. Monsieur le ministre, nous attendons de vos représentants, à défaut de nous apporter les crédits nécessaires aux programmes que nous montons, qu'ils nous facilitent au moins la tâche et accélèrent les dossiers plutôt que, parfois, de les retarder !

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Très bien !

M. François Fortassin. Voilà, monsieur le ministre, ce que je souhaitais vous dire, sans aucune acrimonie de ma part. Ayant été fonctionnaire moi-même, loin de moi, en effet, l'intention de « taper » sur mes anciens collègues. Il n'en reste pas moins vrai que ces remarques concernent l'ensemble de la nation ! (MM. Jean-Pierre Sueur et André Boyer applaudissent.)

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Des remarques de bon sens, bravo !

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie l'ensemble des orateurs qui se sont exprimés - ce qui est bien normal -, à commencer par l'excellent rapporteur spécial, M. Henri de Raincourt, ainsi que le rapporteur pour avis, M. José Balarello - il va nous rejoindre -, pour leurs analyses complètes, précises, utiles, et pour la richesse de leurs propositions qui permettront de guider efficacement l'action du Gouvernement.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » se compose de trois programmes : l'administration territoriale, c'est-à-dire les préfectures et les sous-préfectures - j'y reviendrai pour répondre sur ce point aux orateurs -, la vie politique, cultuelle et associative, avec un accent sur les élections, et, enfin, la conduite et le pilotage des politiques de l'intérieur, c'est-à-dire les fonctions d'état-major exercées par le secrétariat général du ministère.

La mission disposera pour 2007 de 2,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de 2,5 milliards d'euros de crédits de paiement, soit, monsieur le rapporteur spécial, une progression de près de 13 % par rapport à 2006.

C'est un budget qui nous permet d'aller plus loin dans la modernisation, qu'il s'agisse de la simplification des procédures, de la maîtrise des dépenses ou de l'amélioration de nos résultats.

Cela passe d'abord par l'accélération de grands projets structurants.

La sécurisation des titres est enfin réalisée pour les passeports, qui contiennent sous forme électronique la photographie et l'état civil du titulaire. Je le dis très clairement, notamment à M. Sueur, c'est la première étape d'une modernisation d'ensemble des titres d'identité, qui non seulement répond aux normes internationales de circulation, mais vise à rendre ces titres plus sûrs et plus faciles à renouveler.

La deuxième étape aboutira en 2009, mais elle se prépare aujourd'hui. Il s'agit d'intégrer les empreintes digitales dans les futurs passeports et les nouvelles cartes d'identité qui seront lancées simultanément.

J'ajoute qu'une attention toute particulière est portée, en concertation avec l'Association des maires de France, à la définition d'un réseau de proximité pour le traitement des demandes et la remise des titres. Il devrait comprendre au minimum 2 000 mairies.

Monsieur Mercier, avec le ministre d'État, Nicolas Sarkozy, nous avons tenu à ce que le Parlement puisse rapidement débattre de ces réformes majeures. C'est l'objet d'un projet de loi actuellement soumis à la CNIL.

Quant à la question du partenariat public-privé, elle n'est pas encore arrêtée. Mais il n'y a pas forcément contradiction entre l'exercice des fonctions régaliennes, monsieur Sueur, et le recours à des procédures innovantes, comme nous l'avons d'ailleurs déjà fait pour la construction du pôle Renseignements à Levallois, avec location et option d'achat.

À M. Saugey, dans son intervention brève, mais précise, et à M. Sueur, dans son intervention également précise, mais moins brève (Sourires) - elle n'en était pas moins intéressante ! -, qui ont abordé ce sujet, je précise que la conduite de ces projets sera effectivement confiée à une agence nationale des titres sécurisés. Cet établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur, prendra en charge, dès 2007, la production des passeports. Ses compétences s'étendront progressivement à d'autres titres.

L'objectif est clair : il s'agit de renforcer la qualité des prestations assurées par l'État, en regroupant des compétences aujourd'hui dispersées entre plusieurs ministères.

La modernisation, c'est aussi le nouveau système d'immatriculation des véhicules, SIV, qui entrera en vigueur en 2008. Fondé sur un numéro unique pour la durée de vie du véhicule, il permettra de dématérialiser 60 % des 23 millions d'opérations annuelles touchant l'immatriculation. Il a été prévu sur ces plaques une possibilité d'identification géographique, régionale ou départementale ; je crois me souvenir qu'il y a les deux possibilités.

Il s'agit d'une réforme indispensable non seulement pour remplacer un système à bout de souffle de gestion des cartes grises, mais aussi pour simplifier les démarches des usagers et, surtout, pour lutter contre la fraude.

Enfin, la refonte de l'application de gestion des titres des étrangers sera lancée en 2007 ; c'est le projet Gregoire. L'objectif est d'intégrer la dimension interministérielle de ces dossiers et de prendre en compte l'introduction des empreintes dans les titres. Cela permettra d'accélérer les procédures, de mieux sécuriser les titres et de fiabiliser nos statistiques sur les flux migratoires. Le déploiement national interviendra en 2009.

Au total, les titres seront mieux protégés, plus faciles à produire et offriront à leurs détenteurs des services plus performants.

Monsieur Sueur, j'ai bien intégré, derrière une attaque un peu facile, pardonnez-moi de le dire, vos remarques relatives à la stratégie ministérielle de réforme, désormais qualifiée feuille de route de modernisation.

M. Jean-Pierre Sueur. Stratégie complexe !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Quant aux budgets opérationnels de programme, ils ne sont que la conséquence de la mise en oeuvre de la LOLF adoptée, me semble-t-il, à une très large majorité par la Haute Assemblée.

Mais la modernisation ne s'arrête pas à la définition de nouveaux titres. J'en donnerai un seul exemple avec le contrôle de légalité.

Si la loi du 13 août 2004 a permis de réduire de 20 % le nombre d'actes transmis aux préfectures, ils étaient encore près de 7 millions en 2005. Chacun comprendra qu'un examen exhaustif de ces actes rend impossible un contrôle approfondi.

C'est pourquoi, monsieur Mercier, avec le ministre d'État, nous avons demandé aux préfets de se doter de stratégies de contrôles ciblées sur les enjeux principaux : intercommunalité, commande publique, urbanisme et environnement. C'est la circulaire du 17 janvier 2006.

Les préfets ont aussi été encouragés à mettre en place des pôles de compétences, en déclinant ce qui existe avec le pôle interrégional de Lyon, qui assiste vingt-six préfectures et couvrira, à partir du 1^er janvier, le territoire national, à l'exception de l'Île-de-France.

En parallèle, toutes les collectivités qui le souhaitent auront la possibilité, d'ici à la fin de l'année, de transmettre leurs actes sous une forme dématérialisée. Cette faculté est déjà utilisée dans près de quarante départements.

La deuxième priorité est de renforcer les compétences des agents afin d'offrir un meilleur service aux Français.

D'ici à la période 2010-2015, le ministère de l'intérieur va devoir relever deux défis que j'avais évoqués l'année dernière : le doublement des départs à la retraite et le développement de missions exigeant des agents plus qualifiés.

Pour y faire face, le plan de requalification lancé l'an dernier sera accéléré. Près de 1 100 postes seront ainsi requalifiés en 2007, et 4 700 d'ici à 2010.

Monsieur Sueur, cet effort est rendu possible par le non-remplacement, dès cette année, de 404 départs, dont 315 en préfectures. Les intervenants, dans leur quasi-totalité, ont évoqué cette donnée. D'ici à 2010, 1500 emplois seront supprimés. Enfin, dès 2007, les crédits de formation atteindront 1,5 % de la masse salariale, contre 1,2 % aujourd'hui.

Au final, cela signifie moins d'activité de guichet et plus de cadres, mieux payés et mieux formés. Cette préoccupation faisait l'objet de l'une de vos interrogations, monsieur Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Qu'y aura-t-il au guichet ? Des machines ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je vais le préciser !

Ce progrès ne tombe pas du ciel. Il résulte en réalité d'une analyse assez approfondie des besoins que nous avons estimés jusqu'à 2010. Cette évolution des effectifs se fait non pas à qualité de service inchangée, mais à qualité de service améliorée.

Ces évolutions s'inscrivent dans le champ des réformes statutaires, notamment la fusion des corps. À partir du 1^er janvier, 40 000 agents d'administration centrale, des préfectures, de la police et de l'outre-mer seront progressivement regroupés en trois corps, au lieu de seize aujourd'hui. Cette réforme offrira aux agents des possibilités nouvelles de mobilité et une gestion des ressources humaines beaucoup plus cohérente.

Enfin, madame Mathon-Poinat, 11,4 millions d'euros seront consacrés à la poursuite du rattrapage indemnitaire avec les autres ministères, soit deux fois plus qu'en 2006. L'objectif clair qui est le nôtre - mais il peut y avoir des différences entre nous - est que la rémunération prenne mieux en compte la performance des agents et devienne un véritable outil de motivation.

Nous voulons apporter la preuve par l'exemple que la modernisation de la fonction publique est possible, et que chacun peut y trouver son compte : les contribuables, grâce à la diminution du nombre d'emplois, les citoyens, grâce à l'amélioration du service, mais aussi les fonctionnaires, auxquels cette modernisation offre de nouvelles perspectives.

M. Jean-Pierre Sueur. Qui y aura-t-il derrière le guichet ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Cette nouvelle approche exige une adaptation des structures territoriales de l'État.

Elle a été lancée en 2005 au niveau régional, avec le regroupement des services déconcentrés en huit pôles permettant au préfet de mieux assurer la cohérence de l'État.

La réforme départementale a été engagée en 2006 avec les mêmes objectifs : renforcer l'unité de l'État, la rendre plus visible, mais aussi rationaliser les dépenses.

M. Balarello l'a rappelé, la réforme s'est appuyée sur les propositions des préfets. La fusion des DDE et des DDAF dans huit départements entrera ainsi en vigueur le 1^er janvier prochain. Des délégations interservices très intégrées sont déjà à l'oeuvre sur des thèmes comme la politique de l'eau, la cohésion sociale ou la politique de la ville, de même que la mutualisation des moyens sur des fonctions transverses - achats, immobilier, formation.

L'expérience la plus emblématique est conduite dans le Lot, avec le regroupement de tous les services de l'État - plus de vingt - en trois directions, respectivement chargées de la sécurité, des populations et des territoires, et le renfort d'une direction logistique.

L'adaptation des structures m'amène à évoquer, cher Henri de Raincourt, le rôle et la pérennité des sous-préfectures, préoccupation exprimée et partagée par M. Sueur.

Ma conviction est que si les sous-préfets ont un rôle fondamental à jouer au coeur de l'action publique, ce rôle doit nécessairement évoluer. Il devra désormais reposer sur deux piliers identifiés : la sécurité des populations et l'utilité publique, au sens de la capacité à dégager l'intérêt général.

L'exigence de sécurité, ce n'est pas seulement la lutte contre la délinquance. C'est aussi la préservation de l'emploi, la gestion des risques naturels et industriels, ou encore la protection sanitaire et alimentaire.

L'utilité publique, elle, rejoint la question du développement durable, au sens de l'équilibre entre l'ensemble des priorités qui s'expriment sur un territoire.

La vocation première du sous-préfet est d'incarner la proximité de l'État dans ces deux objectifs de sécurité et d'utilité publiques. C'est pour moi le préalable à toute réflexion sur le maillage du territoire. Au-delà des symboles, le nombre et l'implantation à venir des sous-préfectures découleront d'abord des missions et des moyens que l'on décidera de leur confier.

Bien que cela concerne plutôt la mission « Relations avec les collectivités territoriales », je voudrais répondre à Bernard Saugey au sujet des suites du rapport de la commission présidée par le professeur Machelon.

Ce document, extrêmement riche, a été adressé aux responsables des grandes familles spirituelles et aux associations d'élus. Comme M. le ministre d'État et moi-même l'avons dit à plusieurs reprises, nous souhaitons ouvrir ce débat sans tabou. Il faut faire vivre les principes fondamentaux de la laïcité, mais sans s'interdire de réfléchir à des ajustements des textes aux réalités de notre temps.

Le financement de la construction des lieux de culte est ici une question centrale. Il n'est pas sain et il n'est pas juste que les fidèles de certaines confessions rencontrent des difficultés pour pratiquer leur culte. Le rapport propose plusieurs pistes. Faut-il aller jusqu'à permettre aux communes de subventionner la construction des lieux de culte ?

M. Bernard Saugey. Non !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Il faut y réfléchir et savoir si c'est un moyen pour éviter des financements obscurs. C'est, en tout cas, un débat que nous devrons avoir.

Monsieur Fortassin, je vous rassure : grâce à la LOLF, nous avons enfin une mesure précise des effectifs de l'État en équivalents temps plein. Pour le reste, je vous le réaffirme, nous sommes attachés à l'État fort, pour soutenir autant que pour contrôler.

Je voudrais maintenant revenir sur ce qui fonde ce projet de budget : améliorer la performance en rationalisant les dépenses. J'en donnerai deux exemples.

Le premier concerne les crédits de fonctionnement courant des préfectures, qui diminueront ainsi de 5 % en 2007. Comme vous l'avez relevé dans un récent rapport, monsieur de Raincourt, cette baisse est le fruit d'une gestion rigoureuse, qui a permis de réaliser d'importantes économies depuis 2004. Je vous remercie d'en avoir donné acte.

Á ceux qui ont ironisé sur les baisses des frais de téléphonie fixe, je ferai remarquer qu'entre 2003 et 2005 ces frais ont diminué de 21 %, les achats informatiques et les dépenses de téléphonie mobile de 10 %. Dans le même temps, le délai de traitement des titres reculait de près de 60 % pour les cartes d'identité, de 25 % pour les passeports et de 11 % pour les cartes grises. L'exercice en cours confirme ces évolutions.

Madame Mathon-Poinat, s'agissant de la téléphonie mobile, on peut baisser de 10 % ces dépenses sans diminuer le volume des appels. Cela s'appelle la mise en concurrence - vous n'avez pas employé ce mot, je ne comprends pas pourquoi. (Sourires.)

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Elle ne l'aime pas !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Ou, si vous préférez, une économie d'échelle. Ce sont autant de concepts qui doivent contribuer à une vision moderne de l'État.

Le second exemple a trait à l'immobilier. La prochaine installation du pôle Renseignements à Levallois - qui regroupera la Direction de la surveillance du territoire, ou DST, la Direction centrale des renseignements généraux, ou DCRG, et la Division nationale antiterroriste, ou DNAT - rassemblera 1 800 agents qui traitent de sujets communs. Cette opération s'inscrit dans un processus visant à rationaliser les implantations, afin de les adapter aux besoins des usagers et des services, et de les sécuriser.

Vous vous interrogez aussi, monsieur le rapporteur spécial, sur la lisibilité du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », CPPI, qui regroupe les fonctions transversales du ministère, comme la gestion des ressources humaines, le conseil juridique ou les systèmes d'information.

Je crois, comme vous - nous sommes une fois de plus sur la même ligne -, qu'il faut mieux préciser sa finalité. « CPPI » ne peut, en effet, être réduit à un simple programme de soutien. Il s'agit bien plus d'assurer la continuité de l'action du ministre de l'intérieur sous les angles des communications, de la sécurité juridique et du dialogue social, sans oublier l'indispensable prospective stratégique. C'est donc un programme qui a toute sa cohérence et qui est capital pour le fonctionnement de l'État.

M. le rapporteur spécial et M. le rapporteur pour avis ont aussi souligné l'importance des dépenses pour refus de concours de la force publique. Les mesures prises pour les contenir, notamment l'encadrement des transactions amiables, permettront de maintenir ces dépenses dans l'enveloppe prévue pour 2006. La généralisation en 2007 des bonnes pratiques développées par les préfectures renforcera, j'en suis certain, cette tendance positive.

Concernant le délai nécessaire à l'aboutissement des reconnaissances d'utilité publique, plusieurs mesures ont déjà été mises en oeuvre, comme un délai limité à deux mois pour la concertation interministérielle ou la numérisation et la mise en ligne des dossiers. Très concrètement, cela signifie que l'exercice en cours devrait aboutir à un taux de traitement en moins de six mois de l'ordre de 60 % et l'objectif pour 2007 est fixé à 95 %.

Un mot enfin sur l'organisation des élections présidentielle et législatives de 2007. (Ah ! sur les travées de l'UMP.)

M. Michel Mercier. Quel jour ?

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je sens qu'il y a quelques candidats motivés dans la Haute Assemblée ! (Sourires.) Je rappelle, de mémoire, que trente-huit candidats sont recensés par la presse à ce jour.

M. le président. Quarante !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Donc, deux de plus aujourd'hui ! Et des vocations sont encore possibles ! (Nouveaux sourires.)

C'est l'organisation de ces élections qui explique, pour l'essentiel, la progression des crédits de la mission AGTE. Nous avons évalué au plus juste, à 244 millions d'euros, les crédits de paiement nécessaires.

Il reste toutefois, comme vos rapporteurs l'ont souligné, plusieurs facteurs d'incertitude, notamment le nombre de candidats à chaque scrutin ou l'évolution des dépenses postales. C'est pourquoi les autorisations d'engagement ont été prudemment estimées plus largement à 404 millions d'euros, en sachant qu'elles couvriront aussi des dépenses n'intervenant qu'en 2008.

Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, les lignes de force de ce projet de budget pour la mission AGTE. Vous avez bien voulu noter, messieurs les rapporteurs, et vous aussi, monsieur Saugey, les progrès accomplis depuis l'an dernier et l'assimilation de la culture de la performance par les agents. Je veux remercier chacun de ceux qui sont intervenus, ainsi que M. Michel Mercier qui, lui, n'est pas intervenu.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. Mais qui pense la même chose !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Permettez-moi de saluer en votre nom les hommes et les femmes qui ont permis ce résultat par leur faculté d'adaptation et leur sens du service public.

La volonté du ministre d'État, comme la mienne, est de continuer à progresser dans cette voie, sous le double signe de la responsabilité et de la performance. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Nous allons procéder à l'examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » figurant à l'état B.

État B

(En euros)

M. le président. Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Relations avec les collectivités territoriales

Compte de concours financiers : avances aux collectivités territoriales

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits des missions « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 51 bis à 51 sexies) et « Compte de concours financiers : avances aux collectivités territoriales ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il est sûrement quelque peu redondant d'entreprendre un nouveau débat sur les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales puisque nous y avons déjà consacré un après-midi et une soirée au cours desquels nous avons examiné l'essentiel de la question.

Néanmoins, le formalisme de la discussion budgétaire nous conduit à présenter, le plus rapidement possible d'ailleurs, les crédits des missions « Relations avec les collectivités territoriales » et « Compte de concours financiers : avances aux collectivités territoriales ». Sans reprendre tout ce que nous avons dit, je me limiterai à de brèves observations et à quelques questions.

Monsieur le ministre, au cours de votre intervention, vous m'avez lancé quelques appels, et je ne manquerai pas d'y répondre.

L'ensemble des crédits consacrés à ces deux missions, qui ne sont pas tous des crédits budgétaires, représentent 130 milliards d'euros. C'est donc une somme très importante qui sous-tend les relations entre l'État et les collectivités locales.

Pour que vous puissiez plus facilement répondre à ma première question, monsieur le ministre, compte tenu du classement politique dans lequel M. Copé vous a rangé voilà quelques jours à cette tribune (Sourires),...

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Pas de provocation !

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. ...j'utiliserai une expression que vous reconnaîtrez à l'évidence comme faisant partie du clan chiraquien : pourquoi l'effort financier réel du Gouvernement à l'égard des collectivités locales fait-il « pschitt » ? (Nouveaux sourires.)

M. Henri de Raincourt. C'est  abracadabrantesque !

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. En tout cas, elles ne sont pas satisfaites de leurs relations avec l'État.

On peut se poser la question : alors que les crédits sont là, alors que le Gouvernement a fait un réel effort, pourquoi les choses ne vont-elles pas mieux ? Á cette question, il y a, à l'évidence, plusieurs réponses. L'une de celles qui s'impose à nous, c'est qu'avec l'Acte II de la décentralisation les collectivités locales ne forment plus un bloc unique.

M. Henri de Raincourt. Voilà !

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Leurs problèmes n'étant plus tous les mêmes, on ne saurait leur apporter une seule réponse.

Il est vrai que pour les communes, la première question, c'est celle des recettes. De ce point de vue, vous apportez un certain nombre de réponses, sur lesquelles je ne reviens pas.

Les intercommunalités, notamment toutes celles qui ont été poussées par le Gouvernement et par l'ensemble des acteurs à choisir la taxe professionnelle unique, sont inquiètes, et on peut tout à fait le comprendre. En effet, la mise en place de la réforme de la taxe professionnelle va geler une part importante de leurs bases.

Pour les régions, la question est probablement de savoir comment Réseau ferré de France va, demain, leur demander de financer tout le développement du ferroviaire de proximité.

Pour les départements, monsieur le ministre, je serai tenté de vous dire que la question concerne non pas les recettes, mais les dépenses. Dès lors, je voudrais, de ce point de vue, vous poser une question toute simple : quand les ministres vont-ils cesser de dépenser pour les collectivités locales, notamment pour les départements ? C'est une vraie question.

Vous faites un effort important en augmentant la DGF des départements. Malheureusement, cette augmentation est entièrement consommée par les décisions de dépenses qui vont être prises, auxquelles vous concourez vous-même.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Ah non !

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Ah si ! et c'est bien ce qui me désole.

Vous avez notamment mis sur la table 65 millions d'euros pour les sapeurs-pompiers,...

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Qui n'en ont pas voulu !

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. ...qui, n'étant en effet pas satisfaits, sont partis et, tel que je vous connais, vous allez sûrement rajouter 10 millions d'euros pour qu'ils reviennent, ce qui fera 75 millions d'euros. C'est plus que ce que vous donnez aux départements !

Les dépenses sont donc devenues pour les collectivités locales une question centrale et essentielle : il faut véritablement que le Gouvernement cesse de dépenser pour elles.

Dans quelques jours, le Gouvernement va publier toute une série d'arrêtés et de décrets visant à augmenter les minima sociaux et notamment le RMI, dont la hausse va probablement être plus ou moins égale à l'inflation, ce qui m'amène, monsieur le ministre, à vous poser une troisième question, qui concerne le droit à compensation au titre du RMI.

Le droit à compensation, qui est régi par la loi, a été délimité par le Conseil constitutionnel, et je vous donne volontiers acte, monsieur le ministre, que vous faites non seulement tout ce que le Conseil constitutionnel vous a imposé de faire, mais même un peu plus à travers la dotation du FMDI, le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion. Néanmoins, monsieur le ministre, faites-vous réellement ce que vous devez faire dès lors que c'est le Gouvernement qui fixe le montant de la dépense liée au RMI ?

Le droit à compensation peut être bloqué au moment du transfert si la dépense ne relève que de la collectivité locale. Or, avec le RMI, elle relève chaque année de l'État, ce qui constitue un vrai problème, sur lequel j'aimerais entendre vos observations.

Puis, je le dis très clairement, pour le RMI, c'est un problème de gestion et de pouvoir de la collectivité locale sur l'ensemble des questions de gestion, notamment dans les relations avec les caisses d'allocations familiales.

Quant à la mission « Avances aux collectivités territoriales », elle est, normalement, structurellement déficitaire. Or, depuis plusieurs années, elle est excédentaire, et excédentaire non pas de quelques euros mais de 500 millions d'euros !

Je souhaiterais savoir, monsieur le ministre, ce que représentent ces 500 millions d'euros. S'agit-il de sommes que vous avez « oublié » de verser aux collectivités locales, de sommes que vous avez perçues en trop sur les contribuables locaux, ou encore - ce qui n'est pas impossible - de sommes dont on ne sait rien ? (Sourires.)

Dans cette troisième hypothèse, qui est peut-être la plus certaine, je suggère que cette année la commission des finances s'attache, si son président le veut bien, à découvrir l'origine de ces 500 millions d'euros.

En effet, qu'à un moment où les collectivités locales sont confrontées à des problèmes de financement pour nombre de leurs dépenses une mission affiche un excédent de 500 millions d'euros dont on ne sait ni d'où ils viennent ni où ils iront - si ce n'est dans la caisse unique de l'État, qui en a bien besoin, je vous l'accorde, monsieur le ministre - est tout de même curieux, et il serait bon d'éclairer les collectivités locales sur ce point.

Telles sont, monsieur le ministre, les quelques questions que, sans refaire un exposé général, je souhaitais vous poser.

Je rappelle à la Haute Assemblée que la commission des finances lui recommande d'adopter les crédits des missions « Relations avec les collectivités territoriales » et « Avances aux collectivités territoriales », qu'elle a émis un avis favorable sur les articles 51 bis, 51 ter, 51 quinquies et 51 sexies, et qu'elle réserve son avis sur l'article 51 quater. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors du débat sur les recettes des collectivités territoriales, organisé la semaine dernière, j'ai eu l'occasion d'évoquer l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, les compensations financières des transferts, créations et extensions de compétences, et la question de la maîtrise des finances locales.

Mon propos se concentrera donc aujourd'hui, d'une part, sur la mise en oeuvre de la LOLF et, d'autre part, sur l'évolution de l'intercommunalité.

Comme je l'indiquais déjà l'an passé, la LOLF constitue un cadre peu adapté aux relations financières entre l'État et les collectivités territoriales.

Tout d'abord, les concours financiers de l'État n'ont pu être regroupés au sein d'une mission unique. En effet, près des trois quarts d'entre eux prennent la forme de prélèvements sur recettes et figurent dans la première partie du projet de loi de finances.

Pour ce qui concerne les crédits budgétaires, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » retrace uniquement les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, leur montant étant fixé à un peu plus de 3 milliards d'euros.

Certains crédits restent rattachés à d'autres missions, dont la responsabilité relève d'autres ministères que le ministère de l'intérieur. Leur montant atteindra 1,7 milliard d'euros en 2007.

Ensuite, nombre de concours financiers de l'État aux collectivités territoriales obéissent à des règles de calcul et d'évolution qui sont fixées par la loi et qui constituent pour elles autant de garanties, mais les gestionnaires des programmes ne disposent d'aucun pouvoir de décision. Dès lors, l'élaboration d'objectifs de performance et d'indicateurs de résultat perd une grande partie de son intérêt.

Quelques objectifs et indicateurs n'en ont pas moins été retenus : certains mesurent l'efficacité des gestionnaires de programmes, d'autres celle de la législation.

Les premiers résultats enregistrés en 2005 grâce à ces indicateurs sont globalement satisfaisants.

Ils mettent en lumière l'efficacité de la direction générale des collectivités locales dans le calcul des dotations de l'État, qui, il faut le dire, n'ont pas fait l'objet de rectifications de grande ampleur.

Ils mettent aussi en valeur des effets de levier importants pour la dotation globale d'équipement des communes mais décevants pour la dotation de développement rural et la dotation globale d'équipement des départements.

Enfin, ils montrent un renforcement sensible de la péréquation, puisque le montant total des différentes composantes de la dotation globale de fonctionnement qui y sont spécifiquement consacrées est passé de 3 milliards à 5,4 milliards d'euros entre 2003 et 2006, ainsi qu'un fort développement de la coopération intercommunale, lequel constitue l'un des objectifs assignés aux prélèvements sur recettes de l'État.

À cet égard, permettez-moi d'évoquer plus particulièrement le sujet des établissements publics de coopération intercommunale.

Au 1^er janvier 2006, on dénombrait 2 573 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 32 915 communes et presque 56 millions d'habitants. En outre, un peu moins de 1 200 établissements, regroupant 40 % des communes et 64 % de la population française, avaient opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Ce succès quantitatif masque cependant des faiblesses, mises en exergue par un grand nombre de rapports récents, qui tiennent au manque de rationalité de certains périmètres, à la difficulté d'effectuer un partage clair entre les compétences conservées par les communes et celles qui ont été transférées aux EPCI, ainsi surtout qu'à l'apparition de surcoûts plutôt que d'économies d'échelle.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Hélas !

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. La question du mode d'élection des délégués communautaires est également posée même si, à titre personnel, je ne suis guère favorable aux modifications envisagées par crainte de voir disparaître nos communes : le jour où les communes ne désigneront plus leurs représentants aux EPCI, elles deviendront des « coquilles vides ».

M. Pierre-Yves Collombat. Mais non !

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. Diverses réformes ont d'ores et déjà été entreprises pour remédier à ces faiblesses ; d'autres sont à l'étude.

Je souhaiterais, monsieur le ministre, vous interroger sur deux points.

Afin d'éviter que les EPCI à fiscalité propre ne soient des « coquilles vides », la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales puis la loi du 13 juillet 2005 d'orientation sur l'énergie ont exigé que l'intérêt communautaire, qui constitue la ligne de partage entre les compétences conservées par les communes et celles qui sont transférées à l'établissement, soit défini avant le 18 août 2006. Passé ce délai, les compétences devaient être intégralement exercées par les EPCI. Qu'en est-il ?

Par ailleurs, pour favoriser les économies d'échelle, la loi du 13 août 2004 a autorisé une gestion conjointe des personnels et des équipements entre les communes et les EPCI. Je crois savoir que ces possibilités sont contestées par la Commission européenne. Là encore, qu'en est-il exactement ?

Sous réserve des réponses à ces deux questions, la commission des lois, consultée pour avis, s'est bien entendu déclarée favorable à l'adoption des crédits. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 10 minutes ;

Groupe socialiste, 26 minutes ;

Groupe Union centriste-UDF, 16 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 14 minutes ;

Groupe du rassemblement démocratique et social européen, 13 minutes.

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d'intervention générale et celui de l'explication de vote.

Je rappelle également qu'en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt-cinq minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en ce qui concerne les relations financières entre l'État et les collectivités locales, nous avons deux sujets de préoccupation : la justice et la péréquation.

S'agissant d'abord de la justice, force est de constater, monsieur le ministre, que plusieurs des mesures qui ont été prises lui tournent le dos.

Je veux parler du « bouclier fiscal », qui profite à nos concitoyens dont les revenus sont les plus élevés mais qui se traduit par un manque à gagner de 43 millions d'euros sur la dotation globale de fonctionnement pour les collectivités locales.

Je veux parler des décisions, prises sur l'initiative de M. le Président de la République, relatives à la taxe sur le foncier non bâti, qui mettent en grande difficulté nombre de communes rurales dont les ressources diminuent, ce qui a naturellement des répercussions sur leurs capacités d'investissement et de fonctionnement.

Je veux parler aussi de la réforme de la taxe professionnelle : alors que le rapport remis au Gouvernement contenait des idées intéressantes, le plafonnement qui a été décidé a des conséquences très difficiles à gérer pour les intercommunalités, dont beaucoup ne savent comme traiter le problème,...

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. C'est vrai.

M. Jean-Pierre Sueur. ...mais peut-être, monsieur le ministre, allez-vous pouvoir nous éclairer.

D'abord, si rien ne change, ce sont 526 millions d'euros qui seront prélevés sur le budget des collectivités territoriales.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. Cela sauve aussi la vie des entreprises !

M. Jean-Pierre Sueur. Oui, monsieur le rapporteur pour avis, mais ou ce prélèvement est compensé à due proportion, et, dans ce cas, il n'y a pas de problème, ou il ne l'est pas. Or il ne l'est pas.

Les intercommunalités se trouvent donc, et se trouveront, devant le dilemme suivant : augmenter soit les impôts sur les ménages, soit la taxe professionnelle sur les entreprises qui ne sont pas plafonnées, lesquelles sont le plus souvent des PME, et je ne crois pas que cette augmentation serait bénéfique pour notre économie !

À ce jour, ces interrogations restent sans réponses, mais j'en viens, monsieur le ministre, à la question de la péréquation.

Le Gouvernement avait beaucoup insisté pour que soit inscrite dans le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution la disposition suivante : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »

Or, hélas ! on constate dans le présent projet de loi de finances que la péréquation n'augmentent pas.

Je voudrais, à cet égard, suggérer une réflexion sur l'évolution de la DGF depuis plusieurs années.

La dotation globale de fonctionnement, tout au long de son histoire, me paraît l'exemple même de l'addition perpétuelle de bonnes intentions qui aboutissent souvent à des effets contraires à ceux qui étaient annoncés.

Avant 1993, c'est-à-dire avant la réforme qui a été mise en oeuvre par Daniel Hoeffel, plusieurs dizaines de critères entraient en jeu - population, potentiel fiscal, effort fiscal, voirie, logements sociaux, nombre de classes, considérations touristiques, etc. -, qui étaient pris en compte dans le calcul de la DGF, tant et si bien qu'il était très difficile de voir l'effet concret de chacun de ces critères pour la bonne raison que la masse de ces derniers annulait l'effet de chacun d'entre eux pris individuellement. L'on aboutissait ainsi à une sorte d'illisibilité, rendant très ardue la compréhension du dispositif.

Daniel Hoeffel a proposé au Parlement, qui l'a accepté, de cristalliser les choses et une part de la DGF a ainsi été transformée en cette dotation forfaitaire. L'ennui, c'est que cela a conduit à un système dans lequel la dotation forfaitaire côtoyait les dotations dites de péréquation qui, elles-mêmes, n'étaient que la conséquence en quelque sorte de ce qui restait une fois que l'on avait satisfait aux règles fixant la dotation forfaitaire.

Je me permets de dire que, s'agissant des dotations dites de péréquation, bien du travail reste à faire.

Quant à la dotation d'intercommunalité, elle a, certes, des effets péréquateurs, mais de manière relativement marginale, me semble-t-il. Ce n'est pas parce qu'on est une intercommunalité qu'on est riche ou pauvre : il existe des intercommunalités riches et des intercommunalités pauvres. Or il est clair que l'on a créé cette dotation pour développer l'intercommunalité. D'ailleurs, aujourd'hui, l'intercommunalité à fiscalité propre s'est presque généralisée, et il n'est pas sûr que les montants qui y sont affectés aient un effet péréquateur massif. Je crois, à vrai dire, que c'est tout le contraire.

La dotation de solidarité rurale, pour sa part, est censée être péréquatrice, et je crois effectivement que l'effort en faveur des communes rurales est très important ; cela étant dit, son mode de répartition obéit à des règles telles que je ne suis pas sûr qu'elle corrige véritablement les inégalités. En tout cas, je crois qu'elle pourrait les corriger davantage.

Concernant la dotation de solidarité urbaine, on devrait réfléchir à la situation des communes qui la perçoivent. On comprendrait alors tout l'intérêt de réorienter cette dotation vers les communes qui éprouvent réellement des difficultés - elles sont nombreuses dans ce cas -, je pense, notamment, à la reconstruction de certains quartiers qui demande un effort considérable.

Mais je reviens à la question du rapport entre la dotation forfaitaire et la dotation de péréquation.

On a voulu réformer cette dotation forfaitaire, et ce faisant, on a retrouvé le chemin de la complexité, avec toujours, soit dit en passant, de très bonnes intentions. Ainsi a-t-on pris en considération la base, la population, les ressources, la superficie auxquelles ont été ajoutées la compensation de la taxe professionnelle puis cette fameuse dotation de garantie.

Cette dotation de garantie, et je parle sous le contrôle du président du Comité des finances locales...

M. Jean-Pierre Fourcade. L'ancien !

M. Jean-Pierre Sueur. Comme pour les ministres, monsieur le ministre, quand on l'a été, on le reste à vie. (Sourires.) Cette dotation de garantie, disais-je, recouvre deux situations très différentes que l'on discerne d'ailleurs très bien à la lecture des amendements proposés par l'Association nationale des élus de la montagne.

La difficulté est la suivante : d'une part, certaines collectivités sont dans une situation atypique, c'est-à-dire qu'elles perçoivent une dotation plus élevée que la moyenne, ce qui leur permet de maintenir leurs ressources, et, d'autre part, d'autres collectivités sont en difficulté.

La réforme qui a été proposée à l'Assemblée nationale, à savoir le plafonnement pour les communes dont la garantie par habitant est supérieure à 1, 5, entraîne des effets tout à fait pervers que l'on nous demande de rectifier.

Cependant, nous en sommes arrivés à une complexité telle que l'on doit toujours rectifier les choses pour aboutir finalement à une sorte de statu quo dont l'illisibilité est toujours plus grande.

De la même manière, on pourrait parler - et nous le ferons sans doute lors de la discussion des amendements - de la DGF des départements et de la manière dont la prise en compte de la dotation forfaitaire dans leur potentiel financier aboutit à de véritables aberrations. C'est ainsi que le département de la Lozère, qui était au deuxième rang des départements les moins riches, se situe désormais, après cette opération, au trente-cinquième rang, tandis que la Haute-Corse passe du cinquième au soixante-cinquième rang !

Par conséquent, on va une nouvelle fois changer ce dispositif. Nous sommes ici un certain nombre à nous efforcer de suivre ce feuilleton, mais c'est extrêmement compliqué.

Je voudrais terminer mon intervention, mes chers collègues, par une épître, très brève, à la prochaine ou au prochain Président de la République - l'ordre dans lequel je place ces deux adjectifs montre mon choix, qui est d'ailleurs bien connu, pour l'élection présidentielle, même si je ne sais pas, et d'ailleurs nul ne le sait, quel sera celui des Françaises et les Français !

Cette épître pourrait s'énoncer ainsi : Madame la présidente, ou monsieur le Président de la République, je vous fais une modeste suggestion. Étant donné que le quinquennat ne dure, par définition, que cinq ans, il serait primordial de ne pas commencer par charger un brillant parlementaire de rédiger un rapport au terme duquel, une fois que ce dernier sera publié, sera mise en place une commission - il en fut d'excellentes - qui, après un an de travaux, nous fera part de ses conclusions. Je crains, en effet, que l'ensemble du champ politique ne considère, les prochaines élections se profilant, qu'il est sage de reporter les nécessaires réformes.

Dans cette brève épître, je voudrais suggérer deux dispositions qu'il faudrait prendre rapidement.

La première consisterait à mettre tout de suite en oeuvre une réforme de la fiscalité en introduisant, d'une part, le facteur revenu et, d'autre part, une réactualisation permanente et décentralisée des bases locatives.

Nous savons tous que le dispositif actuel ne peut perdurer. Or, si on passe cinq ans à réfléchir, eh bien, on ne le réformera pas plus qu'on ne l'a fait, tous gouvernements confondus, dans les années passées !

Par ailleurs, je propose que l'on revoie cette DGF en déclarant clairement que si l'on veut faire de la péréquation et si l'on veut que celle-ci augmente, on ne peut maintenir les dotations forfaitaires au même niveau pour tout le monde. En effet, si l'on fait le choix de la péréquation, on ne peut en même temps faire le choix du statu quo.

Certes, je n'ignore pas le grand nombre de pressions, madame la présidente ou monsieur le Président de la République, que vous ne manquerez pas de subir, ainsi que l'ensemble de vos ministres, pour que les communes - qu'elles soient petites, moyennes ou grandes, qu'elles soient touristiques ou non, qu'elles soient situées en plaine ou en montagne - continuent à percevoir la même chose que l'année précédente ! C'est peut-être une bonne idée, mais si tout le monde perçoit la même somme que l'année précédente et que l'on raisonne à volume constant, alors il n'y a pas plus de péréquation.

Nous devons donc faire le choix de la justice en faveur des zones rurales et des quartiers en difficulté, car nous savons que dans ce domaine nous sommes loin du compte. S'il s'agit réellement de priorités, il conviendra alors de faire des choix simples.

Je note que si ces choix étaient énoncés et mis en oeuvre de cette manière - même si des dispositifs de transition sont inévitables -, cela aurait de surcroît le mérite d'être lisible, tandis que, je le répète, il est aujourd'hui devenu complètement impossible de comprendre les dispositifs dont nous parlons. En effet, le système est d'une complexité telle que l'on s'y perd et cette complexité va toujours croissant, tant il est vrai que l'on ne cesse de réformer un dispositif qui, lui-même, est devenu illisible et dont les effets ne sont pas prévisibles.

Nous connaissons aujourd'hui deux situations qui montrent que les bonnes intentions affichées l'an dernier ne se sont pas traduites dans les faits.

En conclusion, mes chers collègues, j'espère vivement, au-delà des choix que chacun fera en 2007, que le pouvoir alors en place aura la volonté de conduire cette réforme qui, selon nous, doit aller prioritairement dans le sens de la péréquation et de la justice. (M. Pierre-Yves Collombat applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade.

M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me réjouis d'intervenir après M. Sueur, car je considère que ce dernier a, sur la péréquation, des idées quelque peu obsolètes !

M. Henri de Raincourt. Ce sont des idées socialistes !

M. Jean-Pierre Fourcade. Je m'explique : lorsque, voilà quelques années, nous avons modifié complètement l'armature de la DGF en doublant, et même en triplant, son produit, nous avons décidé de donner une accélération à la dotation de péréquation qui profite tant à la DSU qu'à la DSR et de ralentir la croissance d'autres dotations.

Certes, les villes qui ne bénéficient ni de la DSR ni de la DSU sont aujourd'hui en situation un peu difficile, notamment celles dont le potentiel financier est faible, et ce parce qu'elles ne parviennent pas à équilibrer leur budget et leurs comptes.

En revanche, si je regarde ce qui s'est passé, d'une part, pour les 4 000 bourgs ruraux qui constituent l'armature du pays et, d'autre part, pour les communes les plus concernées par la DSU, je m'aperçois qu'en quelques années, grâce à cette réforme, la péréquation a été très fortement augmentée.

À cet égard, monsieur le ministre, - c'est ma première observation - je souhaite que le Gouvernement publie de manière claire, en mentionnant un certain nombre d'exemples précis - je pense à Chanteloup-les-Vignes, à Monflanquin et à un certain nombre de bourgs ruraux et de communes en difficulté -, les résultats réels de la péréquation depuis 2001. (M. Alain Gournac opine.)

Je voudrais maintenant, monsieur le ministre, évoquer la compensation dont M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a dit qu'elle se heurtait à une difficulté.

Je dois, pour ma part, témoigner à cette tribune que le Gouvernement a fait tous les efforts possibles pour que le calcul de la compensation soit le plus honnête et le plus proche de la réalité.

Cela étant dit, un problème se pose, je veux parler du transfert des personnels. En effet, nous nous sommes aperçus de deux choses : d'une part, les administrations centrales ne connaissent pas parfaitement l'état réel de leurs effectifs sur le terrain - ce qui crée beaucoup de problèmes de postes vacants, de gens en congé de maladie ou en difficulté, etc. - et, d'autre part, le transfert de l'organisation d'une administration centrale ou régionale à des départements ou des communautés d'agglomération pose des problèmes extrêmement complexes.

C'est la raison pour laquelle - c'est ma deuxième observation - je souhaite, monsieur le ministre, que vous mettiez en place un groupe de travail avec l'Association des maires de France, l'Association des régions de France et l'Assemblée des départements de France, afin d'examiner de quelle manière il serait possible de donner quelques marges de manoeuvre aux départements, aux régions ainsi qu'aux grandes collectivités pour réformer l'organisation de leurs services.

Les lois que nous avons votées sont très précises et il faut réfléchir au système d'organisation qui convient le mieux. Je pense ici à un exemple très significatif dont j'ai eu à connaître dans mon propre département. Le texte que nous avons adopté sur la maison du handicap risque de centraliser au niveau du département l'ensemble des actions en matière du handicap.

Or cela est absurde ! En effet, il vaut mieux que les communes ou les communautés d'agglomération s'occupent de ce problème pour ne laisser au département que le calcul et le versement de l'indemnité compensatoire.

Il se pose donc un problème d'organisation qui explique l'inquiétude des collectivités bénéficiant de subventions, alors que le Gouvernement déclare qu'il a fait ce qu'il fallait en accordant l'argent nécessaire.

Pour ma part, il me semble qu'il faut examiner attentivement la façon dont peuvent fonctionner, dans le cadre de l'Acte II de la décentralisation, un certain nombre de services qui ont été transférés aux départements ou aux régions, car c'est là que gît la difficulté. Cette situation est aggravée par les problèmes liés aux indemnités, à la durée du travail, à l'existence ou non d'un certain nombre de personnels au sein des différentes organisations, etc.

Enfin, monsieur le ministre, après la péréquation et la compensation, je voudrais aborder un troisième point qui me paraît tout aussi important.

J'assistais hier, comme vous-même d'ailleurs, au conseil d'orientation des finances publiques et j'ai pu, à cette occasion, me rendre parfaitement compte de l'effort qu'avait accompli l'État pour limiter la croissance de son budget et pour essayer de réaliser les objectifs que nous nous étions fixés l'année dernière.

La mission dont nous examinons les crédits traduit un effort tout à fait considérable en faveur des collectivités locales,...

M. Alain Gournac. Il faut le reconnaître !

M. Jean-Pierre Fourcade. ...je dois vous en rendre témoignage, monsieur le ministre.

M. Alain Gournac. Très bien !

M. Jean-Pierre Fourcade. Je crois qu'il est important de rendre publiquement cet hommage au Gouvernement, car nous ne le faisons pas assez souvent. Mes chers collègues, nous sommes plus prompts aux jérémiades qu'aux remerciements, c'est la nature humaine !

M. Alain Gournac. Et c'est très français !

M. Jean-Pierre Fourcade. Tout à fait, monsieur Gournac, Vercingétorix le disait déjà en son temps ! (Sourires.) Il s'agit d'un travers ancien !

Monsieur le ministre, j'ai apprécié deux dispositions de cette mission budgétaire, en particulier.

Premièrement, vous avez majoré fortement les crédits du Fonds de compensation pour la TVA. Certes, cette hausse correspond à l'augmentation réelle des investissements des collectivités territoriales, mais voilà plusieurs années qu'une telle remise à niveau n'avait pas eu lieu. Dans un budget marqué par les restrictions et la rigueur, cette majoration du fonds de compensation me semble très positive.

Deuxièmement, je crois pouvoir affirmer qu'en ce qui concerne le RMI, malgré quelques difficultés qui persistent ici ou là, la loi de règlement de 2006 et le projet de loi de finances pour 2007 permettront de dégager une solution satisfaisante.

Restent deux écueils, mais qui ne sont pas imputables au gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le ministre : l'allocation personnalisée d'autonomie...

M. Alain Gournac. Oui, c'est une catastrophe !

M. Jean-Pierre Fourcade. ...et, surtout, car cette mesure est impossible à chiffrer, la maison du handicap. Il nous faut sérieusement étudier ces deux questions essentielles.

En ce qui concerne la loi de 2004, mes chers collègues, la commission que vous m'avez demandé de présider a fait son travail, qui a conduit à la publication d'une série d'arrêtés interministériels, dans des conditions satisfaisantes.

Toutefois, il reste trois problèmes à régler, et c'est sur cette trilogie que je conclurai mon intervention : les transferts de personnels - qui suscitent de nombreuses difficultés, et notamment un problème d'organisation -, le handicap et l'allocation personnalisée d'autonomie. Il nous faudra réfléchir à ces trois questions.

Monsieur le ministre, le budget que vous nous présentez va dans la bonne direction et traduit un effort méritoire du Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales. Il faut poursuivre dans cette voie et approfondir notre réflexion sur les trois problèmes que je viens d'évoquer. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Alain Gournac. Très bien ! C'était court, rapide et percutant.

M. le président. La parole est à M. François Fortassin.

M. François Fortassin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, vous ne serez pas étonné que je ne partage pas tout à fait l'enthousiasme de notre éminent collègue Jean-Pierre Fourcade.

Au fond, qu'est-ce qui est important dans les relations entre l'État et les collectivités locales, quelles qu'elles soient ? C'est de savoir si nous voulons un véritable aménagement équilibré et harmonieux du territoire national.

Or, il faut bien le dire, l'action de l'État en la matière souffre d'une certaine obsolescence, et si ses intentions de départ sont excellentes, elle aboutit souvent à de véritables inepties quand elle est confrontée à la réalité.

Sur le plan intellectuel, qui peut être contre le plafonnement de la taxe professionnelle ? Personne, mais nous nous apercevons que les départements qui ont le plus perdu à cette réforme sont ceux qui sont les plus pauvres, comme la Lozère, en particulier, alors que les départements qui ont tiré leur épingle du jeu sont les Hauts-de-Seine et la Haute-Garonne,...

M. Pierre-Yves Collombat. Normal !

M. François Fortassin. ...ce qui signifie qu'au bout du compte, au lieu de réduire la fracture territoriale, nous l'avons aggravée !

Sur le plan intellectuel, qui peut être contre la compétitivité des territoires ? Personne, bien entendu, mais nous savons très bien que si nous finançons massivement un petit nombre de réalisations, celles-ci ont plus de chances de se trouver à Blagnac ou à Labege, pour ne citer que des communes de ma région, qu'à Pierrefite Nestalas !

Aussi allons-nous subir des désagréments considérables, mes chers collègues. Il ne suffit pas d'inscrire le principe de la péréquation dans la Constitution pour régler le problème des inégalités entre les territoires !

Si nous étions partis de l'idée simple - qui a sans doute été jugée simpliste ! -que, dans une même catégorie de collectivités, les ressources entre les plus riches et les plus pauvres ne devraient pas dépasser un certain écart, qu'il resterait à déterminer, l'un de nos départements n'aurait pas, aujourd'hui, un budget équivalant à celui de la Grèce, ce qui n'est pas, me semble-t-il, une situation idéale !

Je voulais rappeler l'importance de ce principe général, car la réussite de ses applications en dépend. Si nous ne partons pas d'une base solide, à savoir une certaine conception de l'équité entre les territoires, nous risquons d'aboutir, comme par le passé, à des inepties.

Je poserai ensuite une question importante : l'État, quel qu'il soit, a-t-il le droit d'imposer aux collectivités, à travers une réglementation, des dépenses qu'il ne finance pas lui-même ? L'exemple des sapeurs-pompiers est à cet égard assez éclairant.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Ah oui ! J'y reviendrai !

M. François Fortassin. Dans la plupart des départements, les SDIS, les services départementaux d'incendie et de secours, ont vu leurs effectifs multipliés par six, sept, ou huit en cinq ans. Pour autant, les collectivités territoriales devront-elles augmenter leur fiscalité jusqu'au moment où nos concitoyens seront dans l'impossibilité de payer leurs impôts locaux ? Telle est la question qu'il nous faut nous poser.

De même, monsieur le ministre, je vous accorde que les dépenses liées au RMI seront cette année compensées à l'euro près. Toutefois, il y a un rattrapage pour 2005 et 2006 et, par conséquent, rien ne nous garantit que cet équilibre sera maintenu à l'avenir !

Enfin, dans le cadre du principe très simple de la libre administration des collectivités territoriales, est-il normal que les représentants de l'État imposent certaines règles en matière d'intercommunalité, s'agissant, notamment, de la pertinence et des limites de ces structures ?

Bien entendu, cette contrainte s'applique de manière feutrée, et les communes sont entièrement libres de rester à l'écart de l'intercommunalité, mais dans ce cas elles n'auront pas droit à certains financements de l'État. Ce chantage est tout de même assez curieux, et il serait sans doute possible de procéder autrement.

En tant qu'élu local, je suis pour ma part partisan de l'intercommunalité. D'ailleurs, dans mon canton, toutes les communes ont adhéré dès le départ à une telle structure, et il n'y a donc pas de problème.

Toutefois, il faut le dire, des mesures curieuses ont parfois été adoptées en matière d'intercommunalité. On a vanté en son temps la taxe professionnelle unique, la TPU, alors qu'aujourd'hui certains établissements publics de coopération intercommunale qui ont choisi ce régime se demandent s'ils ne vont pas revenir à la fiscalité additionnelle. De telles variations sont très inquiétantes, mes chers collègues, s'agissant de structures jeunes et non encore stabilisées.

Pour ma part, j'aurais préféré que l'on accorde un délai aux communes. Par exemple, de petites communautés de communes, regroupant trois cents ou quatre cents habitants, se sont constituées - il aurait été préférable qu'elles ne voient pas le jour -, et elles ont mis en commun toutes leurs compétences.

Or, aujourd'hui, d'autres communes souhaitent les rejoindre, mais à la condition de ne pas mutualiser toutes leurs compétences, d'autant que, souvent, celles-ci n'ont pas été effectivement mises en oeuvre dans les structures intercommunales.

Monsieur le ministre, il serait plus judicieux de donner à ces communes un délai de trois ou cinq ans pour qu'elles puissent entrer dans les intercommunalités au moment où elles le désirent.

Ainsi, nous éviterions l'éclatement des communes entre plusieurs intercommunalités, surtout dans les départements où la géographie s'y prête, car elles permettent aux élus de choisir indifféremment une communauté plutôt qu'une autre. Cette politique serait préférable au refus rigide des intercommunalités organisées à une échelle inférieure à celle du canton.

Monsieur le ministre, voilà quelques-uns des problèmes qui préoccupent les élus locaux. Au-delà de nos divergences, qui sont tout à fait naturelles en démocratie, nous avons tout intérêt à entretenir de bonnes relations et à nous comprendre mutuellement. D'ailleurs, je ne doute que vous adopterez les mesures nécessaires pour améliorer la situation dans ce domaine. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les relations entre l'État et les collectivités territoriales ne sont plus de toute quiétude, et l'euphorie qui régnait autour des lois sur la décentralisation est quelque peu retombée.

Certes, le principe de la libre administration des collectivités territoriales est inscrit dans la Constitution, mais il est aujourd'hui impossible de déterminer qu'il s'applique de manière effective et satisfaisante.

D'un côté, l'État s'oriente vers une décentralisation plus poussée et donne davantage d'autonomie aux collectivités territoriales. Nous en avons eu l'illustration avec les deux actes de la décentralisation Raffarin.

L'acte I, avec la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, a consacré l'autonomie des collectivités territoriales à l'article 72-2 de la Constitution, et a créé notamment le droit à l'expérimentation.

L'acte II était censé entériner ce principe d'autonomie en transférant de nouvelles compétences aux collectivités. Mes chers collègues, je n'évoquerai pas immédiatement le problème des transferts financiers, sur lequel j'aurai l'occasion de revenir.

Si nous nous en tenons à cette vision purement conceptuelle, il n'est pas faux d'affirmer que l'État a fait le choix de renforcer l'autonomie des collectivités territoriales.

D'un autre côté, toutefois, certaines décisions politiques et budgétaires prises par le Gouvernement entravent cette autonomie et portent atteinte au principe de libre administration.

En évoquant les choix politiques du Gouvernement, dont les conséquences sur les finances des collectivités sont dramatiques, je pense à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cela dit, nous n'avons cessé de le répéter lors des débats, et la justesse de nos propos semble, aujourd'hui, atteindre les élus locaux de la majorité, catastrophés par la situation financière dans laquelle ils se trouvent.

La loi du 13 août 2004, et plus précisément les transferts de compétences et de personnels qu'elle a organisés, pèse aujourd'hui lourdement sur le budget des collectivités, qui se retrouvent dans des situations inextricables.

Ainsi, les collectivités ne sont pas en capacité financière, à moins d'augmenter considérablement leur fiscalité, d'exercer leurs missions et de répondre de façon pleinement satisfaisante aux attentes de leurs habitants.

Le Gouvernement a beau jeu d'appeler les collectivités territoriales à plus de responsabilité : celles-ci ne sont plus en mesure de compenser les carences de l'État et elles ne pourront augmenter indéfiniment la fiscalité locale.

Toutefois, la situation n'est pas près de s'arranger, si l'on en croit le rapport d'information d'Éric Doligé sur les transferts des personnels TOS et DDE, c'est-à-dire des personnels techniciens, ouvriers et de service et des personnels des directions départementales de l'équipement

En effet, notre collègue constate que, « malgré un processus de transferts des personnels en bonne voie, [le] volet financier [est] d'ores et déjà préoccupant ».

La fonction publique territoriale a, jusqu'à présent, remporté un véritable succès auprès des personnels TOS. Au 29 septembre 2006, 50,35 % de ces personnels avaient fait connaître leur choix : 73,5 % d'entre eux avaient choisi d'être intégrés dans la fonction publique territoriale dès le 1^er janvier 2007, et 26,49 % avaient opté pour le détachement sans limitation de durée.

Il existe une explication à cet engouement : les rémunérations et les primes versées dans la fonction publique territoriale sont sensiblement plus élevées que dans la fonction publique d'État.

Dans ces conditions, l'État sera-t-il en mesure de compenser les transferts à l'euro près, comme cela a été promis, alors que la compensation affectée aux collectivités locales est établie sur les rémunérations et les primes versées dans la fonction publique d'État ?

Par ailleurs, les collectivités se trouveront certainement dans l'obligation d'embaucher. La commission consultative sur l'évaluation des charges indiquait, dans son relevé de conclusions du 6 avril 2006, que la compensation des emplois disparus doit intervenir à la fin de la période d'exercice du droit d'option, soit le 1^er janvier 2009 pour les postes relevant du ministère de l'éducation nationale et le 1^er janvier 2010 pour ceux qui relèvent du ministère de l'équipement.

Les compensations arriveront donc très tardivement, alors que les besoins en personnels se font sentir dès à présent. Les collectivités devront par conséquent faire des avances de trésorerie pour procéder aux recrutements nécessaires.

Enfin, la question des retraites de ces personnels transférés est une véritable épée de Damoclès au-dessus de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la CNRACL.

En l'état actuel, le régime de retraite des agents des collectivités locales devra financer, sans contrepartie de cotisations, la retraite des agents transférés. De la part de l'État, il s'agit d'une facétie quelque peu mesquine ! Le transfert de ces personnels vers la fonction publique territoriale constituera autant de pensions en moins à verser, sans que l'État ait, en contrepartie, à transférer aux collectivités les cotisations déjà perçues.

Les comptes de la CNRACL seront donc lourdement affectés par ces transferts de personnels. Parallèlement, ce seront les finances des collectivités locales qui en pâtiront. Rien ne leur est épargné !

Cette situation fait dire à notre collègue Éric Doligé que le volet financier des transferts constitue une véritable « bombe à retardement » pour les collectivités, du fait notamment de la faiblesse de la compensation des emplois disparus ou vacants, de la non-compensation « au réel » de l'alignement des indemnités des agents transférés sur celles de leurs collègues de la fonction publique territoriale, et de la dégradation, d'ici à 2015-2020 des comptes de la CNRACL.

La décentralisation, telle qu'elle a été voulue par le Gouvernement, coûtera décidément très cher au contribuable, sans pour autant que la qualité des services publics de proximité soit améliorée.

Les dotations de l'État que nous examinons aujourd'hui, et qui ont prétendument pour vocation de permettre aux collectivités d'assumer leurs compétences et de corriger les inégalités existant entre elles, sont très loin de correspondre à leurs besoins. Elles sont d'autant moins suffisantes que l'État reprend d'une main ce qu'il donne de l'autre, en opérant des choix budgétaires allant à l'encontre de l'intérêt des collectivités, et donc des contribuables locaux.

Je pense ici à l'instauration du bouclier fiscal par la loi de finances pour 2006.

Le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée constituera un important manque à gagner pour les collectivités locales. Même l'Association des maires de France s'inquiétait, l'année dernière, de l'adoption d'une telle disposition. La position de son bureau était claire et sans équivoque : « Le Bureau refuse la prise en compte des impôts locaux dans le calcul du bouclier fiscal. En tout état de cause, si ce dispositif était retenu, l'État devrait en assumer intégralement le coût. » Mais il n'est pas question pour l'État d'en assumer totalement le coût, puisque la compensation de ce financement ne sera plus assurée à partir de 2007.

Cette décision est d'une extrême gravité, d'un point de vue tant moral que financier, car elle remet en cause le principe de responsabilité de l'entreprise devant la collectivité locale. Par ailleurs, elle grèvera fortement le budget des intercommunalités, dont la principale recette est souvent la taxe professionnelle unique.

Par conséquent, le plafonnement de la taxe professionnelle remet en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, pourtant si cher au Gouvernement.

En conclusion, je partage les propos de ma collègue Marie-France Beaufils, qui plaidait la semaine dernière pour une réforme urgente de la fiscalité locale. Les collectivités sont censées disposer d'une plus grande autonomie. Pourtant, elles se retrouvent prises dans un véritable carcan fiscal et auront de plus en plus de difficultés à assumer leur mission de service public. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

Mme Hélène Luc. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme l'a fait remarquer Bernard Saugey, avec l'art consommé de la litote qui est le sien, « les règles édictées par la LOLF semblent toujours aussi peu adaptées aux relations financières entre l'État et les collectivités territoriales ».

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. Ce n'est pas une litote !

M. Pierre-Yves Collombat. Rappelons d'abord que, à strictement parler, les crédits regroupés sous la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représentent pas plus de 3 milliards d'euros et 4,4 % des concours financiers de l'État aux collectivités locales, et même 3,6 % si l'on inclut les impôts transférés.

Michel Mercier fait observer pour sa part qu'il s'agit d'« une mission peu propice à la fongibilité des crédits », l'État n'ayant aucun pouvoir direct de décision sur 80 % des crédits. En principe, pourtant, la fongibilité est bien l'une des vertus de la LOLF !

Constatons aussi que la plupart des indicateurs censés mesurer la performance de l'administration ou l'effet des dispositions budgétaires n'indiquent rien, ou pas grand-chose de significatif pour les collectivités. Les programmes « ont d'autant moins d'indicateurs qu'ils sont d'un montant plus élevé », observe encore, facétieux, Michel Mercier.

Comme dans l'histoire du fou cherchant sous le réverbère sa clé perdue, parce que là est la lumière, les indicateurs se trouvent non pas là où ils seraient utiles, mais là où il est facile d'en inventer.

Il aurait par exemple été utile - c'est aussi l'avis du rapporteur spécial et du rapporteur pour avis - d'avoir un indicateur permettant de mesurer l'impact d'une mesure annoncée à son de trompe l'année dernière comme particulièrement favorable au monde rural : le « fléchage » de 20 millions d'euros de la DDR pour financer le service public en milieu rural.

Le Gouvernement y songe, mais je ne suis pas sûr d'avoir bien compris ses explications. Je vous livre donc ce pur chef-d'oeuvre de galimatias bureaucratique : « La mesure de la performance de la seconde part de la DDR pourrait être réalisée en distinguant, au sein de l'objectif n°1 "Promouvoir les projets de développement local" du programme 119 "Concours financiers aux communes et groupements de communes", les investissements réalisés au titre de la première part de la DDR et ceux réalisés au titre de la seconde part. Les indicateurs illustrant cet objectif seraient alors modifiés en ce sens. » Voilà ce que l'administration a répondu à notre rapporteur spécial. On se prend à rêver d'un indicateur permettant de quantifier l'usage du français standard par la haute administration ! (Sourires.)

Même mesurer l'effet de levier des dotations - ce qui serait pourtant très utile - se révèle aléatoire. Ainsi, en 2005, l'effet de levier aurait été au rendez-vous pour la dotation globale d'équipement des communes, mais pas pour celle des départements.

Tout cela est fort bien, sauf que la plupart des opérations réalisées en 2005 renvoient très probablement à des décisions des collectivités et à des bouclages de plans de financement antérieurs. Seuls s'en étonneront ceux qui ignorent les délais de plus en plus longs entre l'attribution des aides financières et le solde budgétaire des opérations. En tout état de cause, sur une seule année, les mesures de performance d'un tel indicateur ne sauraient être significatives.

« Effet de levier » : l'expression est belle, mais correspond-elle à quelque chose ?

En 2005, les dépenses d'équipement des communes ont représenté 17,2 milliards d'euros, les communes de moins de 10 000 habitants investissant plus par rapport à leur population que les communes de plus de 10 000 habitants. Il faut comparer ce montant à celui de la DGE des communes et à celui de la DDR : respectivement 459 millions d'euros et 124 millions d'euros en 2006, soit trois dix millionièmes !

Ce n'est pas un levier, c'est peut-être un catalyseur, à moins que ce ne soit un agent homéopathique ! (Sourires.)

Les rédacteurs du projet de budget ne croient pas eux-mêmes à leur effet de levier.

Comme le fait remarquer Michel Mercier, d'un côté, on privilégie des taux d'intervention de DGE élevés pour accentuer l'effet de levier et, de l'autre, on y croit si peu que l'on se résigne à ce que les investissements réalisés grâce à eux ne progressent pas plus vite que les autres.

Tout ce qui vaut pour la mission « Relations avec les collectivités locales » stricto sensu vaut pour le reste des contributions de l'État. Quand on pense que M. Copé songe à transposer la LOLF aux budgets locaux, on tremble !

De réforme en réforme des nomenclatures comptables, les documents budgétaires ne sont plus lisibles que par les fonctionnaires et les spécialistes. Le contrôle des exécutifs par les assemblées n'est plus qu'un souvenir.

La présentation qui nous est faite des relations financières entre l'État et les collectivités locales est l'exemple parfait de ce théâtre d'ombres.

Je prendrai deux exemples pour étayer mon propos.

Le premier a trait à la péréquation. Le rapporteur spécial titre sur « le renforcement de la péréquation », sans justifier sérieusement son affirmation.

Si, dans la DGF, la part de la péréquation passe de 13,3 % à 14,4 % de 2005 à 2006, rappelons qu'elle était de 16 % en 2003. Si l'on réintroduit le Fonds national de péréquation qui n'était pas alors intégrée à la DGF, cette part passe à 18,5 % en 2003. On voit le progrès !

Mais là n'est pas le plus important. Selon ces mêmes chiffres, en 2005, le montant total des mesures à visée péréquatrice pour les communes, y compris la DSU, la DSR, la DGE, la DDR et la dotation élu local, est de l'ordre de 2,5 milliards d'euros. Il n'est qu'à le comparer aux 66,3 milliards d'euros de recettes de fonctionnement des communes en 2005. Cela représente 3,8 %. Là encore, il faut croire aux vertus de l'homéopathie pour penser qu'une intervention à ce niveau aura un réel effet correctif !

Évaluer l'évolution de la péréquation intercommunale à travers celle des dotations ayant officiellement cet objectif revient à sonder la profondeur de la mer en mesurant la hauteur des vagues !

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Ce n'est pas facile ! (Sourires.)

M. Pierre-Yves Collombat. C'est ignorer volontairement les deux inégalités les plus massives entre les communes : la répartition des bases de taxe professionnelle et le mode de construction de la DGF.

En matière de taxe professionnelle, l'écart entre les communes est de 1 à 8 500 ! Ainsi, 1 % des communes les mieux dotées reçoit quarante-quatre fois ce que reçoit 1 % des communes les moins bien dotées ; 5 % des communes perçoivent 80 % de la taxe professionnelle.

Ces différences recoupent, à quelques exceptions près, la hiérarchie des tailles de communes. En 2003, le potentiel fiscal des communes de moins de 10 000 habitants était de 489 euros, contre 718 euros par habitant pour les communes de plus de 10 000 habitants.

Depuis 2003, l'écart se creuse entre les communes bien dotées et les autres. Et ce n'est certainement pas la dernière réforme de la taxe professionnelle qui va le réduire, bien au contraire ! Pour le même produit, des communes qui disposent de bonnes bases ont des taux plus bas, donc moins de risque de le voir plafonner.

La DGF, pour ce qui la concerne, a pérennisé l'inégalité fondamentale qui présida à sa naissance. Le système des strates démographiques, fossilisé dans la dotation forfaitaire, devenue la dotation la plus importante pour le plus grand nombre des communes, continue à pénaliser fortement les communes rurales.

En 2003, un urbain valait 2,5 ruraux. En 2004, l'écart a été ramené à 2,2, ce que j'avais salué à cette même tribune. On en est resté là pour 2006 et pour 2007. C'est d'autant moins normal que les charges des communes rurales ressemblent de plus en plus à celles des communes urbaines, comme le montre la dernière étude de l'INSEE.

Quatre chiffres montrent sans ambiguïté l'ampleur du défi auquel ces communes sont confrontées.

En 2005, les recettes de fonctionnement inscrites au budget primitif des communes de moins de 10 000 habitants et des communes de plus de 10 000 habitants étaient respectivement de 819 euros par habitant et de 1 278 euros par habitant. Pour les dépenses d'équipement, c'est l'inverse : elles sont plus importantes pour les communes de moins de 10 000 habitants - 639 euros par habitant - et moindres pour les communes de plus de 10 000 habitants - 369 euros par habitant.

Dans ces conditions, parler de « renforcement de la péréquation » relève de la méthode Coué - vous l'aurez remarqué, je n'ai pas dit de la méthode Copé ! (Sourires.)

Le second exemple concerne l'effort financier réel de l'État envers les collectivités. Nous nageons dans une telle confusion que nous ne le connaissons même pas : est-il de 3 milliards d'euros, de 67,5 milliards d'euros, de 84 milliards d'euros, de 130 millions d'euros comme l'a dit Michel Mercier ? On s'y perd, ou plutôt on nous perd, en mettant sur le même plan de réelles contributions comme la DGE, des remboursements d'impôts acquittés par les collectivités, le FCTVA, des prises en charge d'effets de décisions d'État étrangères à toute visée locale - compensations d'exonérations et dégrèvements -, des dotations, voire des impôts en contrepartie de compétences et de charges transférées.

Le principal avantage de la méthode, c'est qu'on peut affirmer à peu près tout et son contraire. On peut dire, comme le rapporteur pour avis, que, par rapport à 2006, l'effort financier de l'État envers les collectivités locales est maintenu pour ce budget, voire se féliciter, une dernière fois, de la progression de 2,56 % de la DGF. On peut aussi constater, si on part de l'enveloppe normée et si on enlève le FCTVA, les compensations d'impôt, etc., que l'effort n'est plus que de 1,46 %, soit même pas l'inflation !

Je conclurai en évoquant ce qui me semble être l'escroquerie intellectuelle la plus pernicieuse.

Période préélectorale oblige, la tentative de réduire le montant des dotations de l'État aux collectivités locales, initiée avec le rapport Pébereau et la Conférence nationale des finances publiques, a, cette année, fait long feu. En « com langue » et dans le langage de bureau, on appelle cela « associer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques ». Mais la menace est toujours là.

L'État, en tout cas le Gouvernement, entend toujours donner des leçons de vertu financière aux collectivités locales ! C'est proprement l'hôpital qui se moque de la charité !

Je veux maintenant, mes chers collègues, vous faire part de quelques chiffres et de ma conclusion, que j'emprunte à Philippe Laurent, maire de Sceaux, président de la commission des finances de l'Association des maires de France.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Et membre de l'UDF !

M. Pierre-Yves Collombat. « En 2005, l'augmentation de la dette de l'État a été de 49 milliards d'euros. Pendant ce temps-là, il a réalisé 8 milliards d'euros d'investissement. La même année, l'augmentation de la dette des collectivités locales atteint 5 milliards d'euros, quand l'investissement public local représente 39 milliards d'euros. Ça veut donc dire que l'État s'est endetté pour payer des dépenses courantes alors que les collectivités locales ont autofinancé la plupart de leurs investissements.

« Les collectivités locales ne sont donc pas responsables de la dette publique, bien au contraire...

« Ce que l'on appelle les ?concours de l'État? ne sont pas des dépenses de l'État mais correspondent à un ?prélèvement sur recettes?, et dans ces conditions, ils doivent croître au même rythme que les recettes de l'État.

« C'est donc une malhonnêteté intellectuelle que de dire que les concours aux collectivités locales sont le premier poste de dépenses de l'État et que donc, pour réduire les dépenses de l'État, il faut réduire les concours aux collectivités locales. » Il est difficile d'être plus clair ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. -  M. André Boyer applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur spécial, monsieur le rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, comme l'ont rappelé, brillamment et brièvement, M. le rapporteur spécial, Michel Mercier, et M. le rapporteur pour avis, Bernard Saugey, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'une petite partie, soit 3,2 milliards d'euros, des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales. Nous l'avons largement évoqué lors du débat sur les recettes des collectivités, à la fin du mois de novembre dernier : le périmètre des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales atteindra, en 2007, près de 67,5 milliards d'euros.

Le ministère de l'intérieur est également chef de file pour ce qui concerne le financement des transferts de compétences issus de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Je remercie, en cet instant, M. Fourcade d'avoir souligné les différents efforts qui ont été accomplis par l'État alors qu'il s'astreint lui-même à une discipline budgétaire très rigoureuse.

Je souligne à l'attention de M. Collombat que le montant atteint par le FCTVA, la DGE et la DDR s'élève au total à 5,3 milliards d'euros, ce qui n'est pas négligeable. (M. Pierre-Yves Collombat s'exclame.)

Je rappellerai très brièvement les différentes mesures qui concernent les collectivités territoriales dans ce projet de loi de finances, avant de répondre aux questions posées par les orateurs.

La première mesure, c'est, naturellement, la reconduction du contrat de croissance et de solidarité. L'effort accompli en la matière est important, comme vous le savez. De ce fait, la DGF progressera de 2,5 %, soit 956 millions d'euros. Concrètement, les communes et leurs groupements verront leur enveloppe augmenter de 542 millions d'euros, les départements de 286 millions d'euros et les régions de 127 millions d'euros. Monsieur Collombat, j'ai pesé autant que je le pouvais sur cette décision. Vous admettrez qu'elle a, de ce fait, un impact réel sur le budget de l'État.

La reconduction du contrat de croissance et de solidarité, c'est aussi l'occasion de consolider la réforme des dotations, en particulier de renforcer la péréquation. Ainsi, les aménagements apportés à la DGF des communes, des départements et des régions permettront au Comité des finances locales, s'il le souhaite, de dégager plus de 100 millions d'euros supplémentaires en ce sens.

La deuxième mesure concerne la compensation des transferts de compétences, qui se poursuit dans une double démarche de concertation et de consolidation. L'année 2007 sera la troisième année de montée en puissance des transferts de compétences. Je voudrais faire, sur ce point, deux observations.

Première observation : le 1^er janvier prochain commencera le transfert des emplois TOS. Sur les 93 000 agents concernés par cette décentralisation, plus de la moitié ont d'ores et déjà choisi la fonction publique territoriale. C'est d'ailleurs ce que souligne Eric Doligé dans son rapport rendu au nom de l'Observatoire de la décentralisation. Je suggère à ceux qui ne sont pas d'accord de mettre très clairement dans des programmes d'alternance qu'ils demanderont aux personnels TOS de rejoindre la fonction publique d'État, si c'est vraiment leur idée.

Seconde observation : grâce à la Commission nationale de conciliation et à la Commission consultative de l'évaluation des charges, la CCEC, présidée par Jean-Pierre Fourcade, la concertation dans ce domaine a très largement porté ses fruits, puisqu'elle se traduit, par rapport à ce qui aurait résulté d'une application très stricte des règles de compensation, par un surcroît de 157 millions d'euros.

La troisième mesure concerne le RMI. Je ne serais naturellement pas complet si je n'évoquais pas cette question. La compensation du transfert du RMI obéit à l'article 72-2 de la Constitution et conduit, de ce fait, à attribuer aux départements un montant de 4,941 milliards d'euros, sur la base de la dépense de l'État en 2003.

Depuis, c'est vrai, sous l'effet de l'augmentation du nombre de RMIstes, la dépense s'est alourdie. Le Gouvernement a pris en compte cette situation, d'abord par l'attribution de 457 millions d'euros au titre de l'année 2004, puis par la mise en place du Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, qui, comme vous le savez, sera doté de 500 millions d'euros pour chacune des trois années suivantes. Les modalités de répartition de ce fonds seront précisées en loi de finances rectificative.

Au total, et j'insiste sur ce point, la dépense supportée par les départements en 2005 au titre du RMI sera couverte à hauteur de 93,5 % par l'État, et le département du Rhône ne sera pas une exception en la matière, monsieur le rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Bien sûr que si !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Les départements recevront, en 2007, un apport de 1 milliard d'euros : 500 millions d'euros au titre de 2005, en loi de finances rectificative, et 500 millions d'euros au titre de 2006, dans le projet de loi de finances.

Je sais, monsieur Mercier, que nos points de vue sur cette question, et, plus généralement, sur les libertés données aux départements dans le pilotage de leurs dépenses sociales, convergent très largement. Comme vous et comme la majorité sénatoriale, je pense qu'une pause dans les transferts de compétences est nécessaire.

M. Yves Fréville. Très bien !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Chacun connaît d'ailleurs la position que j'ai défendue sur la réforme des tutelles, nécessaire, mais qui doit prendre en compte le calendrier des départements. Comme vous, je pense qu'une plus grande marge de manoeuvre doit vous être laissée dans le pilotage des dépenses sociales. Mais jusqu'où une telle liberté doit-elle aller ? Est-ce jusqu'à vous confier le soin de revaloriser le RMI, voire d'en fixer le montant ? Il ne faut pas seulement poser ces questions, il faut aussi mesurer les conséquences des réponses que nous pouvons leur apporter. Comme l'a souligné M. Fourcade, il est très clair que les départements doivent être, au moins, libres de leur organisation interne.

Je veux, après ces rappels, répondre aux autres questions que vous m'avez posées, messieurs Mercier et Saugey.

Je veux d'abord vous remercier des propos élogieux que vous avez tenus à l'endroit des services du ministère, en particulier de la direction générale des collectivités locales. Le respect des délais de calcul des dotations et le faible nombre de rectifications apportées à ces calculs témoignent en effet, monsieur Mercier, de l'excellence de cette direction.

Monsieur le rapporteur spécial, je veux aussi vous apporter quelques précisions sur les indicateurs qui figurent dans le projet annuel de performance de la mission et dans l'annexe, qui est plus particulièrement consacrée aux prélèvements sur recettes. Je suis bien sûr tout à fait d'accord avec vous pour considérer qu'il est nécessaire, lorsque des inflexions significatives sont apportées aux objectifs, que cela soit expliqué, et je m'y engage. En revanche, monsieur Collombat, je ne peux partager vos critiques sur ces indicateurs. Si leur nombre est limité, c'est parce que la plupart des dotations obéissent à des règles fixées très précisément par la loi.

Je veux maintenant répondre plus précisément sur deux points.

D'abord, monsieur Mercier, s'agissant de la part des projets subventionnés, entre 25 % et 35 %, par la DGE des communes et par la DDR, j'ai clairement souhaité - et je vous l'avais dit - que l'on cesse la politique de saupoudrage des dotations. La fourchette de 25 % à 35 % me paraît équilibrée. J'ai demandé aux préfets de respecter cette valeur cible, notamment dans la circulaire du 17 novembre dernier relative à la DGE des communes. Comme vous êtes très attentif - il vous arrive parfois de me signaler quelques erreurs lors de la signature de certains décrets -, je suis étonné que vous n'ayez pas vu cette circulaire, et je la tiens à votre disposition. (M. le rapporteur spécial s'exclame.)

Concernant le nombre de rectifications prévues sur la répartition des dotations en 2007, je peux vous rassurer : la direction générale des collectivités locales n'a pas pour objectif d'accroître le nombre des erreurs, qui, vous l'avez vous-même noté, est très bas. Mais, alors que le chiffre de 100 avait été fixé de manière un peu forfaitaire, le chiffre de 110 retenu pour 2007 procède, pour sa part, d'un décompte plus précis. Nous essayerons naturellement de tenir une cible inférieure.

Vous m'avez également interrogé sur la mission « Avances aux collectivités territoriales ».

L'excédent de 500 millions d'euros que vous avez évoqué et qui, il faut bien le reconnaître, vous a quelque peu perturbé,...

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Effectivement !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. ...résulte, en réalité, d'un effet de caisse.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Ça, c'est nouveau ! Alors, c'est une grosse caisse !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La viscosité des tuyaux, sans doute ! (Sourires.)

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. En effet, l'État verse les dotations et la fiscalité par douzièmes, mais encaisse les impôts locaux en fin d'exercice. Le compte est donc structurellement déséquilibré sur neuf mois de l'année. Il s'équilibre toutefois in fine grâce à l'obligation de dépôt des fonds libres d'emploi des collectivités, qui demeurent très stables à un haut niveau grâce aux dépôts des communes. Un rapport de la Cour des comptes, établi en 2004, a d'ailleurs mis en lumière ces mouvements de trésorerie. Vous voilà rassuré.

Je veux également répondre à deux questions précises de M. Saugey sur l'intercommunalité.

Je veux d'abord aborder la définition de l'intérêt communautaire et l'échéance que j'avais fixée au 18 août dernier. L'enquête menée auprès des préfectures montre que le respect de cette échéance varie selon le type d'EPCI. Ainsi, pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, qui représentent, par définition, les structures les plus intégrées et dont l'intérêt communautaire est déterminé par les seuls conseils communautaires, le calendrier est globalement tenu. En revanche, pour les communautés de communes, quelques retards dans cette définition ont été relevés, comme on s'y attendait.

Ces retards sont généralement imputables aux difficultés rencontrées par les petites communes, soit pour réunir leur conseil municipal en période estivale, soit pour procéder à la définition des critères pour certaines compétences. Dans le premier cas, qui était le plus facile, des correctifs ont été prévus pour les premiers jours de l'automne, et les préfets ont fait preuve de la souplesse nécessaire, comme je le leur avais demandé. Dans le second cas, un travail de concertation a été entrepris par les services préfectoraux auprès des communes et de leurs groupements sur la nécessaire délimitation de la compétence, puis ils ont appliqué la loi, en procédant, par arrêté, à un transfert intégral et immédiat des compétences attendues.

S'agissant, ensuite, des mises à disposition de services entre les communes et les EPCI dont elles sont membres, il est exact que le dispositif mis en place par la loi relative aux libertés et responsabilités locales a conduit à s'interroger sur la nécessité de soumettre ces mises à disposition aux procédures de marchés publics, et vous savez combien la Commission européenne est vigilante sur ce point. Les explications fournies par le Gouvernement selon lesquelles il s'agit de relations exclusivement internes à la sphère publique entre des communes et des EPCI dont les assemblées délibérantes sont exclusivement composées de représentants des communes devraient permettre de lever toute ambiguïté sur ce point.

Monsieur Sueur, je suis un peu étonné des critiques que vous avez émises sur la complexité du système des dotations. En effet, depuis 2002, les gouvernements successifs ont mené des réformes de grande ampleur en la matière. Ayant vous-même exercé les responsabilités qui sont les miennes aujourd'hui, vous êtes certainement mieux à même d'en mesurer l'importance.

Tout d'abord, des modifications ont été apportées afin de répartir les dotations forfaitaires en fonction de critères objectifs, pour effacer progressivement des rentes historiques. Cette première étape constitue, selon moi, un progrès.

Ensuite, nous avons accrû la péréquation dans des proportions qui n'avaient jamais été atteintes, comme l'a rappelé Jean-Pierre Fourcade tout à l'heure. Il a d'ailleurs parlé en expert puisqu'il présidait le Comité des finances locales lorsque celui-ci a préparé la réforme en 2005.

Par ailleurs, sur la fiscalité locale, je ne peux que répéter ma conviction, ce qui prouve que je n'en change pas : la réforme fiscale devra être menée après les prochaines échéances. J'attends beaucoup du rapport du Conseil économique et social, qui, je l'espère, nous éclairera. Chacun connaît l'obsolescence des bases, certaines d'entre elles datant de 1970. La seule condition est que les transferts de l'État n'augmentent pas, la réforme devant être menée de manière très équilibrée.

Sur la réforme de la taxe professionnelle, monsieur Sueur, l'objectif est d'assurer la compétitivité de nos entreprises, en leur garantissant que le prélèvement n'ira jamais au-delà de 3,5 % de la valeur ajoutée. Or, aujourd'hui, 200 000 entreprises acquittent jusqu'à 10 % de leur valeur ajoutée au titre de cette taxe. Cette situation, vous en conviendrez puisque, à l'évidence, vous ne manquez ni d'honnêteté ni d'objectivité, nous fait perdre des milliers d'emplois chaque année et accroît les risques de délocalisations. Lorsque celles-ci ont lieu, nous avons d'ailleurs beaucoup de mal, les uns et les autres, à les expliquer à nos concitoyens.

Selon la réforme que nous avons fait voter, l'État prend à sa charge les conséquences des augmentations intervenues entre 1995 et 2004, ce qui représente tout de même 1,6 milliard d'euros. Nous avons prévu de nombreux garde-fous pour régler le maximum de cas problématiques : ainsi, pour les EPCI à taxe professionnelle unique, une réfaction de 20 % du ticket modérateur sera automatique dès lors que ces EPCI auront 50 % de leurs bases plafonnées. Vous n'êtes d'ailleurs pas le seul à nous avoir alertés sur le sujet, plusieurs parlementaires, en particulier des sénateurs, ayant fait de même. Finalement, la réponse que nous apportons me semble équilibrée.

Monsieur Fortassin, vous avez apparemment oublié les efforts très importants du Gouvernement en faveur des territoires ruraux.

Nous avons veillé à ce que les dotations de péréquation allouées aux territoires ruraux progressent à un rythme équivalant à celui des dotations de péréquation urbaine. Reconnaissez-le, cet alignement n'allait pas de soi et ne s'est pas fait tout seul ni par l'opération du Saint-Esprit ! Il a bien fallu une volonté politique pour aboutir.

De plus, Nicolas Sarkozy, Christian Estrosi et moi-même avons mis en place une politique ambitieuse en faveur des territoires ruraux, au travers du soutien aux services publics en milieu rural et, surtout, par l'intermédiaire des pôles d'excellence rurale, dont vous connaissez d'ailleurs le calendrier et les enjeux puisqu'ils font actuellement l'objet d'un débat.

En ce qui concerne les sapeurs-pompiers, même si c'est peut-être la règle de la discussion parlementaire, je vous trouve franchement très injuste. Vous évoquez des décisions prétendument imposées par l'État.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Eh oui !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. C'est totalement faux ! Une discussion s'est engagée avec les organisations syndicales. J'ai voulu y associer, ce qui est une première, votre collègue Éric Doligé, président de la Conférence nationale des SDIS, et Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, qui est le partenaire institutionnel indispensable en la matière. Je leur ai proposé de rencontrer ensemble les organisations syndicales, afin que celles-ci ne puissent pas espérer profiter d'éventuelles divergences de vue entre nous. À mon sens, cette initiative était particulièrement raisonnable et utile. Je vous suggère d'ailleurs d'interroger vous-même Claudy Lebreton, qui pourra témoigner de ma volonté constante de l'associer le plus largement possible aux discussions en cours.

Concernant, enfin, les intercommunalités, j'ai effectivement fait le choix d'un effort de rationalisation des périmètres, d'une meilleure définition de l'intérêt communautaire et du renforcement des mises à disposition de service. C'était une nécessité absolue au regard du débat de l'année dernière, qui a effectivement été engagé sur des bases pour le moins dangereuses. Mais j'ai personnellement veillé à ce que le mouvement s'opère dans la concertation la plus large : c'est l'esprit des schémas départementaux qu'ont établis les préfets à la suite de la circulaire bien connue de novembre dernier.

Madame Mathon-Poinat, je vous remercie d'avoir souligné le succès de la décentralisation des personnels TOS.

Mme Josiane Mathon-Poinat. À moitié seulement !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Ce n'était peut-être pas votre intention, mais c'est ce qui est ressorti de votre propos ! Je répète ce que j'ai dit : si vous estimez que les TOS ne doivent pas rester dans la fonction publique territoriale, je vous suggère, les uns et les autres, de l'inscrire clairement dans vos programmes politiques d'alternance.

MM. Christian Demuynck. Très bien !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Vous ne pouvez pas à la fois critiquer la mesure et ne pas en tirer les conséquences.

M. Henri de Raincourt. Tout à fait !

M. Jacques Blanc. Monsieur le ministre, vous avez raison !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Si vous voulez être en accord avec le message que vous faites passer, écrivez donc, noir sur blanc, que votre première décision serait de « renvoyer » les personnels TOS dans le giron de l'État ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mme Josiane Mathon-Poinat. Ne soyez pas de mauvaise foi ! Ce n'est pas ce que j'ai dit !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Mais je ne m'adresse pas simplement à vous, madame la sénatrice. Ma remarque vaut pour l'ensemble de vos collègues de l'opposition.

S'agissant, maintenant, de la CNRACL,...

Mme Josiane Mathon-Poinat. C'est sur ce point que j'ai insisté !

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Vous avez raison : c'est plus prudent pour vous !

Concernant la CNRACL, disais-je, je ferai deux observations.

Premièrement, à court terme, l'augmentation du nombre de cotisants devrait, de manière mécanique, améliorer la situation de la CNRACL. Le coût des cotisations à cette caisse a d'ailleurs été intégré à la compensation allouée aux départements et aux régions.

Deuxièmement, à plus long terme, je vous rappelle que la CNRACL repose sur le système par répartition. Il n'y a donc aucune raison de lui transférer les cotisations versées par l'État dans le passé. Ou alors cela supposerait de revenir sur un certain nombre de mécanismes que nous connaissons dans d'autres domaines.

En outre, comme je l'ai rappelé le 28 novembre dernier, les régions et les départements sont, globalement, dans une situation favorable. D'après les analyses chiffrées de Dexia, que je tiens d'ailleurs à votre disposition, rien ne permet d'envisager une dégradation pour 2007. Le silence approbateur des présidents de conseil général que sont Jean Arthuis et Michel Mercier ne tient absolument pas au fait qu'ils n'écoutaient pas mes propos : ils sont d'accord avec moi, parce que j'ai dit la vérité ! (Sourires.)

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les explications que je souhaitais vous donner. J'espère avoir répondu aussi précisément que possible à vos interrogations. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)