M. le président. L'article 6 a été supprimé par l'Assemblée nationale.
CHAPITRE VI
Dispositions relatives à l'outre-mer
Article 7
Les dispositions des articles 2, 3 et 5 sont applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.
Les dispositions des articles 2 et 3 sont applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises. - (Adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté définitivement.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Monsieur le président, je sollicite une suspension de séance d'une dizaine de minutes.
M. le président. Le Sénat va, bien sûr, accéder à votre demande.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures dix, est reprise à onze heures vingt.)
M. le président. La séance est reprise.
4
Audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
Discussion des conclusions du rapport d'une commission
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de M. François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur la proposition de loi de M. Laurent Béteille précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (nos 409, 358).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. François Zocchetto, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour reparler de ce qui constitue certainement l'une des principales, sinon la principale innovation de la loi du 9 mars 2004, à savoir la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, que j'appellerai dans la suite de mon propos la « CRPC », car il faut, à mon sens, éviter d'utiliser l'expression « plaider-coupable », qui ne s'applique pas vraiment à la procédure que nous avons adoptée.
M. François Zocchetto, rapporteur. Même si la CRPC s'inspire des procédures anglo-saxonnes de « plaider-coupable », elle s'en distingue sur un point essentiel : tandis que le « plea bargaining » autorise le juge à abandonner certaines charges en échange d'une reconnaissance de culpabilité sur d'autres faits et de l'acceptation de la peine prononcée, le principe même d'une négociation est écarté dans le cadre de la CRPC.
Il faut observer que la CRPC se rapproche plus de la composition pénale telle qu'elle avait été instituée par la loi du 23 juin 1999. Il s'agit en quelque sorte de la concrétisation de ce dispositif, qui avait alors permis d'« entrouvrir une porte » dans ce domaine.
La CRPC présente un caractère original et novateur. Elle est définie par les articles 495-7 à 495-16 nouveaux du code de procédure pénale.
Son champ d'application doit répondre à trois conditions.
Tout d'abord, le délit doit être puni de cinq ans d'emprisonnement maximum, à l'exclusion des délits de presse, des délits d'homicide involontaire, des délits politiques ou de ceux qui sont prévus par une loi spéciale.
Ensuite, la personne concernée doit reconnaître les faits.
Enfin, le délinquant doit être majeur.
Précision importante, la CRPC est écartée pour tous les faits qui font l'objet d'une information : dès qu'il y a intervention d'un juge d'instruction, il ne peut pas y avoir de CRPC en l'état actuel des textes. Nous verrons ce qu'il en sera à l'avenir...
Le procureur peut recourir d'office à la CRPC à la demande soit de l'intéressé, c'est-à-dire l'auteur des faits, soit de son avocat.
En ce qui concerne les peines susceptibles d'être proposées, une double limite est prévue : le quantum prononcé ne peut excéder un an d'emprisonnement ni dépasser la moitié de la peine d'emprisonnement encourue. Il s'agit donc d'un régime de peines très préférentiel.
Je rappellerai en quelques mots la procédure suivie devant le procureur.
L'avocat doit être présent à chacune des étapes de cette procédure - Le Sénat y tenait beaucoup - et, a contrario, lorsqu'il n'y a pas d'avocat, il ne peut y avoir de CRPC.
Tout d'abord, les déclarations par lesquelles la personne reconnaît les faits sont recueillies par le procureur.
Ensuite, le procureur fait une proposition de peine.
Puis, dans un troisième temps, la personne peut librement s'entretenir avec son avocat, hors la présence du procureur.
Enfin, si la personne accepte la peine, elle en fait part au procureur, toujours en présence de son avocat, et est « aussitôt présentée », pour reprendre les termes de la loi, devant le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui, qui aura été saisi par le procureur de la République d'une requête en homologation.
S'agissant de l'audience d'homologation, sujet qui nous préoccupe ce matin, la loi a prévu un déroulement en quatre temps.
Premièrement, le juge entend la personne et son avocat.
Deuxièmement, le juge vérifie la réalité des faits et leur qualification juridique. A ce moment-là, il peut donc poser des questions au prévenu ou à son avocat.
Troisièmement, le juge statue par une ordonnance motivée soit en homologuant la peine, soit en la rejetant. Par conséquent, le juge n'a pas le pouvoir de renégocier ou de proposer autre chose. Il ne peut qu'accepter ou refuser la peine proposée par le procureur.
Enfin, quatrièmement, l'ordonnance d'homologation est lue en audience publique. Elle est immédiatement exécutoire.
Je précise que la procédure prévoit un double délai de réflexion : avant l'acceptation de la peine, il est possible de bénéficier d'un délai de réflexion de dix jours ; après le prononcé de la peine, la personne condamnée peut faire appel, avec une possibilité d'appel incident du parquet.
Evidemment, si la peine est refusée ou si elle n'est pas homologuée, l'affaire est renvoyée à l'audience du tribunal correctionnel, qui statue de façon classique.
Je crois également utile, mes chers collègues, de vous rappeler que les droits de la victime sont garantis par trois dispositions particulières.
Si la victime est identifiée, elle est informée de cette procédure sans délai et par tout moyen, et elle est invitée à comparaître à l'audience de l'homologation, accompagnée, le cas échéant, de son avocat. Elle peut alors se constituer partie civile et demander réparation.
Si la victime n'a pu exercer ce droit, le procureur de la République doit l'informer de son droit de lui demander de citer l'auteur des faits à une audience du tribunal correctionnel statuant sur les intérêts civils en cause.
En tout état de cause, la victime peut faire appel de l'ordonnance d'homologation.
Cela dit, il est probablement trop tôt pour dresser un bilan de ce que je vous ai présenté comme une modification fondamentale de la procédure pénale française.
Néanmoins, en nous rendant sur le terrain, en rencontrant des magistrats, des avocats et des greffiers, nous avons constaté, presque contre toute attente, une utilisation croissante et importante, pour ne pas dire déjà massive, de la procédure de CRPC.
A ce jour, 147 tribunaux de grande instance sur 181 utilisent cette procédure sur le territoire de la République. Et, depuis sa mise en place, c'est-à-dire depuis le mois d'octobre 2004, plus de 10 000 affaires ont été traitées par cette voie, avec un taux d'homologation de l'ordre de 85 %.
Nous constatons aussi une homogénéisation des pratiques, malgré certaines disparités. En effet, de fortes convergences se dégagent.
Tout d'abord, s'agissant du choix du contentieux, la CRPC est principalement utilisée pour les conduites en état alcoolique, généralement avec un taux supérieur à 0,80 milligramme d'alcool par litre d'air expiré, ainsi que pour les conduites sans permis et sans assurance, généralement dans les cas de réitération ou de récidive.
Nous avons constaté que les procureurs privilégiaient cette procédure pour les infractions sans victime. Mais elle peut être retenue aussi pour les auteurs de vol ou de dégradation, de préférence toutefois lorsque ces infractions ont concerné des victimes « institutionnelles », à savoir des administrations publiques, des grandes surfaces ou des grosses sociétés.
Dans plusieurs tribunaux, la CRPC est également appliquée à certaines infractions au droit pénal du travail telles que le travail dissimulé ou les infractions aux règles d'hygiène et de sécurité, voire certaines infractions au droit pénal de la consommation.
Dans tous les cas, la procédure devant le procureur se déroule de manière similaire et le délai de réflexion n'a été utilisé que très rarement.
Les peines proposées par la grande majorité des parquets paraissent légèrement plus avantageuses que celles qui auraient été prononcées dans le cadre d'une audience correctionnelle classique. Toutefois, un double clivage persiste. D'une part, certains parquets appliquent la CRPC aux personnes déférées, c'est-à-dire aux personnes qui viennent d'être interpellées ou qui ont fait l'objet d'une garde à vue, tandis que d'autres s'y refusent et préfèrent utiliser cette procédure sur convocation. D'autre part, il s'agit de savoir si des peines d'emprisonnement ferme peuvent être prononcées à l'issue d'une telle procédure. Certains parquets, comme ceux de Paris, de Bobigny ou de Toulon, proposent des peines d'emprisonnement ferme, mais la majorité d'entre eux, semble-t-il, écartent cette possibilité.
La procédure de CRPC me semble bien acceptée aujourd'hui. Elle ne se serait d'ailleurs pas inscrite aussi rapidement dans notre paysage judiciaire si elle n'avait recueilli, en pratique, l'assentiment des acteurs de l'institution.
Il est vrai que, dans toutes les juridictions, la mise en oeuvre de la procédure a été précédée d'une concertation étroite entre le parquet, le siège et le barreau, en particulier quant au champ des infractions susceptibles de faire l'objet d'une CRPC et quant à l'éventail des sanctions proposées.
Au lendemain de l'adoption de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, cette adhésion n'allait pas de soi. En effet, la plupart des intervenants du monde judiciaire avaient indiqué leur extrême réserve à l'égard de cette nouvelle procédure, voire leur refus de participer à sa mise en place.
M. Pierre Fauchon. C'était plutôt bon signe !
M. François Zocchetto, rapporteur. En effet, car l'inverse de ce qui avait été annoncé a eu lieu.
Le rôle de chacun des intervenants s'est trouvé profondément modifié par cette procédure.
Le parquet, en particulier, est appelé non plus à prononcer des réquisitions lors d'une audience, mais à faire des propositions à l'auteur des faits.
Les avocats, il faut le reconnaître, nous ont un peu surpris par la façon dont ils ont « apprivoisé » cette nouvelle procédure. Sans doute certains ont-ils souligné le paradoxe qui les conduit, lors de l'audience d'homologation et en l'absence du procureur, à défendre indirectement, en tout cas à accepter la peine proposée. Quoi qu'il en soit, ce changement de rôle a, semble-t-il, été accepté par la majorité de ces professionnels.
Les clivages les plus forts se retrouvent sans doute chez les magistrats du siège. En effet, certains supportent mal de voir leur rôle restreint à un choix binaire, tandis que d'autres - nous en avons rencontré beaucoup ! - estiment que l'homologation n'est pas une simple formalité et qu'ils ont un véritable rôle, à savoir « vérifier la réalité des faits et leur qualification juridique ». De plus, l'ordonnance d'homologation qu'ils rendent doit être obligatoirement motivée. Leur nouveau rôle est donc réel.
Par ailleurs, les juges des tribunaux correctionnels nous ont également fait observer que, en termes de temps d'audience, le gain réalisé était très significatif. Pour eux, il s'agit donc d'une réelle opportunité de se décharger d'un contentieux souvent répétitif pour se consacrer davantage aux affaires les plus délicates et les plus graves.
Je crois donc réellement que la procédure de CRPC se traduit par une réelle valeur ajoutée au regard des procédures existantes. Outre l'allégement des audiences correctionnelles classiques, un traitement plus personnalisé de l'infraction pénale est favorisé, grâce à une meilleure acceptation de la peine par la personne condamnée et à une meilleure attention portée à l'affaire elle-même puisque le procureur a en face de lui la personne poursuivie.
Dans tous les cas, je crois utile de rappeler que cette procédure a contribué à améliorer le taux de réponse pénale.
Cependant, monsieur le garde des sceaux, des problèmes matériels importants subsistent dans les greffes, même s'ils ne concernent pas seulement la CRPC. Quoi qu'il en soit, tant en termes de moyens humains que d'outils informatiques, des marges de progression importantes semblent non seulement possibles mais aussi souhaitables dans un très proche avenir.
J'aborderai maintenant le sujet de la présence obligatoire du parquet à l'audience d'homologation.
En tant que rapporteur du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, il m'apparaît que, conformément à l'esprit de cette réforme, l'audience d'homologation doit se tenir en l'absence du procureur.
L'audience d'homologation doit être une alternative à l'audience correctionnelle classique et non en constituer le doublon. Il s'agit dès lors d'une audience sui generis - selon l'expression utilisée par le professeur Pradel -, qu'il est donc impossible de comparer avec d'autres audiences. Par conséquent, vouloir intégrer cette nouvelle procédure dans un cadre préexistant n'a pas de sens à mes yeux.
Cette analyse résulte tout à la fois des travaux préparatoires de la loi et de la logique même du dispositif.
Au reste, la première circulaire d'application du ministre de la justice, en date du 2 septembre 2004, n'a pas été expressément critiquée par la juridiction administrative, qui a explicitement noté que la présence du parquet demeurait facultative.
Au cours des travaux préparatoires, une autre question importante avait été abordée au Sénat, à savoir le caractère public de l'audience d'homologation. Ce sujet avait fait l'objet d'un débat assez vif entre l'Assemblée nationale, qui préférait que l'homologation se fasse en chambre du conseil, c'est-à-dire à huis clos, et le Sénat, qui était très attaché, monsieur le garde des sceaux - vous le savez, nous en avons discuté en d'autres lieux -, à ce que cette audience soit publique.
L'Assemblée nationale a pu imposer son point de vue en commission mixte paritaire, mais le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 2 mars 2004, a annulé cette disposition et a rétabli, conformément à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le principe de publicité du jugement des affaires pénales, faisant d'ailleurs observer que la question ne se discutait pas dès lors qu'une telle procédure pouvait conduire à une privation de liberté.
Au Sénat, au-delà de ce principe, nous avions pensé que la présence de la victime à l'audience et le principe d'exemplarité des peines ne pouvaient que nous conduire à opter pour le caractère public des audiences d'homologation.
Par ailleurs, la logique de la CRPC s'articule autour de deux étapes successives : le parquet propose la peine après avoir entendu l'intéressé, puis le président du tribunal contrôle la conformité de la peine au regard des critères fixés par la loi. Ces deux séquences sont complémentaires et non redondantes.
Par ailleurs, le Sénat avait rejeté, lors de l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, un amendement présenté par notre collègue Robert Badinter tendant à permettre au juge d'inviter le procureur à formuler une proposition nouvelle.
M. Robert Badinter. Tout à fait !
M. François Zocchetto, rapporteur. Nous nous étions opposés à cette proposition qui, à nos yeux, ne présentait pas d'intérêt puisque cette procédure n'autorise pas la négociation, et encore moins la renégociation.
Quels sont les inconvénients pratiques d'une présence obligatoire du parquet ?
Il paraît tout d'abord évident, comme l'indiquent tous les juges du parquet et du siège, que la participation systématique du procureur de la République allongerait le temps consacré par le ministère public à cette procédure. En effet, si le procureur devait être présent ou représenté à toutes les audiences d'homologation, il perdrait son temps : il devrait se contenter de s'en remettre à l'appréciation du tribunal, car sa proposition aura déjà été clairement exprimée dans sa requête en homologation.
Vous me répondrez, mes chers collègues, que le président peut éventuellement vouloir l'interroger. Or c'est justement ce que nous voulons éviter, puisque l'audience d'homologation n'a pas pour objet d'ouvrir un débat. Si le président pose des questions au prévenu, c'est pour s'assurer que la personne qu'il a devant lui correspond bien à son état civil, qu'elle a effectivement commis les faits, qu'elle les reconnaît librement et qu'elle accepte librement la peine proposée. Et la présence du parquet lors de l'audience d'homologation pourrait constituer un poids pour la personne qui est sur le point de reconnaître les faits.
Par ailleurs, la réouverture des débats ne présente aucun avantage, car on en reviendrait alors à une audience classique de tribunal correctionnel.
J'observe que, dans la plupart des tribunaux qui appliquent la CRPC, le parquet, jusqu'aux décisions récentes de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat, ne participait pas à l'audience d'homologation, et personne ne s'en était ému.
En revanche, certaines juridictions de taille moyenne ont fait le choix d'organiser les audiences d'homologation dans le prolongement des audiences correctionnelles classiques. Dans ce cas, le ministère public y a donc naturellement participé.
La situation dans laquelle nous nous trouvons présente des risques d'interprétations contradictoires. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire de légiférer, car notre droit est aujourd'hui source d'incertitudes.
Aux termes de l'article 32 du code de procédure pénale, le ministère public « est représenté auprès de chaque juridiction répressive. Il assiste au débat des juridictions de jugement ; toutes les décisions sont prononcées en sa présence. » Ainsi, des dispositions spécifiques à chaque juridiction rappellent expressément la présence du ministère public et les conditions de son intervention.
Inversement, le procureur n'est pas présent lorsque aucune disposition du code pénal ou du code de procédure pénale ne le prévoit expressément. Il en est ainsi du débat contradictoire devant le juge des libertés et de la détention lorsque celui-ci est saisi par le procureur de la République aux fins de placement du prévenu en détention provisoire dans l'attente de sa comparution devant le tribunal correctionnel selon la procédure de comparution immédiate. De même, le parquet n'est pas présent lorsque le juge des enfants statue en chambre du conseil en application des articles 8 et 8-1 de l'ordonnance du 2 février 1945.
A contrario, il est vrai que le troisième alinéa de l'article 464 du code de procédure pénale prévoit explicitement que la présence du ministère public n'est pas obligatoire à l'audience correctionnelle consacrée aux seuls intérêts civils.
J'en viens à l'avis de la Cour de cassation qui a été rendu le 18 avril 2005, sur demande de juges délégués par le président du tribunal de grande instance de Nanterre.
La logique de cet avis est aisément compréhensible : la Cour de cassation a estimé que les dispositions de l'article 32 du code de procédure pénale s'appliquaient et que, en conséquence, le ministère public est « tenu d'assister aux débats de cette audience de jugement, la décision devant être prononcée en sa présence ».
Je précise que cet avis ne lie pas les juridictions. C'est en tout cas ce que considèrent certaines juridictions.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. C'est vrai !
M. François Zocchetto, rapporteur. Néanmoins, en pratique, cet avis a conduit les magistrats à faire preuve d'un peu de prudence. C'est pourquoi la Chancellerie a réagi par une circulaire publiée le 21 avril 2005, qui dissociait, au sein de l'audience d'homologation, la phase au cours de laquelle le juge entend la personne et prend sa décision de celle où l'ordonnance d'homologation est lue en audience publique. Seule cette dernière phase impliquerait la présence du parquet.
M. Pierre Fauchon. C'est assez « baroque » !
M. François Zocchetto, rapporteur. En effet, et le Conseil d'Etat a souligné tous les risques d'irrégularité que ferait peser sur les procédures en cours la voie suggérée par la Chancellerie. Il a bien fait ! Sinon, nous serions revenus devant la Cour de cassation dans six mois, dans un an ou dans plusieurs années, et de nombreuses procédures auraient été annulées.
Aujourd'hui, la balle est dans le camp du législateur, et la Cour de cassation comme le Conseil d'Etat attendent qu'il se prononce.
Tel est précisément l'objet de notre discussion.
La présente proposition de loi tend en effet à apporter une double clarification à l'article 495-9 du code de procédure pénale, en précisant, en premier lieu, que la présence du procureur de la République à l'audience d'homologation n'est pas obligatoire. L'auteur de la proposition de loi, M. Béteille -j'aurais dû citer son nom plus tôt, car c'est grâce à sa perspicacité que nous sommes réunis de matin - nous propose ainsi de reprendre les termes mêmes de l'article 464 du code de procédure pénale, relatif aux audiences du tribunal correctionnel statuant sur les seuls intérêts civils.
Les membres de la commission des lois se sont toutefois interrogés, monsieur le garde des sceaux, sur la rédaction proposée par M. Béteille, même si elle introduit une certaine souplesse. Certains se demandent en effet qui décidera si le procureur doit être présent ou non.
M. Bernard Frimat. Le ministre de l'intérieur ! (Sourires.)
M. François Zocchetto, rapporteur. Pour ma part - et j'ai cru déceler que telle était aussi la position de l'auteur de la proposition de loi, mais M. Béteille nous le dira mieux que moi tout à l'heure -, j'estimais qu'il était important que le parquet puisse, soit de sa propre initiative soit à la demande du président du tribunal de grande instance, participer à l'audience d'homologation. Nous souhaitons en tout cas connaître votre opinion sur ce point, monsieur le garde des sceaux.
En second lieu, la proposition de loi de notre collègue Laurent Béteille comporte une disposition intéressante en précisant expressément que l'audience au cours de laquelle le président du tribunal de grande instance statue revêt un caractère public. Aujourd'hui, en effet, nous nous trouvons dans une situation bancale, selon laquelle il est prévu que l'ordonnance est lue en audience publique. Ce n'est pas ce que nous souhaitions. Nous préférions que toute la procédure d'homologation soit publique, c'est-à-dire la phase d'audition de la personne et de son avocat, la phase de vérification des faits et de leur qualification juridique, la phase de décision d'homologation, et enfin la phase de lecture.
La proposition de loi qui vous est soumise ce matin répond à cette exigence de double clarification et, après les débats que nous avons eus, après les auditions auxquelles nous avons procédé, je suis en mesure de vous proposer de l'adopter sans modification. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, monsieur Béteille, qui êtes l'auteur de la présente proposition de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, la nouvelle procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, dite de CRPC, est sans doute l'une des innovations les plus importantes de la loi du 9 mars 2004.
Cette procédure est particulièrement innovante, d'une part parce qu'elle repose sur l'adhésion du condamné à la peine prononcée, d'autre part parce qu'elle diffère très sensiblement des procédures traditionnelles de jugement pénal, avec notamment la présence obligatoire de l'avocat.
Elle permet au procureur de la République, pour des délits punis jusqu'à cinq ans d'emprisonnement, de proposer une ou plusieurs peines à une personne majeure qui reconnaît sa culpabilité et qui est assistée par un avocat.
La peine proposée peut être un emprisonnement d'une durée maximale égale à la moitié de la peine encourue, sans pouvoir dépasser un an. En cas d'accord de l'auteur des faits, donné en présence de son avocat, la ou les peines proposées doivent faire l'objet d'une homologation par le président du tribunal de grande instance ou un magistrat délégué par lui, après que celui-ci a entendu la personne et son avocat.
Cette audience d'homologation est publique, conformément à la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 2 mars 2004.
Le magistrat chargé de statuer sur l'homologation peut, par la même décision, statuer sur la demande de dommages et intérêts formée par la victime.
Si l'homologation est prononcée, la peine est alors exécutoire.
De par sa nature, la CRPC est destinée à être mise en oeuvre dans le cadre du traitement en temps réel des procédures, lorsque les faits sont simples et reconnus.
La CRPC, vous le savez, comporte deux objectifs.
Elle tend tout d'abord à alléger les audiences correctionnelles et à diminuer les délais de jugement. Elle assure une meilleure régulation des flux pénaux, permettant de consacrer les audiences correctionnelles à l'examen des dossiers les plus complexes.
Ensuite, elle conduit au prononcé de peines mieux adaptées et plus efficaces, car acceptées par l'auteur du délit et, de ce fait, mieux exécutées.
La CRPC a suscité lors de sa création des objections qui n'ont pas résisté, me semble-t-il, à l'épreuve des faits. En effet, l'application de la CRPC par les juridictions constitue d'ores et déjà, vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, un succès, d'un point de vue aussi bien quantitatif que qualitatif.
C'est un succès statistique tout d'abord : depuis le 1er octobre 2004, date de son entrée en vigueur, jusqu'au 8 juin 2005, 147 tribunaux de grande instance ont fait application de cette procédure, qui a concerné plus de 10 700 personnes, avec un taux d'homologation des propositions de peine supérieur à 87 %.
La montée en puissance progressive de cette procédure est ainsi beaucoup plus importante que celle de la composition pénale, dont la CRPC constitue une extension plus efficace et plus élaborée.
C'est aussi un succès d'un point de vue qualitatif. Les acteurs de cette procédure, malgré des débuts parfois quelque peu difficiles, sont satisfaits des conditions de sa mise en oeuvre. Il suffit pour s'en convaincre de constater une absence quasi totale d'appel, ou d'écouter les avocats qui se sont exprimés sur cette question le 9 juin dernier, lors d'un colloque.
La mise en oeuvre de la CRPC a toutefois donné lieu à des difficultés pratiques résultant de l'insuffisante précision des dispositions de l'article 395-9 du code de procédure pénale, relatif à l'audience d'homologation.
La question s'est en effet posée de savoir s'il convenait que le procureur de la République assiste ou non à cette audience, l'article 395-9 étant muet sur ce point.
Il ne fait certes pas de doute que l'intention du législateur, dont l'un des objectifs est la simplification du traitement de certains contentieux, était de réserver la présence du procureur à la première phase de cette procédure, celle de la proposition de la peine.
Toutefois, dans un avis en date du 18 avril 2005, la Cour de cassation a considéré que les dispositions générales de l'article 32 du code de procédure pénale, qui prévoient la présence du procureur de la République lors des « débats devant les juridictions de jugement », étaient applicables et que le parquet devait donc assister aux audiences d'homologation.
Dans deux décisions rendues en référé le 11 mai 2005 sur les circulaires d'application, le Conseil d'Etat en a jugé de même.
Au vu de ces décisions, les juridictions ont, dans l'attente d'une clarification législative, diversifié leurs pratiques. Lorsque les magistrats du siège exigent la présence des magistrats du ministère public, une majorité d'entre eux ont choisi d'y assister, une minorité ayant renoncé à l'utilisation de la CRPC. Dans les autres cas, les pratiques antérieures perdurent, le ministère public n'est pas présent lors de la lecture des décisions d'homologation.
Il en résulte une hétérogénéité de pratiques qui n'est pas satisfaisante, et qui appelle donc une clarification législative urgente.
La proposition de loi de M. Laurent Béteille est, dès lors, particulièrement bienvenue, et je souhaite le remercier vivement de son initiative.
Telle qu'elle est reprise par la commission des lois sur la proposition de votre rapporteur, M. François Zocchetto, elle tend à inscrire clairement dans le code de procédure pénale que la procédure d'homologation se déroule en audience publique, mais que la présence du parquet à cette audience est facultative.
La première précision consacre la décision du Conseil constitutionnel.
La seconde correspond au caractère sui generis de la procédure et à l'intention du législateur, qui apparaissait lors des débats tant devant le Sénat que devant l'Assemblée nationale.
Cette précision permettra ainsi que la procédure de CRPC conserve un intérêt pratique pour les magistrats du parquet, et qu'elle poursuive ainsi son extension au sein des juridictions dans des conditions homogènes, ce qui permettra d'accroître la célérité et la qualité de la justice répressive.
Je suis, dans ces conditions, tout à fait favorable à cette proposition de loi, que je vous demande en conséquence, mesdames, messieurs les sénateurs, de bien vouloir adopter. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe Union pour un mouvement populaire, 47 minutes ;
Groupe socialiste, 32 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Laurent Béteille.
M. Laurent Béteille. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi « Perben II », a été adoptée par le Parlement voilà maintenant plus d'un an.
Cette loi a apporté beaucoup d'évolutions nécessaires pour adapter notre système pénal et répondre avec efficacité aux nouvelles formes et au développement de la criminalité.
Le législateur a été ambitieux dans la mesure où il a saisi cette occasion pour revoir profondément nos codes pénal et de procédure pénale afin de traiter différentes questions qui se posaient à notre système judiciaire pénal. Je pense, notamment, à la lutte contre les incendies volontaires ou à la création du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles, deux dispositifs adoptés sur l'initiative de notre assemblée.
Evidemment, comme toute réforme d'envergure, cette loi s'est vue accompagnée de son cortège de critiques sur bon nombre de ses innovations.
Il en fut ainsi, par exemple, pour le fichier des délinquants sexuels, que je viens d'évoquer, mais également -c'est le sujet qui nous occupe ce matin - pour la nouvelle procédure de comparution avec reconnaissance préalable de culpabilité.
En adoptant cette nouvelle procédure, le Parlement avait un objectif simple, qu'il convient de rappeler : apporter une réponse pénale rapide à la petite délinquance - celle qui agresse le quotidien de nos concitoyens - en diminuant les délais de jugement, en désengorgeant les tribunaux correctionnels, tout en garantissant les droits de la défense et en favorisant le prononcé de peines adaptées et acceptées.
Le dispositif est simple. Il permet au procureur de la République de proposer une peine à une personne majeure qui reconnaît sa culpabilité pour un délit puni d'une peine de cinq ans d'emprisonnement au plus.
La personne est assistée d'un avocat, la peine proposée ne peut être supérieure à un an et elle doit être au maximum fixée à la moitié de la peine encourue.
Nous avons tout entendu des détracteurs de cette procédure dite de « plaider-coupable » : qu'elle renforcerait le rôle du parquet au point de déséquilibrer notre système judiciaire fondé sur le mode inquisitoire, qu'elle porterait atteinte aux droits de la défense - c'est tout le contraire ! -, ou qu'elle serait tout simplement contraire à la Constitution.
Nous sommes bien loin aujourd'hui de ce schéma. Qu'en est-il réellement, moins d'un an seulement après l'entrée en vigueur de la loi ?
Mon propos n'est pas d'établir ici un bilan détaillé des premiers mois d'exécution de ce dispositif. Celui-ci sera fait en temps et en heure, dans le cadre de la mission d'information de la commission des lois sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, dont François Zocchetto est rapporteur et que j'ai l'honneur de présider.
Bien qu'elle ne soit entrée en vigueur que le 1er octobre dernier et que nous ne disposions pas de chiffres définitifs pour la première année d'application, il peut toutefois être constaté que la CRPC est un succès. En effet, après huit mois, 147 TGI l'ont utilisée dans plus de 10 000 affaires, avec un taux d'homologation supérieur à 80 %. Encore faut-il préciser que le taux d'homologation progresse depuis le début, pour se rapprocher à présent des 90 % !
Plus efficace que la procédure de comparution immédiate, la CRPC est également plus protectrice, en particulier pour le prévenu, car elle repose sur un accord inédit entre le parquet, les magistrats du siège et les représentants de la défense.
En ce sens, elle révèle une évolution des mentalités des professions judiciaires, qui, plutôt que l'affrontement théorique en audience, cherchent à présent le consensus. De surcroît, l'acceptation de la peine par l'auteur de l'infraction a sur lui un aspect pédagogique, puisqu'il est invité à réfléchir sur sa responsabilité. De plus, l'exécution de la peine est grandement facilitée par son acceptation.
Les premières statistiques fourniront de plus amples précisions sur la montée en puissance de cette procédure et sa capacité à désengorger les tribunaux correctionnels.
Si notre propos d'aujourd'hui n'est pas de dresser un bilan général de la CRPC, il convient toutefois de se pencher sur un problème spécifique qui s'offre au législateur. C'est l'objet de la proposition de loi que j'ai pris l'initiative de déposer.
Il s'agit de régler le point très précis et limité de la présence du parquet lors de l'audience d'homologation de la peine. En effet, lorsque les parties parviennent à un accord sur la peine, ce qui est le cas dans plus de 80 % des affaires, celle-ci doit ensuite être homologuée par le président du tribunal de grande instance, ou par un magistrat délégué, qui le fait après avoir entendu la personne et son avocat.
Contrairement au texte issu de la commission mixte paritaire, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 2 mars 2004, a notamment estimé que, pour des raisons d'exemplarité de la peine, la décision devait être lue en audience publique.
Pour bien comprendre l'enjeu du débat, il convient de bien analyser en quoi consiste précisément l'audience d'homologation.
Selon l'article 495-9 du code de procédure pénale, le président du tribunal de grande instance, ou son délégataire, vérifie la réalité des faits et leur qualification juridique. Il est en outre précisé que le président entend la personne et son avocat. En revanche, il n'est nullement indiqué - et pour cause - qu'il entend le procureur de la République.
Il n'y donc pas de débat sur l'action publique, mes chers collègues. Au cours de cette audience, il s'agit en réalité de s'assurer de la sincérité et du libre consentement du prévenu.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Tout à fait !
M. Laurent Béteille. La présence du parquet n'est pas utile à cette vérification, qui peut se faire en dehors de lui. Je suis d'ailleurs d'accord avec M. le rapporteur pour dire qu'il n'est pas absurde de penser que l'absence du parquet pourrait même favoriser cette vérification et lever les éventuelles ambiguïtés.
Brève et sans débat sur l'action publique, cette audience peut, à l'inverse, se prolonger sur l'action civile, puisque l'article 495-13 dispose que la victime peut se constituer partie civile et demander réparation de son préjudice.
Une jurisprudence extensive récente est toutefois intervenue contre la volonté initiale du législateur. En effet, la Cour de cassation, par un avis du 18 avril 2005, puis le Conseil d'Etat, par deux ordonnances du juge des référés du 11 mai 2005, ont estimé que, à défaut de mention explicite dans l'article 495-9 du code de procédure pénale, la présence du procureur de la République était requise lors de l'audience d'homologation de la CRPC.
L'intention initiale du législateur était pourtant, je le rappelle, de simplifier et de fluidifier le traitement des affaires correctionnelles ; la présence du procureur n'était, dès lors, plus nécessaire après la phase de proposition et d'acceptation de la peine.
L'objet de cette proposition de loi est donc de préciser les dispositions de cet article et de lever les ambiguïtés consécutives aux modalités de la rédaction de la loi Perben II afin de ne pas freiner la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, dont les avantages seraient remis en cause si elle devait être ralentie par des formalités inutiles.
Ce texte se borne donc à un article unique ayant pour objet de préciser la rédaction de l'article 495-9 du code de procédure pénale en spécifiant tout simplement que la présence du procureur de la République à l'audience publique au cours de laquelle le juge statue sur l'homologation de la peine n'est pas obligatoire.
Cette rédaction reprend exactement la formulation, désormais traditionnelle, de l'article 464 du même code, qui prévoit également une présence facultative du parquet lors des audiences du tribunal correctionnel statuant sur les intérêts civils.
Ainsi, conformément à l'avis de la Cour de cassation, la présence du procureur de la République demeurera la règle dans les audiences publiques, mais il pourra y être dérogé afin de ne pas affaiblir l'efficacité de la justice pénale et de garantir sa rapidité.
Ce texte se limite donc au strict minimum afin de ne pas bloquer la montée en puissance de la CRPC dans les différentes juridictions.
Sur le fond, ceux qui profitent de l'examen de cette proposition de loi pour remettre en cause la CRPC elle-même ont déjà été désavoués par les faits et par la réalité vivante de nos tribunaux de grande instance.
A ceux qui, à propos de la présence du procureur de la République à l'audience d'homologation, mettent en avant des grands principes - auxquels j'adhère bien évidemment (Ah ! sur les travées du groupe socialiste) - et l'exigence d'un procès « équitable » au sens où l'entend la Cour européenne des droits de l'homme, je dirai qu'il faut d'abord analyser concrètement l'utilité des formalités que l'on estime substantielles.
La présence du parquet à une audience où il n'a rien à dire n'est une garantie pour personne. Le parquet s'est déjà exprimé, l'accord de la victime est déjà intervenu, c'est la seule chose qu'il faille vérifier.
La seule garantie véritablement utile et tout à fait novatrice dans notre droit pénal appliqué aux majeurs est celle que le Sénat a introduite dans le dispositif, à savoir la présence de l'avocat d'un bout à l'autre de la procédure. C'est effectivement une garantie majeure de cette procédure.
En conséquence, et sous réserve d'une éventuelle modification formelle, notre groupe votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon.
Mme Josiane Mathon. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la loi du 9 mars 2004 a instauré la nouvelle procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité afin d'éviter de recourir à la procédure de jugement de droit commun.
L'objectif du Gouvernement était d'alléger les audiences correctionnelles, qui, il est vrai, sont engorgées. Mais le Gouvernement a fait le choix d'une procédure très particulière, qui est inadaptée à notre procédure pénale. L'ancien garde des sceaux, Dominique Perben, avouait lui-même qu'il avait souhaité s'inspirer de la procédure anglo-saxonne du « plaider-coupable ».
Ainsi, à partir du moment où le prévenu reconnaît les faits, la procédure est considérablement accélérée, puisque c'est le procureur qui propose une peine au prévenu. Une fois homologuée par le président du tribunal ou le juge délégué par lui, cette peine est exécutoire comme un jugement.
Dénoncée dès le départ par les magistrats et les avocats ainsi que par nous-mêmes lors de l'examen du projet de loi, cette procédure n'en a pas moins été adoptée. Pourtant, elle a fait l'objet de sérieux revers.
En effet, le dispositif issu du texte adopté par le Parlement prévoyait à l'origine que l'homologation aurait lieu en chambre du conseil. Or cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 2 mars 2004, a considéré que « le caractère non public de l'audience au cours de laquelle le président du tribunal de grande instance se prononce sur la proposition du parquet, même lorsque aucune circonstance particulière ne nécessite le huis clos, méconnaît les exigences constitutionnelles » qui résultent de la combinaison des articles 6, 8, 9 et 16 de la Déclaration de 1789, selon lesquels « le jugement d'une affaire pénale pouvant conduire à une privation de liberté doit [...] faire l'objet d'une audience publique ».
L'application du « plaider-coupable » connaissait donc des débuts difficiles et il a fallu adapter cette procédure après la censure du Conseil constitutionnel.
Dès lors, n'aurait-il pas déjà fallu considérer que la présence du procureur était obligatoire du seul fait que l'audience publique d'homologation s'apparentait aux autres audiences publiques correctionnelles ?
En effet, le Conseil constitutionnel a émis une réserve dans sa décision. II a admis la conformité à la Constitution de la nouvelle procédure, sous réserve que le président du tribunal de grande instance ne procède à l'homologation de la proposition du parquet acceptée par l'intéressé qu'après avoir vérifié la qualification juridique des faits et s'être interrogé sur la justification de la peine au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur.
Ces deux conditions pourraient-elles être remplies si le président du tribunal de grande instance ne pouvait interroger le parquet sur des éléments nécessaires à son appréciation des faits ?
Le président, ou le juge délégué, doit pouvoir obtenir du prévenu, mais aussi du parquet, toutes les explications lui permettant de mesurer la pertinence des observations qu'il formule ou des irrégularités qu'il relève.
Pourtant, Dominique Perben a diffusé, le 2 septembre 2004, une première circulaire d'application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité sans rendre obligatoire la présence du parquet lors de l'audience d'homologation.
La censure du Conseil constitutionnel n'est pas le seul revers que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité allait connaître.
La Cour de cassation, saisie pour avis par le tribunal de grande instance de Nanterre sur la présence obligatoire ou facultative du procureur à l'audience publique, s'est également prononcée sur cette question. Sa réponse est d'ailleurs à l'origine de la proposition de loi examinée aujourd'hui.
L'avis de la Cour de cassation du 18 avril 2005 est clair : « Lorsqu'il saisit le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui d'une requête en homologation de la ou des peines qu'il a proposées dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, le procureur de la République est, conformément aux termes de l'article 32 du code de procédure pénale, tenu d'assister aux débats de cette audience de jugement, la décision devant être prononcée en sa présence. »
C'est ici que nous pouvons constater l'obstination du précédent garde des sceaux, qui avait décidé de passer outre l'avis de la Cour de cassation, pourtant la mieux à même, puisqu'elle est composée de professionnels du droit, de juger de cette réforme.
En effet, dès le 19 avril 2005, le lendemain de l'avis rendu par la Cour de cassation, Dominique Perben a rédigé une deuxième circulaire précisant que, malgré l'avis négatif de la Cour de cassation, les parquets devaient continuer d'appliquer la loi selon l'interprétation de la Chancellerie.
Le Conseil d'Etat a donc été saisi afin d'ordonner la suspension de l'application des deux circulaires du 2 septembre 2004 et du 19 avril 2005.
Dans ses deux ordonnances, rendues le 11 mai 2005, le Conseil d'Etat a ordonné la suspension d'urgence de ces deux circulaires, au motif qu'elles méconnaissaient la portée réelle de l'article 32 du code de procédure pénale, qui prévoit que le ministère public assiste aux débats.
Et nous voici donc en train d'examiner une proposition de loi déposée lors de la séance du 12 mai 2005, autrement dit dès le lendemain du jour où le Conseil d'Etat a rendu ses ordonnances, et qui vise tout simplement à passer outre les décisions des juridictions suprêmes que sont la Cour de cassation et le Conseil d'Etat !
Comment ne pas imaginer que cette proposition de loi est directement commandée par la Chancellerie ? Le garde des sceaux n'arrive pas à faire appliquer sa loi, qui est manifestement entachée d'irrégularité ? Peu lui importe, un parlementaire pourra bien se charger de cette tâche !
Mais ce qui est étonnant, c'est que la proposition de loi soit signée par notre collègue Laurent Béteille, alors qu'il préside une mission d'information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, qui n'a d'ailleurs toujours pas rendu ses conclusions. Il me semble pourtant que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité entre dans le champ des procédures accélérées de jugement ! Nous aurions donc pu attendre que cette mission d'information mette fin à la confusion dans laquelle nous nous trouvons.
M. Robert Badinter. Très juste !
Mme Josiane Mathon. Je rappellerai simplement que ce sont les droits fondamentaux des justiciables qui sont ici en jeu. Je pense notamment à ceux qui, depuis neuf mois maintenant, ont été jugés selon cette procédure. Il est difficilement admissible que des personnes aient été condamnées à des peines d'emprisonnement dans le cadre d'une procédure qui comporte des irrégularités !
Le problème, avec cette procédure, c'est que les droits des justiciables sont altérés dès le départ. En effet, si le prévenu avoue avoir commis un délit, le procureur dispose d'un formidable moyen de pression sur celui-ci : il donnera le choix au prévenu - mais un choix vicié ! - entre l'application de la procédure du « plaider-coupable », avec une peine d'emprisonnement moindre, ou l'application de la procédure de droit commun, avec une peine d'emprisonnement beaucoup plus lourde à la clé.
Il est évident que le prévenu ne prendra pas le risque d'encourir une peine de prison plus lourde, mais il est incroyable de considérer le jugement correctionnel, avec toutes les garanties qu'il comporte, comme un risque. Or c'est à ce retournement de situation que nous aboutissons avec l'introduction dans notre procédure pénale de la CRPC, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
Même si vous reniez le terme, nous pouvons à juste titre parler de « négociation » entre le procureur et le prévenu. Si l'on cumule cette négociation au fait que vous souhaitiez à tout prix rendre facultative la présence du procureur lors de l'audience d'homologation, nous avons la désagréable impression de nous retrouver face à une procédure à caractère civil ou commercial, ce qui est gênant lorsque sont en cause des peines privatives de liberté.
Le procureur, dans une audience pénale, n'a pas uniquement pour rôle de requérir une peine contre un accusé. Il représente les intérêts de la société et, à ce titre, il doit prendre la responsabilité de la sanction requise par l'Etat. La question ne se pose donc pas en termes de doublon d'une audience correctionnelle classique, comme le sous-entend M. Zocchetto dans son rapport. Même si la procédure de CRPC est une procédure simplifiée, elle doit respecter les principes fondamentaux du droit pénal.
Enfin, l'argument du Gouvernement selon lequel la présence du procureur ne serait pas obligatoire étant donné que l'article 495-9 du code de procédure pénale ne l'indique pas expressément ne tient pas. En effet, le code de procédure pénale ne précise pas, pour chaque procédure, que la présence du procureur est obligatoire lors de l'audience de jugement et l'article 32 du code de procédure pénale est de portée générale.
Cet article 32 dispose de façon claire que le procureur est représenté auprès de chaque juridiction répressive ; il assiste aux débats des juridictions de jugement ; toutes les décisions sont prononcées en sa présence, et il assure l'exécution des décisions de justice.
La Cour de cassation a retenu le caractère de principe général de cet article, qui s'impose à toutes les juridictions répressives. Ainsi l'a-t-elle interprété dans son avis du 18 avril 2005, puisqu'elle considère que, conformément aux termes de l'article 32, le procureur est tenu d'assister aux débats de l'audience d'homologation.
Cette audience, qui fait intervenir pour la première fois dans la procédure du « plaider-coupable » un juge du siège, doit être assimilée à une audience répressive, et donc respecter l'article 32 du code de procédure pénale.
En conclusion, il est dangereux pour l'équilibre de notre justice pénale que le Gouvernement ne tienne pas compte des positions des trois juridictions suprêmes, qui ont eu l'occasion depuis plus d'un an maintenant de condamner la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Encore une fois, le Gouvernement tente de passer en force, au travers d'une proposition de loi, malgré les avis négatifs de professionnels avertis.
Nous avions déjà dénoncé les dangers de cette procédure lors de l'examen de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Les décisions des juridictions suprêmes nous ont confortés dans notre position. Nous réclamons toujours l'abrogation du plaider-coupable, ce qui a fait l'objet d'une proposition de loi déposée par notre groupe.
Au vu de tous ces éléments, nous nous opposerons fermement à cette proposition de loi, tant en raison de la méthode employée que sur le fond. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Georges Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la procédure législative est parfois longue et complexe. Le chemin qui transforme un projet de loi examiné en conseil des ministres en loi promulguée et mise en application peut être long et ponctué de nombreuses étapes. Bref, fabriquer du droit et changer les normes en vigueur peut prendre du temps. En tout cas, il s'agit de prendre le temps nécessaire de la réflexion et de l'analyse.
Il existe donc des lois qui passent par toutes les étapes possibles de la procédure législative : la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité est de celles-là. Il aura fallu plus d'un an, deux lectures, une commission mixte paritaire et une décision du Conseil constitutionnel avant que cette loi ne paraisse au Journal officiel du 10 mars 2004.
Et voilà qu'aujourd'hui cette loi, aussi appelée « loi Perben II », resurgit devant Parlement, puisque le texte de la proposition de loi déposée par notre collègue Laurent Béteille vient compléter le dispositif de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité contenue dans la loi du 9 mars 2004. Cette procédure, plus connue sous l'appellation de « plaider-coupable », a été instituée afin de diminuer les délais de jugement et de désengorger les tribunaux correctionnels, tout en garantissant les droits de la défense et en favorisant le prononcé de peines adaptées.
Faut-il rappeler, mes chers collègues, que le plaider-coupable donne la possibilité au procureur de la République de proposer une peine à une personne qui reconnaît sa culpabilité pour un délit puni d'une peine de cinq ans d'emprisonnement au plus ?
La procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité est entrée en vigueur le 1er octobre 2004, et les quelques chiffres dont nous disposons montrent son efficacité.
D'ailleurs, aujourd'hui, il n'est pas question de remettre en cause ce dispositif ; il s'agit de modifier l'article 495-9 du code de procédure pénale relatif à l'audience d'homologation afin de préciser que « la présence du procureur de la République à cette audience n'est pas obligatoire ».
Il convient de légiférer en réaction à une jurisprudence très récente. La Cour de cassation, dans un avis du 18 avril dernier, puis le Conseil d'Etat, dans deux référés du 11 mai dernier, ont annulé deux circulaires de la Chancellerie rendant facultative la présence du ministère public à l'audience d'homologation, au motif que la loi du 9 mars 2004 avait en la matière laissé inchangé le code de procédure pénale, lequel prévoit que toutes les décisions sont prononcées en présence du parquet. La Cour de cassation et le Conseil d'Etat ont donc estimé que, à défaut de mention explicite dans l'article 495-9 du code de procédure pénale, la présence du procureur de la République à cette audience était requise lors de l'audience d'homologation de la CRPC. Il faut donc redonner la parole à la loi, qui est aujourd'hui muette !
Notre collègue Laurent Béteille nous propose en quelque sorte de remettre la lettre et l'esprit de la loi en conformité : il s'agit de « permettre une meilleure régulation des flux pénaux ». En adoptant ce texte, la procédure de CRPC pourra être de plus en plus fréquemment utilisée par les juridictions, ce dont nous ne pouvons que nous réjouir.
Ainsi, en rendant non obligatoire, et donc facultative, la présence du procureur de la République à l'audience d'homologation, nous permettrons une meilleure justice pénale, dans la mesure où nous accélérerons les procédures. Il s'agit de tenir compte du principe de réalité pour jouer sur les délais, et donc sur les quantités. En ce sens, c'est une bonne chose.
Toutefois, mes chers collègues, vous me permettrez de regretter que nous ne puissions coupler les justifications quantitatives et qualitatives. En effet, il serait évidemment préférable que le procureur de la République soit systématiquement présent à l'audience d'homologation. Nous touchons ici, monsieur le garde des sceaux, à la question des moyens humains et financiers qui sont à la disposition de notre justice.
M. Robert Badinter. Eh oui !
M. Georges Othily. C'est donc dans un souci d'efficacité et de responsabilité que je soutiens cette proposition de loi, tout en espérant qu'un jour nous pourrons rendre de nouveau obligatoire la présence du procureur de la République. Cela voudra alors dire que notre justice dispose des moyens nécessaires à son efficacité, qu'elle fonctionne vite et que ses exigences les plus élevées de qualité et d'éthique sont respectées. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.
M. Robert Badinter. Monsieur le garde des sceaux, je salue avec plaisir votre présence au banc du Gouvernement : cela nous ramène, comme dans le Quadrille des lanciers mais à fronts renversés, longtemps en arrière, lorsque vous étiez un jeune et ardent parlementaire ; aujourd'hui, vous êtes aux responsabilités, et je vous en félicite, tandis que je suis moi-même voué à la sérénité qu'appelle cet hémicycle, et nous allons aussitôt en apporter la démonstration ! (Sourires.)
Si le texte qui nous est soumis est modeste par sa portée, il n'en est pas moins intéressant. Mais lorsque, tout à l'heure, notre excellent rapporteur a évoqué la loi du 9 mars 2004 et la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, la CRPC - procédure qui n'a rien à voir, contrairement à ce que d'aucuns s'obstinent à dire, avec le plaider-coupable -, j'ai eu parfois le sentiment que nous ne parlions pas du même texte.
Sur le texte lui-même, je me garderai de reprendre la longue description des articles qui ont fait l'objet, au Sénat, de débats soutenus et prolongés.
Toutefois, monsieur le rapporteur, si je suis d'accord avec vous pour considérer qu'il s'agit d'une novation importante de notre procédure pénale - et l'on mesure ce qu'elle apporte de singulièrement différent par rapport à ce qu'ont été jusqu'à présent les principes fondamentaux du procès pénal -, je ne la saluerai pour ma part jamais avec satisfaction. Et les motifs invoqués, qu'il s'agisse de l'accélération des procédures, de l'afflux des infractions et de la nécessité de les juger rapidement, dont je ne méconnais pas l'importance, ne suffisent pas, selon moi, à justifier ce texte.
La CRPC, quoi que l'on dise, reste marquée par l'extraordinaire prépondérance accordée à la partie poursuivante dans notre procédure pénale. C'est là une modification structurelle, tant pour la défense que pour le magistrat du siège.
Nous sommes entrés, avec cette procédure, dans une ère judiciaire où le parquet, dont je connais à la fois les prérogatives, les mérites... et plusieurs de ses excellents représentants, se voit sans cesse surchargé d'obligations. Or la nécessité de soulager le parquet ne se poserait sans doute pas de la même façon si, au fil des lois, on n'accumulait pas sur ce dernier, qui n'en peut mais, des obligations ne relevant pas fondamentalement de sa mission première, c'est-à-dire la mise en oeuvre de la loi, et particulièrement de la loi pénale.
S'agissant de la procédure pénale, le parquet a, tout d'abord, le devoir de contrôler l'enquête conduite par la police judiciaire. A l'issue de celle-ci, il détient ensuite le pouvoir essentiel de classement sans suite. Au-delà, il est celui qui, dans notre système judiciaire, a le privilège de choisir, sauf en cas d'intervention par citation directe ou de plainte avec constitution de partie civile, la voie procédurale. Et voici qu'à cet éventail - qui comporte déjà, cela va de soi puisque c'est l'essence même de sa mission, le droit de déclencher l'action publique et le pouvoir de requérir à l'audience -, il convient à présent d'ajouter la détermination de la peine proposée et, éventuellement, encourue.
Là est la véritable novation ! Jusqu'à présent, nous avons vécu dans un système où la responsabilité de la peine était, dans tous les cas, le privilège et le difficile devoir du magistrat du siège, non seulement en matière d'affirmation de la culpabilité, mais également - ce qui constitue l'essentiel de sa mission et de sa responsabilité, car l'une ne va pas sans l'autre -, de détermination de la peine prononcée.
Dans le système qui a été institué, il perd cette prérogative. Vous avez en effet rompu, si je puis dire, l'unité du procès pénal en deux temps, d'un procès pénal dont l'issue demeure fort heureusement, dans notre droit, la transaction pénale en matière d'action publique.
Premier acte, donc, le procureur reçoit l'intéressé, s'assure qu'il a reconnu les faits, puis propose une peine qui est acceptée après « négociation », même s'il est difficile de parler de négociation au regard de la différence de niveau entre les deux parties en présence. Le parquet est en effet tout-puissant et détient l'arme qui conduit inévitablement à l'acceptation : quel est celui qui acceptera, après avoir reconnu les faits, de recourir à une audience judiciaire alors qu'il sait - ce que l'avocat lui confirme - que le risque est considérable, puisqu'il a reconnu les faits, que soit prononcée à son encontre une peine forte que celle qui lui est alors proposée ? Ne parlons donc pas de négociation ! Disons plutôt : voilà la peine proposée selon des cadres qui ont été établis par le parquet - ce que je conçois, politique pénale oblige ! -, voire au cours d'entretiens avec les magistrats du siège durant lesquels sont fixés des cadres de normes répressives.
Une fois cette étape terminée, nous nous trouvons devant l'élément essentiel et décisif, à mon sens, de cette rénovation, ou plutôt de cette révolution juridictionnelle : celui qui portera la responsabilité ultime de la décision perd sa liberté et n'a plus que la possibilité de choisir entre un oui et un non.
C'est toute la différence, permettez-moi de le dire, entre le veto et la détermination. On peut dire oui, on peut dire non, mais on ne peut plus dire : voyons, au regard de ce qui s'est passé, ce qui me paraît être la juste peine ! Là, s'opère un véritable changement dans la fonction juridictionnelle et, au regard de cette exigence, j'affirme que nous sommes entrés dans un système que nous pouvions parfaitement éviter.
Pour ma part, je ne suis pas opposé aux procédures accélérées en cas de reconnaissance des faits. Après tout, vous vous en souvenez, nous avons beaucoup travaillé, en 1983, pour améliorer la procédure du flagrant délit et pour mettre sur pied, au Sénat, avec M. Rudloff, la procédure de comparution immédiate.
La composition pénale, je le conçois parfaitement, aurait dû être améliorée pour devenir une véritable procédure de comparution immédiate en deux temps. A partir du moment où la culpabilité est reconnue par le justiciable - ici prévenu en audience publique, avec toutes les garanties que ce type d'audience offre -, il est logique que l'on passe à une procédure allégée, facile à mettre en oeuvre. Elle a d'ailleurs été expérimentée du temps de M. Drai.
Donc, premièrement en transformant simplement la composition pénale, et deuxièmement en innovant en matière de comparution immédiate, la question aurait été réglée sans que l'on aboutisse pour autant à cette réduction du pouvoir du juge du siège et à cette séparation en deux du procès pénal.
Cela étant, puisque l'on a maintenant une loi, il faut la prendre telle qu'elle est.
Cela étant, vous nous avez fait part tout à l'heure avec tant de chaleur, monsieur Zocchetto, du succès rencontré par cette mesure que je n'ai pu m'empêcher de sourire. Il est curieux, en effet, que nous ayons assisté au même colloque et que nous n'y ayons pas entendu les mêmes propos : vous avez trouvé que l'accueil fait à la loi était satisfaisant ; pour ce qui me concerne, j'ai surtout entendu des critiques, notamment dans les couloirs, et je n'ai relevé que peu de motifs de satisfaction !
J'esquisse également un certain sourire lorsque l'on évoque la montée en puissance de cette procédure. En effet, qui est le maître du choix de la procédure ? L'avocat ? Le juge du siège ? Pas du tout, c'est le parquet ! Et, lorsque l'on sait que cette procédure donne tant de pouvoir au parquet, on comprend qu'il y recoure aussi volontiers : elle a été faite sur mesure pour lui ! Il est normal que le parquet entame la procédure de comparution, qui va nécessairement jusqu'à son terme.
M. Robert Badinter. Avec plaisir, monsieur le garde des sceaux.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Pascal Clément, garde des sceaux. Monsieur Badinter, nous sommes d'accord : le procureur est un magistrat et l'autorité de poursuite, c'est bien le procureur. Mais il ne s'agit pour le procureur, dans cette affaire, que de faire son métier, à savoir de poursuivre et de recommander une peine. D'une manière générale, il n'y a donc pas là de différence de nature avec l'audience !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Badinter.
M. Robert Badinter. L'observation est juste, monsieur le ministre, mais elle ne contredit en rien ce que j'ai dit ! C'est le procureur, vous le reconnaissez, qui a la maîtrise du choix de la procédure. Et, par une sorte d'entraînement naturel, il ira vers celle qui lui donnera le plus de pouvoir et qui sera la plus rapide pour lui ! En conséquence, la montée en puissance évoquée trouve son explication dans le fait que cette procédure est taillée pour le procureur et qu'il l'utilisera autant qu'il le peut.
J'ajoute par ailleurs, en ce qui concerne le taux d'homologation, que, étant donné la fonction qui est celle du juge - vérifier la légalité, et il n'y a à cet égard aucune raison que le procureur se trompe, et fixer la peine -, cela n'offre pas, on le conçoit, beaucoup de marge, dans la mesure où il n'y a pas de débat. Le juge sera alors plus enclin à approuver qu'à refuser et ce taux d'homologation s'explique donc par la dynamique de la procédure mise en place et par son mécanisme.
Quand aux avocats, vous me dites qu'ils sont satisfaits. J'ai constaté, pour ma part, qu'il n'en était pas ainsi. Disant cela, je ne pense pas simplement à certains barreaux qui refusent de s'y prêter : j'ai en effet constaté que les plus mécontents d'entre eux étaient précisément ceux qui étaient le plus appelés à pratiquer cette procédure, particulièrement ceux qui sont voués aux commissions d'office dans des affaires non essentielles.
Et qui représente les avocats au premier chef, sinon le SAF, le Syndicat des avocats de France ? Et qui a contesté avec le plus de constance la légalité des circulaires du garde des sceaux ? Le SAF ! Or ce sont bien les avocats qui portent véritablement la charge de ces procédures.
Je n'insisterai pas davantage sur l'accueil fait à la procédure et sur le succès qu'elle rencontre et je suis convaincu que le débat d'aujourd'hui se situe à un autre niveau, puisqu'il ne concerne plus que la proposition de M. Béteille.
Je serai très simple, très clair et très direct.
Nous avons assisté à un épisode à ma connaissance sans précédent. Après son adoption, la loi a bien entendu été examinée par le Conseil constitutionnel, qui a rendu une décision. Or cette décision est extrêmement importante, car elle a restitué à l'audience d'homologation sa véritable nature, laquelle avait été escamotée dans l'exposé des motifs et dans la présentation qui avait été faite du texte.
Le Conseil constitutionnel a ainsi expressément déclaré que l'homologation ou le refus d'homologation par le président du tribunal de grande instance de la peine proposée par le parquet et acceptée par la personne concernée constituait une décision juridictionnelle.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Tout à fait !
M. Robert Badinter. Le président du TGI, dans les limites étroites qui lui sont assignées, rend donc bien une décision juridictionnelle, qui s'inscrit dans le cadre d'une procédure pénale.
Le Conseil constitutionnel souligne également que, dans la mesure où cette homologation est susceptible de conduire à une peine d'emprisonnement d'un an, l'audience doit respecter la procédure requise pour une audience. Par conséquent, elle doit être publique.
En tout état de cause, puisqu'il s'agit d'une audience correctionnelle et puisque la décision rendue par le magistrat qui statue et qui prononce la peine - laquelle, je le rappelle, est proposée par le parquet -, est juridictionnelle, il est évident - sauf pour les services de la Chancellerie, dont je ne méconnais pourtant pas l'excellence juridique - que la présence du ministère public est obligatoire en vertu l'article 32 du code de procédure pénale.
A la lecture de la circulaire d'application qui rend facultatif pour les audiences correctionnelles ce qui, au regard dudit article 32, est obligatoire, on prend pleinement conscience de ce qui allait advenir et qui est advenu : un recours a été déposé devant le Conseil d'Etat et le tribunal de Nanterre a demandé à la Cour de cassation son avis, un avis dont nous avons tous ici reconnu le mérite puisqu'il permet d'éviter des erreurs juridiques susceptibles d'aboutir à l'annulation d'un certain nombre de procédures.
Cet avis - contrairement à ce qui a été dit tout à l'heure - a été aussi clair que possible : « Lorsqu'il saisit le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui d'une requête en homologation de la ou des peines qu'il a proposées dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, le procureur de la République est, conformément aux termes de l'article 32 du code de procédure pénale, tenu d'assister aux débats de cette audience de jugement, la décision devant être prononcée en sa présence. » La présence du procureur de la République n'est pas requise uniquement à la fin à la fin des débats : il est tenu d'assister à l'intégralité de l'audience.
Les signataires de cet avis sont des magistrats qui font autorité dans ce domaine ! Et l'on ne va tout de même pas changer la logique - et elle peut être impitoyable - de la procédure correctionnelle pour des problèmes d'effectifs au sein du parquet, problèmes que l'on imagine résoudre en mettant à mal des principes fondamentaux !
Quand le ministère public demande aux magistrats du siège - et c'est ici le cas - de prononcer une peine pouvant aller jusqu'à l'emprisonnement, il ne peut pas ne pas être présent. Pourquoi, me demanderez-vous ? Mais en raison de tous les aléas et de toutes les incertitudes propres à la vie judiciaire !
Le Conseil constitutionnel est clair à cet égard : le magistrat « pourra refuser l'homologation s'il estime que la nature des faits, la personnalité de l'intéressé, la situation de la victime ou les intérêts de la société justifient une audience correctionnelle ordinaire ». Avant de prendre sa décision d'homologation, il faut bien que le magistrat s'informe ! Et, s'agissant des intérêts de la société, le ministère public doit dire ce qu'il en est. Par ailleurs, si la victime est entendue, comme on le souhaite, au moment de l'audience d'homologation, ses déclarations peuvent constituer un élément sur lequel la partie poursuivante est susceptible de se prononcer.
On ne peut donc faire fi de la présence du ministère public ! On ne peut considérer que son rôle cesse à l'issue de la rencontre avec l' « intéressé » - c'est le terme utilisé -, après confirmation des aveux et acceptation, dans les conditions que je viens d'évoquer, de la proposition de peine ! Son rôle ne peut s'arrêter là : il est le ministère public, et le ministère public soutient l'accusation au cours d'une audience juridictionnelle.
En conséquence, vous nous proposez de tourner le dos à une exigence d'ordre général nécessaire à l'équilibre procédural de l'audience correctionnelle, alors que la peine prononcée peut aller jusqu'à un an de prison.
C'est la raison pour laquelle il est n'est pas possible de s'en tenir à une présence facultative du ministère public.
Une fois que la Cour de cassation a rendu son avis et le droit étant ce qu'il est, les services de la Chancellerie auraient dû - le conditionnel passé est le temps le plus cruel en politique - publier une nouvelle circulaire d'application précisant qu'il appartenait, au vu de cet avis, au parquet et au siège de prévoir les modalités de la présence du ministère public à l'audience d'homologation. Ils auraient dès lors trouvé un modus vivendi, et au moins le principe aurait-il été respecté.
Quoi qu'il en soit, on ne pouvait pas maintenir la situation en l'état, sauf à ignorer la position adoptée par la Cour de cassation, ce qui aurait abouti à la nullité de bon nombre de procédures.
Mais c'est le choix contraire qui a été fait, ce qui ne manque pas de me stupéfier. Pourquoi cette obstination ? Perseverare diabolicum !... Pourquoi, alors que la Cour de cassation a énoncé que, au regard des principes de notre procédure pénale, le ministère public doit toujours être présent à l'audience juridictionnelle entraînant le prononcé d'une telle décision, a-t-il fallu que soit publiée une nouvelle circulaire aux termes de laquelle il est dit qu'il ne sera pas tenu compte de cet avis en raison de son caractère consultatif ?
Franchement, il ne sert à rien de demander l'avis de la Cour de cassation pour n'en tenir aucun compte ensuite, en dépit de la qualité du magistrat qui l'a rendu ! C'est pourtant ce qui s'est passé.
C'est ce qui explique la seconde circulaire et la décision - parfaitement justifiée - du Conseil d'Etat statuant en référé. Tout cela est d'une logique implacable !
Plutôt que s'incliner, on a eu recours à une sorte de tempérament et notre collègue Laurent Béteille, sans doute saisi par l'inspiration nocturne qui peut s'emparer du juriste insomniaque,...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Non ! Il est allé sur le terrain !
M. Robert Badinter. ... s'est dit que cette proposition de loi était la seule façon de s'en sortir.
Eh bien, mon cher collègue, je ne le crois pas. Vouloir inscrire dans la loi que le ministère public n'a pas à être nécessairement présent à une audience au terme de laquelle peut être prononcée une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à un an, c'est contrevenir à la bonne marche de la procédure pénale : le débat contradictoire est la règle de l'audience.
Une autre règle a, semble-t-il, été complètement perdue de vue, à savoir l'égalité des armes. Or celle-ci implique la présence des parties.
On tourne donc le dos à ces principes en rendant facultative la présence du ministère public. Nous en tirerons tout à l'heure toutes les conséquences.
Que signifie ce caractère facultatif ? Est-ce à dire que, quand il le veut, le procureur vient et que, quand il ne le veut pas, il ne vient pas ? Est-ce que, en matière d'audience pénale, le procureur sera présent en fonction des peines requises, en fonction de ses obligations ?
Je souhaiterais, monsieur le garde des sceaux, que vous nous éclairiez sur ce point, car je puis vous assurer que ce sujet préoccupe grandement les magistrats. Un amendement aurait d'ailleurs pu être déposé, visant à contraindre le représentant du ministère public d'assister à l'audience dès lors que le magistrat du siège le requiert. Après tout, il appartient au magistrat du siège de décider la manière dont doit se dérouler l'audience ! Cela n'empêche ni la présence volontaire ni la présence constante du magistrat du parquet.
Cependant, par commodité, par souci de productivité, par manque d'effectifs, parce que nous n'avons, hélas ! pas les moyens d'appliquer les lois votées, nous bouleversons l'ordre juridique, alors que nous aurions pu procéder d'une tout autre manière.
Je n'ai eu de cesse de le rappeler à tous les gardes des sceaux successifs, le corps judiciaire tout entier demande une pause et crie grâce : grâce aux nouvelles mesures législatives, grâce aux improvisations, grâce à la construction toujours plus ingénieuse de procédures toujours plus sommaires et plus rapides qui, toutes, vont dans le même sens. Nous devons nous arrêter, et prendre notre législation telle qu'elle est, la simplifier, la clarifier, je n'ose dire l'uniformiser.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'est ce que nous faisons !
M. Robert Badinter. La question ne se pose plus pour l'audience, depuis que nous avons obtenu le deuxième degré de juridiction en matière criminelle. En revanche, dans le présent domaine, il y avait mieux à faire.
Confrontés à la censure du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation, vous n'admettez toujours pas que l'article 32 du code de procédure pénale vaut pour toutes les audiences juridictionnelles. Très bien ! C'est la raison pour laquelle, au moyen de ce système improvisé, vous proposez au législateur, de manière stupéfiante et pour des raisons de pure commodité ou en raison, hélas ! de l'insuffisance des effectifs - notamment dans les greffes - de contredire ces principes rappelés par la Cour de cassation.
Vous le comprendrez, nous ne vous suivrons pas sur cette voie et nous aurons l'occasion, lors de l'examen des amendements, de vous dire plus avant ce qui aurait pu être fait.
Enfin, je ne traiterai pas en cet instant les questions d'inconstitutionnalité si fortes qui se posent avec le présent texte : notre collègue Jean-Pierre Sueur évoquera quelques-uns des principes constitutionnels - fort clairement rappelés par les sages de la rue de Montpensier - auxquels ne manquera pas de contrevenir cette péripétie. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Guy Fischer.)