Séance du 1er mars 2005

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco (n°s 84, 196).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat, cousin de l'ancien roi d'Albanie ! (Sourires.)

M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat aux affaires étrangères. C'est tout à fait exact et je vous remercie du vote que vous avez émis sur la convention bilatérale avec l'Albanie ! (Nouveaux sourires.)

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la France et Monaco sont liées en matière d'impôts sur les bénéfices des sociétés par la convention du 18 mai 1963 dont le but principal est de lutter contre l'évasion fiscale. Il était devenu nécessaire de tenir compte de l'évolution de la fiscalité française et de renforcer la coopération franco-monégasque, en particulier pour éviter certains abus.

C'est dans ce contexte qu'a été signé, le 26 mai 2003, le présent avenant à la convention fiscale. Trois points méritaient en particulier d'être améliorés : les résidents français de Monaco n'étaient pas soumis à l'impôt de solidarité sur la fortune ; les règles de calcul du partage de la TVA entre la France et Monaco ne correspondaient plus à la réalité économique ; enfin, les règles d'assiette de l'impôt sur les bénéfices monégasques, fixées par la convention initiale, n'étaient pas cohérentes avec les dispositions françaises correspondantes.

Désormais, le traitement fiscal des relations économiques entre des sociétés dépendantes établies en France, d'une part, et à Monaco, d'autre part, est rapproché du droit commun français. Les paiements des commissions et des redevances entre elles pourront être admis en déduction des bénéfices de la partie versante. La preuve qu'ils ne dissimulent pas une réalisation ou un transfert de profits devra être fournie. Cet alignement sur le droit interne français correspond à une demande réelle de la part des entreprises françaises détenant des filiales dans la Principauté et y effectuant des opérations réelles.

L'égalité des contribuables devant l'impôt de solidarité sur la fortune, conséquence logique de la convention de 1963, sera ainsi mieux assurée.

Le principe de l'unicité du territoire fiscal français et monégasque est réaffirmé : les règles de partage de la TVA seront rapprochées de la réalité économique et garantiront au mieux les intérêts de la France. De même, l'imposition des personnes résidentes de Monaco « dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile ou leur résidence en France » leur permettra de bénéficier de réductions d'impôts, telles que celles qui sont liées à l'emploi d'un salarié à domicile ou aux frais de garde de jeunes enfants dans une crèche ou chez une assistante maternelle. Ce principe est désormais contenu dans l'avenant.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle l'avenant à la convention fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis prévoit l'approbation d'un avenant à la convention fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, signée à Paris le 18 mai 1963 et déjà modifiée par l'avenant du 25 juin 1969.

Cet avenant s'inscrit dans un cadre plus large de modernisation des relations entre la France et la Principauté. Un nouveau traité d'amitié et de coopération a en effet été signé le 24 octobre 2002 ; il vise, à la demande de ses autorités, à renforcer la souveraineté de la Principauté.

Ce nouveau traité consacre la communauté de destin entre la France et Monaco. Il prévoit une concertation bilatérale appropriée et régulière afin que les relations internationales de Monaco soient conduites, sur les questions fondamentales, en convergence avec celles de la République française. Enfin, il met un terme au principe de l'agrément de la France en cas de modification de l'ordre successoral.

Dans ce contexte nouveau, il a été prévu que les relations bilatérales seraient modernisées par la signature de conventions particulières, la première d'entre elles étant l'avenant à la convention fiscale, qui fait l'objet du présent projet de loi.

Cet avenant a été signé le 26 mai 2003 à Monaco. Il permet, en son article 1^er, de corriger les évolutions anormales dans la déduction des rémunérations des dirigeants de l'assiette de l'impôt monégasque sur les bénéfices.

Il permet ensuite d'assujettir à l'impôt de solidarité sur la fortune les résidents français installés à Monaco depuis 1989 et prévoit l'échange d'informations en la matière. L'imposition à l'ISF des résidents français à Monaco s'applique déjà, depuis le 1^er janvier 2002, et concerne environ deux cents contribuables, soit une base taxable de plus de 800 millions d'euros.

La date d'imposition retenue est quelque peu exorbitante du droit commun, puisqu'elle revient à taxer des redevables avant que le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant ait été adopté par le Parlement.

Néanmoins, j'ai bien noté que des échéanciers de paiement sur plusieurs années - jusqu'à cinq ans - sont prévus, en fonction de chaque cas particulier, sans intérêt ni majoration pour les redevables. Je prends acte que des instructions devraient être données dans ce sens aux services fiscaux territoriaux.

Des inquiétudes demeurent pourtant dans la communauté française de Monaco. Certes, concernant les personnes physiques, l'avenant ne fait que poursuivre la logique initiale de la convention fiscale de 1963, qui vise à considérer les citoyens français résidant à Monaco comme des contribuables français classiques. Mais l'imposition sur la fortune pourrait susciter une nouvelle décroissance du nombre de Français à Monaco et remettre en cause la présence française dans la Principauté.

Le nombre de Français résidant à Monaco est passé de 15 222 à 9 454 immatriculés entre 1984 et 2002, soit une baisse de 38 %. Cette décroissance est, dans une certaine mesure, regrettable et il faut se féliciter que l'avenant à la convention fiscale affirme clairement le droit des Français de Monaco à bénéficier de certaines réductions d'impôt, comme celles qui sont liées à l'emploi d'un salarié à domicile ou aux frais de garde de jeunes enfants dans une crèche ou chez une assistante maternelle.

L'avenant est enfin complété par un échange de lettres, lequel contient des dispositions, très attendues par la France, en matière de partage des recettes de taxe sur la valeur ajoutée.

En effet, la convention fiscale du 18 mai 1963 prévoyait un partage du produit total des perceptions opérées sur le territoire des deux Etats : la TVA est en principe encaissée dans le pays où la marchandise qu'elle frappe est consommée, mais le montant de ces perceptions respectives était presque impossible à calculer entre deux territoires aussi imbriqués que ceux de la République française et de la Principauté de Monaco.

Dès lors, il avait été décidé d'établir une règle de répartition de ces taxes entre le Trésor monégasque et le Trésor français. Cependant, cette règle de répartition était devenue de plus en plus favorable à la Principauté, entraînant une augmentation continue des reversements effectués par le Trésor français au Trésor monégasque, d'où une modification des règles de partage.

Voilà les précisions que la commission des finances souhaitait apporter. Elle vous recommande, mes chers collègues, d'adopter le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l'article unique.

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'avenant à la convention fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, signée à Paris le 18 mai 1963 et modifiée par l'avenant du 25 juin 1969 (ensemble un échange de lettres), signé à Monaco le 26 mai 2003, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

M. Robert Bret. Le groupe CRC s'abstient !

Mme Nicole Bricq. Le groupe socialiste également !

(Le projet de loi est adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix heures quarante, est reprise à seize heures trente, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L'ordre du jour appelle le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes. (Mmes et MM. les sénateurs se lèvent.)

Huissiers, veuillez faire entrer M. le Premier président de la Cour des comptes.

(M. le Premier président de la Cour des comptes est introduit dans l'hémicycle selon le cérémonial d'usage.)

M. le président. Monsieur le Premier président, je suis heureux de vous accueillir aujourd'hui, au nom de tous mes collègues et en mon nom personnel, dans cet hémicycle où vous êtes souvent intervenu dans d'autres fonctions.

C'est la première fois que vous venez déposer solennellement sur le bureau de notre assemblée le rapport annuel de la Cour des comptes, toujours très attendu par tous les membres de la Haute Assemblée.

Permettez-moi de rappeler à cette occasion combien le Sénat est attaché au développement des relations institutionnelles avec la Cour des comptes. Sous l'autorité de leurs présidents, MM. Jean Arthuis et Nicolas About, nos commissions des finances et des affaires sociales bénéficient en particulier du concours efficace de la Cour dans le cadre de leur mission de contrôle de l'application des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, sur le fondement des articles 47 et 47-1 de la Constitution.

Monsieur le Premier président, je forme en cet instant, le voeu que ces relations toujours très fructueuses puissent se renforcer encore sous votre présidence.

Vous avez maintenant la parole, monsieur le Premier président.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, en application de l'article L. 136-1 du code des juridictions financières, j'ai l'honneur de déposer sur le bureau du Sénat le rapport public annuel de la Cour des comptes, que j'ai remis ce matin même à M. le Président de la République et que je présenterai tout à l'heure à l'Assemblée nationale. (M. le Premier président de la Cour des comptes remet à M. le président du Sénat le rapport annuel de la Cour des comptes.)

M. le président. Merci, monsieur le Premier président. Ce rapport est bien épais ! (Sourires.)

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes. Oserai-je relever, monsieur le président, que, en me conformant ainsi à une tradition qui remonte à l'année 1832, j'ai l'occasion de monter de nouveau à la tribune de la Haute Assemblée pour la première fois depuis dix-sept ans ? Je ne vous cacherai pas en tout cas l'émotion que j'en ressens, et je vous remercie à cet égard, monsieur le président, de vos propos.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous le savez mieux que quiconque, le rapport public annuel n'est plus la seule publication de la Cour des comptes. Pour s'en tenir, par exemple, aux trois ou quatre derniers mois écoulés, la Cour, outre ses communications sur l'exécution de la loi de finances et sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale, a publié des rapports thématiques consacrés à « l'accueil des immigrants et à l'intégration des populations issues de l'immigration », au « maintien en condition opérationnelle des matériels des armées », ou encore au « démantèlement des installations nucléaires et à la gestion des déchets ».

Près d'une dizaine d'autres rapports publics particuliers - telle est en effet leur appellation - sont actuellement en cours d'élaboration et seront transmis à la Haute Assemblée, pour la plupart, dès cette année ; ils témoigneront de la diversité des interventions de la Cour et de ce qu'elle me paraît pouvoir apporter en termes d'appréciation de l'efficacité des politiques publiques et de contribution à l'amélioration de la qualité de la gestion publique.

S'agissant par ailleurs du contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique, la Cour a publié depuis un an des rapports sur le Comité français pour l'Unicef, sur l'Association française contre les myopathies et, voilà quelques jours à peine, sur l'Association pour la recherche sur le cancer.

Elle s'apprête en outre à procéder aux vérifications qui déboucheront sur un bilan global, lequel sera rendu public, de l'utilisation des fonds recueillis en France à la suite du tsunami. Le rapport, élaboré à l'échelon national, sera complété par un autre, de portée internationale, qu'elle réalisera en sa qualité de commissaire aux comptes de l'Organisation des Nations unies.

Si le rapport public annuel, accessible aux citoyens depuis 1938, n'est donc plus la seule expression publique de la Cour des comptes, nous entendons néanmoins lui conserver toute son importance. Bien loin de le considérer comme vidé de son sens par la croissance du nombre des autres publications, nous nous attachons à le faire évoluer pour qu'il ne cesse de constituer à la fois un relevé des activités de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, un inventaire des observations les plus significatives et les plus exemplaires des choix et des pratiques des pouvoirs publics dans la mise en oeuvre de leur politique et, enfin, un état des suites réservées aux interventions des juridictions financières.

Les deux volumes du rapport qui vous est remis, monsieur le président, y contribuent chacun à leur manière.

Le rapport d'activité, publié depuis quatre ans dans un fascicule distinct, est le moyen de donner la mesure de nos activités et de répondre à une obligation de transparence à laquelle les juridictions financières veulent d'autant plus souscrire que c'est pour elles le moyen de faire connaître l'efficacité de leurs interventions.

L'absence de suites aux interventions de la Cour est en effet une légende qui n'a probablement que trop duré. Peut-être la Cour et les chambres régionales sont-elles trop modestes pour revendiquer la paternité des réformes intervenues après leur passage ? Peut-être retient-on plus l'anecdote que les réformes de fond auxquelles nous avons contribué ? Toujours est-il que, contrairement aux idées reçues, nombre de nos contrôles produisent des effets tangibles. L'actualité même en offre la démonstration : les péripéties diverses qu'affronte actuellement telle fédération sportive doivent, pour le moins, quelque chose à la Cour des comptes. A l'inverse, le redressement de telle association de lutte contre le cancer n'aurait pas été possible sans l'intervention, en son temps, de notre juridiction.

Dans le rapport d'activité, vous trouverez d'autres illustrations encore des résultats obtenus. Ils sont loin d'être négligeables, si l'on considère, par exemple, la réforme entreprise par la protection judiciaire de la jeunesse après le contrôle de la Cour en 2003, ou les modifications significatives auxquelles ont procédé nombre de collectivités territoriales dans leur mode de relation avec leurs délégataires de service public, après les contrôles des chambres régionales des comptes.

Quant au contenu du second volume, il n'a peut-être pas le caractère exhaustif de jadis, mais il ne se limite pas non plus à un propos d'ambiance. Il permet, à partir de quelques exemples significatifs, de prendre la mesure de ce qu'est la gestion publique et des écarts qui peuvent la séparer de ce qu'elle devrait être, ou encore d'en retracer les évolutions, d'en évaluer les succès ou les insuffisances.

Tant ses nouvelles publications que le nouveau contenu du rapport public attestent que la Cour s'efforce sans cesse de s'adapter aux évolutions de son environnement, parmi lesquelles, en particulier, le renforcement progressif et continu, depuis plus de dix ans, de sa contribution à l'information du Parlement. Ce renforcement - vous l'avez justement évoqué, monsieur le président -, à l'initiative duquel je m'honore d'avoir pris une part, fût-elle modeste, dans une vie antérieure, aura été confirmé, amplifié et approfondi par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF.

Ainsi la Cour contribue-t-elle activement aux travaux de votre commission des finances et de votre commission des affaires sociales. Depuis 2002, ce ne sont pas moins de douze rapports que la Cour aura élaborés à la demande de la commission des finances, et nous nous attacherons à honorer de même les demandes qui seront formulées au titre de l'année 2005. La Cour est d'ailleurs très sensible à l'habitude prise par la commission des finances, sous l'impulsion de son président, M. Arthuis, d'organiser une audition des ministres ou des directeurs concernés pour débattre des conclusions de chacun de ces rapports.

De la même façon, la collaboration avec la commission des affaires sociales est très fructueuse, et je m'apprête à transmettre à son président, M. About, le rapport qu'il nous a demandé sur la question des victimes de l'amiante. Nous ferons d'ailleurs ainsi, et pour la première fois, une application de l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières, qui autorise désormais la commission chargée des affaires sociales à saisir elle-même la Cour des comptes d'une demande d'enquête sur toute question relative à la loi de financement de la sécurité sociale.

Enfin, les référés de la Cour font désormais l'objet, dans les conditions prescrites par la loi, de communications systématiques à votre assemblée.

Sans doute nous faudra-t-il aller plus loin encore si nous voulons être certains de disposer des meilleurs moyens pour apprécier l'efficience et l'efficacité des administrations, c'est-à-dire leur performance, et pour optimiser l'usage qui est fait de ce bien rare qu'est l'argent public.

Je demanderai ainsi à la Cour - et le président de la commission des finances, M. Arthuis, n'est pas le dernier à nous y inciter - de mieux et plus clairement encore exprimer ses recommandations afin de faciliter les suites qui leur seraient réservées par l'exécutif ou, à défaut, pour mettre davantage le Parlement en mesure d'en pointer l'absence et d'en évaluer les conséquences.

Peut-être faudra-t-il également veiller à ce que l'ensemble de ces recommandations et préconisations soit connu du Parlement. Si l'on ne devait pas souhaiter une communication plus rapide des référés aux deux assemblées, du moins pourrait-on envisager que leur soit transmise trimestriellement une synthèse des propositions qu'y formule la Cour, ce qui faciliterait leur exploitation rapide.

Mais les principales implications à tirer du nouveau contexte que j'évoquais restent à venir.

Demain, on le sait, la Cour des comptes assumera à l'intention du Parlement la tâche nouvelle de certification des comptes de l'Etat. Elle jouera par ailleurs, avec les chambres régionales des comptes, un rôle majeur dans le processus de l'évaluation de la performance des politiques publiques. Il reviendra ainsi aux juridictions financières d'être les garantes d'une mise en oeuvre satisfaisante de la LOLF, dont le législateur a tenu à ce qu'elles soient l'un des rouages essentiels.

Ne nous y trompons pas, en effet : rien n'ira de soi dans le jugement de la performance, qui ne pourra évidemment pas reposer seulement sur les données chiffrées. Un complément d'appréciation d'ordre qualitatif sera indispensable. Les Anglo-saxons l'ont d'ailleurs bien compris, qui sont nombreux à avoir abandonné l'approche par les seuls indicateurs pour opter en faveur d'une autre, fondée sur les mesures de performances, laquelle permet une évaluation à la fois quantitative et qualitative plus conforme à la réalité multiforme et évolutive de l'action publique.

Ce complément d'ordre qualitatif, il va revenir à la Cour des comptes de l'apporter. Mais il n'y aura pas que cela.

La Cour devra ainsi être non seulement autorisée, mais parfois expressément invitée à formuler des propositions de réforme de la LOLF, dont ce serait une erreur de la considérer comme un monument intangible.

Ainsi, je ne suis ni le premier ni le dernier à souligner que la France est probablement le seul pays à présenter la totalité des dépenses de l'Etat sous la forme de programmes, alors même qu'on peut se demander si toutes les formes de l'action publique peuvent y trouver systématiquement leur traduction.

Il est probable que nous découvrirons rapidement le danger qu'il y aurait à rester prisonnier de tel programme qui serait considéré comme complet et immuable, alors que les actions, par nature, changent en fonction des décisions des pouvoirs publics. Il faudra pour le moins accepter que la gestion par programme soit appliquée avec souplesse et pragmatisme en attachant plus d'importance à l'esprit général du programme qu'à son contenu et, si cela ne suffit pas, avoir le courage de procéder aux changements qui s'avèreraient nécessaires.

La réussite de la LOLF constitue un enjeu trop important en termes de renforcement de la démocratie parlementaire, de transparence et de responsabilité des gestionnaires dans l'usage de l'argent public pour que toutes les chances de réussite ne soient pas réunies.

Vous aurez compris, mesdames, messieurs les sénateurs, que les juridictions financières sont résolues à tout mettre en oeuvre pour qu'il en soit ainsi. Mais vous ne serez pas étonnés de m'entendre dire que, pour qu'elles puissent agir avec une totale impartialité et avec efficacité, il me paraît souhaitable de reconsidérer leur place.

Bref, il s'agit de tirer toutes les conséquences du choix qui a été fait par notre pays de ne retenir aucun des modèles habituels de positionnement de l'institution supérieure de contrôle, à savoir son rattachement à l'exécutif ou au législatif. Certes, le choix ainsi opéré en 1958 par le constituant n'était qu'implicite. Et sans doute cela peut-il expliquer qu'il ait fallu attendre les années quatre-vingt-dix pour que le Parlement et la Cour des comptes en tirent les premières conséquences concrètes, et l'année 2001 pour que le Conseil constitutionnel pose clairement le principe de l'équidistance de la Cour vis-à-vis du Parlement et du Gouvernement, qu'ultérieurement la logique de la LOLF allait rendre incontournable.

Dans ces conditions, peu après ma nomination il m'est vite apparu que la présence des juridictions financières dans un programme rattaché à une mission du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - comme à tout autre élément de l'exécutif - était difficilement défendable. C'est pourquoi la Cour, avec le renfort du Conseil d'Etat, a formulé un certain nombre de suggestions pour que son positionnement soit remis en conformité avec le principe que j'ai rappelé. L'affaire nous a paru d'importance, car ce sont la clarté, la qualité et la pérennité des rapports du Parlement et de la Cour qui sont en question.

Je sais gré à la commission des finances du Sénat d'avoir prêté une oreille attentive à nos analyses et je la remercie de la part qu'elle a prise au dégagement d'une esquisse de solution qui, pour être totalement satisfaisante, devra selon nous prendre en compte le fait que les juridictions financières forment un tout indissociable devant être traité comme tel et, par ailleurs, proscrire tout rattachement qui, par définition, mettrait en cause notre double et égale référence au législatif et à l'exécutif.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les treize insertions du présent rapport public ne tiennent pas de ce que l'on dénomme communément « l'épinglage ». (Sourires.) Elles ne se veulent pas un tableau de chasse. Elles sont une contribution, parmi beaucoup d'autres, à l'effort national du bon usage de la ressource publique.

Il s'agit dans plusieurs cas d'appréciations du suivi réservé à des observations antérieures. Ainsi en va-t-il pour la refondation indemnitaire. Cinq ans après les premières analyses de la Cour, la réforme opérée paraît aujourd'hui essentiellement formelle et l'on peut déplorer que l'objectif de motivation des personnels et de rénovation de la gestion publique, affiché entre-temps par les pouvoirs publics, ne l'ait pas davantage inspirée.

Il s'agit encore de démontrer que la Cour intervient non pas seulement pour blâmer, mais parfois aussi pour souligner les progrès accomplis et l'amélioration de la gestion publique. La construction progressive du service public de la transfusion sanguine ou la rationalisation de l'organisation financière de France Télévisions, dans le cadre d'une holding que la Cour avait appelée de ses voeux, en constituent deux bons exemples.

Il s'agit bien sûr aussi, et de manière plus classique, d'alerter sur des gestions défaillantes. C'est le cas des opérations immobilières du ministère des affaires étrangères, lesquelles révèlent une situation critique, caractérisée par des incohérences nombreuses et un défaut de pilotage patent, sources de surcoûts, de retards dans les réalisations et, au final, d'une efficacité largement insuffisante. Il est urgent que ce ministère professionnalise la gestion de son patrimoine. A défaut, ses projets de révision de ses implantations parisiennes, tout comme la modernisation de l'hébergement de son réseau diplomatique et consulaire, risqueraient d'en pâtir fâcheusement.

Il s'agit enfin de rapporter les conclusions de divers contrôles effectués par les chambres régionales des comptes dans les collectivités territoriales, auxquelles la Haute Assemblée est très attachée. Les insertions concernant les services départementaux d'incendie et de secours ou les comités régionaux du tourisme montrent les enseignements qu'il faut tirer de certains enchevêtrements de compétences et de l'insuffisante coordination de divers opérateurs.

Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques considérations dont je souhaitais, avec votre permission, assortir le dépôt du présent rapport public. (Applaudissements.)

M. le président. Monsieur le Premier président, le Sénat vous donne acte du dépôt de ce rapport.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le Premier président, mes chers collègues, c'est avec beaucoup de plaisir et d'attention, comme il se doit, que nous venons d'entendre M. le Premier président nous présenter le rapport public annuel de la Cour des comptes.

Dans quelques instants, monsieur le Premier président, vous irez présenter votre rapport devant l'Assemblée nationale. Croyez bien que nous apprécions l'honneur que vous faites au Sénat.

Je ne reviendrai pas sur le contenu de ce rapport que nous ne manquerons pas, spécialement à la commission des finances, d'analyser comme toujours avec le plus grand soin. Il enrichira notre réflexion et nos travaux pour porter une appréciation sur l'efficacité de la dépense publique et sur le bon usage des deniers publics.

Précisément, monsieur le Premier président, je voudrais vous remercier de l'attention que vous portez personnellement, et avec votre détermination bien connue, à l'approfondissement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement, singulièrement le Sénat.

La mission d'assistance sur l'Institut national de recherches archéologiques préventives et les quatre enquêtes que nous vous avions demandées en 2004, en application des premier et deuxième alinéas de l'article 58 de la LOLF, nous ont été présentées ou vont nous être présentées dans les prochaines semaines. Elles donneront lieu, comme les neuf déjà réalisées depuis deux ans au sein de la commission des finances, à des auditions contradictoires réunissant, autour des commissaires, les magistrats de la Cour des comptes ayant conduit les enquêtes ainsi que les représentants des organismes contrôlés et, le cas échéant, les ministères de tutelle.

C'est donc un dialogue constructif qui permet de conférer au contrôle budgétaire un caractère positif : il s'agit moins de dénoncer et d'accuser que de favoriser et d'encourager des évolutions positives, des réformes, des progrès.

Ainsi la commission a t-elle souhaité donner encore plus de publicité à ses travaux, en ouvrant ces auditions contradictoires le plus largement possible aux médias. C'est de cette façon, me semble-t-il, que nous contribuerons à donner la plus grande transparence, et donc la plus grande diffusion, à nos travaux communs.

Ainsi, pour l'année 2005, ai-je l'honneur, monsieur le Premier président, de vous saisir officiellement aujourd'hui de cinq enquêtes issues des demandes des rapporteurs spéciaux compétents, portant sur les sujets suivants.

La première concerne les frais de justice, dont l'évolution est préoccupante : plus 40 % en deux ans, l'enveloppe annuelle atteignant un peu plus de 400 millions d'euros.

La deuxième enquête a trait à la gestion immobilière du ministère de l'équipement.

La troisième concerne la situation du Fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales, le FISAC.

La quatrième a trait au Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale, financé par une taxe sur les messages publicitaires.

Enfin, la cinquième enquête concerne le fonctionnement du service public de l'équarrissage.

Nous vous remercions encore, monsieur le Premier président, de contribuer ainsi à nous assister dans le développement de la mission de contrôle budgétaire du Parlement, qui est chaque jour davantage notre « seconde nature », selon la désormais célèbre formule du Président Christian Poncelet.

Cette mission de contrôle se trouve bien évidemment renforcée avec la LOLF, qui sera mise en oeuvre à partir du prochain projet de loi de finances et sur laquelle, vous le comprendrez, je souhaite insister quelque peu cette année.

La LOLF, issue d'initiatives parlementaires venant de différents groupes et dépassant les clivages partisans, doit en effet conduire à transformer la nature du contrôle budgétaire, et vous savez que la commission des finances s'y emploie activement. Cette dernière a affiné ses méthodes, en examinant les techniques qui ont été mises en oeuvre tant en France par le secteur public ou les entreprises privées, les cabinets spécialisés, qu'à l'étranger par nos homologues des différents parlements.

La commission des finances a rédigé son propre guide des bonnes pratiques de contrôle et communique chaque année davantage, comme elle l'a fait voilà dix jours sur les vingt-cinq contrôles réalisés en 2004 par ses rapporteurs spéciaux, que je tiens à féliciter de nouveau pour l'exemplarité de leur engagement.

Mais, nous le savons tous, la Cour des comptes verra sa mission considérablement renforcée au travers de la certification des comptes de l'Etat, à laquelle elle devra procéder, et aussi de par la loi de règlement, point sur lequel je reviendrai dans un instant.

C'est pour cette raison que je rejoins, monsieur le Premier président, votre préoccupation de garantir, y compris par son autonomie financière, l'indépendance de la Cour des comptes.

A cet égard, le rattachement, dans la nouvelle nomenclature budgétaire, du programme « juridictions financières » à la mission ministérielle « gestion et contrôle des finances publiques » impliquerait la détermination en amont des crédits de la Cour des comptes par un ministre, en l'occurrence celui de l'économie, des finances et de l'industrie. En d'autres termes, le certifié, plus précisément celui qui tient les comptes et qui les arrête, fixerait les moyens financiers du certificateur. Une telle situation, croyez-le bien, ne nous satisfait aucunement, car ce serait contraire aux principes auxquels nous sommes attachés.

Voilà pourquoi la commission des finances avait, dès l'an dernier, proposé la création d'une mission « transparence et régulation de l'action publique », composée des programmes « juridictions financières » et « autorités administratives indépendantes » : cette formule présenterait l'avantage de résoudre le problème de la fongibilité des crédits entre autorités régulatrices et administrations concernées.

A dire vrai, je m'étais étonné, à l'époque, de l'absence d'échos favorables de la part des premiers intéressés. Cela pouvait s'apparenter à une sorte d'encéphalogramme plat, voire à un refus, comme si, tout compte fait, il était plus sage de négocier au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Depuis quelques semaines, nous avons perçu un changement de pied, dans le sens de la recherche de l'équidistance entre l'exécutif et le législatif.

Compte tenu des derniers éléments en ma possession, avec notre rapporteur général, Philippe Marini, mais aussi avec nos homologues de l'Assemblée nationale, le président Pierre Méhaignerie et le rapporteur général Gilles Carrez, nous veillerons, dans la concertation, à trouver une solution satisfaisante. Ainsi, l'idée de réunir, au sein d'une mission dédiée aux seules institutions citées par la Constitution, des programmes spécifiques pour les juridictions financières et le Conseil d'Etat peut être, me semble-t-il, favorablement accueillie, même si, nécessairement, des demandes similaires émaneront des juridictions judiciaires.

Ces programmes seraient régis par les règles budgétaires de droit commun, qui pourraient être naturellement assouplies le cas échéant, sans toutefois être supprimées, afin de conforter l'indépendance de ces juridictions ; je pense plus spécifiquement à l'exercice du contrôle financier ou à la régulation budgétaire. De même faudra-t-il réfléchir à la possibilité de modifier le champ du titre actuellement réservé aux seules dotations des pouvoirs publics, afin d'y adjoindre, sans pour autant les assimiler, les crédits relevant de cette mission sui generis.

Par-delà les modalités concrètes précises, il y a accord sur le fond, et je veux croire que le dialogue toujours fructueux entre le Gouvernement, les assemblées et la Cour des comptes nous permettra de dégager une solution acceptable par tous dès le prochain projet de loi de finances.

J'ajouterai que l'indépendance, comme vous le savez, tient non seulement à la lettre des textes, mais aussi à l'esprit dont font preuve ceux qui sont aux responsabilités. De ce point de vue, je suis plutôt déjà rassuré, monsieur le Premier président. La déontologie doit être le meilleur garant de l'objectivité et prévenir je ne sais quelle suspicion que pourraient susciter les allers et retours, sans doute rythmés par les alternances politiques, de certains magistrats entre la Cour des comptes et les cabinets ministériels. Cette observation vaut également pour le Conseil d'Etat.

Permettez-moi également d'insister sur le nécessaire renforcement de la loi de règlement, qui résultera naturellement de la logique de performance et de résultat induite par la LOLF.

En effet, le projet de loi de finances initiale présentera, pour chaque programme de chaque mission, des objectifs et des indicateurs de performance. La réalisation de ces objectifs sera mesurée dans la loi de règlement qui, de simple mais indispensable quitus comptable, se transformera progressivement en instrument d'évaluation de l'accomplissement par l'Etat de ses missions. C'est dire l'importance accrue, tant pour la Cour des comptes que pour le Parlement, de cette loi de règlement.

J'exprime d'ores et déjà le souhait que nous puissions modifier l'organisation de nos travaux parlementaires. Ainsi, désormais, au printemps, avant que ne s'engage le débat d'orientation budgétaire, nous devrons, monsieur le président, mes chers collègues, consacrer non plus une ou deux heures, mais au moins une semaine, en séance publique, à l'examen de la loi de règlement. (M. Jean-Jacques Jégou applaudit.)

MM. Yves Fréville et Jean-Pierre Fourcade. Très bien !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. A cette occasion, nous inviterions en séance les ministres pour leur permettre de commenter devant tous nos collègues des autres commissions les résultats de leur politique.

MM. Yves Fréville et Jean-Jacques Jégou. Très bien !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous sommes bien conscients du fait que la LOLF est appelée à devenir un puissant instrument de réforme, réforme de l'Etat bien sûr, mais aussi réforme du Parlement et de l'organisation des travaux de ce dernier.

Monsieur le Premier président, je souhaiterais souligner, en conclusion, l'importance pour nous tous de cette première année de mise en oeuvre de la « nouvelle Constitution financière ».

La LOLF va changer les méthodes de travail tant de la Cour des comptes que du Parlement.

Pour ce qui concerne les assemblées, il faudra définir le nouveau périmètre des rapports budgétaires, reformater les questionnaires budgétaires, revoir certaines règles concernant la discussion budgétaire et l'examen des amendements. Il faudra également nous interroger sur l'application de l'article 40 de la Constitution.

La Cour des comptes, pour sa part, sera aussi sûrement appelée à faire évoluer certaines de ses méthodes pour répondre aux exigences de la LOLF, en particulier la certification de sincérité et de régularité des comptes de l'Etat, y compris les comptes consolidés de l'Agence des participations de l'Etat. Il conviendra de lui en donner les moyens, car les contraintes de cette innovation majeure, notamment en termes de délais, ne doivent pas être sous-estimées.

En effet, il nous faudra nous imposer la faculté d'adaptation que nous réclamons à juste titre aux administrations de l'Etat et au Gouvernement.

Cette faculté d'adaptation, qui n'est nouvelle ni pour vous, monsieur le Premier président, ni pour nous, nous en témoignerons ensemble, puisque nous sommes dotés d'une expérience chaque année renforcée de coopération mutuelle dont je ne peux que me féliciter.

Mes chers collègues, la réforme de l'Etat est en marche. Son succès se mesurera à l'aune de la volonté que manifesteront, sans faille, l'exécutif et le Parlement. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président de la Cour des comptes.

(M. le Premier président de la Cour des comptes est reconduit selon le même cérémonial qu'à son entrée dans l'hémicycle.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures dix, est reprise à dix-sept heures vingt-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.