Séance du 26 juin 2003

PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS

vice-président

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, abordant le débat d'orientation budgétaire, la tâche de président de la commission des affaires sociales n'est pas aisée.

Il intervient en qualité de président d'une des cinq commissions saisies pour avis des différents fascicules budgétaires. A ce titre, il ne peut que s'inquiéter de la paralysie de l'action des ministères sociaux qui résulterait des rigueurs de la régulation budgétaire ou des difficultés rencontrées par le monde associatif dans l'action déterminante qu'il mène sur le terrain pour l'insertion des plus défavorisés.

Mais, en sa qualité de président de la commission saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale, il ne lui est guère possible de ne pas se pencher avec attention sur les considérations que comportent tant le rapport du Gouvernement que celui de la commission des finances sur les perspectives des finances sociales. Je prends ainsi connaissance, permettez-moi de vous le dire, de ma feuille de route, en quelque sorte, pour les mois qui viennent !

Parmi les quatre orientations majeures que retient le Gouvernement pour « se donner les moyens d'une maîtrise durable de la dépense publique » figurent, en effet, deux chantiers qui ne sauraient laisser notre commission indifférente.

Le premier chantier est la réforme des retraites, qui doit assurer la pérennité de notre système de répartition. Elle constitue un double enjeu pour les budgets sociaux, non seulement pour les régimes de retraite, dont les objectifs de dépenses figurent dans la loi de financement, mais encore pour l'assurance maladie à travers la fonction publique hospitalière et l'effort supplémentaire qui sera demandé aux employeurs publics. Cet effort est évalué à plus de la moitié des besoins de financement à l'horizon 2020.

Le second chantier concerne précisément la « réforme ambitieuse » dont doit faire l'objet l'assurance maladie. Le rapport qui est présenté par le Gouvernement et qui est l'objet même du présent débat, en application de l'article 48 de la loi organique relative aux lois de financement, évoque la mise en oeuvre « des incitations micro-économiques adéquates pour responsabiliser le comportement des acteurs, du côté tant de l'offre que de la demande de soins ».

S'en faisant l'écho, le rapport de notre excellent rapporteur général de la commission des finances appelle, de façon générale, à un « sursaut nécessaire » de nos finances sociales.

De fait, la commission des affaires sociales, à travers les travaux de notre collègue M. Alain Vasselle, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale pour les équilibres financiers et l'assurance maladie, a contribué à nourrir nos débats d'aujourd'hui en menant une double réflexion au cours du printemps.

Sa première réflexion a porté sur l'évolution de la caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, dont les missions ont été curieusement élargies à l'amortissement de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale. Je fais référence, vous l'avez compris, à l'ardoise laissée par le fameux FOREC, le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale.

Notre rapporteur a souligné avec justesse que la CADES ne saurait sans danger devenir une « caisse perpétuelle de refinancement des déficits courants ».

Il ajoutait - non sans quelque malice - que seul le budget de l'Etat pouvait se permettre un tel luxe, dont font les frais les générations qui nous suivent.

La seconde réflexion de notre commission a concerné les perspectives de l'assurance maladie, à travers, notamment, les trois groupes de travail mis en place au sein de la commission des comptes de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle concluait son rapport en soulignant qu'il revenait au Gouvernement une tâche considérable : celle, tout à la fois, de résoudre la crise financière actuelle de l'assurance maladie et de mettre en oeuvre sa réforme différée, mais également, ajoutait-il, de redonner un sens aux lois de fiancement de la sécurité sociale, qui ont pour mission de garantir notre protection sociale contre une gestion « au fil de l'eau », pour reprendre vos propres termes, monsieur Arthuis.

Car telle est bien la conviction que je partage avec mes prédécesseurs à la commission des affaires sociales, M. Jean-Pierre Fourcade et notre ancien collègue M. Jean Delaneau : les lois de financement de la sécurité sociale doivent être l'instrument d'un redressement durable de nos comptes sociaux.

Or nous avons constaté avec tristesse, au cours de la précédente législature, que cet instrument n'avait pas été utilisé et qu'il avait même été dévoyé pour servir de support annuel au détournement des ressources de la sécurité sociale qui ont été affectées au financement des 35 heures.

Il est de l'intérêt de nos finances publiques - je le dis avec quelque solennité - de conforter cet instrument qui doit permettre au Parlement de prendre des mesures nécessaires et de les prendre en temps utile.

Si nous ne le faisons pas, nous reviendrons à l'époque où la gestion de nos finances sociales se caractérisait par une alternance de crises aiguës et de plans de redressement mettant en oeuvre, dans l'urgence, des mesures de court terme.

Le déficit de l'assurance maladie est aujourd'hui extrêmement préoccupant, comme l'est la dette qu'elle a accumulée pendant une période où pourtant ses recettes étaient exceptionnellement élevées dans un contexte conjoncturel lui-même exceptionnel.

Lors de nos débats à la commission des affaires sociales, certains de nos collègues ont fait remarquer, à juste titre, que le déficit actuel de l'assurance maladie représentait environ 7 % de la masse des dépenses. Ils ont fait valoir que, pour le budget de l'Etat, ce ratio était proche de 14 %. Pourtant, pourrait-on ajouter, le budget n'a pas libéré les otages qui ont été pris à la sécurité sociale tout au long de la précédente législature.

De fait, on ne peut qu'être impressionné par la mission qui, aujourd'hui, incombe à nos finances sociales au sens large, c'est-à-dire incluant l'assurance chômage.

En effet, le rapport de la commission des finances souligne que le Gouvernement attend des administrations de sécurité sociale une contribution décisive au redressement du solde des administrations publiques.

D'après notre rapporteur général, il leur serait demandé un effort de 0,3 point de PIB, ce qui ramènerait leur besoin de financement à 0,2 point en 2004. L'Etat se contenterait, pour sa part, d'un effort de 0,2 point, qui ferait tomber son besoin de financement à 3,2 points.

Ainsi, en 2004, le besoin de financement des administrations de sécurité sociale serait réduit de 60 %, et celui de l'Etat, de 6 % !

M. Yves Fréville. Ce n'est pas comparable !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Il faut le rapporter aux masses. Vous me direz ce que vous en pensez. En tout cas, l'effort est considérable.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est du fonctionnement pur !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Notre rapporteur général en conclut que « la maîtrise des dépenses de sécurité sociale, en particulier de l'assurance maladie, constitue une condition essentielle du respect par la France de ses engagements européens en matière de maîtrise des finances publiques ».

Si ce n'est pas comparable, en tous les cas, nous avons conscience d'une chose, c'est que notre responsabilité est écrasante. J'espère que nous serons à la hauteur.

M. Alain Lambert, ministre délégué. Absolument !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Sans aucun doute !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Cette ambition appelle, toutefois, de ma part, deux observations.

La première, pour souhaiter vivement que les mesures nécessaires à l'indispensable redressement des comptes de l'assurance maladie s'inscrivent réellement dans une perspective structurelle ou de long terme, seule à même de permettre à notre système d'assurance maladie de garantir l'accès de tous au juste soin.

La seconde, pour constater que le Gouvernement et notre commission des finances placent les finances sociales au coeur de notre débat d'aujourd'hui.

Pourquoi, dans ces conditions, ne pas faire de ce débat d'orientation budgétaire un véritable débat d'orientation sur nos finances publiques ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bonne idée !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Notre commission exprime, chaque année, le regret qu'il n'en soit pas ainsi et trouve, chaque année, dans les excellents rapports préparatoires à ce débat, une raison supplémentaire de regretter l'absence, au banc du Gouvernement, du ministre chargé de la sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Excellent !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Il n'est pas, que je sache, ministre pour avis de l'assurance maladie !

Notre commission aurait pu alors se rapprocher plus commodément de la commission des finances. Nous aurions pu évoquer le chantier de la clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

Un groupe de travail a été constitué sur cette question entre les commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées, sous l'égide de M. Jean-François Mattei et avec la participation, monsieur le ministre, de votre cabinet.

Ses réflexions sont bien au coeur de décisions lourdes qui pourraient être évoquées aujourd'hui, car elles déterminent ce que sera à l'automne la présentation des lois de finances et des lois de financement.

Telles sont les limites, me semble-t-il, du débat qui nous réunit aujourd'hui. Le débat consacré aux prélèvements obligatoires que nous aurons à l'automne, cette fois organisé conjointement par nos deux commissions, ne palliera pas, je le crains, cette insuffisance. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire : 114 minutes.

Groupe socialiste : 59 minutes.

Groupe de l'Union centriste : 23 minutes.

Groupe communiste républicain et citoyen : 20 minutes.

Groupe du Rassemblement démocratique et social européen : 16 minutes.

Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe : 8 minutes.

Dans la suite du débat, la parole est à M. Xavier de Villepin.

M. Xavier de Villepin. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, le débat d'orientation budgétaire n'a peut-être jamais aussi bien porté son nom.

Face aux difficultés, certains choisiront l'immobilisme ou le retour en arrière, voire des chemins de traverse. Le groupe UMP du Sénat souhaite, pour sa part, réaffirmer sa volonté d'aller de l'avant sur le chemin de la croissance, des baisses d'impôts, de la maîtrise des dépenses, donc sur celui des réformes. Ce n'est pas le chemin le plus facile dans le contexte économique actuel, mais c'est celui de la responsabilité politique et de l'intérêt national.

La détermination politique n'interdit pas le pragmatisme économique et budgétaire, bien au contraire. Nous devons d'abord tenir compte d'un contexte économique qui s'est fortement dégradé. Depuis un an, les mauvaises surprises se sont succédé : tensions en Irak, hausse du prix du pétrole, faiblesse continue des investissements, inquiétude des consommateurs.

L'année 2003 a commencé dans la crise diplomatique ; elle se poursuit dans la morosité économique. Les conditions d'une reprise de la croissance sont là, mais cette reprise se fait attendre. Si certains indicateurs économiques avancés sont encourageants, notamment aux Etats-Unis, d'autres sont inquiétants, en particulier en Europe.

Comme le souligne notre collègue Philippe Marini dans son excellent rapport d'information, plusieurs aléas pèsent sur l'économie de la zone euro, à commencer par l'appréciation de la monnaie unique par rapport au dollar.

La chute de la croissance en Europe résulte de deux tendances : un investissement insuffisant et la volonté des entreprises de réduire leurs dettes, d'où une compression de l'emploi, ce qui induit une hausse du chômage, notamment en France, en Allemagne et en Italie, pays ayant des charges trop lourdes. Le risque possible réside dans la déflation due à la faiblesse de la demande qu'entraîne l'excès d'endettement.

M. Marini a parlé longuement de la déflation, et j'approuve entièrement ses propos. Pour ma part, je crois que la déflation est un fléau qui est largement connu depuis la crise de 1929, mais je ne suis pas sûr que nous ayons progressé dans la lutte contre ce mal !

Les prévisions varient considérablement selon les instituts de conjoncture, et le consensus des économistes n'est, le plus souvent, que la moyenne de leurs divergences, le révélateur de leurs approximations.

Le Gouvernement a donc raison de retenir des hypothèses médianes, ni trop pessimistes ni trop volontaristes, et surtout de s'y tenir, sans en changer au gré du vent des marchés financiers ou des publications statistiques.

Mais si le contexte économique joue un rôle important, il n'est pas le seul. Nous devons également tenir compte d'une situation budgétaire très difficile.

L'augmentation du déficit public en 2002 s'explique non seulement par des facteurs conjoncturels, comme le ralentissement de la croissance, mais également par des facteurs structurels, notamment un effort insuffisant en matière d'assainissement des comptes de l'Etat au cours de la précédente législature.

Le rapport présenté par le Gouvernement en vue du débat d'aujourd'hui permet de mesurer les conséquences de la politique budgétaire menée entre 1997 et 2002 : absence de réforme structurelle, réduction insuffisante des déficits publics, augmentation des dépenses pérennes pendant les années de forte croissance.

La création de nouveaux postes de fonctionnaires, les 35 heures, les emplois-jeunes, la couverture maladie universelle et l'allocation personnalisée d'autonomie sont autant de charges nouvelles qui pèsent sur les finances de l'Etat et des collectivités locales.

Le poids des dépenses publiques a atteint 53,6 points du produit intérieur brut en 2002, chiffre supérieur de près de 5,5 points à la moyenne de la zone euro. Un tel écart ne se justifie pas entre des pays dont les systèmes publics et les régimes sociaux sont comparables. Il ne s'explique que par une culture de la dépense qui handicape notre pays en termes de compétitivité et de développement.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Xavier de Villepin. Pendant plusieurs années, cette dérive structurelle a été masquée par la bonne conjoncture et l'augmentation mécanique des recettes fiscales, le recours massif aux recettes non fiscales, la baisse des taux d'intérêt et, il faut le souligner, une certaine opacité budgétaire. Le ralentissement de la croissance n'a fait que porter au grand jour l'ampleur de ce problème structurel.

Ce phénomène se retrouve pour les comptes de la sécurité sociale ; notre ami Nicolas About nous l'a indiqué.

La progression de la dette publique a, elle aussi, longtemps été occultée par la bonne conjoncture et la baisse des taux d'intérêt. Son poids a atteint 59,1 % du PIB en 2002 et il en représenterait 60,5 % en 2003, puis 61,4 % en 2004.

L'Etat se trouve de nouveau contraint d'emprunter pour payer les intérêts de sa dette. Ce n'est ni financièrement raisonnable ni politiquement acceptable.

Il faudrait y ajouter la « dette invisible » de l'Etat ou le « hors-bilan », dont notre rapporteur général a souligné l'importance. Je pense, en particulier, aux charges liées aux pensions des fonctionnaires de l'Etat auxquelles ce dernier devra inévitablement faire face.

Toutes ces dérives auront de lourdes conséquences. Faute de réformes structurelles, elles devront tôt ou tard être financées par une augmentation des impôts et des charges qui pèsent sur les entreprises et les ménages.

La France est au pied du mur. Elle refusait hier de regarder la vérité en face ; l'Europe l'oblige aujourd'hui à le faire.

Au premier trimestre 2003, le Gouvernement a tiré les conséquences du dérapage budgétaire constaté en 2002. Il prévoit désormais un déficit des administrations publiques de 3,1 % du PIB en 2002, de 3,4 % en 2003 et - souhaitons-le, monsieur le ministre - de 2,9 % en 2004.

Le dépassement du seuil de 3 % a conduit la Commission européenne à déclencher à l'encontre de la France la procédure dite de « déficit excessif ».

Le 3 juin dernier, le Conseil a placé la France devant ses responsabilités en lui fixant un délai de quatre mois pour prendre les mesures suivies d'effet susceptibles de corriger le caractère excessif de son déficit.

Le Gouvernement s'est fermement engagé en ce sens et nous ne pouvons que l'en féliciter. Il y va, en effet, de la parole de la France et de sa crédibilité en Europe.

Mes chers collègues, si nous avons le devoir d'agir, nous devons le faire avec discernement.

Notre première préoccupation doit être de redresser les comptes publics, mais sans « casser » la croissance.

Le respect du pacte de stabilité suivi du retour progressif à des finances publiques équilibrées est un engagement diplomatique, mais ce n'est pas une fin en soi. Il ne doit pas empêcher la mise en oeuvre par les Etats membres de mesures de pilotage économique pour lutter contre la dégradation de la conjoncture. Le seul et véritable objectif économique, c'est la croissance.

Cette croissance n'a été que d'un peu plus de 2 % par an en moyenne depuis le début des années quatre-vingt en France, contre plus de 3 % aux Etats-Unis. Ce déficit de croissance s'accompagne d'un déficit d'emploi, avec de lourdes conséquences en termes de productivité, de compétitivité, de dépenses publiques et de pression fiscale.

Notre politique budgétaire doit donc développer les capacités d'initiative dans notre pays, afin de créer les conditions d'une croissance plus forte et plus durable.

Les baisses d'impôts et de charges doivent être poursuivies. Leur rythme peut être modulé en fonction de la conjoncture, mais le cap doit être maintenu. Le Président de la République et le Gouvernement se sont clairement engagés en ce sens et le groupe UMP les soutient dans cette démarche.

Le travail et l'emploi dans l'entreprise doivent aussi être réhabilités par des actions en faveur de la formation et de l'insertion professionnelles des plus démunis.

Nous devons également poursuivre et amplifier la politique engagée en faveur de l'innovation et de la recherche, secteur stratégique.

Il convient de maîtriser globalement les dépenses de l'Etat, tout en préservant ses missions essentielles.

Dans un contexte économique dégradé en 2003, il faut saluer la volonté du Gouvernement de respecter, en exécution, le niveau de dépenses autorisé par le Parlement en loi de finances initiale. Il a pris ses responsabilités en décidant sans tarder des mesures de régulation budgétaire. C'est une preuve de sa détermination et un signal positif envoyé à nos partenaires européens.

Toutefois, monsieur le ministre, maîtrise globale des dépenses n'implique pas vision uniforme : certaines dépenses sont prioritaires, d'autres moins. Le Gouvernement doit agir avec mesure et finesse - je suis persuadé que vous le ferez -...

M. Alain Lambert, ministre délégué. Et avec discernement !

M. Xavier de Villepin. ... en modulant l'effort selon ses objectifs. Les dépenses d'investissement doivent, par exemple, être privilégiées sur les dépenses de fonctionnement.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Xavier de Villepin. De même, les priorités fixées par le Président de la République et le Gouvernement doivent être préservées. Je pense à la sécurité, à la justice, à la défense et à l'aide publique au développement, mais aussi à la sécurité routière, à la lutte contre le cancer et à l'action dans le domaine du handicap.

Nous souhaitons, en particulier, non seulement que les crédits de la loi de programmation militaire soient respectés,...

M. Philippe Marini, rapporteur général, et M. Jean Chérioux. Très bien !

M. Xavier de Villepin. ... mais aussi que le contenu physique des programmes soit réalisé. Dans le domaine de la défense, la France se situe en seconde position en Europe, derrière la Grande-Bretagne. Elle doit, pour pouvoir être crédible, tenir sa place et soutenir son effort.

M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est essentiel !

M. Xavier de Villepin. Par ailleurs, il convient de maintenir les engagements en matière de recherche et technologie pour consolider et aider notre industrie de défense.

Enfin, monsieur le ministre, un bon gestionnaire n'est pas seulement un gestionnaire rigoureux, c'est aussi un gestionnaire avisé. Appliquée trop strictement - et je connais votre attention sur le sujet -, la régulation budgétaire risquerait de mettre en péril la réforme de l'Etat. Elle serait contre-productive si elle aboutissait à un découragement des fonctionnaires, à l'heure où l'onsouhaite réduire leur nombre et les mobiliser en vue de la réforme de leurs administrations. N'oublions pas que la réforme de l'Etat se fera non pas contre eux, mais avec eux.

Si la régulation budgétaire est légitime dans son principe, elle doit être humaine dans ses modalités. Elle ne doit pas se résumer à des décisions autoritaires et à un dialogue de sourds entre Bercy et les autres ministères. Les réductions de crédits doivent être réfléchies dans le cadre d'un dialogue aimable et renouvelé.

A ce sujet, il faut moderniser en profondeur la méthode de travail gouvernementale en matière budgétaire. La volonté d'impliquer les ministres dans la recherche d'économies va dans le bon sens, de même que l'organisation de « conférences d'économies structurelles », ministère par ministère, en amont de la procédure budgétaire.

Mais ces nouvelles procédures ne seront efficaces que si elles s'accompagnent d'un changement de comportement au sein des services de l'Etat. Chacun - comme en amour, monsieur le ministre - doit faire un pas vers l'autre, pour rendre l'Etat plus efficace et plus économe : les uns en s'efforçant, comme vous l'avez dit, d'avoir une conception moins « arithmétique » de la politique budgétaire ; les autres en renonçant à une certaine « culture de la dépense » et en développant un esprit de performance.

La volonté de réforme ne sera durable que si elle est partagée. Là encore, ce n'est qu'ensemble que nous pourrons réussir les réformes de sructures qui s'imposent.

Les réformes que vous avez engagées sont essentielles. Elles seules permettront de retrouver une maîtrise durable des finances publiques.

L'augmentation de la charge de la dette et des dépenses de la fonction publique accroît la rigidité de la dépense publique et limite chaque année un peu plus les capacités d'action politique.

A ce rythme et compte tenu des évolutions démographiques, les pouvoirs publics n'auront bientôt de « pouvoirs » que le nom, au risque de susciter l'incompréhension de nos concitoyens et de favoriser un vote extrémiste.

Il est donc vital de restaurer les marges de manoeuvre de l'Etat.

Le Gouvernement a engagé quatre réformes majeures : celle des retraites, celle de l'assurance maladie, celle de l'Etat, enfin celle de la décentralisation, pour améliorer l'efficacité des services publics, réforme à laquelle le Sénat est particulièrement attentif.

Ces réformes sont essentielles pour l'avenir de la France. Elles impliquent de profonds changements dans l'organisation de nos services publics et sociaux et remettent en cause de nombreuses habitudes. Elles suscitent donc naturellement des inquiétudes, voire des oppositions.

Le Gouvernement doit en tenir compte et faire preuve d'un esprit de dialogue et d'ouverture, mais sans renoncer sur le fond, compte tenu des enjeux auxquels est confronté notre pays.

Mes chers collègues, les choix du Gouvernement honorent l'action politique. Ce sont des choix difficiles, mais courageux.

Sur le plan international, la France s'est grandie en montrant sa détermination et en assumant ses responsabilités, quoi qu'il en coûte. Elle doit faire de même sur le plan national.

C'est le chemin tracé par le Président de la République, c'est celui sur lequel s'est engagé le Gouvernement, et c'est lui que le groupe UMP suivra avec confiance et détermination.

Monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, vous pouvez compter sur notre appui. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Denis Badré.

M. Denis Badré. Monsieur le ministre, vous avez présenté clairement, et avec beaucoup de pédagogie, la situation de nos finances publiques, ce dont nous vous sommes reconnaissants.

Le président de notre commission des finances, M. Jean Arthuis, et notre rapporteur général, M. Philippe Marini, ont repris cette description avec encore moins de fard, et il fallait, je pense qu'ils le fassent ainsi. Car nous devons regarder les choses en face, si nous voulons assumer nos responsabilités.

Oui, il faut dire la vérité aux Français si nous voulons qu'ils comprennent et qu'ils acceptent les réformes importantes et urgentes qui doivent être engagées. Il faut leur dire ce que sont nos prévisions de croissance, leur expliquer ce que cela signifie pour eux, et préciser que ces prévisions risquent d'être encore revues à la baisse.

Notre déficit se creuse vertigineusement ; la barre fatidique des 3 % fixée par le traité de Maastricht est enfoncée, et le pacte de stabilité, que nous avions préconisé, se retourne contre nous !

Il est évidemment très fâcheux que notre déficit évolue à la hausse et qu'il se rapproche de 4 %, d'abord parce que nous nous souvenons très précisément des efforts réalisés par la France lorsque Jean Arthuis était à Bercy pour descendre en dessous de la barre des 3 %. Et ce n'était pas non plus très facile à cette époque.

Mais c'est également et surtout regrettable sur le principe, parce que cela veut dire que nous ne respectons pas un engagement européen. Or, comment construire l'Europe, sinon sur le fondement d'engagements réciproques et d'une confiance mutuelle générale dans le respect de ces engagements ? Je préférerais que la France, mère de l'Union européenne, soit exemplaire à ce titre.

Alors que nous entendons continuer à jouer avec l'Allemagne un rôle d'entraînement dans la construction européenne, il est également fâcheux que nous nous retrouvions avec elle derniers de la classe.

Cette situation ne renforce ni notre autorité ni notre capacité à entraîner les autres. On en serait donc au « faites ce que je dis et non ce que je fais » ! Je trouve cela d'autant plus triste qu'il n'y avait pas là de fatalité : les autres Etats de l'Union ont affronté, au cours des dernières années, des difficultés assez voisines et ont évolué dans le même contexte international que nous. Et ils s'en sortent en général mieux, sans aucun doute parce qu'ils ont su plus tôt et plus vite regarder la réalité en face et faire montre de courage politique, et parce qu'ils ont su aussi s'adapter dans un monde ouvert, en engageant les réformes nécessaires.

L'ampleur de notre déficit et sa tendance à poursuivre son dérapage ne peuvent plus être acceptées. Que penser d'un budget dont près du quart des dépenses n'est pas couvert en recettes ? Quelle confiance accorderions-nous à un Etat qui se satisferait, sans réagir, de voir sa dette dépasser 60 % de son produit intérieur brut ? Il s'agit, bien sûr, du rapport de la dette au PIB. Si le seuil de 60 % est dépassé, c'est parce que le dénominateur, le PIB, n'augmente plus suffisamment, mais c'est aussi parce que les déficits, générateurs de la dette, eux, augmentent et ne cessent de s'ajouter les uns aux autres. Le numérateur progresse donc plus vite que le dénominateur, entraînant l'explosion du ratio.

Dans cette situation, nous ne sommes pas en mesure d'assumer suffisamment nos responsabilités au sein d'une union monétaire dont l'existence nous protège pourtant de bien des difficultés.

Mais il y a plus grave : notre compétitivité, au sein d'un marché unique européen qui réunit nos principaux partenaires commerciaux, s'érode très vite. Heureusement, parmi ces partenaires, le premier, l'Allemagne, n'a rien à nous envier. Mais ce n'est pas une consolation, et il y a les autres, vis-à-vis desquels notre situation ne s'améliore pas.

Parmi les réformes que j'évoquais tout à l'heure, il faut donc donner la priorité à celles qui nous permettront d'exister à nouveau fortement au sein de l'Union européenne. Il faut aussi jouer, à nouveau, et quoi qu'il en coûte dans l'instant, un rôle moteur pour faire progresser l'harmonisation fiscale en Europe. Nous ne sommes pas immédiatement demandeurs de cette harmonisation. Le poids de nos prélèvements obligatoires étant en effet plus important que la moyenne de ceux qui sont observés chez nos partenaires, l'effort à faire sera, le moment venu, également plus lourd. Et il le sera d'autant plus que ce moment viendra plus tard. C'est donc une raison supplémentaire pour commencer tout de suite. En effet, compte tenu de l'aggravation de ce différentiel de prélèvements obligatoires, nos entreprises voient leur handicap augmenter.

Ce sera difficile, précisément parce que notre situation n'est pas bonne, mais c'est aussi parce que notre situation n'est pas bonne qu'il est indispensable et urgent d'agir. Ce que nous ne sommes pas suffisamment capables de faire par nous-mêmes, ce que nous ne sommes pas complètement disposés à demander à l'Europe, acceptons au moins que l'Europe nous l'impose ! Et préparons-nous à le vivre, même si c'est difficile.

Au demeurant, derrière la question de notre compétitivité au sein de l'Europe, il y en a une qui nous rapproche de nos partenaires de l'Union, et qui concerne notre compétitivité d'ensemble dans le monde. Nous voyons là une autre raison d'accélérer la construction européenne en la dotant de bonnes institutions. Les propositions de la Convention vont d'ailleurs dans ce sens. Mais il faut aller au-delà pour que l'Union progresse au niveau de son pouvoir économique et de sa réalité sur la scène internationale. MM. Jean Arthuis et Philippe Marini insistaient fort justement - chacun à sa manière - sur ce point tout à l'heure. Ils ont eu raison de le faire, car ce sujet est essentiel.

Il faut aussi que l'Union se dote d'un budget digne de ce nom. Je ne cède pas à la tentation de développer cette question, pourtant, elle aussi, essentielle, car je l'ai déjà très longuement exposée à cette tribune. J'espère que nous arriverons tout de même un jour à l'aborder et, peut-être, à la traiter. Il est important, monsieur le ministre, que chacun prenne bien conscience du fait que nous ne disposons pas aujourd'hui d'un vrai budget, d'un budget capable de construire l'Union, de la faire progresser, de la faire reconnaître par les citoyens de l'Union.

M. Yves Fréville. Très bien !

M. Denis Badré. Je me suis arrêté sur le contexte de la construction européenne. Je l'ai fait volontairement, avec la certitude d'être parfaitement dans notre sujet. Car, de ce que nous ferons de l'Europe dépendra très largement notre capacité à faire quelque chose de notre pays ; de ce que nous ferons de l'Europe dépendra notre capacité à relever les défis du moment. Et, lorsque nous parlons de réformes, il s'agit bien sûr de réformer notre Etat, sur un plan franco-français, mais il s'agit également de bâtir enfin une Europe politique au plein sens du terme, qui serve nos intérêts et nos desseins dans le monde.

Si la reprise est annoncée d'ici à la fin de l'année 2003 aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, elle reste plus incertaine dans la zone euro, en partie du fait de la réappréciation rapide de la devise européenne. L'Allemagne est menacée par la déflation ; d'autres pays comme l'Italie, l'Irlande ou l'Espagne flirtent avec l'inflation, ce qui incite la BCE à une certaine prudence lorsqu'il lui faut baisser les taux d'intérêt.

D'ailleurs, comme le note très justement M. le rapporteur général, le niveau élevé des déficits publics pourrait susciter une augmentation des taux d'intérêt à long terme...

Face à ces incertitudes, quelle stratégie notre pays peut-il et doit-il adopter ? Nous le répétons inlassablement, que le contexte soit porteur ou non, il faut maîtriser la dépense et réduire les déficits. Bien sûr, c'est plus facile lorsque le contexte est bon ; bien sûr, c'est plus difficile lorsqu'il faut aussi réduire les prélèvements fiscaux. Actuellement, la tâche est d'autant plus difficile qu'elle n'a pas été anticipée par le précédent gouvernement, en un temps pourtant bien plus favorable.

Nous sommes là placés devant le grand défi que devra relever le budget pour 2004.

Le pacte de stabilité représente aujourd'hui une contrainte, mais nous avons choisi de l'accepter, car elle est globalement saine. Le rapport de la commission des finances rappelle, à cet égard, avec beaucoup de justesse, que le pacte de stabilité n'empêche pas un Etat membre d'augmenter ses dépenses d'investissement. L'article 104 du traité demande à la Commission de considérer comme une circonstance atténuante ce type de choix. En fait, cette disposition n'est que la traduction claire d'une réalité forte et éternelle : le déficit, c'est de l'emprunt ; l'emprunt a un sens lorsqu'il s'agit de financer de l'investissement, mais il doit être banni lorsqu'il s'agit de financer des dépenses de fonctionnement.

La réduction des dépenses de fonctionnement est donc impérative et ne peut se satisfaire ni de délais ni de frilosité. Tel a été le choix du Sénat et de sa commission des finances au cours de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003.

Au-delà des intérêts catégoriels et des arrière-pensées politiciennes, notre assemblée devait mettre en conformité ses paroles et ses actes ; elle l'a fait. La régulation budgétaire en cours, et que nos choix préfiguraient, nous donne raison.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Denis Badré. Je sais que nous avons en votre personne, monsieur le ministre, un allié résolu dans cet effort de rationalisation et de vérité budgétaire.

C'est en grande partie grâce à notre rigueur que nous pourrons dégager les marges de manoeuvre nécessaires aux mesures de réduction des charges fiscales ou sociales qu'attendent et notre économie et les Français.

Je viens d'utiliser le mot « rigueur » : il me semble encore trop controversé. Or être rigoureux ne peut être perçu comme un défaut : nous veillons tous à l'être au moins intellectuellement. Les Français peuvent comprendre la vérité et doivent la connaître. Notre devoir est de la leur dire. Il faut leur dire qu'en dehors de discipline forte il y a peu d'avenir visible. Il faut les alerter sur la nécessité de réformer en profondeur notre pays. Il faut chercher à les associer au maximum aux efforts à engager.

L'actualité des dernières semaines montre qu'il reste du chemin à parcourir pour que les Français s'approprient vraiment ce réflexe de la réforme qui ne leur est pas encore complètement spontané.

Mais, si nous voulons que les Français acceptent ces réformes, ne les désespérons pas ! Pour que la vérité soit mieux reçue, il est sans doute utile de rappeler que l'effort qui va leur être demandé a de bonnes chances d'être payant, à terme.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Bien sûr !

M. Denis Badré. La France et les Français disposent en effet d'atouts enviés, plutôt plus importants que ceux de nos partenaires de l'Union européenne. Encore faut-il les exploiter et nous débarrasser de tous les handicaps qui pèsent toujours encore sur notre économie. Nous pouvons très bien retrouver la voie des succès économiques : l'exemple d'autres pays d'Europe qui ont accepté de difficiles réformes est éloquent.

Le rapport sénatorial sur l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Excellent rapport !

M. Denis Badré. Excellent rapport, merci monsieur le président de la commission de le rappeler ! (Sourires.)

Ce rapport insistait sur la compétence et sur l'excellence professionnelle des Français. A tous les niveaux et dans tous les domaines, notre main-d'oeuvre est enviée et appréciée dans le monde entier.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Grâce au service public !

M. Denis Badré. Si cela a échappé à la France, cela n'a pas échappé à nos principaux concurrents qui, très normalement, attirent maintenant les meilleurs d'entre nous, les meilleurs des Français, et ce d'autant plus facilement que ceux-ci sont très adaptables.

Malheureusement, un départ, c'est souvent pour longtemps ; ce sont des recettes fiscales en moins chez nous et en plus ailleurs ; c'est de l'activité en moins chez nous et en plus ailleurs ; c'est de l'emploi en moins chez nous et en plus ailleurs ; c'est donc, demain, encore plus de recettes fiscales et sociales en moins chez nous et en plus ailleurs !

Cette distance entre nous et nos partenaires, entre nous et nos concurrents, se creuse dans tous les domaines. C'est une régression évidente de notre compétitivité.

Si les Français sont bons, cela doit d'abord servir la France. Il ne faut pas empêcher les Français de travailler, et les 35 heures l'ont un peu fait, malheureusement. En tout cas, à l'échelon international, cela a été perçu comme un indicateur tout à fait négatif de notre capacité à préparer l'avenir.

M. Xavier de Villepin. C'est vrai !

M. Denis Badré. Les arguments psychologiques, dans ce domaine, sont importants, ainsi que la perception que nous avons des choses.

Il faut offrir aux Français des conditions de travail qui leur permettent, ainsi qu'aux meilleurs étrangers qui le souhaitent, de s'exprimer chez nous dans de bonnes conditions.

Ce qu'ils demandent, les uns et les autres, ils le demandent parce qu'ils savent combien il fait bon vivre chez nous. A partir du moment où il fait bon vivre chez nous, ils souhaitent travailler chez nous, mais ils ne le feront que s'il fait également bon travailler chez nous !

Mais quelles sont-elles ces conditions de travail qui nous permettront de résister à la concurrence ? C'est moins de prélèvements obligatoires, moins de tracasseries administratives, un soutien plus grand à l'initiative et, il faut le rappeler à temps et à contretemps, là encore, le support d'une politique scientifique vigoureusement relancée.

Les meilleurs mathématiciens et les meilleurs biologistes du monde sont français. Il est fâcheux qu'ils résident à Boston. Il faut que cela cesse. Les meilleurs mathématiciens et les meilleurs biologistes après les Français sont indiens. Comme les Français, ils résident à Boston. Je préférerais qu'ils soient, avec les Français, en France ! (Sourires.)

La baisse de l'impôt sur le revenu va, bien sûr, dans le bon sens, à cet égard. La concurrence fiscale existe, il faut la considérer avec réalisme et sans idéologie excessive. C'est dans cet esprit que je suis bien souvent intervenu à cette tribune sur une autre nécessité, celle de revoir l'impôt de solidarité sur la fortune.

Je rappelle simplement ici que seulement six des quinze membres de l'Union européenne et neuf des trente membres de l'OCDE disposent d'un impôt de cette nature. Nous ne pourrons éviter de revenir sur ce sujet lors de notre débat budgétaire de l'automne.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Bien sûr !

M. Denis Badré. Il y va, là encore, de notre compétitivité et, je le répète, l'argument psychologique et la perception que suscitent les choix de notre pays sont déterminants si nous voulons retenir les meilleurs d'entre nous chez nous...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Bien sûr !

M. Denis Badré. ... et attirer les meilleurs étrangers chez nous.

Monsieur le ministre, jamais une réflexion d'ensemble sur les taxations qui pèsent sur le patrimoine, qu'il s'agisse de l'ISF, du foncier bâti ou non bâti, des droits de mutation ou des droits de succession, par exemple, n'est apparue aussi nécessaire.

Je sais que vous avez ce souci en tête. Notre commission des finances s'en préoccupe également. Il faudra, dans les semaines qui viennent, que nous sachions nous rapprocher, là encore, pour faire progresser une vraie réflexion qui soit débarrassée de toute idéologie, dans une démarche empreinte du pragmatisme le plus rigoureux.

Nous ne devons, bien sûr, en aucune façon oublier l'entreprise dans ce vaste effort de réduction des impôts.

Si les allégements en faveur des particuliers favorisent la consommation et l'épargne, ceux qui concernent le secteur productif sont directement générateurs d'investissements, d'emplois, donc de richesses. Il faut que nos entreprises et les investisseurs privés se sentent soutenus, notamment lorsqu'ils travaillent pour l'exportation.

Par ailleurs, seulement une entreprise étrangère sur deux présentes en France projetait, en 2002, de s'y développer, tandis qu'une sur quatre envisageait de délocaliser tout ou partie de ses activités françaises en dehors de notre territoire. Il faut enrayer ce processus de délocalisation que Jean Arthuis dénonçait déjà il y a une dizaine d'années,...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Dix ans !

M. Denis Badré. ... processus qui touche autant les entreprises françaises que les sociétés étrangères installées en France. Cette exigence est d'autant plus vraie que nous vivons un élargissement historique de l'Union européenne. Cet élargissement est une chance pour l'Europe, mais il faut aussi voir tous les problèmes qu'il pose. Nous avons là une difficulté évidente à traiter.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Bien sûr !

M. Denis Badré. Vérité et réforme, Europe et compétitivité : tels sont les termes sur lesquels j'ai voulu insister dans cette intervention que j'ai faite au nom du groupe de l'Union centriste.

Il y a urgence, et ce sera difficile. Il faut dire la vérité sur la réalité de la situation, mais il faut rappeler aussi que, si nous choisissons de valoriser nos atouts - et ils sont exceptionnels -, si nous choisissons de réduire nos handicaps - et ils sont à l'évidence excessifs, au moins autant que nos déficits -, alors l'avenir restera ouvert pour nous.

Puisse ce débat d'orientation budgétaire, qui vient bien à son heure, monsieur le ministre, contribuer à nous faire prendre conscience à la fois de ces dures réalités, mais aussi des chances que la France conserve dans un monde désormais totalement ouvert. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, près de 20 % de déficit, soit 49,7 milliards d'euros, tel est l'écart abyssal annoncé aujourd'hui entre les dépenses et les recettes de l'Etat. C'est la réalité budgétaire de notre pays, la preuve tristement objective que l'Etat vit bien au-dessus de ses moyens ! Quel Français connaît ou même imagine un tel chiffre ? Il n'est même pas certain que beaucoup d'entre nous l'aient à l'esprit ! C'est pourtant la vérité qu'il faut aujourd'hui dire aux Français, après la situation irréelle de la prétendue « cagnotte » de l'année 2000.

Ce pourcentage de 20 % cadre immédiatement le débat d'orientation budgétaire pour 2004. Il relativise l'idée selon laquelle un budget permet de mettre en place l'architecture de la politique d'un gouvernement. Nos concitoyens doivent savoir que les mesures proposées tiennent non pas à des choix idéologiques, mais à la simple recherche des grands équilibres budgétaires, dont la disparition mettrait en danger la cohésion nationale.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Aymeri de Montesquiou. M. le rapporteur général a excellemment expliqué combien était inquiétante la situation de l'économie et des finances publiques françaises, avec une baisse de la croissance qui avait pour corollaire une dégradation très rapide des déficits publics, effectivement estimés en 2003 à 3,7 % du PIB par la Commission européenne. Il a donc appelé à prendre des décisions courageuses en matière de maîtrise de la dépense publique, considérant l'année 2003 comme une « année test ».

J'adhère pleinement à l'analyse de M. le rapporteur général du budget et, pour limiter les risques de redondance, j'aborderai ce débat d'orientation budgétaire essentiellement sous l'angle de la communication, c'est-à-dire du langage à tenir aux Français, car il est impossible d'appliquer une politique budgétaire courageuse sans le soutien des citoyens.

L'éradication de ces 20 % de déficit doit être l'objectif de cette législature, parce que tout gouvernement serait rendu impotent par le poids d'une dette de 60,5 % du PIB suscitée par un déficit récurrent ; parce que notre pays est happé dans une spirale qui a vu notre dette décupler en vingt ans ; parce que, aujourd'hui, chaque Français doit supporter 15 000 euros dans la dette collective et parce que nous ne pouvons laisser s'aggraver un tel handicap pour les générations futures. En vérité, l'Etat « est mûr pour figurer au fichier des surendettés », pour reprendre le titre d'un célèbre hebdomadaire satirique !

Il faut encore être soulagé en constatant que ce niveau d'endettement apparaisse dans un contexte de taux d'intérêt relativement bas, car une simple augmentation de deux points de taux d'intérêt ferait passer la dette au premier rang des postes budgétaires de l'Etat, devant les crédits de l'éducation nationale. C'est dire l'extrême précarité du système !

Face au non-respect d'un premier critère de convergence, avec un déficit de 3,5 % du PIB, puis d'un deuxième, avec un endettement dépassant 60 % du PIB, il n'est plus temps de proposer de simples ajustements ou des « réformettes ». Aujourd'hui, si notre pays n'avait pas déjà intégré la zone euro, il ne se qualifierait plus ! Aujourd'hui, si notre monnaie n'était pas l'euro, le franc connaîtrait des attaques spéculatives ! (M. Jacques Oudin approuve.)

Il nous faut chercher des remèdes qui puissent être compris par nos concitoyens, premières victimes de l'impéritie de l'Etat. Ce sont eux qui, par les impôts indirects - payés par tous - ou par les impôts directs - payés par la moitié des ménages -, subissent les dramatiques erreurs de ceux à qui ils ont confié la gestion de l'argent public. Ils sont certainement prêts à accepter des audits pour que les administrations de l'Etat s'inspirent des performances des entreprises.

Dans leur grande majorité, nos concitoyens savent comment gérer le budget du ménage. Pour qu'ils comprennent les choix budgétaires du Gouvernement, ils doivent pouvoir établir une analogie entre la situation budgétaire de l'Etat et celle de leur ménage, et comparer les solutions proposées avec celles qu'ils choisiraient pour eux-mêmes. En République, « l'Etat, c'est eux ».

Dans leur ménage, dans une situation comparable, nos concitoyens ont trois solutions : emprunter davantage, gagner plus, dépenser moins. L'Etat n'a pas d'autres choix.

Premièrement, à la place de l'Etat, nos concitoyens pourraient-ils recourir à un emprunt supplémentaire ? Le surendettement est déjà trop fort et ils ne pourraient plus emprunter, donc l'Etat non plus, lui qui a épuisé cette solution dans le cadre de ses engagements européens, fort heureusement contraignants.

Deuxièmement, si les Français peuvent éventuellement espérer une augmentation de leur salaire ou de leur revenu, l'Etat peut-il, lui, augmenter ses recettes par de la croissance ? A ce jour, hélas, non ! Aujourd'hui, l'aggravation de la dégradation provient du mouvement en ciseaux de la progression de 0,89 % de la dépense et de la dégradation de 5,6 % des recettes. Il nous faut attendre une conjoncture meilleure.

Alors, pouvons-nous augmenter les recettes fiscales ? Pour 2003, et pour la troisième année consécutive, la revue Forbes Global classait la France en tête pour la pression fiscale et indiquait que notre pays subissait « la plus grande douleur fiscale au monde ». Cet indice est calculé à partir d'indicateurs-clés tels que le taux d'imposition maximal sur les revenus des individus et des sociétés, les impôts sur la richesse, la TVA et les taxes de sécurité sociale payables par les employeurs et les employés. Nous devons, au contraire, restaurer l'attractivité de notre pays et valoriser nos atouts en faisant tendre notre fiscalité vers le niveau de nos concurrents, ce qui revient à les baisser.

Pour augmenter momentanément leurs revenus, les Français peuvent vendre leurs bijoux de famille, mais c'est un fusil à un coup. De même, l'Etat a privatisé progressivement les entreprises publiques viables et arrivera au terme de la vente de son patrimoine, même si les recettes des ouverture de capital sont encore susceptibles de rapporter 8 milliards d'euros en 2003.

Quelle solution reste-t-il ? La troisième, c'est-à-dire que, comme les Français dans une situation identique, l'Etat est conduit à économiser. Le temps est donc venu d'une maîtrise des dépenses de l'Etat avec l'objectif d'une croissance zéro en volume pour la législature. Sans circonvolution, il faut le dire aux Français. Ils comprendront.

Le Gouvernement a déjà mis 4 milliards d'euros en réserve en février. Il a annulé 1,4 milliard d'euros de crédits en mars, et plus de la moitié des reports ont été gelés.

Maintenant, ces premiers efforts doivent être suivis d'une baisse des dépenses, essentiellement sur la fonction publique, qui consomme 44 % du budget de l'Etat. Les effectifs de la fonction publique ont augmenté de 23 % en dix ans. Les Français ont-ils des services publics plus performants pour autant ?

Il faut expliquer aux Français l'occasion historique que représente l'arrivée à la retraite de plus de 60 000 fonctionnaires par an entre 2006 et 2012. Il sera possible, de manière indolore, de ne pas remplacer tous ces emplois. C'est une manière d'alléger à la fois le poids et la rigidité du budget de l'Etat.

Cette orientation est corroborée par l'exemple de notre premier partenaire européen. Il y a en matière budgétaire une exception franco-allemande, hélas ! puisque seuls ces deux pays connaissent un déficit supérieur à 3 % du PIB et ont connu un ratio dette - PIB en forte augmentation entre 1998 et 2002.

M. Gerhard Schröder a montré la voie d'une austérité douloureuse mais nécessaire. Osons faire de même et osons dire la vérité aux Français. On peut parler de « redimensionnement » de la dépense publique et souhaiter une dépense stabilisée en volume. Il faut aller jusqu'à vouloir une baisse de cette dépense.

Monsieur le ministre, le Gouvernement s'attaque aujourd'hui avec courage à la réforme des retraites. A la rentrée, il s'attellera à la réforme de notre système d'assurance maladie, dont le déficit est très préoccupant.

Le chemin qui mène vers l'équilibre budgétaire sera très dur, nous devons le dire aux Français. Le déficit, l'endettement doivent être connus de nos concitoyens. A eux, à travers le débat politique, de reconnaître la façon dont le fruit de leur travail aura été utilisé.

Les Français se détourneront des hommes politiques si ceux-ci ne leur disent pas la réalité des choses et ne leur expliquent pas les raisons qui justifient la politique qu'ils conduisent. Si le terme de « rigueur » est plus approprié pour qualifier cette politique, pourquoi ne pas l'utiliser ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Excellent !

M. Aymeri de Montesquiou. L'exaspération, l'anti-parlementarime, l'extrémisme, pourraient être les fruits amers d'une conception de la politique qui aurait proscrit de son vocabulaire le mot « courage » !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Aymeri de Montesquiou. Nous savons ce que nous avons à faire d'un point de vue théorique. Sachons faire de la politique « l'art du possible » et utilisons plus souvent les mots de « vérité » et de « courage ».

Comme la grande majorité des membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, je soutiendrai les mesures que le Gouvernement compte prendre pour réformer notre pays et tendre à un équilibre budgétaire tant attendu. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur celles de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Miquel.

M. Gérard Miquel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, hormis les années d'élections législatives, le débat d'orientation budgétaire est devenu traditionnel à la fin de chaque session parlementaire.

Le sujet est vaste ; aussi, j'articulerai mon intervention autour de trois grands points en espérant être clair : l'économie, le déficit public et, enfin, la politique du Gouvernement en matière de recettes et de dépenses publiques.

Je commence donc, logiquement, par la conjoncture économique puisqu'elle est à la base - nous le savons bien - de toute construction budgétaire.

Le Gouvernement a bâti le budget de 2003 sur une prévision de croissance de 2,5 %. Au cours de l'automne 2002, l'opposition et la plupart des économistes avaient jugé cette prévision excessivement optimiste. Aujourd'hui, force est de constater qu'ils avaient raison et que le Gouvernement avait tort !

En effet, dès le mois de mars 2003, le Gouvernement a révisé sa prévision à la baisse de près de moitié. En outre, selon la note de conjoncture de l'INSEE, parue en juin, la croissance du PIB ne devrait pas, cette année, dépasser 0,8 %. Avec un tel écart, - croissance inférieure de 70 % à la prévision -, on ne peut plus vraiment parler de « prévision économique », il vaudrait mieux parler « d'imprévision économique » !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas le sujet !

M. Gérard Miquel. Mon cher collègue, je vous ai écouté avec beaucoup d'attention et j'accepte vos remarques. Toutefois, je dirai ce que je pense de votre intervention dans quelques instants.

En 2002, le gouvernement Jospin avait prévu un taux de croissance de 2,5 % alors que celui-ci n'a finalement atteint que 1,2 %. Monsieur le rapporteur général, dès le mois de juillet 2002, vous avez conclu que la prévision du gouvernement Jospin était irréaliste !

M. Jean Chérioux. Et il avait raison !

M. Gérard Miquel. Et vous aviez raison ! Confiant dans votre honnêteté intellectuelle, je suis convaincu que vous n'hésiteriez pas à qualifier aujourd'hui la prévision Raffarin pour 2003 d'« aberrante ».

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne le dirais pas ainsi !

M. Gérard Miquel. Deux fois moins, c'est tout de même mieux que trois fois moins ! Les chiffres parlent d'eux-mêmes et laissent peu de place à la mauvaise foi.

M. Jean Chérioux. Ce sont les conséquences de la gestion précédente ! (Mme Odette Terrade s'exclame.)

M. Gérard Miquel. Je vais y venir !

Le Gouvernement persiste dans l'erreur en maintenant inchangée sa dernière estimation - rendue publique en mars 2003 - de 1,3 % pour cette année. Pourtant, les économistes et l'INSEE s'accordent sur un taux de croissance inférieur à 1 %. Cette attitude est affligeante, même si l'on imagine aisément qu'il est embarrassant pour la droite de dire la vérité aux Français...

M. Alain Lambert, ministre délégué. Non !

M. Gérard Miquel. ... étant donné qu'elle révèle l'échec de sa politique économique.

Un budget fondé sur une croissance délibérément surestimée se traduit évidemment par une diminution des recettes et une augmentation des dépenses, notamment des dépenses d'intervention. Finalement, le déficit budgétaire voté par le Parlement est largement dépassé. Il est regrettable, monsieur le ministre, que vous n'appliquiez pas les recommandations que vous aviez posées en 2000 dans un fameux rapport intitulé En finir avec le mensonge budgétaire.

Comme je viens de le démontrer, le principe de sincérité budgétaire, pourtant au coeur de la nouvelle loi organique, est mis à mal par le Gouvernement. Plus grave encore, la décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 2002 n'est pas respectée. Celle-ci prévoyait en effet que, si « au cours de l'exercice 2003, les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ».

Le Gouvernement empêche le Parlement d'exercer les droits qu'il tient de la loi organique et que le Conseil constitutionnel a rappelés. Cette attitude est pour le moins méprisante à l'égard de la représentation nationale et de ses mandants, les Français.

La réduction de l'impôt sur le revenu n'a pas produit les merveilleux effets promis par le Président de la République et par la droite. Les résultats économiques du Gouvernement sont mauvais, c'est patent ! Mais cela n'a rien de surprenant étant donné que la baisse de l'impôt n'a profité qu'aux plus aisés. C'est donc naturellement que cette baisse s'est traduite par un gonflement de l'épargne des ménages et non par un renforcement de la consommation et de la croissance.

L'INSEE ne fait que confirmer cette analyse lorsqu'il relève que l'épargne a culminé à 18 % à la fin de 2002, contre 16 % en 2001. Ce chiffre exceptionnel est d'autant plus inquiétant que, selon les économistes, les ménages frappés par les licenciements puisent pourtant dans leurs économies pour vivre au quotidien.

Enfin, la baisse de 1,6 % de la consommation en mai dernier ne fait malheureusement que confirmer le caractère catastrophique des choix fiscaux du Gouvernement. Je dois avouer néanmoins que M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a eu l'honnêteté de reconnaître que les baisses d'impôts ne se sont pas forcément traduites par une augmentation de la consommation.

Sous l'effet de l'abandon de l'ensemble des politiques volontaristes en faveur de l'emploi, le chômage atteindrait au minimum 9,6 % à la fin de 2003, selon l'INSEE. Mais ce danger n'émeut pas la droite car, tandis que le chômage augmente, elle diminue les crédits de l'emploi et suspend la loi de modernisation sociale. Elle licencie aussi les emplois-jeunes. Cette véritable politique de lutte contre l'emploi devra être assumée devant les Français.

Le gouvernement de Lionel Jospin avait rétabli la confiance en moins d'un an. (Exclamations sur les travées de l'UMP.) Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, en moins d'un an, a dilapidé cet acquis.

Certes, la conjoncture internationale s'est détériorée en 2003 ; il serait donc injuste de rendre le Gouvernement responsable de tous les maux, mes chers collègues.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous progressez !

M. Gérard Miquel. Il est néanmoins de mon devoir de dénoncer son incapacité à faire aussi bien que nos partenaires européens, car telle est la triste vérité !

En effet, alors que chez nous, de 1998 à 2002, la croissance a été systématiquement supérieure à celle de la zone euro, selon l'Observatoire français des conjonctures économiques, l'OFCE, en 2003 et en 2004, elle serait inférieure.

En conclusion, le gouvernement Raffarin, c'est plus d'efforts pour moins de croissance.

Pour 2004, le Gouvernement prévoit de nouveau une croissance de 2,5 %. Est-ce vraiment sérieux ? Pour l'OFCE, la croissance ne dépasserait pas 1,6 %. L'Observatoire considère, en outre, que la prévision gouvernementale est totalement déraisonnable, car la guerre en Irak n'explique pas grand-chose à la situation actuelle de la France.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Mais si !

M. Gérard Miquel. En conclusion, notre économie va plus mal que ne le dit le Gouvernement, et ses choix politiques et fiscaux en sont largement responsables.

J'en viens au deuxième point de mon intervention : le déficit public. Là, mes chers collègues, tout ou presque a été dit par la Cour des comptes.

Ainsi, elle note dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances : « En 2002, la situation s'aggrave nettement : le déficit du budget de l'Etat atteint 49,3 milliards d'euros. Ce niveau de déficit présente la caractéristique d'être le plus fort depuis huit ans. Il est très en dessous - 4,7 milliards d'euros - de l'hypothèse la plus favorable de l'audit des finances publiques effectué après les élections, le 24 juin 2002.

M. Jean Arthuis. Il y a trois primes de Noël !

M. Gérard Miquel. « Il est même, à l'inverse de ce qui était observé depuis 1997, supérieur aux objectifs réajustés lors du collectif de décembre. »

Ainsi, le déficit de l'Etat a atteint un niveau particulièrement inquiétant. Il est supérieur de près de 5 milliards d'euros à l'hypothèse la plus défavorable de l'audit de juin 2002, qui traduisait pourtant, selon le ministre de l'économie, la situation réelle des finances publiques laissées par le gouvernement de Lionel Jospin.

Dès lors, d'où provient cet écart, si ce n'est de la mauvaise gestion du Gouvernement, notamment de ses baisses d'impôt injustes, voire irresponsables ? En tout cas, la conjoncture économique n'est nullement en cause, puisque l'audit retenait une hypothèse de croissance de 1,3 %, très proche du niveau atteint de 1,2 %.

Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin est donc, pour une large part, clairement reponsable de la dégradation du déficit de l'Etat en 2002.

En outre, le déficit public a dépassé la limite de 3 % du PIB en 2002. Les ministres européens des finances ont donc sanctionné le Gouvernement pour « déficit excessif », lui laissant jusqu'au 3 octobre pour présenter ses mesures de redressement des finances publiques.

De plus, si le déficit atteint, en 2004, 3,6 % du PIB, comme le prévoit d'ores et déjà la Commission européenne, notre pays serait alors condamné à verser une amende financière. Que n'aurions-nous entendu si la gauche avait conduit la France à de telles sanctions !

Le Gouvernement prévoit-il de devenir plus sincère et meilleur gestionnaire en 2003 et 2004 ? « Absolument pas », répond la Commission européenne en indiquant que le déficit public atteindra respectivement 3,7 % et 3,6 % du PIB pour ces deux années, tandis que le Gouvernement annonce seulement 3,4 % et 2,9 %.

Pourquoi un tel écart, monsieur le ministre ? Je serais fort intéressé d'en connaître l'origine. Est-ce que ce sera encore, en 2004, la faute du gouvernement de Lionel Jospin ? Ah, le coup de l'héritage ! Il est classique mais efficace,... du moins jusqu'à ce que les Français s'en lassent, si ce n'est déjà fait (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

Et pourquoi un tel écart en 2003 avec le déficit public affiché dans la loi de finances, soit 2,6 % ?

Je constate que M. le rapporteur général, avec discernement et franchise, estime « irréaliste » l'objectif affiché par le Gouvernement de retour sous la barre des 3 % en 2004.

M. Philippe Marini, rapporteur général. J'espère me tromper !

M. Gérard Miquel. Votre objectivité est très largement reconnue par la presse, monsieur le rapporteur général, jusqu'à L'Humanité.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je vous remercie.

M. Jean Chérioux. Ne le dites pas trop fort !

M. Gérard Miquel. Je n'avais pas perçu les mêmes échos voilà quelques années, vous vous améliorez !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Eh oui, on se bonifie avec le temps !

M. Gérard Miquel. J'espère que vous serez entendu et que le débat aura lieu, enfin, sur des bases réalistes et sincères.

Comment croire le Gouvernement lorsqu'il affirme qu'il entend respecter les engagements européens de la France en 2004 ? Pour atteindre cet objectif, il faudrait trouver, au bas mot, 10 milliards d'euros, mes chers collègues ! Or, dans le rapport du Gouvernement, on n'entrevoit pas l'ombre d'un euro !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut donc annuler plus de crédits !

M. Gérard Miquel. Une fois de plus, la loi organique relative aux lois de finances est dévoyée. Le rapport du Gouvernement ne respecte pas les dispositions qu'elle a prévues. Il est de plus extrêmement partial, l'information budgétaire se mêlant à la propagande.

Jamais l'opacité sur les intentions budgétaires d'un gouvernement n'a été aussi forte que cette année ! Le projet de loi de finances pour 2004 est bouclé pour l'essentiel, mais nous n'en connaissons rien.

Le troisième et dernier point de mon intervention concerne la politique budgétaire du Gouvernement.

Le gel de 4 milliards d'euros de crédits réalisé dès février 2003 prouve que la loi de finances pour 2003 n'était qu'un texte d'affichage et que le Gouvernement n'a que faire du vote du Parlement.

Les crédits de l'éducation nationale, de la recherche ou encore des affaires sociales, déjà en baisse, dans la loi de finances sont désormais carrément sacrifiés. La rigueur budgétaire est inexorablement en marche. En outre, au gel de crédits de 4 milliards d'euros, dont 1,4 milliard a été définitivement annulé, s'ajoutent 7 milliards d'euros de reports.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Faut-il encore plus de déficit ?

M. Gérard Miquel. Cette maîtrise comptable frappe aveuglément tous les budgets, sauf peut-être ceux qui sont considérés comme prioritaires. Et encore, il semblerait que, sous couvert de transferts, les crédits de la défense soient l'objet de véritables gels. De plus, le titre V de ce budget sera ponctionné pour financer les opérations extérieures. Mais en l'absence de transparence budgétaire, je dois avouer qu'il est difficile d'en savoir davantage, sauf à espérer bénéficier, de-ci de-là, d'indiscrétions dans la presse.

La rigueur atteint une telle ampleur que le ministère des affaires étrangères a dû annuler sa participation à la fête de la musique pour cause de restrictions budgétaires. Si les idéologues de droite se félicitent sûrement de cette annulation, la fête de la musique n'étant pas une mission régalienne de l'Etat, les Français, en revanche, la regrettent, car ils apprécient la fête de la musique, mes chers collègues.

M. Jean Chérioux. C'est d'un haut niveau !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle s'est très bien passée à Compiègne, sans un sou de subvention de l'Etat !

Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est une ville riche !

M. Gérard Miquel. A Compiègne, je n'en doute pas, monsieur le rapporteur général. Mais les gels de crédits peuvent avoir des conséquences autrement plus graves - et je redeviens sérieux, monsieur le rapporteur général.

M. Jean Chérioux. Ah, ce n'était que de l'humour !

M. Gérard Miquel. Il faut bien faire preuve d'un peu d'humour dans les interventions ! Cela détend !

M. Xavier de Villepin. Bien sûr !

M. Gérard Miquel. Mais les gels de crédits peuvent avoir des conséquences autrement plus sérieuses, voire dramatiques, lorsqu'ils touchent certains crédits comme ceux du programme de protection Biotox, par exemple.

Selon une note des ministres des affaires sociales et de la santé envoyée le 14 mai au Premier ministre, les mesures de régulation sont « sur le point d'empêcher nos ministères de fonctionner au quotidien ». Ce n'est pas moi qui le dis.

M. Alain Lambert, ministre délégué. C'est Le Canard enchaîné !

M. Gérard Miquel. Les crédits en faveur des « publics en difficulté » ont été frappés de plein fouet par la rigueur budgétaire, alors que les difficultés économiques nécessiteraient au contraire leur augmentation. Evidemment, ce n'est pas la droite qui va s'en émouvoir !

Ce que la droite appelle « la France d'en bas » a droit aux discours et à la compassion du Gouvernement. Les riches, eux, ont droit à sa générosité.

M. Philippe Nogrix. Comme au parti socialiste !

M. Jean Chérioux. C'est toujours de l'humour...

Mme Marie-Claude Beaudeau. Un peu moins !

M. Gérard Miquel. Suppression des crédits pour les publics en difficulté, mais baisse de l'impôt sur le revenu et de l'ISF grâce à la discrète mais efficace loi Dutreil sur l'initiative économique : bref, cadeau pour les grandes fortunes, rigueur budgétaire pour tous les autres !

M. Jean-Yves Mano. Absolument !

M. Gérard Miquel. Cette politique est incontestablement celle d'une droite dure, ultralibérale et bras armé du MEDEF. La droite prend sa revanche sociale. Elle s'attaque aux services publics,...

M. Philippe Nogrix. Aux dépenses excessives !

M. Gérard Miquel. ... à la protection sociale,...

M. Philippe Nogrix. Au déficit budgétaire !

M. Gérard Miquel. ... aux droits des salariés...

M. Philippe Nogrix. A l'irresponsabilité !

M. Gérard Miquel. ... et détruit la moindre politique de solidarité nationale. Au final, les Français subissent son credo : la concurrence, la dérégulation, la flexibilité du travail,...

M. Philippe Nogrix. La flexibilité des loisirs !

M. Gérard Miquel. ... la baisse des coûts salariaux, la baisse des retraites,...

M. Philippe Nogrix. Les retraites anticipées !

M. Gérard Miquel. ... la loi du marché et l'individualisme. Malheur aux vaincus du marché tout puissant !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout cela manque de nuance !

M. Gérard Miquel. En 2004, le Gouvernement souhaite poursuivre la baisse de l'impôt sur le revenu afin de développer l'épargne retraite. Evidemment, ce cadeau fiscal ne bénéficiera qu'aux plus fortunés.

Mais le plus intéressant est l'aveu que contient cette annonce. En effet, contrairement à ce qu'il prétend, le Gouvernement n'a pas sauvé la retraite par répartition puisqu'il met en place un dispositif encourageant la capitalisation !

Les cadeaux fiscaux clientélistes du Gouvernement ont creusé le déficit budgétaire, comme le souligne la Cour des comptes : « La baisse de 5 % de l'IR décidée en collectif d'été a accentué le tassement de la progression des recettes fiscales nettes, qui s'établissent à 240,2 milliards d'euros, contre 244 milliards d'euros en 2001, soit une diminution de 1,9 %. Cette politique qui peut être facilement absorbée en période de forte croissance ou de consolidation de la croissance devient très délicate dans un contexte économique défavorable. »

Notre rapporteur général ne pense pas autre chose lorsqu'il écrit : « Il serait assurément dangereux d'engager dans l'immédiat une baisse massive des prélèvements obligatoires. »

M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous l'avez vous-même noté, mon cher collègue : « dans l'immédiat » !

M. Gérard Miquel. Enfin, ces baisses inefficaces à court terme, comme en témoigne le triste état de notre économie, ne seront pas plus efficaces dans le long terme.

J'en viens à la dénonciation du déclin de la compétitivité de la France, thème préféré de notre Premier ministre et qu'ont repris certains des orateurs qui m'ont précédé à cette tribune.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Exact !

M. Gérard Miquel. Cette dénonciation ne repose sur aucune réalité, comme le montrent deux études récentes de l'OCDE et du Conseil d'analyse économique, organisme placé auprès du Premier ministre.

Selon l'OCDE, la France est le second pays au monde à avoir attiré le plus d'investisseurs en 2002. La vérité est donc que notre pays est compétitif et attractif... Du moins l'était-il jusqu'en 2002, avant que le Gouvernement Raffarin ne réduise les crédits consacrés à la recherche. Vous le savez, mes chers collègues, la recherche est pourtant déterminante pour notre avenir et pour notre compétitivité.

Dès lors, prétendre que la France est en déclin relève du mensonge et constitue une grossière manipulation visant à justifier une politique libérale de remise en cause des droits sociaux, des services publics et de l'impôt.

Pour sa part, le Conseil d'analyse économique contredit indiscutablement le discours officiel, puisque, selon cet organisme, « la fiscalité sur les hauts revenus n'est pas défavorable, contrairement à une idée reçue ».

Tout le monde aura aussi noté que la droite applique très sélectivement son programme de baisse des impôts. Elle privilégie nettement la réduction de l'impôt sur le revenu, qui ne profite qu'aux plus aisés, et oublie la baisse de la TVA sur la restauration, qui a sûrement l'inconvénient de profiter à tous, n'est-ce pas mes chers collègues de la majorité ? Cette baisse, vous l'aviez pourtant promise.

M. Philippe Marini, rapporteur général. On devrait augmenter la fiscalité sur les truffes !

M. Gérard Miquel. Et comment expliquer les exonérations d'impôt de solidarité sur la fortune votées récemment alors qu'elles n'étaient même pas dans le programme électoral de la droite ? Bel exemple d'esprit démocratique et de respect des Français !

Ces cadeaux fiscaux du Gouvernement ont également des répercussions néfastes sur les collectivités locales puisqu'ils contribuent à assécher leurs ressources.

Ne nous y trompons pas : la décentralisation libérale du Gouvernement est défavorable à l'Etat, dernière entrave aux forces du marché, mais elle n'est pas pour autant favorable aux collectivités locales.

Pour baisser les impôts sans dégrader excessivement le déficit de l'Etat, le Premier ministre prévoit de transférer des charges aux collectivités locales sans les compenser. Le tour de passe-passe est simple : la compensation des charges transférées se fera sur la base des dépenses que l'Etat leur consacre aujourd'hui. Mais voilà, à force d'annulations de crédits supportables à très court terme, il ne leur consacrera bientôt plus rien !

Dans ces conditions, la hausse des impôts locaux n'est pas près de s'interrompre ! Or, à la différence des impôts de l'Etat, les impôts locaux pénalisent davantage les Français modestes.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Ce n'est pas vrai ! Et les dégrèvements ?

M. Gérard Miquel. Avec ce Gouvernement, les difficultés n'attendent pas : dès cette année, les élus locaux sont confrontés à des problèmes financiers, et, dans certains cas, la situation est déjà grave.

En 2003, la dotation forfaitaire des communes progresse moins que l'inflation. Autant dire que nombre de communes sont pénalisées par une baisse en volume de la dotation par rapport à 2002 ! Celles qui se sont engagées dans l'intercommunauté ont même l'impression d'avoir été trahies.

M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est un discours de préau !

M. Gérard Miquel. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous donner des informations sur la DGF des communes afin d'apaiser les inquiétudes des élus locaux ?

L'Etat capte en 2003 plusieurs ressources qui appartenaient auparavant aux collectivités locales. Je prendrai comme exemple le cas du FNDAE, le fonds national de développement des adductions d'eau.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il n'y a plus d'eau !

M. Gérard Miquel. Mes chers collègues, lors du débat budgétaire, nous avons évoqué ce sujet qui, comme à vous tous, me tient particulièrement à coeur en tant qu'élu local, mais aussi en tant que rapporteur de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Excellent rapport !

Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est vrai : c'est un très bon rapport !

M. Gérard Miquel. Le FNDAE perd cette année au profit de l'Etat la ressource qui lui venait du PMU. Pourtant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, monsieur le ministre, en réponse à une question que je vous avais posée,...

M. Philippe Marini, rapporteur général. On n'est plus dans les orientations !

M. Gérard Miquel. ... vous déclariez : « Je peux prendre devant vous l'engagement qu'il ne manquera pas un euro pour la réalisation des travaux que vous souhaitez conduire dans vos départements. »

Or, mon département,...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est un beau département ! (Rires.)

M. Gérard Miquel. ... et je serais étonné qu'il soit le seul dans ce cas, a perdu en dotation du FNDAE la bagatelle de 72 %.

M. Philippe Nogrix. Oh ! la la ! Il n'y a peut-être plus d'eau !

M. Gérard Miquel. J'aimerais que vous puissiez me dire, monsieur le ministre, qu'il s'agit là d'une simple erreur administrative et qu'elle sera corrigée !

M. Xavier de Villepin. Bien sûr ! Soyons optimistes !

M. Philippe Nogrix. Etes-vous sûr que vous ne confondez pas les francs et les euros ?

M. Gérard Miquel. Non, je ne confonds pas les francs et les euros, et je note là une forte contradiction - cela devient habituel - entre l'effet d'annonce - la charte de l'environnement - et la réalité financière.

Je dénonce donc solennellement, à l'occasion de ce débat, la politique antisociale du Gouvernement, qui délite la solidarité nationale,...

M. Philippe Nogrix. Non !

M. Gérard Miquel. ... et son dogmatisme idéologique, qui conduit la France vers sa ruine économique et financière.

M. Philippe Nogrix. Eh bien !

M. Gérard Miquel. Plusieurs orateurs ont parlé de la fameuse « cagnotte ». Je tiens à vous rappeler, mes chers collègues, que c'est le Président de la République lui-même, dans son discours du 14 juillet 2000, qui a exhorté le gouvernement de Lionel Jospin à redistribuer les fruits de la croissance.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il fallait d'abord les avouer avant de les distribuer !

M. Gérard Miquel. Aujourd'hui, vous dénoncez l'utilisation de cette cagnotte qui, en fait, n'existait pas : quand on a un déficit comme le nôtre, on n'a pas de cagnotte !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas ce que vous disiez à l'époque !

M. Gérard Miquel. Monsieur le rapporteur général, vous ne me contredirez pas !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Miquel !

M. Gérard Miquel. Monsieur le président, je termine, mais qui a demandé, avec force conviction, cette redistribution, sinon le Président de la République ? Vous n'avez pas été très nombreux à contredire ses propos à ce moment-là !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous ne le contredisons jamais !

M. Gérard Miquel. Monsieur le ministre, vous connaissez le potentiel de sympathie dont vous jouissez dans cet hémicycle. Quand j'entends toutes les promesses qui sont faites, parfois au plus haut niveau de l'Etat, je me dis, connaissant votre rigueur intellectuelle, que vos amis ne vous facilitent pas toujours la tâche ! (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Adnot.

M. Philippe Adnot. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat d'orientation budgétaire est un moment particulièrement intéressant de la vie parlementaire. Comme je ne dispose que de quelques minutes, vous me permettrez de ne pas poser sur ce débat un regard de spécialiste, ce que je ne suis pas, d'ailleurs, mais plutôt de m'intéresser aux principes, quelquefois avec amusement et curiosité.

Normalement, l'exercice est assez simple : il suffit d'apprécier les recettes, qu'elles soient d'origine fiscale ou non fiscale, ou qu'elles proviennent de l'emprunt, qui représente en fait le déficit budgétaire acceptable, et, à partir de là, de construire les dépenses.

L'évaluation des recettes fiscales donne aujourd'hui lieu à un débat : faut-il ou non baisser les impôts ?

C'est une approche qui, personnellement, m'étonne. La décision de baisser les impôts ne peut se réduire au seul constat de l'importance des recettes. Croit-on, oui ou non, qu'il faille libérer les forces créatrices de richesses ? Croit-on, oui ou non, que le bilan global dépend seulement d'une éventuelle croissance de la consommation ? Ne faut-il pas aussi dynamiser l'envie de créer ?

Quant au déficit budgétaire - donc aux emprunts -, puisque l'Etat ne rembourse pas d'annuité en capital, la seule question n'est pas son montant, mais ce qu'il couvre. Peut-on durablement continuer à couvrir des dépenses de fonctionnement par le déficit ?

Le meilleur exemple de ce qu'il ne faut pas faire est le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie : faudra-t-il chaque année emprunter de nouveau pour assurer la part de l'Etat plus l'annuité de remboursement de l'emprunt précédent ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Bonne question !

M. Philippe Adnot. Pourtant, nous savions qu'il existait un moyen de maîtriser la dépense. Je rappelle à quelques-uns que, hélas ! je me suis trouvé bien seul pour tenter de le faire adopter.

M. Philippe Marini, rapporteur général. La récupération sur succession...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Vous n'étiez pas seul, monsieur Adnot !

M. Philippe Adnot. La vérité, c'est que le budget doit être construit sur une base minimale qui oblige à ne pas structurer les dépenses obligatoires sur des recettes hypothétiques ou exceptionnelles.

Les éventuelles bonnes surprises du PIB ou des recettes fiscales doivent être à la base de marges de manoeuvre qui permettent un arbitrage entre maîtrise de l'endettement et politiques de l'investissement.

M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est en effet ce qu'il faut faire.

M. Philippe Adnot. La gauche a commis l'erreur de profiter des bonnes années pour structurer la dépense de fonctionnement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Eh oui !

M. Philippe Adnot. La France aujourd'hui est victime de cette attitude. Ne commettons pas le même crime contre l'avenir.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Philippe Adnot. Par parenthèse, je rappelle, puisqu'on a parlé des « cadeaux » fiscaux qui seraient faits à l'heure actuelle, que le plus beau cadeau fiscal qui ait été fait l'a tout de même été par la gauche le jour où a été supprimée la vignette automobile ! Pour le possesseur d'une petite voiture de type 4 L, le cadeau s'élevait à 250 francs, pour le possesseur d'une Mercedes, à 15 000 francs. En termes de cadeaux aux plus riches, vous êtes imbattables !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Voilà une excellente réponse !

M. Jean-Claude Frécon. On a fait une erreur !

M. Philippe Adnot. L'appréciation des dépenses doit découler de cette analyse.

Pour maîtriser les dépenses, il convient donc de s'appuyer sur quelques règles simples qui concernent aussi bien le Parlement que le Gouvernement.

Monsieur le ministre, il faut arrêter l'inflation, quelle qu'en soit l'origine, des nouveaux textes non gagés par l'annulation d'une dépense existante.

C'est à l'intérieur de la dépense existante que nous devons trouver des marges de manoeuvre. Les ministres et les parlementaires, en particulier les rapporteurs, doivent être unis dans un même effort.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Bravo !

M. Philippe Adnot. Il importe de chasser le gaspillage, les doublons et les dépenses inutiles. C'est possible, et je vais y revenir, mais je voudrais dire auparavant que, trop souvent - cela a encore été le cas tout à l'heure - on commence par déclarer que l'on va maîtriser la dépense, puis on énonce les nombreux domaines qui feront exception...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Qui a dit cela ?

M. Philippe Adnot. Or, chacun des ministères a la possibilité, avec l'enveloppe dont il dispose actuellement, de choisir sa dépense. Il peut faire une analyse de ses besoins et trouver les ressources correspondantes. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Philippe Marini, rapporteur général. Bravo !

M. Philippe Adnot. Cela suppose de s'intéresser à la qualité de la dépense publique et pas seulement à son montant. Le problème ne tient pas seulement aux régulations, il tient aussi à l'investissement. Quel est l'investissement qui a le meilleur retour ? Quel est celui qui fait effet de levier pour créer de la richesse ?

Hélas ! nous ne sommes pas toujours suffisamment rigoureux en la matière. Quelques exemples démontrent pourtant que c'est possible.

Le ministère de l'environnement manque de moyens pour financer l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'ADEME. Il va donc y avoir une demande de crédits supplémentaires. La gauche a détourné les ressources de l'ADEME pour financer les 35 heures et, aujourd'hui, l'ADEME n'a plus les moyens de couvrir les dépenses auxquelles elle s'était engagée. Dans le cadre d'une mission que m'a confiée la commission des finances, je vous ai présenté un rapport qui montre que, grâce à un changement de l'organisation du conseil supérieur de la pêche, la subvention d'équilibre de 20 millions d'euros ne serait plus nécessaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Excellent !

M. Philippe Adnot. Nous savons donc pertinemment qu'il est possible, par des arbitrages, de trouver des économies qui permettront de dégager les moyens nécessaires.

Autre exemple : un texte concernant la sécurité civile est en préparation, exercice louable s'il en est, mais qui peut éventuellement coûter cher. Or, doit-on ignorer le rôle que pourrait jouer l'armée au niveau zonal, puisqu'elle est obligée de disposer d'un équipement adapté aux missions de sécurité et d'en assurer l'entretien ? N'y aurait-il pas là moyen d'éviter de « doublonner » et de faire des économies ? Monsieur le ministre, quand ce débat aura lieu, il faudra y penser. Sinon, nous ne maîtriserons jamais aucune dépense.

L'acte II de la décentralisation doit également se concevoir dans cet esprit. Puisqu'il va y avoir réorganisation des services de l'Etat, c'est le moment de mobiliser toute l'énergie, toute la matière grise disponible pour atteindre le seul objectif qui vaille : rendre notre pays plus souple, plus efficace, plus compétitif, en diminuant ses charges de structure et en fluidifiant son fonctionnement.

La tâche, je le sais, ne sera pas facile, et nous serons parfois en contradiction. C'est ainsi, par exemple, que je n'ai pas signé la proposition de loi organique qui visait à augmenter le nombre de sénateurs. Si nous voulons être cohérents en matière de maîtrise de la dépense, alors il ne faut pas, selon moi, créer de dépenses supplémentaires qui ne soient pas indispensables. (M. Philippe Nogrix applaudit.)

Nous devons nous attaquer à la quadrature du cercle, comme l'a dit M. le rapporteur général. Je puis simplement vous assurer, monsieur le ministre, que nous serons à vos côtés pour vous apporter notre soutien, nos idées, notre conviction. Le jeu, je crois, en vaut la chandelle ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Philippe Marini, rapporteur général. Bravo !

M. le président. Mes chers collègues, avec l'accord de M. le ministre et de M. le président de la commission des finances, nous pouvons, si chacun y met du sien, éviter de siéger en séance de nuit. Encore faut-il que chacun respecte son temps de parole !

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat d'orientation budgétaire pour 2003 se situe sous des auspices tout à fait particuliers.

En effet, alors que nous avions eu l'occasion, lors du débat budgétaire, de souligner à quel point les attendus et les estimations du projet de loi de finances nous paraissaient inexacts, nous pouvons aujourd'hui vérifier, à l'aune des éléments financiers disponibles, que nous avions raison de nous poser quelques questions.

Ainsi en était-il de la prévision de croissance économique, fixée dans le cadre du projet de loi de finances à hauteur de 2,5 % : il apparaît que ce taux ne sera pas atteint, avec tout ce que cela implique, puisque l'on se situera, au mieux, à hauteur de 1,3 % et, plus vraisemblablement, à un point de croissance seulement.

Chers collègues de la majorité sénatoriale, j'ai d'ailleurs pu constater en commission des finances que vous étiez pour le moins inquiets !

Il est vrai que la situation est préoccupante : un déficit dérapant vers les 50 milliards d'euros pour l'exercice 2003, un stock de dette publique dépassant les 900 milliards d'euros et seulement l'espérance un peu vaine d'un déficit réduit à 45 milliards d'euros en 2004 !

Cette situation a évidemment plusieurs origines, dont certaines doivent, à l'occasion de ce débat, être soulignées. Figurent ainsi parmi les obstacles rencontrés pour atteindre les objectifs de croissance, l'atonie de la consommation populaire et la faiblesse de l'investissement productif, notamment des entreprises. Ce sont, parmi d'autres, autant de causes qui expliquent le ralentissement de l'activité économique.

Pourtant, que ne nous avait-on pas promis lors de la discussion du projet de loi de finances !

Le mouvement de baisse des impôts, les mesures d'incitation fiscale diverses et variées, s'adressant notamment aux entreprises et aux ménages les plus aisés, devaient contribuer à la relance de l'activité économique.

Tel n'est pas le cas et tout se passe comme si l'argent public avait été dépensé sans que l'on accorde à son affectation toute l'attention requise, sans que l'on fasse l'effort de s'interroger sur la pertinence et l'efficacité de la dépense.

Comment, par exemple, ne pas s'interroger sur le sens de la politique de réduction des cotisations sociales patronales quand on constate une aggravation de la situation de l'emploi ? Moins d'emplois, c'est moins de recettes pour la sécurité sociale et pour les retraites ; c'est donc, également, moins de croissance.

Le pays a déjà connu, dans le passé, des politiques de cette nature, privilégiant l'offre au détriment de la satisfaction des besoins populaires. Rappelons-nous, par exemple, le gouvernement Balladur, entre 1993 et 1997, détenteur du record de l'augmentation de la dette publique.

Dans le cadre de l'exécution budgétaire, qu'a-t-on en outre pu constater ? Essentiellement une remise en question de la valeur du débat budgétaire mené au parlement.

En effet, il n'a pas fallu dix jours au Gouvernement, en cette année 2003, pour procéder au plus important transfert de crédits sans doute jamais réalisé.

Par décret en date du 10 janvier, la totalité des charges de pension des fonctionnaires, budgétées dans chaque département ministériel, a été imputée sur le compte des charges communes. Des sommes particulièrement significatives - plus de 27 milliards d'euros - ont donc quitté le champ des dépenses adossées à des recettes fiscales pour celui des dépenses gagées sur des ressources extra-budgétaires.

Ce choix, que nous nous devons de rappeler alors même que l'Assemblée nationale examine, avec toute l'attention requise, le projet de loi sur les retraites, est dangereux sur la durée et illustre singulièrement la conception profonde qui anime ce gouvernement s'agissant de la gestion du budget de l'Etat.

De manière plus générale, les six premiers mois de l'année ont été marqués par la multiplication des arrêtés d'annulation de crédits et des reports de crédits de 2002 sur l'exercice 2003, pour des montants tout à fait significatifs.

C'est ainsi que le décret du 14 mars dernier a porté sur des annulations de crédits d'un montant particulièrement élevé, dépassant le milliard et demi d'euros et représentant, par exemple, l'annulation de plus de 50 % des dépenses nouvelles en crédits d'intervention.

Ce sont des dizaines de millions d'euros de crédits ouverts dans les domaines de la recherche, de l'éducation, du logement social, du développement de la vie associative qui ont ainsi été annulés, sans autre justification que celle de tenir, coûte que coûte, les objectifs fixés en matière de déficit, dont on sait pertinemment qu'ils ne pourront être atteints sans nouvelles coupes budgétaires.

C'est dans ce contexte, rapidement retracé ici, que le présent débat d'orientation budgétaire se situe.

Le Gouvernement, malgré l'échec patent de son pari macroéconomique, va-t-il persévérer ? La réponse nous paraît claire, elle est d'ailleurs annoncée.

Le Président de la République lui-même a indiqué que le mouvement de baisse des impôts se poursuivrait, accompagnant la décentralisation, c'est-à-dire le transfert du volume de charges le plus important possible vers les collectivités territoriales. Il s'agit d'une réforme de l'Etat consistant à réduire, lentement mais sûrement, la présence des services publics sur le territoire. D'autres réformes essentielles, comme celle qui porte sur les retraites, tendent à miner pour l'avenir le socle de la solidarité entre les générations.

La baisse des impôts a prouvé sa profonde inefficacité, parce qu'elle a été gagée sur une réduction de la dépense publique, qui s'avère meurtrière, en dernière instance, pour la relance de l'activité économique.

Quand - mais quand ? - les théoriciens forcenés du libéralisme comprendront-ils que la dépense publique peut être un levier pour l'ensemble de l'activité économique et qu'elle provoque souvent l'intervention du secteur privé ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous devrions disposer d'une force extraordinaire !

M. Thierry Foucaud. Chercher aujourd'hui à la réduire coûte que coûte est donc antiéconomique et inefficace. Cela amène de nouvelles difficultés ; c'est une erreur politique, c'est une erreur économique.

On nous annonce d'ailleurs que l'on va pousser toujours plus loin dans cette voie, en procédant notamment à de nouveaux transferts de charges en direction des collectivités territoriales,...

M. Philippe Marini, rapporteur général. De charges et de ressources !

M. Thierry Foucaud. ... ce qui plaît beaucoup à M. le rapporteur général. Nous avons pu l'entendre voilà quelques instants ! Des champs d'intervention de plus en plus étendus seront ainsi purement et simplement abandonnés.

Cela concerne notamment des domaines comme la culture ou le sport, mais aussi la recherche, ou encore le logement. Dans ce secteur, on supprime les crédits PLA - prêts locatifs aidés - et PALULOS - primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale. C'est là une mesure grave, qui pose la question du logement social en France, à l'heure même où l'on crée un nouveau dispositif d'incitation fiscale à l'investissement privé, en attendant d'aller encore plus loin dans d'autres domaines...

Ces choix politiques ne correspondent manifestement pas aux attentes des populations et ne permettront pas de satisfaire les besoins de celles-ci.

Répondre aux impératifs du développement de l'emploi, répondre aux besoins en matière de logement social, répondre aux attentes en matière de protection sociale et de solidarité nationale appelle d'autres solutions que celles qui consistent à décliner sans cesse avantages et optimisation fiscaux, toujours au profit des mêmes, sans que cela contribue ni au développement de l'activité, ni à la réduction des inégalités, ni à la justice sociale.

Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen estiment donc, naturellement, que d'autres solutions, en termes d'affectation des ressources publiques, doivent être mises en oeuvre.

Cela vaut d'ailleurs dans le domaine des dépenses budgétaires directes comme dans celui de la dépense fiscale.

Cela implique, notamment, de se libérer du carcan imposé par les orientations européennes. Il a été mis en place dans le dessein ultime de permettre l'appréciation de l'euro, alors même qu'il apparaît aujourd'hui nettement que cette appréciation s'avère plus dommageable pour l'emploi et la croissance qu'une dépréciation.

Le respect d'un certain niveau de déficit qui conditionne en particulier nombre des politiques publiques menées par les gouvernements des Quinze se révèle une course épuisante, sans qu'il amène une amélioration réelle de la situation, laquelle s'aggrave au contraire.

L'objectif d'équilibre pour 2006 est, sans la moindre équivoque, parfaitement impossible à atteindre, d'autant qu'il est fondé, selon toute vraisemblance, sur une forme d'obstination théorique plutôt que sur une nécessité absolue pour les économies des Quinze. Cela apparaît de plus en plus nettement.

On pourrait pourtant fort bien concevoir une réduction plus progressive des déficits publics, mais cela suppose une autre conception de l'action publique, une réforme fiscale incitant plus directement au développement de l'emploi, de la formation et de l'investissement que celle qui est aujourd'hui mise en oeuvre.

Plusieurs mesures nous semblent d'ailleurs devoir être prises dès maintenant.

Tout d'abord, il est plus que temps d'interrompre le mouvement de réduction des taux d'imposition du barème de l'impôt sur le revenu et d'opter désormais pour des baisses plus ciblées, visant certaines catégories de revenus ou de contribuables.

Au moment où l'on débat de l'avenir des retraites, il serait peut-être bienvenu de revoir la situation fiscale de nos retraités et de consentir un effort particulier en leur faveur.

De la même manière, on peut fort bien concevoir d'accorder aux salariés des déductions complémentaires de leur revenu imposable, en vue de leur rendre, autant que faire se peut, un peu de pouvoir d'achat.

Dans le domaine de la TVA, il importe de se pencher réellement sur la question du maintien du taux réduit pour les travaux et de son application au secteur de la restauration. Une telle mesure, au demeurant, ne peut bien sûr être mise en oeuvre sans qu'une attention particulière soit accordée à ses effets en matière d'emploi et de développement de l'activité.

S'agissant de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt de solidarité sur la fortune, nous pensons là encore qu'il est temps de mettre un terme au mouvement d'allégement amorcé en 2002, qui prolonge une tendance lourde se manifestant, dans ce domaine, depuis plusieurs années.

Il est donc crucial, de notre point de vue, que, pour les trois années à venir, plutôt que d'afficher un objectif incantatoire de baisse des impôts, l'on puisse mettre en oeuvre une véritable réforme fiscale alliant efficacité économique et justice sociale.

S'agissant précisément de la justice sociale, nous ne pouvons que souligner encore une fois l'importance particulière que revêtent les niveaux de l'emploi et des salaires pour le processus de croissance.

Nous ne pourrons en effet escompter aucune amélioration durable de la situation des comptes publics tant que les salaires nets du secteur privé ne progresseront que de moins de 0,5 point par an en valeur constante et tant que tout sera fait pour encourager les politiques de déflation salariale menées par les entreprises. Force est de constater que ce n'est pas la voie choisie dans le cadre fixé par le Gouvernement au travers du document de présentation de ses orientations pour la période 2004-2006 et de la présente discussion.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, les parlementaires du groupe communiste républicain et citoyen feront valoir des priorités différentes, car nous sommes bel et bien placés devant un choix de société. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Oudin.

M. Jacques Oudin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'objet premier de ce débat d'orientation budgétaire est de cerner les grandes lignes du projet de loi de finances pour 2004.

Il fournit aussi l'occasion de présenter une stratégie financière à plus long terme, qui peut comporter plusieurs échéances : 2006 pour déterminer l'évolution de certains agrégats des finances publiques, conformément à nos engagements européens ; 2020 ou 2030 pour définir les grandes lignes de notre politique dans le domaine de l'investissement public et, plus particulièrement, dans celui des infrastructures de transports.

A cet égard, nous pouvons nous poser au moins trois questions préalables.

Premièrement, quelle a été l'évolution de l'investissement public au cours des dix dernières années ?

Deuxièmement, l'investissement public est-il ou non favorable à la croissance de notre économie ?

Troisièmement, peut-on envisager un nouveau partage du financement de l'investissement entre le contribuable et l'usager, avec une participation accrue de ce dernier ?

Concernant l'évolution de la place de l'agrégat « investissements publics » au sein des grands agrégats des finances de l'Etat, il apparaît nécessaire, monsieur le ministre, que vous puissiez informer utilement les parlementaires de la décroissance continue que nous avons connue au cours des dernières années et des conséquences de celle-ci.

Trois postes de dépenses sont toujours en croissance : les dépenses de fonctionnement de l'administration, les dépenses de répartition à vocation sociale et le service de la dette. En revanche, le poste qui régresse inexorablement est celui de l'investissement public financé ou dirigé par l'Etat.

Il est certes indispensable de mettre l'accent sur la réduction des dépenses de fonctionnement de l'Etat. M. le rapporteur général et M. le président de la commission des finances l'ont souligné. Cette diminution passera par un remodelage des structures et du périmètre d'action de l'Etat. La décentralisation sera, nous le savons, un volet important de cette réforme.

Toutefois, je souhaite que la réduction éventuelle des dépenses de fonctionnement de l'Etat permette rapidement de dégager de façon active de nouvelles marges de manoeuvre pour l'investissement public.

Devant ce constat, je formulerai une première question : quelle doit être la place des dépenses d'investissements civils dans le budget de l'Etat, à moyen et à long termes ? Poser cette question amène à en poser immédiatement une seconde : l'investissement public est-il ou non favorable et nécessaire à la croissance ?

Je n'ignore pas que, dans une situation budgétaire difficile, votre priorité, monsieur le ministre, est d'éviter d'augmenter le déficit avant de le résorber. Toutefois, dans le même temps, vous avez la volonté de stimuler la croissance. L'investissement public peut-il et doit-il y contribuer ?

A l'évidence, et sans qu'il soit besoin d'entrer dans des analyses économiques sophistiquées, la réponse est positive : l'effet dynamique et multiplicateur de l'investissement est suffisamment connu pour qu'il ne soit pas nécessaire de s'appesantir sur ce sujet.

Parmi les différents types d'investissements, il y a ceux qui concernent les infrastructures de transports.

Les débats des 20 mai et 3 juin derniers, respectivement à l'Assemblée nationale et au Sénat, ont été révélateurs d'un profond malaise : cinquante-huit députés et soixante et un sénateurs sont intervenus au cours de près de vingt heures de discussion. Ils n'ont pas parlé que de leurs problèmes locaux ; nombre d'entre eux ont constaté et déploré la régression importante de nos investissements dans le domaine des transports et la détérioration des modalités de financement et de fonctionnement de ce secteur.

La commission des finances du Sénat m'avait demandé de poursuivre mes réflexions, engagées sous votre autorité voilà quelques années, monsieur le ministre, sur le financement des investissements dans le domaine des transports.

Le premier constat que j'ai formulé concerne la chute dramatique de ces investissements.

Pour les infrastructures ferroviaires, les dépenses publiques représentaient 2,5 milliards d'euros en 1991, dont 1,5 milliard d'euros pour les lignes à grande vitesse. Dix ans plus tard, en 2001, ces dépenses étaient réduites à 1,1 milliard d'euros, dont seulement 300 millions d'euros pour les lignes à grande vitesse.

Ainsi, les investissements ferroviaires, priorité nationale s'il en est, ont été divisés par deux en dix ans, et par cinq s'agissant des lignes à grande vitesse, dont la création est réclamée par tous les parlementaires de la métropole !

Concernant le réseau routier, l'effort d'investissement s'est ralenti depuis le pic de 9,1 milliards d'euros atteint en 1996. L'effort d'investissement sur le réseau routier concédé, qui représentait 3 milliards d'euros en 1996, n'atteignait plus que 1,7 milliard d'euros en 2001. L'investissement a donc été réduit de moitié.

Pour résumer, depuis 1997, l'effort total d'investissement en matière d'infrastructures de transports n'a cessé de régresser en termes réels, alors que, dans le même temps, notre économie était en pleine croissance. La chute des investissements la plus brutale, à hauteur de 8 %, s'est ainsi produite en 1999, alors que le PIB, la même année, progressait de 4,7 % en valeur.

Les investissements en matière de transports représentaient 1,1 % du PIB par an en moyenne de 1991 à 1996. Ils n'atteignaient plus que 0,9 % du PIB entre 1997 et 2001. La différence, soit 0,2 % du PIB, correspond à un manque de 2,75 milliards d'euros par an. Or, dans le même temps, les collectivités locales ont fait, pour leur part, le choix de l'investissement. Heureusement qu'elles étaient là !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Absolument !

M. Jacques Oudin. Selon les statistiques de l'INSEE, entre 1978 et 2000, le volume d'investissement des administrations publiques locales a crû, en moyenne, de 2,5 % par an. Ce sont elles qui ont permis que l'investissement public global ne recule pas davantage encore. En fait, les subventions de l'Etat aux infrastructures de transports représentent 3,5 milliards d'euros par an, alors que les collectivités locales y consacrent 8 milliards d'euros par an, soit deux fois plus.

Le niveau que nous avons désormais atteint dans ce domaine place la France aux derniers rangs des pays développés pour la part du PIB consacrée aux infrastructures de transports.

Or, parallèlement, la demande continue à augmenter à un rythme élevé. C'est le deuxième constat.

Toutes les études qui ont pu être menées sur les perspectives, à vingt ou trente ans le démontrent sans ambiguïté : nos sociétés évoluent vers une demande accrue de mobilité, que ce soit pour les ménages ou pour les entreprises.

La conséquence directe de la création d'un vaste espace européen est l'accroissement des échanges de personnes et de marchandises. Or les échanges se font principalement par le biais de moyens de transport.

Nos concitoyens, qu'ils soient français ou européens, aspirent à davantage de voies de transport rapides et sûres : lignes à grande vitesse et autoroutes.

On sait que, désormais, les entreprises ne se développent ou ne s'installent que si elles peuvent bénéficier d'une bonne desserte en matière de logistique et de transports. On pourrait également évoquer, à cet instant, la communication numérique à haut débit.

La mondialisation ne fait qu'accentuer cette demande de transport, notamment maritime et aérien. Mais les ports ou les aéroports n'ont d'avenir que s'ils sont bien desservis par des réseaux de transports terrestres.

Bref, dans ce contexte, vous devez comprendre, monsieur le ministre, l'attente et l'impatience des parlementaires, qui se font l'écho des demandes des populations qu'ils représentent.

Il y a plusieurs contrevérités que nous avons lues et entendues au cours des débats sur les transports, mais il est préférable de ne pas trop les développer. J'en citerai au moins quatre.

Première contrevérité : il est possible de découpler la croissance économique de la croissance des transports. A moyen terme, c'est impossible. Deuxième contrevérité : la demande de transports va se ralentir. C'est faux ! Troisième contrevérité : la France est désormais suffisamment équipée en matière de transports. C'est inexact, et il suffit d'écouter les parlementaires pour le comprendre. Quatrième contrevérité : la croissance économique peut se poursuivre sans un effort important dans le domaine des transports. Cela ne dure qu'un temps.

L'excellent audit des transports, réalisé à la demande du Gouvernement, a eu le mérite, au moins, de confirmer l'existence de besoins considérables, mais qui ne sont pas excessifs par rapport aux évolutions passées, celles de la France, et aux besoins constatés chez nos voisins européens, à titre de comparaison.

Le troisième constat est que notre système de financement des réseaux de transports est largement grippé et qu'il ne peut plus faire face à la demande.

Il y a eu la suppression de l'adossement, la suppression du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, qui a rejoint au musée de l'histoire financière le fonds spécial d'investissement routier, le FSIR et le fonds spécial des grands travaux, l'affectation de la taxe d'aménagement du territoire, la TAT, au budget général et l'endettement paralysant du système ferroviaire, dont on pourrait d'ailleurs faire l'historique.

Dans ces conditions, un nouveau recours massif aux contributions des collectivités territoriales est intervenu dans le domaine des transports : les régions ont été mises à contribution pour les réseaux ferroviaires régionaux. Elles l'ont été également, avec les départements, pour la réalisation des lignes à grande vitesse. Les mêmes ont été sollicités pour les nouvelles sections d'autoroutes ou pour des aménagements ponctuels comme les échangeurs. Les régions seraient aussi mises à contribution pour les liaisons fluviales.

Or le Parlement a voté, le 28 mars 2003, une nouvelle révision de la Constitution qui précise dans son article 72-2 nouveau : « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Dans le domaine des transports, comme dans les autres secteurs, la nouvelle répartition des compétences devra s'accompagner d'une nouvelle donne financière.

Pour cette raison, il est préférable de voir clair dans les comptes des transports, dans les ratios d'efficacité et de productivité des différents modes de transport, et dans la rentabilité des différents réseaux de transports.

Dans ce contexte, nous attendons avec impatience les nouveaux comptes des transports tels qu'ils ont été définis par l'article 12 de la loi de finances rectificative du 6 août 2002.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous confirmer que la nouvelle version des comptes des transports sera bien présentée au Parlement en septembre 2003, avant le prochain débat budgétaire ?

Nous souhaitons savoir si le secteur des transports peut dégager des moyens suffisants pour autofinancer son développement.

Nous pourrons également, en analysant ces comptes, nous faire une meilleure opinion du partage de la charge entre le contribuable et l'usager.

A l'évidence, l'usager, qui aspire à disposer de moyens de transports efficaces et performants, peut et doit en payer le juste prix. Il serait prêt à le faire, mais encore faudrait-il qu'il puisse avoir l'assurance que sa contribution soit bien affectée au service correspondant. Or, malheureusement, ce n'est pas toujours le cas ; en tout état de cause, ce n'est pas le cas actuellement.

Ne parlons par de nouvelles taxations sur les transports routiers, comme cela a été mentionné, notamment dans le rapport de la DATAR, sans faire auparavant toute la lumière sur l'utilisation du produit des taxes anciennes.

Souvenez-vous de la taxe d'aménagement du territoire, que j'ai évoquée. Souvenez-vous également de la TIPP, qui a été instaurée en 1949 pour assurer le financement de la rénovation du réseau ferroviaire - on l'a oublié depuis longtemps !

Au-delà des comptes des transports, l'application rapide au domaine des transports de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, du 1er août 2001 me paraît devoir être une priorité : pour ma part, je suis impatient de connaître les missions, les programmes, les indicateurs qui seront retenus pour éclairer au mieux le Parlement et la nation sur le budget des transports et sur les choix prioritaires qui seront effectués. Là encore, monsieur le ministre, pouvez-vous nous apporter des précisions et nous indiquer les échéances retenues ?

Pour esquisser les contours d'un nouveau système financier des transports, le Sénat a formulé - j'allais dire presque à l'unanimité - plusieurs propositions qu'il me semble nécessaire de rappeler.

La première concerne l'évaluation des besoins futurs de notre pays dans le domaine des transports. Nous souhaitons développer les infrastructures et en réduire les frais de fonctionnement. Une loi de programmation nous apparaît souhaitable avec des schémas nationaux s'appuyant sur des schémas multimodaux régionaux ou inter-régionaux de transports.

La deuxième proposition concerne le rétablissement, demandé par tous, d'un fonds de financement et de péréquation des transports.

Ce fonds pourrait avoir le statut d'un établissement public cogéré par l'Etat et les régions, ce qui serait une nouveauté. Il serait alimenté par le produit des taxes spécifiques appliquées aux transports, à commencer par la TAT et les dividendes des sociétés d'autoroutes.

Le monde des transports a besoin d'un système de péréquation efficace qui soit à la fois spatial - des régions riches vers les régions pauvres -, modal - de la route vers les autres modes - et temporel - du court terme vers le long terme.

La troisième proposition concerne le devenir des sociétés d'autoroutes, vaste débat dans lequel nous souhaitons que le Parlement soit entendu. La démonstration de la commission des finances semble avoir convaincu le Sénat. A l'heure actuelle et dans le contexte qui est celui du financement des transports, il n'est pas souhaitable de poursuivre la privatisation des sociétés d'autoroutes engagée par le gouvernement précédent.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Nous avons voté contre la privatisation des Autoroutes du sud de la France !

M. Jacques Oudin. A l'horizon 2030, date de l'achèvement des principales concessions, les revenus cumulés perçus par l'Etat dépasseraient très largement le produit immédiat de la vente du capital. Monsieur le ministre, si vous avez des arguments contraires qui justifieraient la poursuite de la privatisation annoncée par le gouvernement précédent, nous les entendrons bien volontiers.

La quatrième proposition est de clarifier les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le cofinancement de certaines infrastructures de transport, et plus particulièrement pour les autoroutes. Mais cela pourrait être transposé au transport ferroviaire ou aux voies fluviales.

Il n'est ni équitable ni souhaitable, dans le domaine des autoroutes, de maintenir le monopole de la perception du péage pour des sociétés d'autoroutes tout en obligeant les collectivités à verser sur leur budget, c'est-à-dire sur les impôts locaux, des participations considérables pour le financement de certaines liaisons ou de différents ouvrages, je pense en particulier aux échangeurs autoroutiers. Il doit exister un traitement équitable entre tous les apporteurs de capitaux, que ce soient des entreprises privées, l'Etat ou les collectivités territoriales. Il serait d'ailleurs juste que ces mêmes collectivités puissent réaliser elles-mêmes des voies rapides à péage, et nous le demanderons.

Enfin, la dernière orientation consiste à intégrer davantage dans notre politique des transports la dimension européenne pour donner à la France un rôle accru de plaque tournante dans les réseaux transeuropéens de transports.

A cet effet, l'harmonisation des tarifications est nécessaire, ainsi que l'accroissement des financements européens, pour la réalisation de certaines traversées montagneuses.

Monsieur le ministre, nous connaissons les problèmes auxquels vous devez faire face pour rétablir l'équilibre de nos finances publiques. Mais le court terme ne doit pas occulter l'avenir. Une politique des transports est une action à très long terme, et les retards accumulés se rattrapent très difficilement. Il est donc nécessaire que vous puissiez bien comprendre les besoins et les aspirations de nos collectivités et de nos territoires dans ce domaine. Nos capacités de développement local sont en partie conditionnées par la qualité de nos réseaux de transports et de nos réseaux logistiques.

Sous le bénéfice de ces observations, monsieur le ministre, vous pouvez compter sur notre soutien le plus actif pour la réussite de votre politique. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

(M. Guy Fischer remplace M. Bernard Angels au fauteuil de la présidence.)