Séance du 4 février 2003

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

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CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Mercredi 5 février 2003 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 h 15 et le soir :

Suite du projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (n° 116, 2002-2003).

Jeudi 6 février 2003 :

Ordre du jour prioritaire

A 9 h 30 :

1° Suite du projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

A 11 h 30 :

2° Projet de loi relatif à la répression de l'activité de mercenaire (n° 287, 2001-2002).

(La conférence des présidents a décidé de fixer au mercredi 5 février 2003, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte.)

A 15 heures et le soir :

3° Suite du projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Mardi 11 février 2003 :

Ordre du jour réservé

A 10 heures :

1° Conclusions de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi de M. Bernard Joly visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes (n° 77, 2002-2003).

(La conférence des présidents a décidé de fixer au lundi 10 février 2003, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte.)

A 16 heures :

2° Question orale avec débat (n° 10) de M. Jean-Claude Carle à M. le ministre des sports sur la politique du sport.

(En application des premier et deuxième alinéas de l'article 82 du règlement, la conférence des présidents a fixé à une heure trente la durée globale du temps dont disposeront dans le débat les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 10 février 2003.)

Mercredi 12 février 2003 :

A 15 heures et le soir :

1° Sous réserve de la transmission du texte et de la décision du Sénat, nomination des membres de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi pour l'initiative économique (AN, n° 507 rect.).

(Les candidatures à cette commission spéciale devront être déposées au secrétariat central du service des commissions au plus tard le mardi 11 février 2003, à 17 heures.)

Ordre du jour prioritaire

2° Projet de loi relatif aux entreprises de transport aérien et notamment à la société Air France (n° 108, 2002-2003).

(La conférence des présidents a fixé :

- au mardi 11 février 2003, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 11 février 2003.)

Jeudi 13 février 2003 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi relatif aux entreprises de transport aérien, et notamment à la société Air France.

A 15 heures et le soir :

2° Questions d'actualité au Gouvernement.

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

3° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour la sécurité intérieure.

4° Suite de l'ordre du jour du matin.

Le Sénat suspendra ses travaux en séance plénière du dimanche 16 au dimanche 23 février 2003.

Mardi 25 février 2003 :

A 9 h 30 :

1° Dix-huit questions orales (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) :

- n° 117 de M. Bernard Piras à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (Financement des opérations de gestion des déchets) ;

- n° 120 de Mme Marie-Claude Beaudeau à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire (Situation des agents de la fonction publique ayant été exposés à l'amiante) ;

- n° 123 de M. Jean-Claude Peyronnet à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire (Régime indemnitaire applicable aux agents d'entretien des collectivités territoriales) ;

- n° 130 de M. Jacques Peyrat à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire (Classification des communes et calcul de l'indemnité de résidence des fonctionnaires) ;

- n° 132 de M. Daniel Goulet à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire (Suivi du sommet de la Terre de Johannesburg) ;

- n° 134 de M. Francis Grignon à M. le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité (Professionnalisation des métiers du domicile) ;

- n° 138 de M. Gérard Delfau à Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées (Conditions d'accueil des personnes handicapées dans le département de l'Hérault) ;

- n° 141 de M. René-Pierre Signé à M. le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (Avenir du transport scolaire) ;

- n° 142 de M. François Marc à M. le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité (Accidents du travail dans le secteur agroalimentaire) ;

- n° 143 de M. Philippe Madrelle à M. le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité (Indemnisation des victimes de l'amiante) ;

- n° 145 de M. Jean-Pierre Demerliat à M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire (Prise en charge du traitement et des charges sociales des agents communaux exerçant un mandat syndical) ;

- n° 147 de M. Simon Sutour à M. le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (Développement du centre météorologique du mont Aigoual) ;

- n° 148 de M. Bernard Dussaut à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (Prorogation d'une communauté de communes en Gironde) ;

- n° 153 de Mme Danielle Bidard-Reydet à M. le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (Avenir de l'entreprise Aventis) ;

- n° 154 de M. Alain Gournac à M. le ministre délégué à l'enseignement scolaire (Prévention de l'échec scolaire des enfants précoces) ;

- n° 157 de M. Thierry Foucaud à M. le ministre délégué au commerce extérieur (Négociations de l'accord général sur le commerce et les services) ;

- n° 158 de M. Adrien Gouteyron à M. le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (Plan de maîtrise de pollutions agricoles) ;

- n° 165 de M. Jean-Léonce Dupont à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (Conditions de classement d'une commune en station touristique autorisant l'ouverture d'un casino).

A 16 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

2° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction (n° 160, 2002-2003).

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 24 février 2003, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 24 février 2003.)

Mercredi 26 février 2003 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.

Jeudi 27 février 2003 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.

A 15 heures et, éventuellement, le soir :

2° Questions d'actualité au Gouvernement.

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.

Mardi 4 mars 2003 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Sultanat d'Oman en vue d'éviter les doubles impositions (ensemble un protocole) (n° 94, 2002-2003).

2° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la République française et la République fédérale d'Allemagne en vue d'éviter les doubles impositions et d'établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, ainsi qu'en matière de contributions des patentes et de contributions foncières, du 21 juillet 1959, modifiée par l'avenant du 9 juin 1969 et par l'avenant du 28 septembre 1989, signé à Paris le 20 décembre 2001 (n° 136, 2002-2003).

3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lettonie relatif au statut de l'immeuble de la légation de la République de Lettonie à Paris (n° 109, 2002-2003).

4° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lituanie relatif au statut de l'immeuble de la légation de la République de Lituanie à Paris (n° 110, 2002-2003).

5° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Estonie relatif à l'indemnisation de la République d'Estonie pour l'immeuble de son ancienne légation à Paris (n° 111, 2002-2003).

(La conférence des présidents a décidé que ces trois projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.)

6° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part (ensemble sept annexes et cinq protocoles) (n° 134, 2002-2003).

7° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Croatie, d'autre part (ensemble huit annexes et six protocoles) (n° 135, 2002-2003).

8° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la construction et l'entretien de ponts frontières sur le Rhin dont les Parties contractantes n'assurent pas la maîtrise d'ouvrage (n° 112, 2002-2003).

9° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation du protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la convention sur la diversité biologique (n° 137, 2002-2003).

10° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco relatif à l'attribution et à l'utilisation par la société Télé Monte-Carlo de fréquences hertziennes terrestres pour la diffusion de son programme à partir d'installations d'émission implantées en territoire français (ensemble une annexe) (n° 113, 2002-2003).

11° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur les effets transfrontières des accidents industriels (ensemble treize annexes) (n° 311, 2001-2002).

12° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République arabe d'Egypte, d'autre part (n° 133, 2002-2003).

13° Projet de loi autorisant l'adhésion de la France au protocole de 1996 à la convention de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets (n° 310, 2001-2002).

14° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur les polluants organiques persistants (ensemble six annexes) (n° 395, 2001-2002).

15° Projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international (ensemble cinq annexes) (n° 396, 2001-2002).

(La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.)

16° Projet de loi autorisant l'approbation du protocole d'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg relatif au raccordement du Grand-Duché de Luxembourg au TGV est-européen (ensemble trois annexes) (n° 130, 2002-2003).

A 16 heures et le soir :

17° Eloge funèbre de Robert Calmejane.

Ordre du jour prioritaire

18° Sous réserve de son dépôt sur le bureau du Sénat, projet de loi de sécurité financière.

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 3 mars 2003, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 3 mars 2003.)

Mercredi 5 mars 2003 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

Suite du projet de loi de sécurité financière.

Jeudi 6 mars 2003 :

A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

1° Suite du projet de loi de sécurité financière.

A 15 heures et, éventuellement, le soir :

2° Questions d'actualité au Gouvernement.

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)

Ordre du jour prioritaire

3° Suite de l'ordre du jour du matin.

Mardi 11 mars 2003 :

A 9 h 30 :

1° Questions orales.

A 16 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

2° Suite du projet de loi de sécurité financière.

Mercredi 12 mars 2003 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

Suite du projet de loi de sécurité financière.

Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Y a t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents s'agissant de l'ordre du jour établi en application de l'article 48, troisième alinéa, de la Constitution ?...

Ces propositions sont adoptées.

4

PRÉVENTION DES RISQUES

TECHNOLOGIQUES ET NATURELS

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 116, 2002-2003) relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. [Rapport n° 154 (2002-2003) et avis n° 143 (2002-2003).]

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Président de la République a souligné, lors de la présentation de ses voeux à la nation, que le Gouvernement s'était, avec succès, attaché en 2002 à rétablir dans l'esprit des Français et dans les faits l'autorité de l'Etat et à mieux garantir la sécurité de nos concitoyens.

Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter est indissociable de cet esprit nouveau et représente l'un des instruments que le Gouvernement entend déployer pour mieux garantir la sécurité de nos concitoyens.

On peut relier les dispositions de ce projet de loi à des événements marquants et souvent meurtriers de notre histoire nationale récente.

Le titre Ier, qui traite des risques industriels, tire ses caractéristiques de la catastrophe de Toulouse du 21 septembre 2001.

Le titre II, quant à lui, trouve son origine dans l'analyse des dernières catastrophes naturelles enregistrées en France : avalanches et coulées de lave torrentielles dans les départements alpins, mouvements de terrain en Seine-Maritime et, surtout, inondations du nord et de l'ouest de la France en 1995, inondations torrentielles de 1999 dans l'Aude ou de 2002 dans le Gard, l'Hérault et le Vaucluse.

Reviennent alors en mémoire le drame de Vaison-la-Romaine survenu en 1992 et celui de Nîmes, en 1988.

Pour autant, ce n'est pas un texte de circonstance. Ses dispositions ont été mûrement réfléchies et sont souvent le fruit d'années de réflexion. Elles sont également empreintes de pragmatisme. L'accident de Toulouse et les inondations du Gard ont peut-être créé une occasion ; ils n'ont pas créé le besoin.

Un texte législatif n'a d'intérêt que s'il donne des instruments à une volonté politique. Ce projet de loi confère de la force et de la perspective aux mesures techniques, méthodologiques et financières que j'ai arrêtées, dès mon arrivée, sur le double front des risques technologiques et naturels.

Il vient d'abord conforter le plan d'action global sur les risques industriels que j'ai engagé dès mon arrivée.

Dans le domaine des risques industriels, l'essentiel des progrès à réaliser n'est pas du domaine de la loi. C'est ainsi que la très grande majorité des propositions du rapport parlementaire Loos-Le Déaut ou du rapport de la mission Essig ne relèvent pas du domaine législatif. En particulier, les actions de réduction à la source du risque, primordiales pour éviter des accidents comme celui de Toulouse, sont du domaine du règlement voire, dans certains cas, de la simple bonne pratique.

Le plan d'action global que j'ai lancé comporte plusieurs volets.

Dans le domaine de la prévention des risques, je me suis attachée, par exemple, au réexamen complet des conditions de sécurité de l'ensemble des sites Seveso, dans le cadre de la directive Seveso II, qu'il s'agisse de la révision des études de dangers ou des programmes d'investissements pour réduire le risque à la source.

J'ai également veillé à l'harmonisation des méthodes d'évaluation des risques conduites à l'échelon régional. Je sais que vous y tenez, et à juste titre. Il ne saurait y avoir de différence dans la pratique des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE, selon que l'on se situe en Alsace ou en Bretagne.

M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Très bien !

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Je me suis aussi attachée à introduire, à l'exemple de ce qui se fait dans la sûreté nucléaire, la notion de probabilité, alors que l'approche française était jusqu'à présent strictement déterministe.

Dans le domaine du contrôle des installations industrielles, le Gouvernement s'est engagé au renforcement pluriannuel de l'inspection des installations classées : en plus des 150 agents qui arriveront au cours de 2003, le Gouvernement a décidé de créer, dans les DRIRE, 400 postes budgétaires affectés au risque d'ici à 2007. Au total, les effectifs de l'inspection, qui étaient d'environ 800 au moment de l'explosion de l'usine AZF, passeront à plus de 1 400 à la fin de 2007.

J'en viens au volet information et transparence.

Plus de 80 commissions locales expérimentales ont été créées autour des sites Seveso, préfigurant ce que seront les CLIC, les commissions locales d'information et de concertation, prévues par le projet de loi.

Par ailleurs, j'ai demandé la publication sur Internet des arrêtés d'autorisation des usines Seveso et, à terme, des résultats des inspections qui y seront menées.

Enfin, j'ai pris l'initiative, avec mon collègue Gilles de Robien, de lancer une réflexion sur la sécurité des noeuds de transports, comme les ports ou les gares de triage, sur lesquels tous les rapports attiraient à juste titre notre attention sans que l'on se soit penché sérieusement sur ce sujet, pourtant primordial, jusqu'ici. Peut-être sera-t-il temps, dans une prochaine lecture de ce texte, d'intégrer des dispositions issues de ce travail si elles sont de nature législative ; je sais que vous le souhaitez.

Au total, j'ai la ferme intention de donner suite à la majorité des recommandations faites par les uns et par les autres à la suite de la catastrophe de Toulouse. C'est un chantier de très grande envergure, dont les dispositions législatives que nous allons discuter dans quelque temps sont l'un des aspects.

Dans le domaine des risques naturels, l'idée est de renforcer par la loi des actions déjà lancées.

En ce qui concerne les inondations, le projet de loi vise à renforcer la portée du plan de prévention que j'ai présenté au mois de septembre et qui comportait deux volets.

Le premier portait sur le financement, à hauteur de 130 millions d'euros, des initiatives locales tendant à réguler les débits des rivières ou des fleuves en amont des bassins versants.

Le second prévoyait la réforme du système de prévention des crues, à laquelle plusieurs d'entre vous sont attachés.

Ainsi, les missions des services seront redéfinies. Ceux-ci devront mieux connaître les caractéristiques des bassins versants dont ils auront la charge et ils seront regroupés en unités mieux dotées en agents capables de se spécialiser.

Le système français de prévision des crues sera renforcé par la création, dans quelques semaines, du centre hydro-météorologique de Toulouse, que j'ai chargé de la double mission d'harmoniser et de surveiller les méthodes des services de prévision des crues et de servir de « second rideau » aux services de prévision des crues dans les bassins à réaction rapide, exposés aux orages cévenols.

Je précise que ce centre, à vocation nationale, sera bien évidemment ouvert aux collectivités locales ou à leurs groupements qui souhaiteront développer des services de prévision des crues. Il leur apportera l'aide méthodologique nécessaire.

Les mesures techniques et législatives se renforcent mutuellement.

Alors que je mets en oeuvre une réforme en profondeur de la prévision des crues afin de diffuser la meilleure information dans la population en temps de crise, le projet de loi contient de nombreuses dispositions tendant à développer une meilleure prise de conscience du risque chez les populations exposées, de telle sorte qu'elles réagissent mieux aux informations qu'elles reçoivent en temps de crise.

Alors que je mets en oeuvre un plan de soutien aux initiatives locales de 130 millions d'euros tendant à réguler les débits en tête de bassin, en amont des zones urbanisées, par le développement de zones d'expansion des crues, le projet de loi contient des dispositions tendant, d'une part, à faciliter la construction d'ouvrages de régulation des débits, qui auront pour conséquence de créer des zones d'expansion des crues, et, d'autre part, à limiter l'érosion des sols en amont des bassins versants.

En effet, dans le domaine des inondations, le paradoxe est que les enjeux sont le plus souvent en aval alors que les solutions sont en amont, dès lors que l'on souhaite promouvoir les mesures qui ralentissent la crue avant qu'elle n'atteigne les zones urbanisées. Le projet de loi apporte des outils nouveaux aux pouvoirs publics dans ce registre.

J'en viens maintenant au coeur même du projet de loi.

Le titre Ier vise à donner une place plus importante aux représentants des salariés dans la politique de prévention des risques technologiques menée par chaque entreprise. En effet, les salariés - nous l'avons constaté à Toulouse - sont les principales victimes de ces accidents, alors qu'ils ne sont pas suffisamment associés à la gestion des risques. En leur donnant un rôle plus développé dans la réduction du risque, c'est aussi le risque d'accidents pouvant avoir des conséquences sur l'extérieur que l'on réduit. Le projet de loi inclut donc un volet social, préparé et négocié par François Fillon et moi-même avec les partenaires sociaux.

Il est prévu que le rôle du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, le CHSCT, soit renforcé dans le domaine des risques technologiques. Il pourra faire appel à un expert en risques technologiques. Il pourra alerter les inspecteurs des installations classées. Il sera mieux associé à la procédure d'autorisation par l'Etat. Il sera consulté sur les moyens de secours à mettre en place dans l'entreprise.

Le recours à la sous-traitance avait été fortement décrié après le sinistre de Toulouse car il peut occasionner des risques supplémentaires. Cependant, tout le monde reconnaît que la sous-traitance est nécessaire pour les spécialités que l'entreprise utilisatrice ne maîtrise pas.

Il ne s'agit pas de proposer une disposition qui pénalise les entreprises. Il faut être réaliste et introduire de la responsabilité dans le système, plutôt que de l'écraser sous les règles.

Le projet de loi prévoit donc des dispositions de bon sens visant à organiser le recours à la sous-traitance. Une liste des postes qui ne pourront être occupés par des salariés précaires, en CDD ou en intérim, ni gérés par des sous-traitants sera négociée avec le CHSCT.

L'entreprise utilisatrice et le sous-traitant devront définir ensemble, avant les interventions, les mesures de précaution et de sécurité à respecter. Si c'est, bien entendu, l'employeur du sous-traitant qui est responsable en première instance du comportement de ses employés, l'entreprise utilisatrice ne sera pas pour autant exonérée, puisqu'elle devra veiller au bon respect des règles ainsi définies.

Tous les salariés sous-traitants recevront une formation d'accueil, sur les risques spécifiques à une installation Seveso II.

Enfin, le CHSCT aura deux formations : l'une, dite d'établissement, identique à l'actuel CHSCT, et l'autre, dite de site, qui associera les principaux sous-traitants et les représentants de leurs salariés.

Je sais que ce dispositif a suscité des interrogations au sein de la commission des affaires sociales. Je souhaite vous dire, à ce stade, qu'il a été longuement discuté avec les partenaires sociaux de manière que soient atteints les objectifs d'association des sous-traitants à la gestion du risque sans que, pour autant, une charge trop lourde pèse sur les entreprises.

Le titre II, lui aussi, s'attaque à la racine du problème en donnant des instruments nouveaux aux pouvoirs publics pour travailler sur les terrains qui engendrent le risque et non plus seulement sur les terrains exposés aux risques, c'est-à-dire les zones urbanisées.

La tradition française, en matière de prévention des catastrophes naturelles, est d'aménager les terrains exposés aux risques. Ce projet de loi complète d'ailleurs l'arsenal dont nous disposons à cet égard ; nous en reparlerons. L'un de ses apports fondamentaux est, cependant, de donner aussi aux pouvoirs publics les instruments pour travailler sur les terrains qui engendrent le risque ou qui sont susceptibles d'apporter des solutions pour le réduire. Au lieu de ne travailler qu'en aval, on préviendra donc également le risque en amont.

C'est ainsi que la construction d'ouvrages de régulation des débits trouve un cadre juridique. Le plan de prévention des inondations que j'ai présenté prévoit le financement de la construction de petits ouvrages de régulation des débits en tête de bassin : neutres quand le débit est faible, ils retiennent l'eau dans les zones d'expansion des crues lorsque le débit est anormal. Il s'agit de briser la crue, de réduire sa valeur extrême, de ralentir le rythme d'écoulement des eaux en amont des zones urbanisées.

Le projet de loi, pour résoudre les conflits liés au foncier nécessaire à la mise en oeuvre de ces ouvrages, prévoit que les collectivités maîtres d'ouvrage pourront instituer une servitude de sur-inondation sur des terrains d'expansion des crues. Le projet de loi tend donc à faciliter la construction et le fonctionnement des ouvrages prévus dans le plan de prévention des inondations que j'ai présenté.

Le Gouvernement a négocié avec le monde agricole le principe et les modalités d'une indemnisation de cette servitude. Il est en effet indispensable d'inciter les propriétaires et les exploitants situés en amont à intervenir pour préserver les habitants situés en aval et d'indemniser les pertes éventuelles de culture occasionnées par la sur-inondation.

L'intention du Gouvernement, sur ce point, est sans ambiguïté : l'indemnisation des propriétaires devra se faire en une fois et celle des exploitants uniquement en fonction de la réalisation du risque, mais selon le barème des indemnités de pertes de culture du régime des calamités agricoles.

Deux débats ont été ouverts en commission concernant la servitude de sur-inondation.

Le premier débat concerne le délai d'exécution du droit de délaissement, qui permet au propriétaire d'une parcelle grevée d'une servitude de sur-inondation de mettre en demeure la collectivité qui a institué la servitude d'acheter le terrain. Le Gouvernement avait d'abord opté pour un délai de trois ans. Puis, dans le cadre des négociations avec les représentants de la profession agricole, il a fixé ce délai à cinq ans. Je ne veux pas empiéter sur nos prochains débats, mais je suis, sur ce point, comptable d'un équilibre et je ne souhaite pas que les finances des collectivités locales maîtres d'ouvrage restent trop longtemps dans l'incertitude.

Le second débat concerne la dérogation au droit de fermage instituée par le projet de loi. Le Gouvernement souhaite, là encore, conférer aux collectivités locales un droit qui soit en rapport avec leur degré d'implication financière.

La combinaison d'un délai trop long pour l'exécution du droit de délaissement et de l'absence de dérogation au droit de fermage en cas d'achat par une collectivité publique conduira les collectivités locales ou leurs groupements à hésiter avant de se lancer dans la mise en oeuvre de servitudes, au détriment de la sécurité de nos concitoyens. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement est intéressé par la proposition qu'a exprimée le rapporteur de la commission des affaires économiques, dont je salue ici le travail tout à fait remarquable. Cette proposition consiste à étendre le délai jusqu'à dix ans, mais à autoriser une dérogation - toutefois limitée - au droit de fermage.

Le projet de loi s'attache aussi à rétablir le caractère naturel du lit des cours d'eau. Les aménagements qui calibrent trop le cours d'eau et qui empêchent la rivière ou le fleuve de se répandre sur les terres riveraines provoquent en effet une élévation du niveau de l'eau en même temps qu'une augmentation de sa vitesse d'écoulement. C'est la raison pour laquelle le projet de loi tend à les limiter, voire à les faire disparaître sur les endroits stratégiques du cours d'eau.

Les dispositions législatives ainsi prévues sont respectueuses des milieux naturels et constituent les instruments d'une régulation des débits par les méthodes les plus douces, mais efficaces, c'est-à-dire les méthodes les plus durables.

Le titre II contient également une disposition tendant à lutter efficacement contre l'érosion des sols. En effet, celle-ci accélère les ruissellements, favorise les avalanches et les mouvements de terrain. Or plusieurs pratiques agricoles sont susceptibles de la ralentir ou de la limiter. Ces « bonnes pratiques » sont différentes selon les régions.

Dans l'ouest de la France, par exemple, il peut s'agir de maintenir la couverture végétale des sols afin que l'eau de pluie pénètre mieux dans la terre, au lieu de s'écouler en surface. Il peut aussi s'agir d'empêcher l'arrachage des haies et l'érosion mécanique des talus, les deux étant des « barrages naturels ». En zone montagneuse ou semi-montagneuse - en ce cas, les crues comme les laves torrentielles et les avalanches sont concernées -, il s'agira d'éviter la disparition des murets ou d'autres barrières naturelles. Partout en France, sur les coteaux, il s'agira de labourer les terres dans le sens perpendiculaire à la pente afin de limiter les phénomènes de ruissellement.

Le respect de ces pratiques doit être obtenu par la voie de la concertation, mais il peut être nécessaire de donner aux représentants de l'Etat dans le département le pouvoir de les imposer lorsque la voie partenariale, après un certain temps, n'aura pas porté ses fruits.

Il est clair, à mes yeux, qu'il faudra limiter le nombre des zones d'érosion et leur périmètre à ce qui est nécessaire à la prévention des risques naturels. Mais, à l'intérieur de ces zones, les bonnes pratiques devront être respectées.

Cette disposition profondément innovante a été négociée avec les représentants du monde agricole. Elle constitue une rupture dans la politique de prévention des risques naturels. Elle permet de conjuguer préservation des milieux naturels et prévention des risques.

Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter s'attache aussi à développer la conscience du risque dans l'esprit des décideurs publics et des citoyens les plus exposés aux risques.

Le risque ne sera jamais supprimé, quels que soient les efforts déployés pour le réduire. Il faut donc développer l'information préventive et la conscience du risque. Des comportements préventifs en découleront. La meilleure prévision des crues, les services de secours les plus entraînés et réactifs ne suffiront jamais : la population doit être cogestionnaire du risque. Pour cela, elle doit en connaître les caractéristiques et être informée sur la conduite à tenir afin de s'en préserver.

En développant la transparence autour du risque, on milite aussi pour son acceptabilité. Le projet de loi constitue une rupture en ce qu'il responsabilise les décideurs publics et les citoyens, de plus en plus victimes de l'illusion du « risque zéro ».

Plusieurs dispositions sont prévues à cet égard.

Je vous propose d'abord, pour l'ensemble des risques, naturels et technologiques, de rendre obligatoire la mention d'un tel risque lorsqu'une transaction - location ou vente - est effectuée sur un immeuble situé dans une zone soumise à ce risque. Les retours d'expérience des grandes crues torrentielles de l'Aude en 1999 ou du Gard en 2002 nous enseignent que les nouvelles populations qui s'installent en zone rurale après avoir longtemps habité en zone urbaine ne connaissent pas toujours très bien les milieux naturels et n'ont pas suffisamment conscience des risques auxquels elles sont éventuellement exposées.

La mention obligatoire du risque, lorsqu'une transaction immobilière est effectuée dans une zone identifiée comme dangereuse, contribuera au développement de comportements préventifs. Ne pas donner cette information à nos concitoyens les plus exposés aux risques poserait un grave problème de responsabilité et de conscience.

M. Roland Courteau. Evidemment !

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Concernant maintenant les seuls risques naturels, le projet de loi contient une disposition rendant obligatoire la pose de repères de crues sur les édifices publics. Cette disposition sera à la charge des maires, sur le fondement d'informations fournies par les services de l'Etat. Elle a pour objet de perpétuer, dans la population, la mémoire du risque.

L'obligation d'informer les populations des communes les plus exposées aux risques naturels est aussi prévue par la loi. Tous les deux ans, dans les communes où un plan de prévention des risques a été prescrit ou approuvé, le maire devra assurer, avec l'assistance des services de l'Etat et des représentants du monde des assurances, une information des habitants. Le maire sera libre du moyen de cette information : réunion publique ou information écrite, par le biais du bulletin municipal, par exemple.

Cette disposition est protectrice pour les maires. Il ne faut pas oublier que l'article 2212 du code général des collectivités territoriales leur confère une grande responsabilité en cas de catastrophe naturelle, comme nous l'avons vu récemment. Tout ce qui permettra de diffuser dans la population une meilleure connaissance du risque la rendra plus réceptive et plus réactive aux injonctions que le maire peut éventuellement donner au titre de son rôle préventif. Ainsi, en cas de crise, il interviendra sur un terrain mieux préparé.

S'agissant des risques technologiques, j'observe qu'il faut porter l'information sur le risque vers le citoyen de manière active, sans attendre qu'il la cherche. Deux dispositions vont dans ce sens.

La première est la création de comités locaux d'information et de concertation, ou CLIC, autour de chaque site à risque, sur le modèle de ce qui existe dans le domaine du nucléaire ou dans celui des déchets. Ces comités disposeront de budgets et de capacités d'expertise, pour justifier le « c » de concertation, auquel j'attache la plus grande importance, contrairement aux commissions locales d'information et de surveillance, les CLIS, en matière de déchets, par exemple. Partant du principe que la concertation ne se décrète pas, que j'ai souhaité, à ce stade, ne fermer aucune porte, ni sur la composition des comités, ni sur leur présidence, ni sur leur articulation, qui sera pourtant nécessaire, avec les structures qui ont d'ores et déjà été créées à cet effet dans certaines régions très industrielles.

La seconde disposition est l'obligation d'organiser une réunion publique lors de l'enquête publique des usines Seveso, afin de rendre exploitables et claires pour le public des données techniques souvent volumineuses et complexes.

Le projet de loi s'attache enfin à traiter la question de l'urbanisme hérité du passé.

Pour ce qui concerne le titre Ier, il s'agit de répondre à deux questions : comment empêcher les situations de s'aggraver ? Comment remédier aux situations déjà graves ?

Un premier principe est posé : celui de l'indemnisation par l'industriel de la servitude créée par toute augmentation du risque qui est de son fait ; il s'agit du cas de l'extension d'une usine Seveso. Jusqu'à présent, ces servitudes n'étaient pas indemnisées.

Dans le domaine de la maîtrise de l'urbanisation, des plans de prévention des risques technologiques, ou PPRT, seront mis en place au voisinage des usines Seveso. Ces plans détermineront, en fonction du danger, les zones inconstructibles et celles dans lesquelles il est possible d'imposer des travaux de bon sens aux riverains.

Ces plans pourront, et c'est là une nouveauté majeure par rapport aux dispositions du projet du gouvernement précédent, utiliser les outils de l'expropriation et du délaissement. Dans ce dernier cas, le propriétaire d'un bien en zone de délaissement se voit offrir la possibilité de quitter sa maison, et d'être indemnisé, ou de rester. Il s'agit de se donner les moyens de reconquérir petit à petit les zones soumises à un risque important. Les frais occasionnés par le délaissement et l'expropriation seront partagés entre les collectivités locales, les industriels et l'Etat.

Cette démarche est tout à fait novatrice. En règle générale, on se contentait de ne pas aggraver les situations. Pour la première fois, on se donne les moyens de ne pas les laisser évoluer. Cette politique ne pourra être que progressive et s'étendra sur plusieurs décennies. Elle sera menée conjointement par les collectivités locales et l'Etat.

Pour ce qui concerne le titre II, le projet de loi s'attache à donner aux pouvoirs publics des moyens nouveaux de prévention dans les zones urbaines. Les dispositions prévues constituent une rupture dans la tradition de la prévention des risques naturels.

Elles conduiront, d'une part, à revenir progressivement sur les situations héritées du passé en matière d'urbanisme. Trop souvent, le reproche a été fait au plan de prévention des risques, même s'il résolvait bien la question de l'urbanisme à venir en le limitant, de ne pas apporter de réponse pour l'urbanisme hérité du passé. Le projet de loi permet de résoudre progressivement la question des habitations construites avant la mise en oeuvre du PPR.

Elles visent, d'autre part, à faire financer des dépenses de prévention par des fonds d'origine assurantielle, donc non budgétaire.

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est alimenté par un prélèvement sur les flux financiers induits par des contrats d'assurance : prélèvement de 2,5 % sur les surprimes « catastrophes naturelles » adossées aux contrats d'assurance « dommages aux biens ». Ses ressources annuelles sont d'environ 20 millions d'euros et il dispose de réserves de plus de 80 millions d'euros, « manne » sur laquelle le présent projet de loi s'appuie.

Nous avons en effet constaté que, dans la Somme comme dans l'Aude ou le Gard, les indemnisations versées par les assurances ne suffisaient pas pour reconstruire des biens fortement endommagés ailleurs que sur leur emplacement initial. Elles ne permettent même pas d'acquérir le terrain nécessaire au transfert hors de la zone dangereuse.

M. Roland Courteau. C'est bien évident !

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Le projet de loi prévoit donc que le fonds de prévention des risques naturels majeurs pourra intervenir en complément des indemnisations versées par les assureurs, afin de contribuer au financement de l'achat d'un terrain hors de la zone dangereuse par les propriétaires des habitations ou immeubles d'exploitation de petites entreprises détruites ou endommagées à plus de 50 % de leur valeur.

Il s'agit ainsi de soustraire au danger les personnes et les biens exposés à une avalanche ou à une crue torrentielle, par exemple.

Le projet de loi précise aussi que le fonds financera les travaux de prévention dans les habitations prévus par les PPR approuvés. Il peut s'agir de travaux mettant les installations électriques au-dessus du niveau des plus hautes eaux, scellant les cuves à fioul au sol, créant des batardeaux devant les entrées, des escaliers intérieurs et, sur les toits, des exutoires permettant d'être hélitreuillé en cas de crue torrentielle.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter place l'homme au coeur de la prévention du risque. Il le responsabilise lorsqu'il est exposé aux risques. Mais il s'attache aussi - et nous avons travaillé en ce sens, le ministre chargé de l'économie et moi-même - à mieux l'indemniser lorsqu'il a été victime d'un accident industriel.

Dans le cas de Toulouse, l'entreprise à l'origine de l'accident était solvable, et elle a contribué à raccourcir les délais d'indemnisation. Pourtant, celle-ci a été globalement ressentie comme trop lente. Qu'en aurait-il été en cas d'insolvabilité, ou tout simplement face à une entreprise moins coopérative ?

Le projet de loi vise, en cas de catastrophe industrielle constatée par l'administration, à ouvrir le droit à réparation, sans franchise, et dans des délais encadrés par la loi. Cette disposition est inspirée des propositions de Philippe Douste-Blazy, maire de Toulouse. Ce système permettra un remboursement rapide et garantira les assurés contre une éventuelle défaillance de l'industriel à l'origine de l'accident.

Enfin, comment parler de réparation sans penser à ce qu'il est maintenant courant d'appeler l'« affaire Metaleurop », dans laquelle un industriel sans scrupule a organisé sa disparition et son insolvabilité, laissant derrière lui un champ de ruines sociales et environnementales ?

Ce comportement n'est heureusement pas représentatif de la façon de faire de l'immense majorité des entreprises. Il n'est pas question, parce qu'un industriel a eu un comportement inadmissible, de construire un système tendant à tous les considérer comme fautifs.

Pour autant, la politique française de gestion des sites et sols pollués a des faiblesses, que beaucoup d'entre vous ont sans doute eu l'occasion d'identifier sans qu'il soit besoin d'invoquer le cas de Metaleurop.

En particulier, le fait que les capacités financières d'une entreprise ne soient évaluées qu'au début de son activité, alors que le sol n'est pas pollué, et à la fin, quand il est souvent trop tard, est une faiblesse du dispositif. De même, le fait pour le préfet de ne pas pouvoir demander des travaux de dépollution des sols en cours d'exploitation rend les situations encore plus critiques à la fermeture.

Je vous proposerai donc par voie d'amendement d'insérer des dispositions - la plupart avaient fait l'objet de propositions dans des rapports d'inspection antérieurs - tendant globalement à mieux prendre en compte les questions de sols pollués au cours de la vie des entreprises. Comme le reste du projet, ces dispositions visent l'efficacité au moindre coût.

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet a la particularité d'être à la fois ambitieux et réaliste. Il est ambitieux parce qu'il s'attaque à des questions laissées en suspens depuis de nombreuses années, en proposant des évolutions en profondeur. Il en est ainsi de la résorption de l'urbanisme autour des usines à risque, à travers l'expropriation et le délaissement, comme de la modification des pratiques agricoles pour limiter l'érosion en amont.

Il est réaliste parce que, dans chaque domaine, sont recherchées les solutions les moins dogmatiques, les mieux adaptées aux réalités du terrain et les plus susceptibles d'être acceptées par les entreprises. Surtout, il prend en compte le temps et ne cherche pas à dénouer en quelques mois des situations qui ont mis des dizaines d'années à se sédimenter. Il se place à l'échelle de la génération.

Ce projet de loi, préparé en concertation avec des parlementaires, des industriels, des organisations syndicales, la profession agricole, et grâce à un partenariat étroit avec chacun des ministres concernés, est attendu. Il marquera une avancée significative dans le registre de la prévention des risques. Il a pour objet la sécurité de nos concitoyens. En cela, il est au coeur des engagements du Président de la République. (Applaudissements dans les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que dans certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur. M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le texte dont nous commençons aujourd'hui l'examen tend à renforcer les modalités de prévention des risques technologiques et naturels et à améliorer l'indemnisation des victimes de catastrophes technologiques. Il était fortement attendu depuis l'explosion de l'usine AZF à Toulouse, le 21 septembre 2001, et les inondations répétitives qui ont meurtri un grand nombre de régions de France ces dernières années : je pense aux départements de l'Aude, de la Somme ou du Gard.

M. Roland Courteau. Eh oui !

M. Yves Détraigne, rapporteur. Ces catastrophes ont profondément marqué nos concitoyens et ont montré les limites des dispositions actuelles en matière de prévention et d'indemnisation. Elles ont également mis en évidence l'insuffisante prise de conscience de l'existence du risque à tous les niveaux de la société et du fait que le risque zéro n'existe pas. Il était donc nécessaire d'en tirer les conséquences et d'instaurer des mesures qui responsabilisent nos concitoyens par rapport aux risques.

Madame la ministre, ce texte répond à ces aspirations et recueille donc l'assentiment de la commission des affaires économiques. Dans le même temps, il est redouté par certains de nos collègues.

Alors que se pose avec acuité la question de l'attractivité et de la compétitivité de notre pays, il convient de ne pas multiplier les contraintes et les fardeaux qui pèsent sur les entreprises.

M. Roland Courteau. Et voilà !

M. Yves Détraigne, rapporteur. A défaut, nous nous exposerions au danger de voir des pans entiers de notre industrie nous échapper et les délocalisations s'amplifier.

M. Roland Courteau. C'est ça !

M. Yves Détraigne, rapporteur. Il ne faudrait pas que la prévention du risque technologique devienne elle-même source de risques pour notre économie et pour l'emploi.

Il nous appartient donc d'élaborer un texte qui soit suffisamment équilibré pour améliorer, là où c'est nécessaire, les mesures de prévention existantes, sans pour autant aller à l'encontre du développement de nos industries.

Par ailleurs, ce projet de loi consacre la notion d'état de catastrophe technologique, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les catastrophes naturelles. Lorsque l'état de catastrophe technologique sera reconnu, les particuliers dont l'habitation est couverte par un contrat d'assurance bénéficieront d'une garantie leur assurant une indemnisation rapide - moins de trois mois - des dommages dont ils auraient pu être victimes. Les personnes non assurées - et on a pu constater, après la catastrophe de Toulouse, que 10 % des propriétaires étaient concernés - seront indemnisées, dans la limite d'un plafond, par un fonds de garantie au titre de la solidarité.

S'agissant du renforcement de la lutte contre les risques naturels, le dispositif du titre II du projet de loi s'inspire des rapports parlementaires relatifs à la prévention des inondations, notamment de celui de notre collègue M. Marcel Deneux, rédigé après les inondations de la Somme en 2001.

Il reprend aussi des propositions formulées à la suite des analyses réalisées après la survenue de diverses catastrophes. Il tend à permettre une meilleure maîtrise du risque grâce à un travail en amont des zones urbanisées, là où l'on peut le plus aisément intervenir à titre préventif. Ainsi seraient créées une servitude de sur-inondation sur les terrains d'expansions des crues, ce qui faciliterait la construction de petits ouvrages de régulation des débits en tête de bassin, et une servitude dans les zones de mobilité des cours d'eau.

De plus, s'il est indispensable que les collectivités locales concernées - et leurs élus - participent activement à la définition et à l'application des mesures proposées, il nous faut veiller à ce que les responsabilités de chacun soient bien définies et à ce que les moyens mis en oeuvre, notamment les moyens financiers, soient à la hauteur des ambitions. A défaut, ce projet de loi risquerait de faire naître de nombreux espoirs qui seraient vite déçus.

Madame la ministre, l'approche innovante de ce projet de loi doit être saluée. Ce texte récuse en effet l'idée, certes réconfortante, mais totalement irréaliste, du risque zéro au profit du développement de ce que l'on pourrait appeler une culture du risque.

Même si l'on doit chercher à réduire le plus possible le risque, il serait utopique de laisser croire au risque zéro. Loin d'interdire toute décision, le fameux principe de précaution - que l'on a si souvent associé ces dernières années à ce mythe - doit au contraire, être compris comme une obligation d'adapter nos décisions et nos actions aux risques identifiés.

La commission des affaires économiques et du Plan s'est donc saisie du projet de loi sans a priori et dans un esprit constructif, soucieuse de trouver un équilibre satisfaisant entre ces objectifs parfois contradictoires.

Un grand nombre de dispositions du projet de loi vont dans le bon sens.

S'agissant des risques technologiques, le texte vise notamment à créer les comités locaux d'information et de concertation, les CLIC, autour des sites industriels à risques. Ces instances, à l'image de celles qui existent déjà autour des sites nucléaires et des usines de traitement de déchets, permettront aux acteurs concernés - les riverains, les industriels, les représentants du personnel, les collectivités, l'administration - d'engager un dialogue, de dédramatiser les enjeux et d'apaiser les craintes qui peuvent être liées à la présence de ces industries.

En outre, ce projet de loi permet de mettre en oeuvre une stratégie innovante de maîtrise et de reconquête de l'urbanisation autour des sites à risques. En effet, l'urbanisation s'est bien souvent réalisée progressivement autour des établissements concernés, multipliant les cas d'exposition aux risques. Avec la mise en place de plans de prévention des risques technologiques, les PPRT, des périmètres d'exposition aux risques seront définis autour des industries qui présentent les risques les plus élevés, c'est-à-dire les 670 usines classées Seveso « seuil haut ». Sur la base de ces périmètres, une palette de mesures pourra être mise en oeuvre en fonction de la gravité du risque, allant de l'interdiction de la construction ou de l'expropriation dans les zones les plus dangereuses à la possibilité, pour les propriétaires, de faire usage du droit de délaissement de leurs biens au profit de la collectivité locale.

Dans le même ordre d'idées, il est prévu de recenser, en concertation avec la profession agricole, les « bonnes pratiques » consistant à limiter l'écoulement des eaux et à réduire l'érosion des sols. La généralisation de ces « bonnes pratiques » pourra donner lieu à contrepartie si ces dernières entraînent une diminution du revenu agricole.

Le projet de loi vise également à développer la conscience du risque chez les populations les plus exposées, en entretenant la mémoire des inondations passées par la pose de repères de crues, en rendant obligatoires l'information des populations dans les communes les plus exposées et la mention du risque lors d'une transaction, qu'il s'agisse d'une location ou d'une vente.

Enfin, le texte a pour objet de faciliter la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde des personnes et des biens situés dans les zones urbaines à risque par la mobilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier ». Ce fonds pourra contribuer au financement des travaux de prévention prescrits dans un plan de prévention des risques naturels ou, en complément des indemnisations versées par les assureurs, faciliter la réinstallation sur un terrain hors zone à risque des propriétaires d'habitation ou de petite entreprise sinistrée à plus de 50 % de sa valeur.

Telles sont, brossées à grands traits, les principales innovations apportées par ce texte. Je précise que la commission des affaires économiques a délégué à la commission des affaires sociales l'examen au fond des dispositions qui tendent, entre autres, à mieux sensibiliser les personnels des industries à risques à la sécurité et à encadrer davantage la sous-traitance. L'approche de la commission des affaires sociales est d'ailleurs en parfaite cohérence avec celle de la commission des affaires économiques.

Au travers, notamment, des dispositions qui viennent d'être évoquées, ce projet de loi marque de nombreuses avancées positives, dont certaines méritent néanmoins quelques éclaircissements. Pour ces raisons, je vous proposerai, au nom de la commission des affaires économiques, un certain nombre d'amendements destinés à lever les incertitudes et à parvenir à un texte équilibré.

En premier lieu, et par rapport aux risques technologiques, ce projet de loi va, à plus d'un titre, entraîner un surcroît d'activité important pour les personnels des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les DRIRE, notamment pour les inspecteurs des installations classées, tant pour animer les comités locaux d'information et de concertation que pour élaborer les plans de prévention des risques technologiques.

Le Gouvernement a prévu la mise en place d'un plan de renforcement des effectifs de ces inspecteurs de l'ordre de 400, sur la période 2003 - 2007. Vous venez de vous en faire l'écho, madame la ministre. Toutefois, la Cour des comptes a noté qu'à missions constantes les effectifs étaient déjà insuffisants. Dans cette perspective, cette hausse des effectifs sera-t-elle suffisante pour une mise en application rapide de la loi ? Il conviendra d'y veiller !

Si cette stratégie de reconquête de l'urbanisation autour des sites à risques offre des perspectives intéressantes pour les personnes concernées, il convient toutefois d'en clarifier le financement. En effet, l'annonce de ces mesures va susciter des attentes fortes qu'il s'agit de ne pas décevoir. Cela risquerait pourtant d'être le cas si les collectivités territoriales devaient se retrouver seules à financer une telle stratégie de reconquête des espaces à risques.

M. Charles Revet. C'est vrai !

M. Yves Détraigne, rapporteur. Chacun des acteurs concernés par les situations d'exposition aux risques a sa part de responsabilité et doit être associé à un tel financement : les collectivités territoriales certes, mais aussi l'Etat et les industriels. C'est pourquoi nous proposerons un amendement tendant à associer systématiquement ces trois partenaires.

Les mesures concernant les entreprises ont également suscité de longs débats en commission, notamment les dispositions de l'article 14, qui oblige les exploitants à évaluer la probabilité d'occurrence des accidents ainsi que le montant des dommages éventuels qu'ils causeraient, et à rendre publique cette évaluation. Comme je l'ai déjà souligné en introduction, afin de ne pas alourdir les contraintes et les obligations qui pèsent sur notre industrie, la commission proposera la suppression de cet article. Il nous semble en effet que la réalisation d'une telle étude ne doit pas incomber aux industriels. Elle pourrait être réalisée plus opportunément au sein des comités locaux d'information et de concertation.

Je note enfin que le problème des populations exposées aux risques miniers a été soulevé lors de nos débats. En particulier a été posée la question de l'extension du bénéfice du droit de délaissement à ces personnes, ainsi que celle des procédures d'indemnisation en cas de sinistre.

S'agissant de la prévention des risques naturels, la commission vous proposera des amendements tendant à mieux définir les responsabilités des différentes autorités publiques intervenant en matière de prévision des crues, et notamment à confirmer le rôle majeur qui revient à l'Etat dans ce domaine.

Par un article additionnel, elle vous proposera également de préciser les modalités d'association de l'ensemble des parties intéressées, et notamment des collectivités locales, à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels, afin de garantir une définition pertinente des périmètres.

La commission vous proposera aussi de mieux définir les obligations d'information mises à la charge d'un vendeur ou d'un bailleur en matière de risques naturels ou technologiques, afin que le dispositif soit effectivement applicable, en s'inspirant des mesures existantes en matière d'information sur le risque d'exposition à l'amiante, par exemple.

Elle souhaite par ailleurs voir préciser le champ d'application de certaines dispositions, afin de conforter les droits des propriétaires et des exploitants sur les terrains grevés de servitudes.

La commission des affaires sociales a souhaité restreindre le périmètre d'application des dispositions faisant échapper certains terrains au statut du fermage et s'est interrogée sur leur mise en oeuvre, notamment pour les baux ruraux en cours. Madame la ministre, au cours de votre intervention, j'ai noté que vous aviez pris note de ces propositions.

Enfin, et au regard de l'actualité récente, la commission vous proposera des mesures visant à faciliter la réalisation de travaux de prévention par les collectivités territoriales, notamment au cours des années qui suivent une inondation.

Telles sont, madame la ministre, mes chers collègues, les grandes orientations que la commission des affaires économiques a retenues au cours de ses réflexions.

Je tiens enfin à souligner l'importance et la qualité de la contribution de notre collègue M. Joseph Kerguéris, à qui j'ai succédé en tant que rapporteur.

Ce projet de loi constitue une étape importante dans le développement d'une nécessaire culture du risque. Il est en effet indispensable de garantir la sécurité des populations exposées aux risques, en se fondant sur une véritable responsabilité de tous les acteurs, y compris de nos concitoyens.

Sous les réserves que j'ai indiquées, la commission vous propose donc d'adopter ce projet de loi. (Applaudissements dans les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que dans certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. André Lardeux, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la commission des affaires sociales a souhaité se saisir pour avis du chapitre de ce projet de loi relatif à la sécurité du personnel, car le risque industriel est avant tout un risque au travail. La catastrophe de Toulouse nous l'a rappelé avec force : sur les trente personnes qui ont trouvé la mort, vingt-deux étaient des salariés occupés sur le site de l'usine Grande Paroisse. Aussi est-ce à raison que ce texte comporte un volet substantiel sur l'amélioration de la sécurité au travail dans les établissements à risques.

Les événements récents, quelles que soient leur gravité et l'émotion qu'ils ont pu susciter, ne doivent cependant pas masquer les progrès réalisés ces dernières années en matière de sécurité au travail. Le risque professionnel tend, en effet, à être mieux pris en compte et mieux maîtrisé.

Le nombre global d'accidents du travail a connu une forte diminution - de l'ordre d'un tiers - au cours des trente dernières années. Le nombre d'accidents graves, voire mortels, a connu une diminution plus forte encore, leur nombre ayant été respectivement divisé par 2,4 et 3 entre 1970 et 1999. Certes, cette tendance s'est infléchie ces dernières années, mais la hausse constatée depuis 1997 demeure inférieure à la progression de l'emploi salarié.

Ces progrès relatifs sont intervenus en même temps qu'un renforcement progressif et significatif de la réglementation applicable en matière de sécurité au travail, notamment sous l'influence croissante de la législation communautaire. Parallèlement, le droit de l'environnement complète la réglementation du droit commun sur la sécurité au travail par une réglementation spécifique sur la sécurité des installations classées, largement issues de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, qui n'est pas sans effet sur la sécurité au travail. A cet égard, en devenant chaque année plus précise et plus ciblée, la réglementation apparaît de plus en plus complexe.

Mais les partenaires sociaux tendent également à mieux s'impliquer en matière de sécurité au travail, laquelle tend à redevenir un sujet central du dialogue social. Ainsi, le 13 septembre 2000 a été signé l'accord national interprofessionnel sur la santé au travail. Surtout, dans les branches, notamment celles qui sont les plus exposées au risque industriel, plusieurs accords importants ont été conclus ou sont en cours de négociation.

Pour autant, ces progrès ne peuvent conduire au risque zéro en matière de sécurité industrielle, ce risque zéro dont l'excellent rapporteur de la commission des affaires économiques vient de souligner le caractère irréaliste. En témoigne la catastrophe de Toulouse, qui est l'accident professionnel le plus grave survenu en France depuis cinquante ans. Il semble pourtant - sous toutes réserves puisque l'enquête judiciaire est en cours - que la réglementation sur la sécurité au travail ait été, pour l'essentiel, respectée.

En 2001, ce sont ainsi près de mille six accidents ou incidents industriels qui ont pu être recensés. Ils ont fait soixante et onze morts et plus de trois mille blessés. On estime généralement que près de la moitié des accidents majeurs sont imputables à des erreurs humaines.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. C'est vrai !

M. André Lardeux, rapporteur pour avis. Or, jusqu'à présent, dans notre réglementation, l'accent est principalement mis sur la sécurité des installations à risques, le facteur humain ou celui qui est lié à l'organisation du travail étant quelque peu négligé.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Tout à fait !

M. André Lardeux, rapporteur pour avis. Dans ce contexte, le présent projet de loi, pour son volet social, marque une approche innovante de la sécurité industrielle en visant à inculquer une nouvelle culture commune de la sécurité au travail dans les établissements les plus dangereux. Il repose principalement sur le souci de garantir une participation active de l'ensemble des acteurs de l'entreprise, notamment des salariés et des sous-traitants, à la gestion du risque. Cette dimension est apparue fondamentale dès les premiers travaux qui ont suivi la catastrophe de Toulouse.

Parallèlement au lancement d'un débat national sur la prévention du risque industriel et à la constitution d'une commission d'enquête à l'Assemblée nationale, le précédent gouvernement avait mis en place un groupe de travail réunissant les partenaires sociaux. Présidé par M. Michel Roux, président honoraire de la section sociale du Conseil d'Etat, ce groupe de travail avait pour mission d'engager une première réflexion sur les voies et moyens d'un renforcement de la prévention des risques industriels dans le domaine de la sécurité au travail. Ses travaux ont, à cet égard, permis de mettre en lumière une triple insuffisance de notre politique de prévention.

Tout d'abord, notre législation prend insuffisamment en compte les conséquences de l'externalisation et du recours croissant à la sous-traitance. L'externalisation peut, en effet, constituer un facteur aggravant, non par elle-même, car elle peut conduire à une maîtrise des risques grâce au recours à des professionnels très qualifiés, mais par les interférences que peut générer l'intervention de plusieurs entreprises sur un même site et par la méconnaissance qu'ont les intervenants extérieurs des risques spécifiques à l'établissement. Comment, en effet, garantir une réelle sécurité lorsque jusqu'à huit cents entreprises différentes peuvent intervenir simultanément sur un même site ? Et les salariés des entreprises extérieures sont directement exposés au risque propre à un site : à Toulouse, treize des vingt-deux salariés morts dans l'enceinte de l'usine AZF étaient des salariés d'entreprises sous-traitantes.

Ensuite, l'association des salariés et de leurs représentants à la maîtrise des risques n'est sans doute pas optimale. A cet égard, les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les CHSCT, constituent des instruments reconnus et utiles, mais leur fonctionnement concret demeure encore très inégal et, surtout, leur capacité à appréhender le risque industriel dans les établissements les plus dangereux reste limitée.

Ainsi, dans le cas de Toulouse, il semble que le CHSCT de l'usine AZF fonctionnait correctement au regard du droit actuel. Mais cela n'a pas empêché la catastrophe.

Enfin, la coordination des services de l'Etat compétents en matière de prévention des risques indutriels - en l'espèce, principalement l'inspection du travail et l'inspection des installations classées - demeure insuffisante compte tenu du cloisonnement relatif de leurs interventions respectives.

Le projet de loi qui nous est soumis s'inspire largement de ces analyses. Il tend donc à apporter quelques réponses concrètes aux insuffisances mises en évidence. Vous aurez observé, bien sûr, que ce texte reprend, pour l'essentiel, dans son volet social, la trame, le champ d'application et les principales dispositions du projet de loi déposé par le précédent gouvernement en février dernier. Il marque néanmoins une inflexion importante dans sa philosophie. Sur le volet social, le changement essentiel réside dans un recours accru au dialogue social, et ce conformément aux principes généraux qui guident l'action du Gouvernement dans le domaine des relations du travail. D'ailleurs, cette orientation se justifie pleinement en matière de sécurité au travail, sans doute plus encore que dans d'autres domaines.

De fait, lors des réunions du groupe de travail présidé par M. Michel Roux, les partenaires étaient largement convenus que, face à la diversité des situations, un certains nombre de règles pouvaient difficilement être fixées de manière uniforme par la loi ou le décret. Aussi est-il souhaitable de privilégier les accords collectifs pour mieux responsabiliser les partenaires sociaux et pour garantir une meilleure adaptation aux spécificités des branches et des entreprises. Les auditions que j'ai menées ont d'ailleurs conforté cette analyse.

Ce volet social, en cohérence avec les autres dispositions du texte, vise les 672 établissements classés Seveso « seuil haut », parmi les quelque 1 250 établissements de type Seveso. On estime que ces établissements emploient directement environ 150 000 salariés. Ils relèvent principalement de quelques branches : la chimie, le pétrole, la métallurgie et, dans une moindre mesure, l'agroalimentaire. Il s'agit, notamment, de raffineries, de sites pétrochimiques, d'usines chimiques, de dépôts pétroliers et de dépôts d'explosifs. Mais ce peut être également des établissements de plus petite taille : stockage de gaz, stockage d'ammonitrate, certains silos à usage agricole... Ces établissements apparaissent à la fois comme les plus dangereux et comme ceux dans lesquels le risque est le plus probable.

Pour ces établissements qui présentent donc le risque le plus important, le projet de loi vise à la fois à mieux prévenir les conséquences de l'externalisation, à améliorer la capacité d'intervention des représentants du personnel et à garantir une meilleure formation aux risques.

Ces dispositions constituent le coeur des articles 5 à 11, articles que la commission des affaires sociales a étudiés plus particulièrement, en plein accord avec la commission des affaires économiques.

L'article 5 tend à attribuer une maîtrise globale du risque industriel à l'entreprise donneuse d'ordre dans les sites industriels à risques recourant à la sous-traitance.

L'article 6 a pour objet d'imposer au chef de l'entreprise donneuse d'ordre la mise en place d'une « formation d'accueil » au bénéfice des salariés des entreprises extérieures dont l'intervention est susceptible d'entraîner des risques particuliers.

L'article 7 introduit une obligation d'information des services d'inspection et de prévention par le chef d'entreprise, dès lors qu'un membre du CHSCT met en oeuvre son droit d'alerte en signalant un danger grave et imminent.

L'article 8 prévoit la mise en place, dans les établissements à hauts risques, de moyens permanents de prévention, de lutte contre l'incendie et de secours distincts des moyens publics.

Les articles 9, 10 et 11 concernent le CHSCT.

La principale innovation tient dans la création d'une double formation pour cette instance. La formation dite « d'établissement » correspond à l'actuelle composition du comité, tandis que la formation dite « de site » inclut également des représentants des chefs d'entreprises extérieures intervenant sur le site et de leurs salariés.

Mais ces articles tendent également à renforcer le rôle de la formation d'établissement. Ainsi, celle-ci sera consultée sur toute nouvelle décision de sous-traitance d'une activité. Elle pourra également recourir à un expert en risques technologiques avant d'émettre un avis sur une demande d'autorisation d'exploitation d'une installation classée, voire en cas de danger grave. Elle sera associée à la définition des postes relevant de fonctions de sécurité.

La commission des affaires sociales a très largement souscrit aux orientations générales de ce volet social. Elles lui ont semblé répondre de manière équilibrée au souci de renforcer la sécurité des personnes dans les établissements à risques, sans pour autant multiplier des contraintes inutiles et coûteuses pour les entreprises.

La commission a, en effet, considéré que tout renforcement de la législation en matière de prévention des risques industriels ne pourra, en pratique, produire des résultats concrets que s'il répond à une triple exigence : favoriser le développement des partenariats, notamment par le dialogue social, dans une logique de responsabilisation de l'ensemble des acteurs ; tendre à une plus grande simplicité, dans le souci de garantir une mise en oeuvre effective des mesures ; aller vers l'équité, dans le respect des spécificités.

Le volet social de ce projet de loi répond, pour l'essentiel, à cette triple exigence, même si la commission des affaires sociales a cru souhaitable de le modifier ou de le compléter sur certains points.

En ce qui concerne la première exigence - favoriser le développement du partenariat -, je considère qu'un renforcement effectif de la sécurité au travail passe, d'abord, par un approfondissement des échanges entre l'ensemble des acteurs présents sur le site à risques. C'est un préalable indispensable à la responsabilisation de chacun.

Sur ce point, le projet de loi comporte indéniablement des mesures fortes et innovantes.

Ainsi, il encourage la concertation entre les entreprises donneuses d'ordre et les entreprises sous-traitantes, notamment par une évaluation conjointe des risques et une définition commune des mesures de prévention ou par la mise en place d'une formation d'accueil aux risques pour les salariés des entreprises sous-traitantes.

De même, il permet de développer l'implication des salariés dans le domaine de la sécurité, en renforçant le rôle de l'institution représentative du personnel central en la matière, le CHSCT, pour en faire un acteur de la sécurité industrielle à part entière. Mais l'implication des salariés passe également par une meilleure connaissance des risques. En cela, la mise en place d'une formation spécifique des membres du CHSCT sur les risques liés à l'activité de l'entreprise leur permettra de remplir leurs missions dans de meilleures conditions.

Il reste qu'il semble possible de favoriser davantage les partenariats. A cette fin, la commission des affaires sociales a formulé deux propositions très concrètes : l'une a pour objet de mieux associer le CHSCT et l'inspection des installations classées ; l'autre tend à renforcer le rôle du CHSCT en cas d'incident qui aurait pu entraîner des conséquences graves, et à développer ainsi le « retour sur expérience ».

La deuxième exigence est de tendre vers la plus grande simplicité possible. En effet, la réglementation en matière de sécurité au travail doit, avant tout, viser la simplicité afin d'être directement applicable et de prévenir ainsi efficacement les risques.

Le projet de loi apporte d'ores et déjà quelques éléments de clarification. Ainsi, il confirme le rôle de « chef de file » que doit jouer l'entreprise donneuse d'ordre. En revanche, il comporte des éléments d'une grande complexité : je pense, notamment, à la double formation du CHSCT. Sur ce point, la commission des affaires sociales exprime la crainte que celle-ci ne se transforme rapidement en une superposition d'instances, qui ne serait pas forcément gage d'efficacité. Aussi suggère-t-elle, sans revenir sur le nécessaire principe de l'élargissement du CHSCT à des représentants des entreprises extérieures, de simplifier sensiblement le dispositif proposé en renvoyant plus largement encore aux accords de branche.

M. Nicolas About. C'est très sage !

M. André Lardeux, rapporteur pour avis. Mais la simplicité passe également par la levée de certaines contraintes posées par le droit existant. Celui-ci n'autorise pas l'élargissement du CHSCT à des représentants d'entreprises extérieures et le projet de loi ne l'impose que pour les établissements classés Seveso « seuil haut ».

Aussi la commission des affaires sociales a-t-elle cru nécessaire de permettre un tel élargissement à tous les établissements comportant une installation soumise à autorisation - notamment les établissements Seveso « seuil bas » - dès lors, bien sûr, que les partenaires sociaux de la branche l'estiment souhaitable. D'ailleurs, des accords de branche le prévoient déjà, alors qu'ils ne sont pourtant pas habilités à le faire.

La troisième exigence est d'aller vers l'équité. L'exigence de sécurité au travail s'accommode mal d'une quelconque inégalité de traitement. Si l'on conçoit volontiers qu'il faille prendre en considération les spécificités des risques propres à l'activité de l'entreprise - c'est pourquoi le renvoi à des accords de branche me paraît primordial -, il faut pouvoir s'affranchir au maximum de certaines distinctions posées traditionnellement par le code du travail, je pense, notamment, à celles qui sont fondées sur la taille de l'entreprise ou sur le statut du travailleur.

C'est le cas, en particulier, pour la prévention des risques les plus graves, dont le risque industriel. Dans ce cadre, la politique de prévention doit avant tout être fonction du risque, et non d'un quelconque critère plus « institutionnel ». A ce titre, la commission des affaires sociales vous propose de prendre en considération non seulement la situation des salariés des entreprises extérieures, mais aussi celle des entrepreneurs individuels et des chefs d'entreprise non salariés, qui sont également directement exposés et parties prenantes au risque. Il nous a notamment semblé souhaitable de leur permettre de bénéficier de la « formation d'accueil ».

La commission des affaires sociales suggère également de rechercher cette plus grande équité quelle que soit la taille de l'établissement. Le projet de loi renforce le rôle des CHSCT en matière de prévention des risques industriels. Mais ces comités ne sont obligatoires que dans les établissements de plus de cinquante salariés, et ils ne sont d'ailleurs pas toujours constitués. Or, parmi les établissements classés Seveso « seuil haut », et malgré les risques encourus, un nombre non négligeable d'établissements ne comportent que peu de salariés et ne disposent pas toujours d'un CHSCT. Il nous est donc apparu nécessaire de favoriser l'implantation des CHSCT dans les « petits » établissements à risques, comme le législateur a déjà pu le faire au début des années 1990 dans un autre secteur à risque, le BTP.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption des articles 5 à 11 du projet de loi, assortis des amendements qu'elle vous proposera. (Applaudissements dans les travées de l'UMP.)

M. Nicolas About. Pourvu que vous soyez entendu !

M. Roland Muzeau. Pas totalement !

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 98 minutes ;

Groupe socialiste, 51 minutes ;

Groupe de l'Union centriste, 20 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 18 minutes ;

Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 15 minutes.

Dans la suite de la discusion générale, la parole est à M. Yves Coquelle.

M. Yves Coquelle. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, après la catastrophe meurtrière de l'usine AZF de Toulouse, qui a provoqué la mort de trente personnes dont vingt-deux salariés de l'usine, et qui a dévasté vingt-cinq mille appartements et maisons, il était urgent de renforcer les normes de prévention afin d'éviter que de tels drames ne se reproduisent.

La commission d'enquête a formulé de nombreuses propositions, qui constituent de réels progrès s'agissant de la protection des salariés et d'une meilleure implication des populations en matière de prévention.

Associant l'ensemble des acteurs - syndicalistes, industriels, associations, représentants des collectivités territoriales -, elle a aussi favorisé incontestablement un réel débat démocratique.

Ce projet de loi intègre certaines de ces propositions, et c'est une très bonne chose. Pour autant, nous regrettons qu'il n'aille pas plus loin ; il reste en deçà du domaine des améliorations possibles qui ont été proposées.

Ce texte demeure encore largement insuffisant sur l'implication des représentants du personnel et des intervenants extérieurs dans l'information, la consultation, la formation et l'évaluation des risques. Sur ce plan, les dispositions suggérées vont dans le sens d'un élargissement des missions du CHSCT, mais elles restent à mi-chemin des leçons de l'accidentologie des trente dernières années.

Il faut aller plus loin en sensibilisant et en formant tous les salariés des sites à risque, en inscrivant le suivi des moyens humains et financiers de prévention internes à l'établissement dans la durée et sous le contrôle du comité d'entreprise, et pas seulement du CHSCT.

Il convient également de limiter le rôle et les fonctions de la sous-traitance, de l'intérim, de la précarité, et de donner des moyens garantis par la réglementation du travail aux délégués du CHSCT, ainsi que des droits d'expression aux salariés.

Nous proposerons donc une série d'amendements en ce sens.

Il est révélateur que les coopérations entre les services de l'inspection du travail et ceux des installations classées pour la protection de l'environnement ne soient pas réellement organisées.

Quelle est la pratique tirée des témoignages de ces inspecteurs mais aussi des magistrats et des salariés ?

Le directeur de l'établissement et le cabinet du préfet s'entendent sur le report des délais.

L'« économiquement faisable » n'est pas discuté par les acteurs, alors que les enjeux de réduction du risque en amont concernent toute la collectivité.

Le chef d'établissement connaît les services de l'inspection du travail et l'inspecteur des installations classées, mais il ne les voit pas ensemble... Il connaît le cabinet du préfet, qui connaît les uns et les autres. Ce cloisonnement et ce secret ne sont plus supportables ! Ils constituent d'ailleurs un danger réel et une prise de risque supplémentaire.

Les salariés défendent leur emploi coûte que coûte, au risque d'y laisser leur vie et celle de leurs familles qui sont riveraines. Tout les invite à se taire.

Le chef d'établissement doit rendre des comptes de profitabilité à l'entreprise et à ses actionnaires. Il ne peut rien garantir au-delà du très court terme.

Les élus locaux seraient dépassés par les enjeux, écartelés entre la défense de l'emploi et la délivrance de permis de construire dans les zones à risques.

Les services de l'inspection des installations classées et ceux de l'inspection du travail manquent, les uns comme les autres, de moyens et sont débordés. Par ailleurs, leur parole et leur action sont étroitement contrôlées à tout niveau hiérarchique. Ils ne sont pas libres. Où en sommes-nous, madame la ministre, des créations de postes d'inspecteurs promises aux DRIRE ? Je note également la trop grande faiblesse des effectifs des inspecteurs du travail.

En cas de contentieux, les magistrats sont débordés et peu spécialisés.

En cas d'accident, les expertises succédent aux contre-expertises, alors que les victimes attendent la réparation des dommages subis. Ils ont besoin de comprendre ce qui s'est passé pour pouvoir aller de l'avant.

Le groupe communiste républicain et citoyen insiste sur deux aspects majeurs de la catastrophe de l'usine AZF de Toulouse, qui ont été passés sous silence. Tout d'abord, le stockage de produits non conformes dans le hangar 221, lieu de l'explosion, n'a fait l'objet ni d'un scénario d'accident ni d'une étude approfondie. C'est une faute majeure, car ces produits ne répondaient pas précisément aux exigences de qualité définies pour réduire les risques.

Il est également étonnant que seule l'hypothèse d'une « exploitation normale » du stockage dangereux ait été retenue. Il n'y aurait donc pas eu lieu de se préoccuper de l'hypothèse de l'exploitation anormale du stockage des produits, ne respectant pas les normes de qualité.

Le second enseignement que nous tirons de cette catastrophe est l'absence de liens entre, d'une part, l'étude de dangers et de risques prévus par les textes Seveso et, d'autre part, les travaux d'évaluation et de prévention des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs imposés aux chefs d'entreprise par les articles L. 230-1 et R. 230-2 du code du travail. Pourtant, il y aurait eu un intérêt à rapprocher ces deux évaluations pour analyser leur intérêt mutuel et leurs limites s'agissant du tronc commun des dangers d'exposition aux produits et des risques d'accidents. Surtout, le manquement à cette obligation, qui est prévue par la directive de 1989 sur la santé et la sécurité au travail, n'est sanctionné pénalement en France que depuis le décret du 5 novembre 2001.

Le développement de la conscience du risque et du débat nécessaire avec tous les acteurs concernés constitue également un axe de progrès : réunion publique obligatoire lors de la consultation sur les demandes d'autorisation complémentaires ; mise en place de comités locaux d'information et de concertation, les CLIC, pouvant faire appel à des experts et dotés de moyens par l'Etat.

Nous suggérons la tenue d'une réunion publique annuelle permettant de rendre compte de l'évolution de la situation, afin d'inscrire la conscience du risque dans la durée et de soumettre au débat les éléments nouveaux intervenus ou attendus d'une année sur l'autre.

Le troisième axe de progrès concerne la maîtrise de l'urbanisation autour des établissements à risque, avec l'instauration des PPRT, qui doivent permettre la résorption progressive des situations d'exposition aux risques.

Prescription de constructions ou interdictions, prescriptions de travaux afin de limiter l'exposition aux risques : toutes ces dispositions vont dans le bon sens.

De même, le droit de préemption urbain, le droit de délaissement, le droit d'expropriation constituent des mécanismes utiles.

Mais les questions qui se posent sont bien celles de savoir qui va payer, et combien ? Tout à l'heure, madame la ministre, vous avez évoqué l'Etat, les collectivités locales et les entreprises. Mais quelle sera l'importance de leur contribution ?

A ce sujet, l'article L. 515-19 du code de l'environnement se borne à renvoyer à la possibilité de conclure des conventions entre l'Etat, les exploitants des installations à l'origine du risque les collectivités territoriales et leurs groupements pour préciser leurs contributions respectives au financement des mesures.

L'expérience de Metaleurop, outre le fait que les patrons ont jeté à la rue des milliers de salariés et qu'ils laissent à la collectivité des friches polluées par plus de cent années d'exploitation, doit nous servir d'exemple. Si, en effet, lors de l'exploitation, nous n'assurons pas le respect de l'exigence d'internalisation des coûts sur l'entreprise à l'origine du risque, nous ouvrons toute grande la porte à des situations inacceptables !

Socialisation des pertes, privatisation des profits : cela suffit ! Pour limiter les dangers d'exposition aux risques, nous demandons que les travaux réalisés à l'extérieur de l'usine sur des établissements voisins ou des constructions riveraines soient mis à la seule charge des exploitants des installations à l'origine du risque, voire des autres exploitants d'installations classées dans lesquelles ces travaux sont réalisés.

S'agissant des conventions de l'article L. 515- 19 pour le financement des mesures de délaissement ou d'expropriation prévues, nous suggérons que les exploitants d'installations à l'origine du risque apportent une contribution égale à 50 % au moins du financement, le reste pouvant être financé à parts égales par l'Etat et par la région.

Le quatrième axe vise l'amélioration nécessaire des dispositifs d'indemnisation des victimes avec l'institution d'un délai maximum de trois mois et il précise le rôle du fonds de garantie, ce sont les articles 12 et 13 du projet de loi.

Nous nous interrogeons davantage sur la portée de l'article 16, qui complète le code de commerce en prévoyant l'insertion, dans le rapport annuel, de l'information relative à la capacité de la société à couvrir sa responsabilité civile vis-à-vis des biens et des personnes ainsi qu'à assurer la gestion de l'indemnisation.

Il s'agit d'une information aux actionnaires. Mais n'y a-t-il pas une erreur d'articulation avec l'article L. 516-1 du code de l'environnement ? Je le rappelle, cet article prévoit de subordonner la poursuite de l'activité à la constitution de garanties financières pour la surveillance du site, le maintien en sécurité, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après fermeture, et les travaux de remise en état après fermeture.

Ces garanties imposées par le préfet selon un décret ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers du fait de pollutions ou d'accidents causés par l'installation.

Nos amendements, madame la ministre, porteront donc sur l'ensemble de ces questions. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Francis Grignon.

M. Francis Grignon. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, mon intervention portera sur la première partie du projet de loi, celle qui est relative aux risques technologiques.

Après Seveso, en 1976, Bhopal, en 1984, avec ses milliers de morts, Mexico et ses centaines de morts la même année, Toulouse, plus proche de nous, nous rappelle que la sécurité n'est jamais acquise. Les technologies évoluent ; les hommes sont faillibles et les accidents, par définition, sont le résultat de la conjonction d'erreurs humaine, qui convergent en un même temps et en un même lieu.

C'est la raison pour laquelle je me réjouis de la prise en compte, dans ce texte, d'un véritable droit à l'information et d'une véritable responsabilisation de l'ensemble des intervenants. En matière industrielle, c'est l'homme qui est à l'origine des accidents : la nature n'a pas demandé à être polymérisée, fusionnée ou catalysée. C'est donc à l'homme de prendre conscience, à tous les niveaux, des risques qu'il court, des conséquences de ses actes et de la vigilance extrême qu'il doit avoir. Et si, malgré tout, l'accident arrive, après la compassion qui s'impose, c'est encore à l'homme de prendre conscience de la solidarité nécessaire et des enseignements à tirer pour l'avenir. Ce texte va bien dans ce sens, et je vous en remercie, madame la ministre.

Certaines activités sont nécessaires à notre développement économique. Il faut donc savoir les maîtriser tout en sachant qu'il n'existe pas de solution unique pour renforcer la sécurité des sites à risque.

C'est pourquoi j'adhère à la démarche de prévention que vous nous proposez selon les trois grands axes suivants : le droit à l'information, la maîtrise de l'urbanisation autour des établissements industriels à risque et, enfin, une plus grande implication des représentants du personnel et des entreprises extérieures dans la prévention et la gestion des risques.

L'information préventive du public, par le biais des comités locaux d'information et de concertation sur les risques technologiques, est un facteur de prévention à part entière.

La maîtrise de l'urbanisation, qui réduira incontestablement le nombre des personnes pouvant être exposées à un accident, est essentielle.

Les mesures de reconquête des terrains dans les zones les plus exposées aux risques sont rendues possibles par préemption, par délaissement ou par expropriation.

Le financement de ces mesures a été imaginé par répartition entre les exploitants des installations classées Seveso, les collectivités locales et l'Etat. Cette répartition devrait s'effectuer sur des bases volontaires et par convention. J'imagine que la répartition se fera à égalité entre les trois parties ! Pourriez-vous nous donner des précisions sur ce sujet, madame le ministre, ainsi que sur ce qui arriverait en cas de désaccord entre les parties ?

Le financement de ces mesures ne risque-t-il pas de susciter des charges supplémentaires pour les collectivités locales et les industriels ? A-t-on fait des simulations ? Qu'arriverait-il si la demande de délaissement s'accélérait ? Ne va-t-on pas décevoir les populations par manque de réactivité ?

Autant de questions qui demandent, madame la ministre, quelques éclaircissements.

La maîtrise du risque passe aussi par un renforcement de la participation des salariés, qui sont les premiers à être exposés. Sur les trente personnes qui ont perdu la vie le 21 septembre 2001, vingt-deux étaient des salariés d'AZF.

Cette participation est rendue possible par l'existence au sein des établissements classés Seveso, de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les CHSCT. Ces comités pourront désormais mandater un expert indépendant et saisir les inspecteurs des installations classées au sujet d'éventuels manquements. C'est parfait, car ces mesures, justes et nécessaires, prennent bien en compte la dimension humaine qui est au coeur de l'entreprise.

La dilution des responsabilités et l'accroissement des risques lié à l'usage grandissant de la sous-traitance obligent à une clarification de cette pratique. Je vous remercie d'apporter enfin une réponse efficace à ce problème par une formation ad hoc des sous-traitants aux pratiques de l'entreprise dans laquelle ils opèrent.

Ce projet de loi vise à diminuer le nombre des personnes pouvant être exposées aux risques d'accidents. Or la maîtrise de l'urbanisation passe aussi par une conception des bâtiments et des installations permettant une meilleure protection des personnes.

A ce titre, je souhaite mettre l'accent sur le fait qu'il faudrait une démarche beaucoup plus structurée en amont pour détecter tout ce qui est susceptible d'arriver. Les statistiques établies à partir de moyennes faites sur dix ans font apparaître qu'aujourd'hui on peut craindre trois accidents par an pour mille installations classées. C'est beaucoup !

Pour réduire les risques, nombre de procédures existent déjà, non seulement des études d'impact, obligatoires pour les installations soumises à autorisation, mais aussi des études de dangers. Cependant, un tel régime d'autorisation, une telle culture de l'autorisation même, fait que l'Etat est responsable dès lors que toutes les contraintes assortissant l'autorisation sont respectées et que l'industriel ne se sent plus responsable au-delà.

A mon sens, cette approche n'est plus suffisante. La démarche que je propose se veut plus dynamique et évolutive. Il s'agirait de mettre en place un diagnostic préalable complet relatif aux risques. Outre ce diagnostic, un carnet sur les risques, que l'on pourrait assimiler à une sorte de « carnet de santé » du site, obligerait à un suivi régulier - j'insiste sur ce point, ce suivi doit être « régulier » -, en fonction, bien sûr, des évolutions technologiques de production et de protection.

Un tel carnet permettrait de prendre en compte chaque situation locale en amont, de façon techniquement transversale, et de juger des problèmes en bloc. En somme, je propose une meilleure maîtrise du risque à la source. C'est en suivant cette démarche que l'on pourra fixer un objectif politique de réduction des risques.

Comme pour la route, on pourrait proposer, dans un premier temps, de passer par exemple de trois accidents pour mille à deux pour mille, voire mieux ; et l'on pourrait vérifier et publier les résultats, pour rassurer les populations en usant d'un langage direct et compréhensible par tous. Cela me paraît d'autant plus indispensable que, contrairement à ce qui se passait auparavant, les populations riveraines ne sont plus composées uniquement de personnes travaillant sur le site, et elles comprennent en conséquence moins bien les problèmes que leurs prédécesseurs.

Cette façon de faire en direction des populations me paraît désormais nécessaire si l'on veut permettre notre développement industriel - impératif, quelle que soit l'époque -, mais en toute transparence et de façon responsable vis-à-vis de populations.

Ce carnet de santé des sites devrait, bien sûr, être élaboré à partir de référents mis à disposition par des spécialistes tels que les collaborateurs de l'INERIS, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques, ou ceux des DRIRE, par exemple.

Outre cet objectif de sécurité, le carnet de santé du site et du bâtiment pourrait intégrer en parallèle l'objectif de développement durable qui va souvent de pair avec le traitement des risques.

Ce carnet de santé permettrait, en outre - c'est très important -, une meilleure connaissance du site en cas de transformation, voire d'abandon. J'ai déposé un amendement en ce sens.

Même s'il est difficile de mettre en place une telle pratique au moyen d'un texte législatif, je suis persuadé qu'il faut profiter de l'occasion de l'examen de ce projet de loi pour envoyer un signe concret dans cette direction.

Je souhaite vraiment, madame la ministre, que ce texte permette aux entreprises, aux élus, à l'Etat et aux citoyens une prise de conscience de leurs responsabilités partagées. Je souhaite que ce texte soit le catalyseur d'une évolution culturelle du traitement du risque qui aura des effets bénéfiques pour tous, non seulement pour les risques industriels proprement dits, mais aussi pour tous ceux que nous devons maîtriser pour vivre intelligemment en société, que ce soit dans les entreprises, dans les zones à risques naturels, sur mer ou, tout simplement, au quotidien, sur la route ou dans nos foyers. (Applaudissements dans les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que dans certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Claude Biwer.

M. Claude Biwer. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, chacun d'entre nous a encore en mémoire les terribles images de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse ainsi que des inondations qui ont touché plusieurs départements du sud-est de la France et d'autres régions encore, notamment la Picardie ou les Ardennes. Aux conséquences matérielles souvent importantes s'ajoutent la détresse morale et psychologique et un sentiment d'impuissance, voire de résignation lorsque, s'agissant des inondations, ces événements se répètent de façon de plus en plus rapprochée. Le Gouvernement a raison de saisir à bras-le-corps ces problèmes.

Je ne peux que souscrire aux objectifs de ce projet de loi, à savoir : une plus grande maîtrise de l'urbanisation à proximité des sites industriels dangereux, une lutte plus efficace contre les catastrophes naturelles, notamment les crues, l'amélioration de l'information du public et une meilleure réparation des dommages subis par la population.

S'agissant des risques technologiques, force est de reconnaître que l'on a trop longtemps fermé les yeux sur les risques évidents induits par la présence d'entreprises dangereuses : l'Etat, les élus, et même très souvent la population privilégiaient la préservation de l'emploi au détriment de la prise en compte du risque, voire de la santé publique.

Cependant, on le sent bien, l'échelle des valeurs est en train d'évoluer et, de ce point de vue, le moment me semble bien choisi pour faire également évoluer notre législation.

Vous proposez, madame la ministre, d'assurer un meilleur contrôle de l'urbanisation par l'instauration des plans de prévention des risques technologiques, les PPRT, qui devraient déterminer autour des sites classés Seveso les zones inconstructibles et celles où seront imposés des travaux de protection.

Je crois pouvoir affirmer qu'il est grand temps de se préoccuper de ce problème, mais je me demande si, dans certains cas, il n'est pas déjà « minuit moins cinq » !

Ainsi, j'ai été surpris d'apprendre par un reportage télévisé que, à l'origine, l'usine AZF avait été construite à la campagne et que, comme l'a fort opportunément rappelé notre collègue Henri Revol en commission, là comme ailleurs, l'urbanisation s'est petit à petit développée, de sorte que ce sont les populations qui se sont rapprochées, et non l'inverse. Or les demandeurs sont également des citoyens responsables.

Or, sans vouloir rechercher de façon hasardeuse des responsabilités ou exonérer les élus locaux, il faut tout de même rappeler que, pendant des décennies, les autorisations de construire ont été délivrées au nom de l'Etat.

Dans ces conditions, je trouve tout de même un peu curieuse la clé de répartition proposée pour le financement des procédures d'expropriation et de délaissement au voisinage immédiat des usines les plus dangereuses, procédures qui devraient permettre à ceux des propriétaires riverains les plus exposés qui le souhaitent de quitter la zone en étant indemnisés. En effet, le coût du rachat de leurs biens serait partagé entre les collectivités locales, l'industriel concerné et l'Etat.

Les collectivités locales peuvent, éventuellement, être tenues pour responsables de l'urbanisation la plus récente, mais qui n'est certainement pas la plus significative. L'industriel est, bien sûr, responsable de la dangerosité de son entreprise, mais n'est pour rien dans l'urbanisation. Quant à l'Etat, il devrait assumer, me semble-t-il, la plus grande partie de cette indemnisation, étant très certainement le principal responsable du coupable laisser-faire urbanistique.

A l'avenir, chaque cas devra être analysé, afin d'éviter une règle négative absolue qui pourrait pénaliser toute action économique.

S'agissant des risques naturels, notamment des crues, on ne peut que se féliciter des dispositions envisagées visant à ralentir les crues et à lutter contre l'érosion des sols.

Cependant, ainsi que l'ont souligné le président de la commission des affaires économiques et notre excellent rapporteur, il y a lieu de s'inquiéter du surcroît de responsabilités qui en résultera pour les maires dans le domaine des risques naturels, notamment de celles qui sont liées aux obligations d'information, à la surveillance des crues et aux travaux à mener sur les cours d'eau.

Quelle n'a pas été mon indignation, là encore, quand j'ai entendu, à l'occasion d'un reportage télévisé consacré aux inondations du Gard, que certaines familles sinistrées, dont on peu aisément comprendre la détresse, accusaient le maire de leur commune d'avoir failli à ses responsabilités non seulement, disaient-elles, du fait de lacunes constatées dans l'information préalable, mais aussi en raison de l'insuffisance des moyens mis en oeuvre pour prévenir les crues et lutter contre leurs conséquences !

Les pouvoirs publics, l'Etat, ne sauraient se satisfaire d'une information dispensée par téléphone, au moyen d'un message enregistré, et se considérer comme dégagés de toute responsabilité sans autre forme de communication : la santé, la vie même de nos concitoyens exigent mieux que cela.

Nous sommes bien placés pour savoir qu'il est de plus en plus difficile d'assumer les responsabilités de maire : je crains qu'avec ce projet de loi cette tâche ne soit guère facilitée.

Ainsi, nos collègues qui administrent des communes situées en amont des zones urbanisées et inondables pourront instituer une « servitude de sur-inondation » sur des terrains d'expansion des crues afin de faciliter la construction d'ouvrages de régulation des débits des cours d'eau jusqu'alors insuffisamment maîtrisés. En d'autres termes, on leur fait partager la responsabilité des conséquences de crues qui, en aval, dans les communes sinistrées, sont essentiellement dues à l'impéritie de l'Etat lors de la délivrance des permis de construire. Il est vrai qu'il s'agissait quelquefois, à l'époque, de lutter contre des effets de mitage, ce qui a conduit l'Etat à faciliter des constructions dans des vallées inondables où se sont installés - c'est vrai - nos villages actuels, sans que l'on se préoccupe le moins du monde des risques que nous évoquons aujourd'hui.

J'ajoute que ces « servitudes de sur - inondation » vont entraîner une diminution importante de la valeur des terrains en cause, dont seront victimes non seulement les exploitants agricoles et les propriétaires, même avec une adaptation du statut du fermage, mais aussi, dans certains cas, les communes, qui verront leurs revenus diminuer, la vocation de leurs terrains étant tout autre que préalablement.

Vous avez affirmé, madame le ministre, que la mise en place de cette servitude ferait l'objet d'une indemnisation. Pourriez-vous me préciser quelle forme elle revêtira et, surtout, qui la prendra en charge ?

Je souhaite, pour ma part, que les collectivités locales restent partie prenante de ces réflexions comme de ces orientations, voire de ces investissements futurs. Cela évitera très certainement des demandes abusives, sans pour autant empêcher certaines de ces communes d'être indemnisées quand leurs terrains perdront leur vocation initiale.

S'agissant du curage des cours d'eau, il est certain que sa réalisation périodique permettrait non pas, sans doute, d'éviter les inondations, mais d'en amoindrir les effets : là encore, vous mettez en avant la responsabilité des maires en affirmant que ces travaux doivent être effectués régulièrement grâce aux contributions des collectivités locales et des propriétaires privés. Mais force est de reconnaître que le curage des cours d'eau peut être ralenti du fait de l'opposition de certaines associations qui se préoccupent de la préservation de l'environnement, voire de certaines administrations qui arguent du passage de ces cours d'eau à travers des terrains domaniaux !

Les maires sont prêts à assumer leurs responsabilités ; encore faudrait-il qu'on leur en donne les moyens !

S'agissant de l'information du public, vous proposez, madame la ministre, que le maire d'une commune à risques assure l'information des habitants, par exemple sous forme de conférences communales. Il ne pourrait évidemment s'agir là que d'une information préventive : dans les situations de crise, on peut raisonnablement se demander si le maire est bien la personne la plus adéquate pour diffuser l'information en temps et en heure.

M. le président. De toute manière, c'est toujours lui le responsable !

M. Claude Biwer. Nous ne le savons que trop !

Cela pose un problème de fond - et cela ne vise pas nos sapeurs-pompiers, dont nous sommes très fiers. Certains de nos voisins européens disposent d'un service de sécurité civile autrement développé et équipé que le nôtre qui, il faut bien le reconnaître, nous fait cruellement défaut dans certaines situations de crise. Je n'ose imaginer, par exemple, ce qui pourrait se produire en cas d'incident très grave dans une de nos centrales nucléaires !

Madame la ministre, comme vous avez pu le constater, je partage en tous points les objectifs que traduit votre projet de loi, mais je crains que, une fois de plus, devant l'impécuniosité récurrente de l'Etat, ses conséquences financières ne soient supportées pour l'essentiel par les collectivités territoriales et que les maires ne se retrouvent en première ligne et sans atout pour mettre en application des mesures souvent impopulaires et assumer des responsabilités qui, en principe, ne devraient pas être les leurs.

J'ose espérer que la discussion de ce texte et les modifications qui lui seront apportées, notamment sur la proposition de notre rapporteur - et je le félicite de la très grande qualité de son travail -, seront de nature à apaiser mes craintes. Je pourrai ainsi, avec mes collègues du groupe de l'Union centriste, voter le présent projet de loi.

J'espère également que des amendements tendant à arrêter des mesures nouvelles viendront compléter ce texte, notamment dans le domaine du statut du fermage ou de la jouissance des terres nécessaires à la réalisation de travaux comme l'aménagement et la création de zones bétonnées ou de terres macadamisées, si utiles à nos entreprises, dont la compétitivité aussi a besoin d'être protégée.

Dans le coeur de chacun d'entre nous sommeille un défenseur de l'écologie. (Sourires.)

M. Daniel Raoul. Qu'il se réveille !

M. Claude Biwer. Chacun est soucieux de protéger la nature, c'est-à-dire notre avenir. Il nous appartient de prendre ensemble les bonnes mesures qui s'imposent, après un ajustement par voie d'amendements, et de décider les actions utiles pour l'avenir. (Applaudissements dans les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que dans certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Fernand Demilly.

M. Fernand Demilly. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, ceux qui ont suivi les événements catastrophiques survenus ces dernières années dans le département de la Somme ne s'étonneront pas de ma participation à ce débat.

Nous connaissons malheureusement trop bien les conséquences des inondations : maisons endommagées, écoles, entreprises et zones agricoles dévastées, routes coupées... La liste est loin d'être exhaustive. C'est dire, madame le ministre, si votre projet de loi arrive à point, et nous nous en félicitons.

Le texte est d'autant plus intéressant qu'il vise à prévenir deux types de risques particulièrement dangereux pour nos populations : les risques technologiques et ceux qui sont liés aux caprices de la nature.

Si je tiens à saluer l'effort du Gouvernement en matière de prévention des risques technologiques, mon propos portera exclusivement sur l'appréhension des risques naturels.

Le projet de loi comporte, en son titre II, de nombreuses dispositions novatrices et tout à fait pertinentes pour la prévention des risques naturels, et il s'attache particulièrement aux risques d'inondations par débordement de rivières, dont le nombre et la gravité n'ont cessé d'augmenter au cours des dernières années.

La Somme, qui fut durement touchée par les inondations du printemps 2001 et qui vit toujours sous la menace de leur répétition, compte tenu de précipitations très supérieures à la moyenne depuis l'automne dernier, se réjouit de ces dispositions visant à développer la conscience du risque, à réduire la vulnérabilité des biens situés en zone inondable et à assurer une solidarité entre les zones urbanisées et leurs bassins versants.

Le syndicat mixte d'aménagement hydraulique du bassin versant de la Somme, qui vient d'être créé avec la participation du département, de 119 communes, de 5 communautés de communes, de 5 syndicats de rivière et de 10 associations syndicales autorisées, contribuera à l'information de la population sur le risque hydrologique et à la mise en cohérence des aménagements de protection. Soucieux de restaurer des zones d'expansion de crues en amont d'Amiens et d'Abbeville, il répondra naturellement à l'appel à projets lancé par votre ministère, madame le ministre.

Mais la Somme est également concernée par un autre risque naturel face auquel le présent projet de loi ne prévoit aucune disposition spécifique : il s'agit du risque lié à l'érosion marine, le recul du trait de côte - falaises ou estrans de sable et galets - pouvant, selon les cas, menacer des fronts de mer bâtis ou entraîner l'inondation, lors de fortes tempêtes, de zones submersibles.

Depuis les terribles tempêtes de février 1990, qui avaient provoqué la submersion de 3 000 hectares au sud de la baie de Somme et l'inondation de la ville de Mers-les-Bains, nous avons pu mesurer les difficultés qu'entraîne l'absence de compétence définie en matière de protection du littoral.

Ces difficultés, on les rencontre tout d'abord lors de la constitution d'une maîtrise d'ouvrage : les riverains étant évidemment dans l'incapacité d'agir, ce sont les communes qui se trouvent en première ligne et doivent ou bien se regrouper en syndicats intercommunaux, pour effacer des frontières artificielles, ou bien recourir à un syndicat mixte existant, comme ce fut le cas dans la Somme.

On rencontre ensuite des difficultés lors de l'élaboration du projet de protection. Le morcellement des maîtrises d'ouvrage conduit en effet à privilégier des solutions « égoïstes » par lesquelles chaque secteur s'efforce à l'autonomie, contribuant à « piéger » le transit littoral au détriment des secteurs situés, d'un point de vue sédimentologique, en aval : ainsi, le recours à des épis majeurs, s'il assure une bonne protection des plages de galets situées en amont, provoque en contrepartie une érosion accélérée à l'aval.

Enfin, on rencontre des difficultés lors du montage du plan de financement. Selon les régions, les contrats de plan prévoient des dispositifs financiers variés faisant appel, pour l'Etat, à des lignes budgétaires de plusieurs ministères - équipement, environnement, agriculture -, si bien que la mobilisation effective des crédits relève du parcours du combattant.

Le cas des communes du Tréport et de Mers-les-Bains me paraît illuster les limites de l'exercice : le projet de protection qui les concerne porte en effet sur un secteur littoral qui est traversé par la limite entre deux communes, Le Tréport et Mers-les-Bains, mais aussi entre deux départements, la Somme et la Seine-Maritime, et entre deux régions, la Picardie et la Haute-Normandie.

Bien entendu, et fort légitimement, chacun de ces acteurs a défini ses propres politiques en matière de protection du littoral, politiques qui ont été contractualisées avec l'Etat dans plusieurs contrats de plan et reprises dans les différents documents uniques de programmation, dits DOCUP, et dans l'objectif 2 pour le fonds européen de développement régional, le FEDER. La mise en oeuvre d'un projet de protection suppose donc que l'on parvienne à mobiliser simultanément les fonds inscrits dans deux contrats de plan Etat-régions, ceux qui sont ouverts au titre du FEDER par deux DOCUP, enfin, les crédits prévus par deux conseils généraux...

Pourtant, ces différents projets de protection du littoral concernent une même entité géosédimentaire qui va du cap d'Antifer, en Haute-Normandie, à la baie de Somme, en Picardie. Ils sont tous établis sur le domaine public maritime, qui relève de la responsabilité de l'Etat.

Dans ces conditions, il me semble qu'il serait à la fois parfaitement logique et éminemment souhaitable que l'Etat se voie reconnaître par la loi le rôle de maître d'ouvrage des travaux de protection du littoral. Cela lui permettrait en effet d'assurer la cohérence des projets développés pour une même entité géosédimentaire plurirégionale et de fixer - comme en matière de routes nationales, par exemple - des clefs de financement applicables sur tout le territoire national, sans que cela entraîne de transferts de charge à son détriment.

Madame le ministre, la France, jusqu'à présent, n'a pas mis à profit les débats parlementaires relatifs à la prévention de ces risques pour se doter des mesures législatives qu'avait pourtant déjà proposées l'un de nos illustres prédécesseurs, Victor Hugo. Le 27 juin 1846 celui-ci déclarait dans cette même assemblée : « L'objet de cette grande loi dont je déplore l'absence, le voici : maintenir, consolider et améliorer la configuration du littoral de la France... Chaque fois que cette question du littoral se présente à l'esprit, voici ce qu'elle offre de grave et d'inquiétant : la dégradation de nos dunes et de nos falaises, la ruine des populations riveraines, notre côte de France nue et désarmée... Vous le sentez, cette question a de la grandeur : elle est digne d'occuper au plus haut point cette noble assemblée. »

En conclusion, madame le ministre, je propose que cette mesure de clarification des compétences dans le domaine de la protection du littoral contre les risques liés à l'érosion marine, qui est de nature à simplifier et à rationaliser l'action des pouvoirs publics, vienne compléter le titre II du présent projet de loi, et j'ai déposé un amendement en ce sens. (Applaudissements dans les travées du RDSE, de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul.

M. Daniel Raoul. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis comporte deux titres : le premier concerne la prévention des risques technologiques, le second la prévention des risques naturels ; il comprend également un volet assurantiel.

Après le temps de l'émotion et du recul nécessaire pour tirer les conséquences des événements qu'ont constitués l'accident de l'usine AZF de Toulouse - trente morts, dont vingt-deux dans l'entreprise - et les inondations qui se sont produites ces dernières années dans l'Aude, la Somme, le Gard, l'Hérault, le Vaucluse, les Bouches-du-Rhône, la Drôme et la Bretagne, est venu le temps de l'action.

Le volet législatif n'est qu'une partie d'un plan d'action plus large qui a pu être élaboré grâce à différents rapports, en particulier ceux de M. Jean-Yves Le Déaut et de la mission Essig, et il s'inscrit, pour les risques industriels, dans le cadre tracé par la directive Seveso II. S'agissant des risques naturels, des rapports parlementaires ou des propositions telles que celles de l'Association française de prévention des catastrophes naturelles, animée par M. Kert et par notre collègue Yves Dauge, ont alimenté ce texte. Le terrain a aussi été préparé, bien entendu, par un débat national et par des projets de loi portant sur les risques technologiques et sur l'eau.

Les réflexions sur l'accident de Toulouse ont conduit à quatre constats : le public n'est pas assez informé ; la proximité de zones à forte urbanisation a amplifié les dégâts : on a parlé de vingt-cinq mille logements touchés ; les salariés de l'usine et, a fortiori, les salariés des sous-traitants ne participent pas à la cogestion des risques ; enfin, notons que, dix-huit mois après l'accident, les indemnisations ne sont pas encore définitivement réglées.

En ce qui concerne les risques naturels, le projet de loi vise trois objectifs : réduire le danger en travaillant en amont ; réduire la vulnérabilité des personnes et des biens ; enfin, et ce n'est pas la moindre des choses, développer la conscience du risque.

La perception et la gestion du risque se heurtent dans notre société à un problème culturel, car elles sont marquées d'un mélange de fatalité et d'indifférence. Il faut les faire évoluer dans le sens d'une culture responsable et participative, ce qui nécessite une information de l'ensemble des populations concernées - qu'il s'agisse des salariés, bien entendu, mais aussi des riverains et des élus locaux - et suppose de leur part une prise de conscience du risque potentiel.

Le principe de précaution, qui est si souvent évoqué - et quelquefois galvaudé -, n'est qu'une version édulcorée du principe de prudence d'Aristote et ne saurait se réduire à l'objectif irréaliste du « risque zéro ». De plus, sa mise en oeuvre a un coût et peut lui-même présenter des risques importants, comme le drame de Toulouse l'a montré. C'est un principe d'action qui doit être utilisé face à un risque prévisible et quantifié.

Le problème culturel que je viens d'évoquer est lié au fait que le risque et la sécurité constituent une science à part entière : la cyndinique - tel est son nom - devrait être enseignée à l'université et les recherches dans ce domaine soutenues. Il faudrait d'ailleurs mettre en place une telle démarche dès l'école afin de développer l'apprentissage du risque au lieu de chercher - quelquefois jusqu'à l'absurde, et les exemples sont nombreux - à éviter tout risque à l'enfant, qui, par voie de conséquence, ne sait plus l'appréhender, le mesurer ni le gérer.

Mon collègue Marc Massion et moi-même cantonnerons nos propos au titre Ier, qui concerne les risques technologiques. Mes collègues Yves Dauge et Roland Courteau interviendront sur le titre II, relatif aux risques naturels. Enfin, André Vantomme abordera la question du rôle fondamental des salariés dans l'entreprise, et Marie-Christine Blandin celle de la pollution diffuse.

Les dispositions proposées s'appliquent aux 672 installations dites « Seveso seuil haut », alors que 1 245 installations sont classées Seveso, sur 63 000 installations classées soumises à autorisation.

Le projet de loi reprend parfois dans le texte - en tout cas dans l'esprit - le projet de loi présenté par MM. Jospin et Cochet et déposé au Sénat tendant à renforcer la maîtrise des risques technologiques, qu'il a complété par un volet concernant le droit des assurances en vue d'améliorer l'indemnisation des particuliers. Il s'inspire également du rapport Le Déaut.

Quelles sont les principales dispositions du titre Ier ?

La première concerne l'information du public sur les risques technologiques, qui sera renforcée, en particulier, par l'obligation faite aux commissaires-enquêteurs d'organiser une réunion publique ; de plus, les CLIC, autrement dit les comités locaux d'information et de concertation, recevront une base législative, et leur création sera généralisée à l'échelon des bassins industriels ; enfin, l'information sur les risques technologiques sera obligatoire en cas de transaction immobilière, qu'il s'agisse de location ou de vente.

La deuxième disposition vise à régler les problèmes d'urbanisme autour des sites Seveso existants. Il est proposé de résorber les situations héritées du passé, lorsqu'on laissait se développer l'urbanisation autour de ces sites - comme d'ailleurs autour des aérodromes. Dans l'article 4 est prévue l'élaboration par l'Etat d'un plan de prévention des risques technologiques, un PPRT, au plus tard cinq ans après la promulgation de la loi, ce plan déterminant un zonage en fonction du type des risques et de leur gravité. De plus, des règles d'inconstructibilité pourront être édictées et des travaux visant à renforcer la résistance aux risques imposés, et les collectivités locales pourront - et je reviendrai sur ce terme - faire jouer le droit de préemption urbain et le droit de délaissement, ou encore recourir à l'expropriation. Enfin, les industriels pourront se voir imposer des servitudes, dont ils assumeront la charge, lors de l'installation d'un nouvel établissement ou d'une modification engendrant des risques supplémentaires.

Madame la ministre, ces dispositions suscitent néanmoins un certain nombre de questions.

Concernant l'article 1er, quid du contenu et des intervenants lors des réunions publiques ? Par ailleurs, qui sera chargé de la publicité donnée à celles-ci ?

S'agissant de l'article 2, la composition et les conditions de fonctionnement des CLIC sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat, et vous avez affirmé, madame la ministre, que vous étiez ouverte à toute proposition sur ce sujet. De quels moyens l'Etat dotera-t-il ces comités ?

En outre, les CLIC ne doivent pas faire double emploi avec les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles, les SPPPI existants, dont le champ géographique et l'objet sont différents. Il serait utile d'organiser un système d'échanges entre ces deux instances et d'en préciser les articulations. Nous proposons d'ailleurs un amendement en ce sens.

Enfin, le projet de loi est muet sur le financement des mesures les plus lourdes, et plus particulièrement sur la participation de l'Etat, qui instruit les autorisations et qui a délivré jusqu'en 1982 les permis de construire. Ce financement est renvoyé à des conventions facultatives entre l'Etat, les collectivités locales et les industriels ainsi qu'à un projet de loi qui sera examiné dans les dix-huit prochains mois. C'est, à mon avis, le talon d'Achille du projet de loi.

Les collectivités locales sont au coeur du dispositif de reconquête urbaine. Auront-elles les moyens d'assumer le coût des mesures foncières que sont la préemption, le délaissement et l'expropriation ?

Les actions visant à réduire les risques à la source ne sont pas évoquées. Elles constituaient pourtant un important volet du rapport sur la sûreté des installations industrielles : perfectionnement des études de danger, redéfinition des processus industriels, amélioration du retour d'expérience, etc. Nous vous proposerons donc un amendement visant à renforcer l'efficacité et la cohérence des études de danger.

Enfin, si le ministère de l'écologie a augmenté les dotations de l'INERIS de 6,8 % en dépenses ordinaires, il se contente de reconduire les autorisations de programme, ce qui pourrait à terme poser des problèmes. L'inspection des installations classées n'a pas bénéficié de créations de postes en 2003. Le Gouvernement s'est seulement engagé à créer 400 postes d'ici à 2007, ce qui portera, en principe, l'effectif à 1 400 pour 450 000 installations.

De plus, on doit se demander - vous le faites, madame la ministre - pourquoi l'article 11-1 de la directive Seveso II n'a pas encore été transposé. Cet article prévoit en effet un dispositif permettant de tester tous les trois ans les plans internes et externes, et, si nécessaire, de les réviser et de les mettre à jour.

Le groupe socialiste approuve les objectifs du titre Ier, mais attend des précisions, madame la ministre, sur l'implication, notamment financière, de l'Etat. Il veillera donc à ce que le texte ne soit pas édulcoré ou dénaturé lors de l'examen des amendements, nos propres amendements visant seulement à l'améliorer. (Applaudissements dans les travées du groupe socialiste et sur celles du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, après l'intervention de mon ami Yves Coquelle sur les risques industriels, je concentrerai plus particulièrement la mienne sur les risques naturels, c'est-à-dire sur le titre II.

Tout d'abord, sachez, madame la ministre, que nous regrettons l'assemblage dans un même projet de loi de deux grands domaines qui nécessitent des améliorations législatives essentielles et dont les problématiques nous semblent bien différentes.

M. Roland Muzeau. Oui !

M. Gérard Le Cam. Nous aurions, pour notre part, souhaité qu'un texte de loi soit entièrement consacré aux risques naturels.

Je crains en effet que nous ne disposions pas du temps nécessaire pour mener un véritable débat de fond sur les risques naturels, notamment sur les inondations, et, avant d'aller plus loin, je précise que notre réflexion portera essentiellement sur les risques liés à ces dernières parce qu'elles ont constitué, au cours des dix dernières années en tout cas, le phénomène le plus fréquent, le plus meurtrier et le plus coûteux. Cependant, nous ne devons pas oublier que d'autres phénomènes sont concernés, les affaissements de terrain par exemple.

Je suis, pour tout dire, assez réticent à une notion comme la « culture du risque », qui suppose que nous nous adaptions avec une certaine fatalité à la récurrence des catastrophes. Je substituerais volontiers à cette notion celle de « culture de la sécurité », qui témoignerait davantage de notre refus catégorique de nous habituer aux drames à répétition que nous avons connus ces dernières années, drames qui dévastent des départements entiers alors même que les causes ont été identifiées et que des remèdes sont connus.

Nous pouvons, en effet, lutter efficacement contre la récurrence de ces événements par le biais de la prévention. Dès 1995, notre groupe déposait d'ailleurs une proposition de loi en ce sens. A cette occasion, nous avions fait remarquer que le caractère répétitif des inondations tragiques excluait la fatalité.

Si, de ce point de vue, le présent texte apporte quelques réponses positives, il est néanmoins largement insuffisant et reste en deçà des exigences actuelles.

Bien sûr, l'organisation de réunions publiques d'information, la mise en place de schémas d'organisation de la prévision des crues au niveau de chaque bassin comme le travail sur la mémoire du risque constituent autant d'instruments de prévention utiles et nécessaires.

Bien sûr, la modification des pratiques agricoles inappropriées dans les zones sensibles d'érosion, l'incitation à l'implantation de haies et, surtout, la mise en place de zones de rétention et d'expansion des crues sont autant de mesures positives qui permettent de réduire les facteurs aggravants des crues, bien que, dans le Gard par exemple, les experts fassent observer que de nombreuses zones d'expansion possible de crues sont déjà occupées par la voirie ou par des constructions.

Mais c'est la mise en application de ces mesures qui risque de poser de réels problèmes si, comme le sous-entend le texte, l'Etat n'est pas prêt à aider financièrement les communes à faire face aux lourdes dépenses induites.

Dans bien des cas, les collectivités locales - auxquelles, de surcroît, n'est en général imputable qu'une faible part des responsabilités -, n'auront pas les moyens financiers de racheter, d'aménager et de valoriser les zones d'expansion possible.

Le maire de Nîmes exprimait ainsi ses doutes : « Il faudrait 90 millions d'euros pour terminer le plan de protection contre les inondations de Nîmes, pour un total de 160 millions d'euros. »

Or ce texte fait très nettement apparaître un désengagement financier de l'Etat et un report des dépenses sur les collectivités locales, placées devant des obligations qu'elles ne pourront pas assumer.

En effet, comment les communes pourraient-elles prendre financièrement en charge l'entretien des cours d'eau et des berges ? Pourtant, on sait pertinemment que le manque d'entretien du milieu naturel peut contribuer à accentuer le risque d'inondation.

Les ruptures de digues, également dues au manque d'entretien, constituent un facteur aggravant. Il serait nécessaire de procéder à l'étude de chaque cours d'eau pour évaluer l'état des digues et des berges.

Pour cela, n'en déplaise à certains, il faut des moyens humains et matériels. Malheureusement, la tendance n'est pas au développement de l'emploi dans les administrations départementales de l'équipement.

Au fond, ce projet de loi fait l'impasse sur les obligations de l'Etat en matière d'aménagement du territoire ou, pour le dire autrement, il confirme le désengagement de l'Etat face à ses responsabilités.

Les indemnités liées aux servitudes d'utilité publique prévues par la loi pourront-elles être financées par les collectivités locales ?

M. François Trucy. C'est le même contribuable !

M. Gérard Le Cam. Comment les petites communes, qui ne sont guère aisées, pourront-elles financer le droit de délaissement inscrit dans le projet de loi lorsqu'elles auront déterminé les zones de prévention ?

A la lueur de l'expérience de ces dernières années, il est impensable que l'Etat n'apporte par une importante contribution au financement de toutes ces mesures.

Par ailleurs, des efforts doivent être engagés dans d'autres domaines et, là aussi, l'Etat doit donner l'impulsion. Je pense, par exemple, à la recherche sur les matériaux et les techniques de construction des habitations.

En matière de revêtement des routes, certains types de goudronnage, plus poreux, facilitent l'évacuation des eaux.

M. Hilaire Flandre. Et la formation du verglas !

M. Gérard Le Cam. Ils sont plus onéreux, mais, dans le long terme, le gain pour la collectivité est assuré.

Dans le même ordre d'idées, il faut aider ceux qui entreprennent des travaux de prévention afin de diminuer la vulnérabilité de leurs bien, et ce en mobilisant tous les acteurs, y compris les compagnies d'assurance. Tel sera le sens de l'un de nos amendements.

Enfin, comment ne pas souligner la faiblesse du concours de l'Etat à l'indemnisation des victimes, qu'il s'agisse des particuliers, des collectivités territoriales ou des entreprises ?

A la suite des inondations dans le Gard, de nombreuses communes se sont lourdement endettées pour faire face aux besoins de reconstruction et de remise en état des immeubles afin d'assurer, dans les meilleures conditions possibles, le relogement des victimes.

Quant aux familles sinistrées, dans la Somme ou ailleurs, les plus modestes d'entre elles se sont retrouvées dans des situations d'extrême précarité du fait des retards et de l'insuffisance des indemnisations.

Nous pensons que la réparation des préjudices et des dommages subis lors de catastrophes naturelles de ce type doit, pour être la plus juste possible, reposer sur la solidarité nationale. En plus d'une aide financière directe, l'Etat doit prendre des mesures exceptionnelles pour alléger le poids financier de la réhabilitation et de la reconstruction des biens d'habitation endommagés. Telle sera l'objet de plusieurs de nos amendements.

Enfin, permettez-moi de souligner la faiblesse des dispositions relatives à la planification de la gestion des crises. Le rapport de la commission d'enquête sur les inondations dans la Somme avançait quelques propositions, comme l'élaboration par les communes de plans de secours en collaboration avec le préfet. Nous regrettons qu'un tel projet de loi ne consacre pas un chapitre à cette question.

Nous proposons, dans cette optique, que, lors du déclenchement d'une catastrophe naturelle, le préfet puisse immédiatement réquisitionner tous les logements, locaux d'habitation et de service du département afin d'assurer le relogement des sinistrés.

Nous considérons donc que ce projet de loi manque d'ambition. Au fond, il s'inscrit dans la problématique générale de la décentralisation engagée par le Gouvernement, laquelle contribue à l'étranglement financier des collectivités territoriales. Il est révélateur de l'absence de moyens consacrés à nos services publics dans le cadre de l'aménagement de notre territoire.

Autant le dire, l'insuffisance principale de ce texte est d'entériner une réelle absence de l'Etat alors qu'une loi de programmation, de prévention et de reconstruction des zones inondables serait nécessaire.

Cela supposerait plus de volontarisme politique et des mesures fondées sur la solidarité nationale pour gérer à la fois les situations de crise, la reconstruction après les inondations et des mesures de prévention s'inscrivant dans le moyen et le long terme.

Les solutions apportées aux problèmes soulevés par les risques naturels ne sont pas à la hauteur de la difficulté. Elles ne respectent pas l'autonomie financière et décisionnelle des collectivités locales. Elles garantissent insuffisamment les personnes et les biens concernés. Nous risquons donc fort de nous acheminer vers un vote négatif ! (Applaudissements dans les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Paul Alduy.

M. Jean-Paul Alduy. Madame la ministre, nous engageons le débat sur un sujet majeur qui est au coeur des préoccupations, et même des angoisses, de la société française ; nous avons donc la responsabilité de construire ensemble, à partir de votre projet, une loi majeure, qui fera date, non seulement parce qu'elle doit compléter l'arsenal législatif existant - il y avait de vraies lacunes en matière de prévention des risques industriels -, mais aussi et surtout parce qu'elle doit marquer une rupture de doctrine. Il s'agit de changer la culture collective, celle des administrations, celle des élus, celle des organisations professionnelles, des entreprises et, finalement, des citoyens.

Cette loi fera date parce qu'au-delà de ses dispositions techniques, qu'il nous appartiendra au cours du débat d'amender, de corriger, voire de supprimer - c'est le rôle du Parlement -, au-delà de l'aspect législatif, c'est à un véritable changement culturel, en rupture avec les pratiques actuelles, qu'elle nous exhorte.

Là où il y avait face aux risques, en général mal analysés, une réglementation rigide, aveugle, inexpliquée et incomprise, là où il y avait une information souvent réduite aux commentaires à chaud des drames sur nos écrans, là où il y avait l'angoisse devant les fatalités d'une société industrielle et urbaine livrée à elle-même, vous proposez, madame la ministre, la « mise en conscience » de la société face aux risques par une information large, débattue, régulière, présente même au coin de la rue avec les repères de crues !

Vous proposez la solidarité avec la mise en place de moyens renforcés pour la réparation des sinistres, mais aussi et surtout pour corriger les erreurs du passé. Vous proposez une démarche de responsabilisation pour que chaque acteur de l'aménagement du territoire, jusqu'au citoyen de base, devienne « cogestionnaire du risque » et « producteur de sécurité ».

En quelque sorte, il s'agit de responsabiliser la société entière pour qu'elle accepte de regarder le risque en face et s'engage, sans doute sur plusieurs décennies, à corriger les erreurs des générations qui nous précèdent, car il faut affirmer ce constat : nous avons depuis deux ou trois générations, et plus particulièrement à partir des années soixante, construit une société à risques.

C'est l'urbanisation non maîtrisée de nos agglomérations qui, la plupart du temps, a rattrapé les industries à risques ; c'est la fermeture des mines qui a laissé des friches dangereuses ; ce sont les nouvelles formes de cultures à haut rendement qui ont détruit les haies et accéléré les ruissellements ; ce sont encore les techniques d'endiguement systématique des cours d'eau ou de canalisation des crues qui ont accéléré la vitesse et la concentration des crues sur les sites fragiles.

Ce sont les plans d'urbanisme, aveugles quant aux risques naturels et incapables de protéger l'agriculture périurbaine contre les pressions des promoteurs privés et publics, qui ont conduit des millions d'habitants à vivre dans des secteurs à risques, que les risques soient technologiques ou naturels.

Le paysage d'hier était le résultat d'une intervention de l'homme cohérente avec son expérience des dangers : villages sur les points hauts, maraîchages dans les terres d'expansion des crues, haies et canaux pour organiser le parcellaire. Ainsi, une trame foncière servait de fil conducteur pour les évolutions de nos bourgs et de nos campagnes, une trame qui imposait une cohérence naturelle avec les lois de la nature.

C'est l'explosion urbaine, la croissance accélérée du phénomène de la mobilité, les restructurations rapides de l'appareil de production qui ont abouti à la société à risques d'aujourd'hui.

Nos lois et nos documents d'urbanisme ont eu pour effet de faciliter l'expansion urbaine et l'accessibilité des zones d'habitat comme des zones d'activité plus que d'assurer la « durabilité » des transformations des territoires.

Ce n'est que très récemment, et très progressivement, que la notion de « développement durable » s'est imposée dans nos documents de planification.

Et encore, force est de constater que le nouveau dogme a été appliqué de façon autoritaire, rigide, et donc sans responsabiliser les acteurs de la transformation de nos territoires.

Chacun ici, madame la ministre, pourrait vous donner des exemples à la fois risibles et lamentables de la façon dont les PPR ont été élaborés - que dis-je, imposés ! - sans pédagogie, sans information réelle, sans concertation autre que formelle avec les maires, les associations ou encore les organisations professionnelles.

Votre projet de loi, madame la ministre, doit marquer une rupture avec les pratiques des administrations d'un Etat donneur de leçons qui laisse aux maires non seulement le poids de l'impopularité politique de toutes les interdictions de faire qu'il édicte sans jamais les expliquer, mais aussi la charge financière des mesures de prévention.

Au-delà du détail des articles - et certains méritent que l'on s'y attarde, car il faut éviter que les intentions, que j'approuve chaleureusement, ne soient contredites par une réglementation définissant des obligations financièrement inacceptables par les collectivités locales ou ayant pour effet d'accélérer les délocalisations industrielles, et donc de favoriser le chômage -, c'est l'architecture et l'esprit du projet de loi qui méritent notre approbation unanime.

Il s'agit tout d'abord d'informer pour gérer nos peurs et pour mobiliser les intelligences individuelles et collectives. L'organisation de réunions publiques dans le cadre des enquêtes publiques sur l'implantation d'une installation classée Seveso « seuil haut », la création d'un comité local d'information et de concertation autour de chaque bassin, l'information assurée tous les deux ans par les maires sur les conséquences de la mise en oeuvre - et sur l'état d'avancement de celle-ci - des mesures prévues dans les plans de prévention des risques, la pose de repères de crues ou encore la mention obligatoire du risque dans toutes les transactions doivent contribuer à développer des comportements préventifs.

Mais il s'agit aussi de combler un vide en adaptant aux risques technologiques les procédures des plans de prévention des risques naturels et en les étendant. A cette occasion, il nous faudra d'ailleurs revisiter les décrets et les circulaires relatifs à ces PPR et, sans doute, engager l'adaptation de nombreux plans déjà opérationnels.

Il s'agit aussi, et c'est la partie la plus novatrice du projet de loi, de s'engager à réduire la vulnérabilité des personnes et des biens dans les zones urbanisées.

D'une part, il s'agit de renforcer l'action des pouvoirs publics en amont des zones urbanisées : la construction d'ouvrages de régulation des débits permettra de réduire la valeur extrême des crues, de ralentir le rythme d'écoulement des eaux et même, lorsque c'est possible, d'accepter des terrains d'expansion des crues.

D'autre part, il s'agit d'instituer des mécanismes juridiques et financiers pour réduire la densité de la population dans les zones à risques.

Force est de vous en donner acte, le projet de loi que vous présentez est ambitieux et courageux, madame la ministre. Ambitieux et courageux,... et donc coûteux ! (Sourires.)

C'est là, madame la ministre, que le projet de loi inquiète.

Il inquiète les industriels, encore que le récent exemple de Metaleurop nous incite justement à modifier nos lois pour imposer la remise en état des sites industriels, et on pourrait dire la même chose à propos des risques propres aux sites miniers abandonnés !

Il inquiète nos concitoyens, encore que l'intervention du « fonds Barnier » pour financer l'achat de terrains hors des zones dangereuses ouvre des perspectives. A ce propos, un autre mécanisme, celui du crédit d'impôt - M. le rapporteur l'a évoqué - mériterait d'être exploré, car son efficacité n'est plus à démontrer en matière d'amélioration de l'habitat.

Il inquiète enfin les collectivités locales - les communes et les départements principalement - qui, déjà, n'arrivent plus à faire face à la croissance trop rapide des dépenses de sécurité - je pense évidemment aux SDIS - et qui vont, aux termes de la nouvelle loi, devoir assumer l'essentiel des coûts des travaux lourds, des expropriations et des droits de délaissement.

Madame la ministre, le Gouvernement devait, dans ce domaine comme dans tant d'autres, répondre rapidement à la demande de protection exprimée par nos concitoyens, par ceux qui ont été directement ou indirectement meurtris par les catastrophes récentes, mais aussi, plus généralement, par ceux - ils sont des millions ! - qui savent aujourd'hui qu'ils habitent ou travaillent dans des zones dangereuses. Vous y avez apporté une réponse rapide, en quelques mois à peine, et on vous reprochera sans doute d'être allée vite là où d'autres auraient multiplié les rapports d'experts, les commissions et les comités.

Vous avez agi politiquement, c'est-à-dire en montrant un chemin nouveau, en rupture avec les cultures et les pratiques précédentes, pour créer les conditions d'une mobilisation de notre intelligence collective, pour accepter les risques, mais en explorant toutes les pistes pour les réduire, pour engager la réparation des erreurs de l'urbanisation inconsciente, pour ouvrir la réflexion sur les nouveaux moyens de financement de la réorganisation des territoires et des habitats.

Votre projet de loi marque un tournant majeur dans la prise de conscience des contraintes du développement durable. Mais le chemin sera encore long et, sur ce chemin, nous avancerons d'autant plus vite que les collectivités locales, les communes, les EPCI compétents, les conseils généraux et les régions auront été réellement associés à l'élaboration des plans de prévention des risques, ce qui n'a pas été toujours le cas dans le passé, et que, surtout, l'Etat saura construire avec ces collectivités locales les partenariats financiers à la mesure des objectifs affichés par un texte dont je tenais à saluer ici l'ambition. (Applaudissements dans les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Arnaud.

M. Philippe Arnaud. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à la suite des récentes catastrophes, qu'elles soient naturelles ou industrielles, il nous fallait réagir pour renforcer les moyens de prévention et de protection des biens et des personnes et assurer une meilleure information du public. C'est l'objet fort louable, madame la ministre, de votre projet de loi.

Evidemment, l'Etat a le devoir de veiller à la sécurité des biens et des personnes. En conséquence, le Gouvernement et le Parlement doivent organiser cette sécurité et prévenir les risques afin de les réduire.

C'est ainsi que des règles, des normes sont définies pour conditionner l'exercice d'une activité. Oui, tout doit être fait pour prévenir le risque, mais peut-on prévoir et prévenir l'imprévisible ? Quand la norme, établie grâce aux leçons tirées de l'expérience et d'une meilleure connaissance des sources de risques, a été respectée, ne peut-on considérer que la prévention du risque a été assurée ?

Certes, il est nécessaire, de faire évoluer la norme en fonction de l'évolution des connaissances. Ainsi, on peut et on doit exiger du tailleur - pardonnez-moi, mes chers collègues, d'avoir choisi cette image pour illustrer mon propos ! - que le pantalon confectionné par ses soins tienne bien à la taille, et la prudence peut conduire à adjoindre à celui-ci une ceinture ou des bretelles ; mais est-il raisonnable d'ajouter des bretelles et une ceinture à un pantalon qui tient ? (Sourires.)

M. Eric Doligé. Là est la question !

M. Jean Chérioux. On peut maigrir !

M. Philippe Arnaud. Ainsi, alors même que les établissements classés doivent impérativement satisfaire aux normes, l'article 14 du projet de loi indique que « tout exploitant d'un établissement comportant au moins une installation figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 du code de l'environnement est tenu de faire procéder à une évaluation de la probabilité d'occurrence et du coût des dommages matériels aux tiers en cas d'accident ». C'est bien prévoir l'imprévisible, et ce de façon tellement aléatoire que la méthode ne peut être scientifique et que les conclusions seront donc peu fiables !

Nous sortons là du domaine du réel pour entrer dans celui du virtuel, nous quittons l'analyse des faits objectifs pour imaginer des hypothèses de risques, lesquels, s'ils étaient connus et identifiés, devraient nécessairement être supprimés.

Le flou artistique qui entoure l'article 14 me préoccupe également. Si cet article devait être maintenu, n'importe quel fonctionnaire zélé ou soucieux de se protéger disposerait, de même que les tribunaux, d'un vaste champ d'analyse et d'interprétation. Cela ouvrirait une voie royale aux intégristes, et c'est pourquoi nous proposons la suppression pure et simple de l'article 14.

Risques naturels, risques industriels et risques ménagers requièrent de notre part une attention particulière et constante. C'est un combat pour la vie que nous devons mener, un combat sans fin, dans lequel la victoire ne sera jamais totale ; mais le risque zéro n'existe pas. N'ajoutons donc pas des règles aux règles, des normes aux normes, ne mettons pas en place des procédures parfois inutiles et si complexes qu'elles portent en elles les germes de la paralysie de l'activité humaine, voire de la stérilité. Veillons en outre à ne pas porter atteinte à l'attractivité de notre territoire.

Par ailleurs, de vraies questions ne trouvent pas de réponses dans le texte, s'agissant notamment des moyens financiers qui permettront de faire face, par exemple, aux servitudes nouvellement créées ou aux indemnisations. Ce texte dégage quelques relents dogmatiques et doctrinaires, fussent-ils atténués, alors que nous devons aborder le domaine de la prévention et de la protection de l'environnement avec réalisme et pragmatisme.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, M. Yves Détraigne a conduit avec pragmatisme et avec une rigueur objective son difficile travail de correction de ce texte, qu'il a amendé de façon à le rendre plus réaliste. Afin que ne soit pas perdu le bénéfice de cet effort, je voterai le projet de loi, sous réserve de l'adoption des amendements de la commission, notamment de celui qui vise à la suppression de l'article 14. (Applaudissements dans les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Marc Massion.

M. Marc Massion. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, bien qu'un projet de loi soit, par nature, de portée nationale, il est difficile de ne pas le rapporter à une situation locale lorsque cette dernière correspond exactement à son objet.

Sur le territoire de la commune du Grand-Quevilly, dont je suis le maire, est implantée une usine AZF - Grande-Paroisse, de deux à trois fois plus importante que celle de Toulouse et qui fabrique les mêmes produits. A proximité se trouvent quatre autres établissements de type Seveso, dont trois sites de stockage de carburant. Connaître cette situation locale particulière me permet peut-être de mieux mesurer les insuffisances du texte et, surtout, les difficultés que rencontrera son application.

Je livrerai maintenant quelques observations et formulerai des questions pratiques.

Au cours du débat, en particulier en écoutant les interventions de Mme la ministre et de M. le rapporteur, si j'ai beaucoup entendu évoquer la nécessité de responsabiliser les salariés des entreprises et les populations, je n'ai pas entendu parler de la responsabilité de l'industriel. Pourtant, c'est d'abord à lui qu'il revient d'assurer la sécurité au sein et autour de l'entreprise, et je regrette que ce principe ne soit pas affirmé.

A titre d'exemple, je ne trouve pas normal qu'un industriel ne consente à effectuer des travaux de sécurité dans son entreprise que parce qu'il est mis en demeure de le faire par le préfet, sous peine de fermeture ou de cessation d'activité. Auparavant, il avait reçu des avertissements, des observations, ce qui signifie que, au fil des mois, le risque s'est aggravé.

Pourtant, bien qu'il n'ait pas respecté les règles de sécurité, l'industriel ne sera pas inquiété, et il n'agira que sous la menace de fermeture.

Un tel comportement est-il dicté par un souci d'économie ? Pour ma part, je pense que, en définitive, il se révèle plus coûteux de réaliser les travaux avec retard. Cela étant, la responsabilité de l'industriel aurait-elle été seule engagée si un incident était survenu ? Celle de l'Etat, qui n'a pas été en mesure de faire respecter les règles de sécurité, n'aurait-elle pas été elle aussi en cause ?

Quoi qu'il en soit, le terme « responsabilité », absent du projet de loi, devrait y figurer, avec l'affirmation de la responsabilité de l'industriel.

Au regard de la description que j'en ai faite, madame la ministre, on aurait pu imaginer que la situation locale à laquelle je me réfère était figée. Or il n'en est rien ! Actuellement est instruit un dossier en vue de l'extension de l'un des sites de stockage de carburant que j'évoquais tout à l'heure. Les différentes communes concernées, dont la mienne, ont émis un avis défavorable. Le préfet peut passer outre et imposer l'extension, certes, mais je peux refuser le permis de construire. Qui tranchera, madame la ministre, dans un tel cas de litige entre l'industriel, l'administration et les collectivités locales ? Votre texte n'apporte aucune réponse.

Par ailleurs, trouvez-vous normal que les services de l'administration souhaitent constituer un stockage de produits très faiblement radioactifs sur le site AZF Grande-Paroisse ? Les scientifiques affirment que cela ne crée pas de risque nouveau, sauf à ce que, comme le disait tout à l'heure l'un de mes collègues, l'imprévisible se produise... Comment annoncer à la population que, là où existe déjà un risque majeur, on va stocker des produits très faiblement radioactifs ? Madame la ministre, j'ignore qui prend actuellement les décisions dans ce genre de situation, mais le projet de loi que vous nous présentez ne m'apporte aucun éclaircissement à cet égard et ne définit pas les responsabilités. Je souhaiterais, pour ma part, que l'avis des collectivités locales, qui représentent les populations, soit pris en compte de façon prioritaire.

S'agissant de l'information et de l'urbanisation, des dispositions s'appliquent déjà. Elles sont insuffisantes et incomplètes, et j'approuve certaines mesures du texte visant à combler ces lacunes.

En ce qui concerne tout d'abord l'information, nous avons diffusé en décembre 2001 - non pas à cause de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse en septembre de la même année, mais parce qu'il s'agissait d'une actualisation normale - un document communal de synthèse, un document d'information communal sur les risques majeurs et un document général de la préfecture auprès des 11 000 foyers que compte ma ville, et cela aux frais, bien entendu, de cette dernière. Cette démarche est à mes yeux plus réaliste que la diffusion d'avis et de recommandations d'un comité à la composition quelque peu hétéroclite, dont les membres émettront des opinions souvent divergentes, voire opposées.

En outre, vous avez évoqué, madame la ministre, la possibilité, l'obligation même, de tenir une réunion publique s'adressant aux riverains dans le cadre de l'enquête publique portant sur une extension d'activité ou de site existant. Mais qu'entendez-vous par « riverains », madame la ministre ? Ce terme peut viser de cent à trois mille habitants selon la définition retenue. En l'absence d'aucune autre précision dans le texte, le mot « riverains » ne signifie absolument rien.

S'agissant maintenant de l'urbanisation, des contraintes existent déjà. Le préfet de mon département m'a ainsi envoyé, en décembre dernier, un arrêté fixant les périmètres de risque et les périmètres de danger - les périmètres Z 1 et les périmètres Z 2. Cependant, si j'ai bien compris, le projet de loi prévoit l'instauration d'un plan de prévention des risques technologiques, le PPRT. Celui-ci se substituera-t-il au dispositif actuel ? Dans l'attente de son entrée en vigueur, qui peut demander jusqu'à cinq ans, que pouvons-nous faire à l'échelon communal ?

A cet égard, je voudrais exprimer les plus vives réserves quant au droit de délaissement. Apparemment, la commune aurait la faculté de recourir au droit de délaissement sur proposition du PPRT. Me confirmez-vous, madame la ministre, qu'il s'agit bien non pas d'une obligation, mais d'une possibilité qui sera offerte aux communes ? En effet, ce dispositif ne sera pas forcément très utilisé, mais, en cas d'emballement à la suite d'un accident, je crains fort, à l'instar d'un certain nombre de mes collègues, que les communes ne doivent affronter seules les difficultés financières qui se présenteraient alors.

Il me semble d'ailleurs dangereux, sur le plan psychologique, de déclarer que vingt ou trente ans seront nécessaires pour assainir la situation, car cela signifie que, pendant ce laps de temps, on laissera en connaissance de cause des personnes habiter en zone de risque, pour des raisons financières. Je vous laisse imaginer la réaction des intéressés !

Je regrette également que le texte ne fasse pas mention des conséquences de l'existence de sites à risque pour le développement économique des zones environnantes. En effet, on constate actuellement un blocage de ce développement autour des sites à risque, ce qui nuit bien sûr aux communes et aux agglomérations concernées. Or le projet de loi ne prévoit rien à cet égard. Pourtant, nous sommes confrontés localement à des difficultés, madame la ministre, et des évaluations circulent en matière de nombre d'emplois à l'hectare. Est-ce ou non légal ? Ce point est-il laissé à l'appréciation du préfet ? Ce sujet révèle des insuffisances.

J'indiquerai pour conclure que votre texte comporte des mesures qui vont dans le bon sens, madame la ministre. Il permettra de combler un certain nombre de lacunes ; cependant, des difficultés d'application apparaîtront. Nous savons tous que le risque zéro n'existe pas, mais, pour s'en rapprocher, il faut prévoir et beaucoup intervenir en amont.

Ne croyez pas que je m'oppose à l'industrie : dans les vingt-quatre heures qui ont suivi la catastrophe de Toulouse, j'ai fait diffuser dans tous les foyers de ma commune un document affirmant la poursuite de l'activité économique sur le site AZF Grande-Paroisse, avec une plus grande sécurité pour les salariés et la population. Cela étant, ce qui est primordial, je le répète, c'est la responsabilité de l'industriel, qui ne peut être exonéré de ses fautes. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Henri Revol.

M. Henri Revol. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'ère industrielle a connu beaucoup de drames malgré une abondante législation et un encadrement très serré des activités du monde du travail. A la suite de la terrible catastrophe de Toulouse, votre prédécesseur, madame la ministre, avait annoncé ce projet de loi et l'on avait failli légiférer sous le coup de l'émotion. Même si le souvenir de ce désastre industriel est encore très présent dans nos pensées, notamment l'épreuve des familles qui ont été durement touchées, vous avez, madame la ministre, pris le temps de la réflexion en reformulant un projet de loi trop hâtif.

Les phénomènes naturels ont également, de tout temps, engendré des drames : ainsi, les inondations survenues récemment dans le Midi ont eu de terribles conséquences, et ce malgré une connaissance ancestrale de la nature.

La législation est-elle la réponse pour se prémunir contre les risques de toute nature encourus par nos sociétés humaines ? Les médecins de montagne ont récemment attiré l'attention sur leurs conditions d'exercice et ont cité à cette occasion des chiffres éloquents : il y a eu, pendant la saison de ski de l'an dernier, 150 000 accidentés parmi les pratiquants de sports d'hiver et l'on compte chaque année plusieurs dizaines de morts dans des avalanches ou lors d'excursions en montagne. A ma connaissance, pourtant, les chutes de neige dans les massifs montagneux ne font pas débat. Cependant, quelques centimètres de neige, voire quelques millimètres, sur les réseaux routiers ou autoroutiers et les embouteillages qu'ils ont engendrés chez les vacanciers qui rentraient nombreux à leurs domiciles ont mobilisé tous les médias pendant des jours, et nécessité un nombre incalculable de réunions de responsables à tous les niveaux, depuis les plus petites subdivisions de l'équipement jusqu'au ministre, qui a dû beaucoup s'investir personnellement.

Alors, nous voici face à un supplément législatif en matière de prévention des risques. Après tout, s'il permet de perfectionner le dispositif actuel sans entraîner de contraintes risquant de paralyser les activités humaines, aussi bien dans le domaine industriel qu'en matière de développement des collectivités locales, pourquoi ne pas l'envisager ?

Dans cette perspective, je soutiendrai nombre des amendements proposés par nos rapporteurs, dont je salue le remarquable travail effectué en peu de jours afin d'aboutir à un texte raisonnable.

Je ne m'attarderai que sur quelques points.

Le texte prévoit, dans son article 2, au titre Ier, la création de « comités locaux d'information et de concertation sur les risques ». C'est une bonne mesure si j'en juge par l'expérience positive de tels comités auprès des installations nucléaires de base. Il faudra toutefois veiller à ne pas enfermer leur composition dans un carcan trop rigide, et laisser une certaine latitude au préfet pour tenir compte des particularités locales.

Il est précisé que ces comités pourront faire appel aux compétences d'experts « reconnus ». Cette faculté de recourir à des experts est également prévue à l'article 10 du présent projet de loi pour les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, sous l'appellation proposée d'« experts en risques technologiques ».

Je m'interroge, et avec moi, je le crois, un certain nombre de mes collègues, sur la définition à donner aux notions d'« expert reconnu » et d'« expert en risques technologiques ». Il faudrait, me semble-t-il - et je souhaite connaître votre point de vue, madame la ministre -, donner un contenu plus précis à la notion d'expert. J'ai en effet à l'esprit des exemples dans lesquels des commissions d'information ont confié des études à des experts membres d'associations engagées qui étaient des militants d'une cause et mettaient à profit leurs connaissances scientifiques pour argumenter en faveur de cette cause, loin de toute préoccupation relevant de l'objectivité.

M. Jean-Claude Carle. Absolument !

M. Henri Revol. Ne faudrait-il pas que les experts soient agréés par les pouvoirs publics, l'agrément n'étant accordé qu'après un examen rigoureux de leurs compétences et de leurs références ?

Un autre point m'interpelle, et je me fonde sur une longue expérience d'élu local ayant souvent été confronté aux enquêtes d'utilité publique : c'est l'obligation prévue par le projet de loi d'organiser une réunion publique lorsqu'il s'agit d'un projet d'installation Seveso « seuil haut ». L'intention est louable, mais sa concrétisation me paraît hasardeuse. En effet, le commissaire enquêteur désigné par le tribunal administratif peut être un bon expert du domaine concerné, mais un très mauvais animateur de débats publics.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. C'est vrai !

M. Henri Revol. J'ai plusieurs exemples récents de réunions publiques organisées dans le cadre d'une enquête, dans l'espoir d'apporter un « plus » au débat démocratique, qui ont tourné au désastre. Ainsi, dans une salle de quatre cents personnes, le nombre d'habitants du secteur concerné a été estimé à une petite centaine. S'y ajoutaient trois cents personnes tout à fait étrangères aux environs immédiats de l'installation, mobilisées par des associations, organisées en véritables bandes de hooligans, empêchant les promoteurs du projet de s'exprimer, face à un commissaire enquêteur âgé et totalement dépassé qui ne pouvait conduire la discussion, le tout donnant lieu à un débat impossible qui s'est terminé dans la confusion la plus totale. Personnellement, il me semble donc plus judicieux de ne pas rendre obligatoire l'organisation de ce type de réunion, rien n'interdisant d'organiser une telle réunion si les acteurs locaux la jugent utile et possible.

Un point très important du projet de loi concerne le contrôle de l'urbanisation et l'expropriation et le délaissement.

S'agissant du contrôle de l'urbanisation, il serait souhaitable de mettre les usines à la campagne et de construire des infrastructures de liaisons rapides entre les installations et les quartiers d'habitation. Il est étonnant que cette idée ne soit pas venue aux industriels. Dans mon département, la Côte-d'Or, il existe une vaste zone où la densité de population est de l'ordre de quatre à cinq habitants au kilomètre carré. Malgré tous les efforts des élus, toutes tendances confondues, depuis trente ans, nous ne parvenons pas à trouver des entreprises, qu'elles soient ou non classées, susceptibles de s'implanter. Nous avons même été candidats pour une prison ; notre candidature n'a pas été retenue. N'est-il pas illusoire de croire que les usines s'implanteront loin de l'habitat ? Mais soyons optimistes et, en effet, si nous arrivons à trouver des candidats, prenons des mesures pour ne pas construire leurs installations trop près des habitations.

En ce qui concerne l'expropriation et le délaissement, qui devraient permettre aux propriétaires riverains les plus exposés de quitter la zone en étant indemnisés, je m'interroge - et j'ai constaté que de nombreux collègues s'interrogent également à cet égard - sur la capacité des collectivités locales à participer au financement, comme je m'interroge sur l'empressement que mettront les entreprises à alourdir leur charge d'investissement si, par ailleurs, elles ont la possibilité de s'implanter dans un autre pays européen moins exigeant.

Voilà, madame la ministre, mes chers collègues, les quelques remarques que je souhaitais formuler sur ce projet de loi. J'espère qu'il pourra être largement amendé, comme le proposent notamment MM. les rapporteurs, afin qu'il constitue un véritable progrès dans le domaine de la prévention des risque technologiques et naturels, sans paralyser le développement économique ni le développement de nos collectivités locales. (Applaudissements dans les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Paul Amoudry.

M. Jean-Paul Amoudry. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dans le contexte des catastrophes technologiques et naturelles que notre pays a connues au cours de périodes récentes et que nous avons toutes et tous à l'esprit, j'accueille très favorablement, bien sûr, l'initiative gouvernementale ayant pour objet d'améliorer la sécurité publique et de limiter les atteintes aux biens.

Or, si cette finalité recueille naturellement l'adhésion, ce projet de loi soulève, compte tenu de l'ampleur des moyens nécessaires à son application, quelques interrogations. Celles-ci, je le précise, doivent être comprises non pas comme une contestation des orientations de ce projet de loi, mais bien comme un appel à prendre en compte, de manière anticipée, les données objectives qui pourraient compromettre l'efficacité des mesures prévues par ce texte.

Je consacrerai mon intervention à la problématique des risques naturels et m'intéresserai, d'abord, aux dispositions du texte aux termes desquelles l'Etat apportera aux communes le concours de ses services, ainsi que les moyens nécessaires à la mise en oeuvre des obligations nouvelles qui s'imposeront aux collectivités.

La représentation nationale comme les collectivités territoriales ont besoin d'être éclairées sur la nature des soutiens et des conseils sur lesquels pourront s'appuyer les responsables locaux.

En particulier, s'agissant des zones de montagne, est-il prévu d'étendre les compétences du service de restauration des terrains en montagne, le RTM, et de faire appel aux directions départementales de l'équipement ou de l'agriculture, ou encore à d'autres services experts de l'Etat ?

Cette question est d'autant plus essentielle que de récents travaux, conduits au Sénat, sur les zones de montagne rappellent que le RTM, qui est une émanation de l'Office national des forêts, n'est que partiellement présent sur le territoire montagneux de notre pays.

J'en viens au volet financier.

En premier lieu, les dispositions du projet de loi prévoient de faire appel à la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles, la TDENS, prévue à l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme pour financer la prévention contre les risques.

Cette perspective inspire de vives réserves à l'élu départemental que je suis, confronté aux difficultés de couvrir, au moyen de la TDENS, les multiples interventions qu'imposent la sauvegarde des espaces naturels et leur ouverture à un public de plus en plus nombreux.

J'observe, plus généralement, que le financement de la plupart des actions et mesures est mis - expressément ou implicitement - à la charge des communes qui devront assurer les conséquences de décisions qui, elles, relèveront de la compétence de l'Etat.

Cette séparation entre l'autorité chargée de dire le risque et celle qui est chargée de financer sa neutralisation ne risque-t-elle pas de donner lieu à des oppositions ou à des incompréhensions entre les représentants de l'Etat - légitimement soucieux d'assurer la protection maximale des personnes et des biens - et les élus locaux dont les collectivités auront des difficultés pour faire face aux implications financières des mesures prises ?

A cet égard, madame la ministre, il ne semble pas que ce projet ait donné lieu à une étude d'impact, d'où les questions que vous nous posons.

Pourriez-vous toutefois préciser de quels moyens disposera le Fonds de prévention des risques naturels, dont le champ d'intervention est fortement élargi par l'article 26 du projet de loi ?

Enfin, à l'heure de l'acte II de la décentralisation, je m'interroge sur l'articulation entre le dispositif de prévention proposé et le niveau de collectivité en charge de l'aménagement du territoire. En effet, si les lois de décentralisation du début des années quatre-vingt ont confié aux conseils régionaux des compétences en matière d'aménagement du territoire, le projet de loi que nous examinons ne prévoit pas leur implication dans le dispositif de prévention des risques naturels. Pourriez-vous, madame la ministre, nous éclairer sur ce point et nous renseigner sur les coordinations éventuelles entre ce texte et les futurs projets de loi organique que le Parlement sera amené à examiner en application de la réforme constitutionnelle ?

Tout en n'oubliant pas de féliciter MM. les rapporteurs pour leur excellent travail et de vous remercier par avance, madame la ministre, de vos réponses concernant les points soulevés, j'achève mon propos en soulignant que, si l'amélioration de la sécurité des personnes n'a bien sûr pas de prix, toute loi nouvelle ne peut constituer une véritable avancée que si les moyens qu'elle prévoit sont en rapport avec les obligations nouvelles qu'elle crée. (Applaudissements dans les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. André Vantomme.

M. André Vantomme. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour bien saisir la portée du texte qui nous est soumis, je crois nécessaire d'évoquer d'abord - et c'est un sujet toujours fortement médiatisé - le contexte général des risques et accidents du travail et, ensuite, la genèse de ce projet de loi pour en dégager les lignes de force mais aussi les limites.

Je ferai une remarque liminaire : ce texte ne concerne que les dispositions applicables aux sites Seveso « seuil haut ». Tant mieux pour eux, mais c'est bien regrettable pour les autres, même si cette observation doit être tempérée par les évolutions législatives et jurisprudentielles récentes.

En 1994, selon la CNAMS, le nombre d'accidents du travail avec arrêt s'est élevé à près de 668 000. En 2001, il est passé à plus de 751 000. Le nombre d'accidents mortels s'est élevé à 717 en 2000. Quant aux maladies professionnelles, elle sont en hausse constante, passant de 6 200 en 1988 à près de 40 000 en 2001, soit une hausse d'environ 700 %. Ce chiffre, qui inclut, bien sûr, les victimes de l'amiante et des éthers de glycol, doit être relativisé par trois facteurs : la pénurie de médecins du travail, les pressions exercées sur ceux-ci par les employeurs et une sous-déclaration chronique des accidents et maladies liés à l'activité professionnelle, les employeurs ne souhaitant pas voir leurs cotisations augmenter.

Par ailleurs, certaines branches d'activités gardent un taux élevé d'accidents du travail. En 1999, sur un total interprofessionnel de plus de 717 000, la métallurgie en a compté plus de 100 000, le BTP plus de 122 000, l'agroalimentaire près de 122 000, et le transport-manutention plus de 60 000.

La prévention doit donc être un objectif général, et ne pas viser les seuls sites à risques, où les accidents peuvent provoquer des catastrophes touchant des victimes à l'extérieur de l'enceinte des établissements. Les entreprises de toute taille et de toute nature sont directement concernées.

C'est pourquoi, pour l'ensemble des entreprises, le gouvernement précédent avait commencé à consolider la réglementation. Il a d'abord organisé la mise en oeuvre, à compter du 8 novembre 2002, du décret du 5 novembre 2001 qui instaure l'obligation de formaliser dans un document unique les résultats de l'évaluation a priori des risques qui incombent à l'employeur. Cet inventaire comprend une identification des dangers et une analyse des risques auxquels peuvent être exposés les salariés, y compris les risques de nature psychosociale, tels le stress ou le harcèlement.

Ce document doit être mis à jour régulièrement, laissé à la disposition de la médecine du travail, des représentants du personnel ou, à défaut, des salariés. Ce travail d'évaluation doit ensuite contribuer à élaborer le programme annuel des préventions des risques professionnels auquel est associé le CHSCT dans les établissements de plus de cinquantre salariés où il existe. L'employeur est tenu à une planification de la prévention. Cette obligation est assortie de sanctions.

Sur un plan général, on peut aussi citer l'accord « Travail temporaire » signé le 26 septembre 2002, dont on ne retiendra ici que l'essentiel mais qui a pour principal intérêt de prendre en compte la situation de faiblesse particulière des travailleurs intérimaires au regard de la sécurité dans l'entreprise utilisatrice. Cet accord prévoit la mise en oeuvre d'un programme triennal de prévention pour la branche du travail temporaire. Les grandes entreprises de travail temporaire de plus de cent permanents doivent disposer d'un « interlocuteur sécurité » dans les entreprises utilisatrices. Un tableau de suivi des accidents du travail sera tenu, et le CHSCT de l'entreprise de travail temporaire pourra être invité par le CHSCT de l'entreprise utilisatrice en cas d'accident grave.

Le droit de retrait en cas de danger grave et immédiat, qui est une disposition importante du code du travail, est ouvert aux intérimaires dans certaines conditions, sans retenue sur salaire ni sanction. L'agence d'intérim doit alors prendre contact avec les responsables de l'entreprise utilisatrice pour identifier le danger et y mettre fin. Les salariés intérimaires peuvent se tourner vers le CHSCT de l'entreprise utilisatrice pour un déclenchement du droit d'alerte. L'évaluation des risques, qui est du ressort de l'entreprise utilisatrice, doit être transmise à l'entreprise de travail temporaire, qui la communique à ses salariés. Enfin, les entreprises de travail temporaire pourront s'adresser à plusieurs types de services de médecine du travail - interprofessionnels, professionnels ou d'entreprise - lors des embauches afin de permettre une prise en charge mieux adaptée des salariés.

Examinons maintenant les dispositions existantes pour les entreprises à risques.

Pour ces entreprises, le précédent gouvernement avait aussi déjà pris plusieurs mesures, à la fois des mesures réglementaires et des mesures d'incitation envers les partenaires sociaux. Ainsi, on peut citer, à la suite de la catastrophe d'AZF, la circulaire du 15 novembre 2001 de la direction des relations du travail consécutive à la réunion entre la ministre du travail et les partenaires sociaux des secteurs de la chimie et l'industrie pétrolière. Trois grandes orientations y figurent, parmi lesquelles la constitution d'un groupe de travail pour examiner les mécanismes spécifiques de protection des entreprises à risques. Ce travail devait aboutir au projet de loi Cochet.

Par ailleurs, les partenaires sociaux se sont entendus pour revoir les accords de branche de la chimie - 1992 - et du pétrole - 1995 - et en renforcer les aspects liés à la santé et à la sécurité des travailleurs, dans le cadre de l'accord interprofessionnel du 13 septembre 2000 sur la santé au travail. Ces discusions ont notamment donné lieu à l'accord du 10 juillet 2002 sur l'amélioration des conditions de travail, d'hygiène et de sécurité dans la chimie, qui constitue, comme on peut le constater, l'ossature du présent projet de loi.

Les principales dispositions de cet accord chimie sont les suivantes : un « management de la sécurité » doit être défini pour toutes les entreprises, incluant l'identification des besoins de formation, la maîtrise des procédés et de l'exploitation et l'évaluation des risques ; des procédures doivent être trouvées dans chaque entreprise pour assurer cette maîtrise ; des analyses d'accidents sont menées avec les CHSCT, qui sont également associés au suivi des actions correctives et au développement du retour d'expérience.

L'évaluation des risques inclut l'intervention de ceux qui sont identifiés dans les unités de travail, qu'ils soient physiques, chimiques ou biologiques. Le document unique est mis à jour une fois par an et consigne cet inventaire. Le rôle des CHSCT est renforcé : en cas d'utilisation d'une entreprise extérieure, le CHSCT de l'entreprise utilisatrice peut désigner l'un de ses membres pour participer à l'élaboration du plan de prévention conçu à cette occasion.

Sur les 250 sites classés Seveso « seuil haut », le rôle des réunions trimestrielles du CHSCT est accru par l'accord : des points spécifiques de l'ordre du jour des réunions sont consacrés aux interventions des entreprises extérieures. Des représentants de celles-ci peuvent participer à cette partie des réunions. Une information globale sur les difficultés des plans de prévention, les accidents et les résultats de la prévention est prévue. L'accord recommande aux autres entreprises de type Seveso d'appliquer ce dispositif.

L'accord précise également que le recours à des entreprises extérieures doit s'exercer dans le même contexte de sécurité pour leurs salariés que pour ceux de l'entreprise utilisatrice. Dans les industries à risques, le recours systématique à des emplois précaires et à des mécanismes de sous-traitance, qui permet l'externalisation des risques mais entraîne aussi l'aggravation de ces derniers par manque de coordination et de formation des personnels, exige un contrôle accentué des pratiques et du respect des dispositions légales.

L'entreprise utilisatrice doit mentionner dans le contrat ses risques spécifiques. Un système d'habilitation des intervenants extérieurs est établi : l'entreprise extérieure doit posséder les aptitudes et les compétences lui permettant d'intervenir dans des conditions de sécurité identiques à celles de l'entreprise utilisatrice ; elle doit fournir un dossier sur ce point et disposer de l'encadrement nécessaire. Son personnel doit recevoir, sous la responsabilité de son employeur, une formation adaptée à la sécurité. Les entreprises de maintenance doivent être habilitées par un organisme spécifique pour pouvoir intervenir dans les entreprises de type Seveso « seuils hauts ». Les formations aux risques chimiques et biologiques sont dispensées par des organismes agréés.

L'évolution récente de la jurisprudence n'est pas à négliger. Il convient en effet de ne pas oublier, en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles, les arrêts de la Cour de cassation du 28 février et du 11 avril 2002.

Ces arrêts de principe modifient en profondeur la responsabilité des entreprises. Ils mettent fin à la situation de « compromis historique » qui prévalait sur la base de la loi du 9 avril 1898, soit la réparation automatique des risques professionnels en contrepartie du caractère forfaitaire de l'indemnisation. Bien qu'ils concernent spécifiquement des victimes de l'amiante, ces arrêts posent un nouveau principe qui a vocation à s'appliquer à toutes les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Selon ces arrêts, en vertu du contrat de travail le liant à son salarié , l'employeur est tenu envers celui-ci d'une obligation de sécurité et de résultat, notamment en ce qui concerne les maladies professionnelles contractées par ce salarié du fait des produits fabriqués ou utilisés par l'entreprise.

Le manquement à cette obligation a le caractère d'une faute inexcusable, au sens de l'article L. 452- 1 du code de la sécurité sociale, lorsque l'employeur avait, ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé le salarié, et qu'il n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'en préserver.

C'est donc le contrat de travail qui crée pour l'employeur une obligation de résultat quant à la sécurité du salarié. La conscience du risque est accentuée et les mesures de prévention deviennent dès lors indispensables. La victime n'a plus à prouver la faute d'une exceptionnelle gravité de l'employeur. Le constat du manquement à l'obligation de sécurité, d'où résulte la maladie ou l'accident, suffit à établir la faute inexcusable de l'employeur.

La Cour de cassation pose donc que l'obligation de sécurité et de résultat est une obligation d'assurer la prévention dans l'entreprise. Elle participe, par ces arrêts fondamentaux, au mouvement en direction de la réparation intégrale du préjudice et contribue à la prise de conscience et à l'élaboration d'une politique de prévention des risques professionnels.

Il faut noter que cette évolution prévisible avait déjà été prise en compte par le projet de loi Cochet, tendant à renforcer la maîtrise des risques technologiques ; ce dernier proposait en effet que, dans les établissement à risques, « la faute inexcusable de l'employeur soit présumée établie pour les salariés victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle qui n'auraient pas reçu les formations à la sécurité » organisées par l'employeur avant leur première intervention sur le site. Cette mention n'est pas reprise par le présent texte, d'où le dépôt par notre groupe d'un amendement tendant à réparer cette omission.

Le rôle majeur du CHSCT à l'égard du dispositif de prévention nous amène à souhaiter qu'il soit créé à partir de vingt et non plus de cinquante salariés par établissement. L'adoption de cet amendement permettra d'étendre ses bienfaits à un plus grand nombre de salariés.

Pour l'essentiel, ce texte reprend les dispositions du projet de loi Cochet, mais n'intègre pas les propositions du rapport de Jean-Yves Le Déaut de septembre 2002, rédigé au nom de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, à la suite de la catastrophe d'AZF.

Le rapport de Jean-Yves Le Déaut, dans sa seconde partie, vise à une meilleure prise en compte des facteurs humains de danger. Il développe l'idée qu'écarter les salariés et leurs représentants de la gestion des risques conduit trop souvent à une forme de laxisme en matière de sécurité. Il dresse le constat selon lequel, bien que ses missions aient été élargies à la protection de l'environnement, le CHSCT est relativement impuissant face à ces situations et aux risques industriels.

Il faut réhabiliter le rôle des représentants du personnel dans la prévention et la définition des risques en intégrant le risque industriel en amont, à l'échelon de la négociation collective de branche professionnelle et des accords professionnels et interprofessionnels, en modifiant en profondeur la légitimité et le fonctionnement du CHSCT, celui-ci devenant un acteur de la sécurité industrielle, en créant les comités de site et, enfin, en étendant le délit d'entrave à toutes les nouvelles prérogatives du CHSCT.

Ce rapport traite également de la sous-traitance et de la précarité qui aggravent les risques et doivent être limitées. Il fait apparaître que le management à stricte logique financière s'oppose trop souvent à une démarche de prévention.

Il préconise, dans les sites industriels classés Seveso, la mise sous contrôle de la sous-traitance en cascade, en améliorant les conditions d'intervention des salariés des entreprises extérieures et en renforçant la protection des salariés précaires et extérieurs à l'entreprise.

Ce faisant, ce projet de loi demeure lié à une actualité dramatique et très médiatisée ; toutefois, il ne prend pas en compte la question des accidents du travail et des maladies professionnelles dans son ensemble.

Il s'inscrit néanmoins dans une évolution de la politique de prévention des risques d'accidents auxquels peuvent être exposés les salariés, politique pour l'instant limitée aux seules entreprises de type Seveso « seuils hauts ».

En présentant plusieurs amendements à ce texte, le groupe socialiste du Sénat souhaite contribuer à éviter le renouvellement des situations catastrophiques que notre pays a connues, veiller à ce que les dispositions réglementaires suivent l'évolution des techniques industrielles pour que les salariés de ces entreprises n'en soient plus les victimes et, enfin, exiger que toutes les entreprises de plus de cinquante salariés constituent un CHSCT et le fassent fonctionner ; or je rappelle qu'elles ne sont actuellement que 73 % dans ce cas. (Applaudissements dans les travées du groupe socialiste.)

(M. Guy Fischer remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)