SEANCE DU 30 NOVEMBRE 2001

SEANCE DU 30 NOVEMBRE 2001

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor.
La parole est à M. Fréville, rapporteur spécial.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les charges communes. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le budget des charges des communes est un budget « mammouth » : 117 milliards d'euros en charges brutes, 20 % du budget général en charges nettes. C'est aussi un budget en cure d'amaigrissement, non par réduction de crédits, hélas, mais par diminution de son caractère fourre-tout, par transfert de multiples crédits d'intervention dans d'autres fascicules budgétaires, et les améliorations sont déjà très sensibles pour l'emploi et l'aide au développement.
Il faut poursuivre ce recentrage, madame le secrétaire d'Etat. Est-il logique que les crédits pour les travaux de sécurité dans les lycées et les crédits d'indemnisation des préjudices touristiques dus au naufrage de l' Erika ou de la dotation de l'Etat en faveur du Fonds national de péréquation, malheureusement majorée de 150 millions d'euros, figurent dans le budget ?
En tout cas, le budget des charges communes, c'est d'abord celui de la dette.
En charges nettes, les intérêts s'élèvent à 36,8 milliards d'euros, et y ajoutent les 63 milliards d'euros d'amortissement de la dette, qui s'élève cette année au chiffre rond symbolique de 100 milliards d'euros.
Pourtant, la charge d'intérêt n'augmente en 2002 que de 0,8 %. Cette augmentation modérée peut surprendre, car le stock de la dette ne cesse d'augmenter, de flamber, si je puis dire.
D'après le bulletin de l'Agence France-Trésor, cette charge a augmenté de 26 % depuis la fin de l'année 1996.
Par ailleurs, la dette de l'Etat continue de croître en valeur relative, et ne cesse de progresser en pourcentage du PIB puisque nous sommes passés de 44 % à la fin de 1996 à 48,8 % à la fin de 2000.
Cependant, cette augmentation ne se répercute pas sur la charge, qui est en effet freinée mécaniquement par la baisse des taux d'intérêt qui se poursuit.
En 1992-1993, la France a souscrit des obligations assimilables du Trésor, des OAT, à 8,50 %. Elles arrivent à échéance cette année et on va leur substituer des OAT qui sont approximativement émises, pour les dernières d'entre elles, à 4,40 %. La baisse est progressivement engrangée.
Il faut dire que nous tirons profit de la création de la zone euro, qui élimine les risques de change et permet une politique monétaire moins rigide. Pour mesurer la portée de cette observation, il faut se souvenir de la politique monétaire économiquement absurde - même si elle était politiquement justifiée au point de vue international - des années 1991-1993 et qui visait à maintenir la parité avec le mark. Aujourd'hui, en revanche, nous engrangeons des bénéfices.
Le Gouvernement, madame le secrétaire d'Etat, a bénéficié à plein de cette baisse des taux puisque l'accroissement de la charge nette de la dette, depuis 1997, est de 8,6 % seulement.
Mais cet effet « taux » va disparaître. Progressivement, l'effet d'amortissement de la dette à taux élevé va être amorti et un simple calcul montre que la charge de la dette va à nouveau être gouvernée par la croissance de l'encours. Un déficit de 30 milliards d'euros financé au taux moyen nominal de 5 % engendre en effet mécaniquement une charge supplémentaire chaque année de 1,5 milliard de francs.
Une gestion plus active de la dette pourrait-elle atténuer ce coût ? C'est manifestement l'un des souhaits du ministre des finances !
Je me dois à cet égard de saluer l'apparition dans ce budget des charges communes du premier programme voulu par la loi organique du 1er août intitulé « gestion de la dette et de la trésorerie ».
C'est un progrès, même si des améliorations sensibles pourront être apportées.
Je retiendrai cependant l'un des objectifs, celui de la réduction de la durée moyenne de la dette négociable. C'est un objectif fort, parce qu'il traduit un changement de doctrine du Trésor.
Jusqu'alors, la doctrine classique était : le Trésor emprunte à long terme pour couvrir ses besoins à long terme et il emprunte à court terme pour couvrir ses besoins à court terme.
Evidemment, cela interdisait de jouer sur la courbe des taux. Or vous savez que les taux d'intérêt à court terme sont généralement plus bas que les taux d'intérêt à long terme. Emprunter à court terme permet de faire baisser les coûts en jouant sur la différence des taux. Mais cela comporte un risque, parce que rien n'empêche que les taux à court terme se « tendent », voire passent au dessus des taux à long terme. Le Trésor américain en a fait l'expérience et il a connu des années très difficiles vers 1992-1994.
Un arbitrage entre le risque et le taux doit donc être réalisé. Je sais bien que la création d'un marché européen des dettes souveraines en euros modifie la situation par rapport au début de la décennie, parce que nous ne sommes vraiment plus seuls sur un marché en francs. Nous représentons désormais à peu près 20 % de la dette souveraine, et des risques supérieurs peuvent donc être pris.
Je pense cependant qu'il faudra se lancer dans cette politique avec une grande prudence et sous le contrôle du Parlement. Une expertise de la portée des contrats d'échanges de taux d'intérêt devra être menée. Je n'accepte donc votre objectif n° 3, madame le secrétaire d'Etat, que sous bénéfice d'inventaire et de contrôle.
Le budget des charges communes devrait être également le budget de la dette viagère, des pensions.
Or, depuis 1977, les crédits initiaux des pensions sont, lors du vote du budget, répartis dans les fascicules des différents ministères, prétendument pour donner une idée exacte du coût net de chaque ministère.
Mais cette répartititon n'est réalisée que de façon très approximative. Sachez, par exemple, que les retraites des professeurs d'université émargent à la section scolaire de l'éducation nationale et qu'il n'est pas tenu compte, évidemment, des retenues pour pension pour calculer un coût net.
Cette méthode n'est pas satisfaisante, elle doit être révisée. Nous savons en effet que les dépenses pour pension ont explosé de 1997 à 2002. Toutes corrections faites, elles sont passées de 26 milliards d'euros à presque 32 milliards d'euros, soit 17 % d'augmentation, ce qui est très supérieur à l'augmentation des rémunérations d'activité.
Pour ce qui est des pensions civiles et militaires de l'Etat, à l'heure actuelle, les retenues pour pensions effectuées sur le salaire des agents ne couvrent qu'à peu près 15 % du coût net, qui explose. La subvention implicite de l'Etat est donc de 85 % !
En ce domaine, je note l'inaction du Gouvernement : depuis la déclaration du Premier ministre, aux termes de laquelle un allongement de la durée des cotisations pouvait être envisagé en contrepartie d'une intégration des primes, force est de reconnaître que rien n'a été fait.
Le budget des charges communes, c'est aussi celui des dégrèvements et des remboursements d'impôts.
Dans ce domaine, les masses sont importantes : 62,9 milliards d'euros de dépenses brutes. Or, dans la charte de budgétisation qui figure au début du projet de loi de finances, vous indiquez, madame le secrétaire d'Etat, que les dégrèvements d'impôts sont défalqués à la fois des recettes et des dépenses, ce qui est parfaitement logique et tout à fait juste dans le principe.
Il faut calculer la TVA et l'impôt sur les sociétés en charges nettes, mais il me semble qu'il y a une exception qui n'est pas respectée, celle qui concerne les impôts locaux, et qui intéresse naturellement beaucoup le Sénat.
Est-il logique de défalquer les dégrèvements d'impôts locaux du montant des impôts d'Etat ? Selon moi, il faudrait absolument que les dégrèvements d'impôts locaux apparaissent comme de vraies dépenses, puisque les allégements de fiscalité locale peuvent apparaître soit sous forme d'exonérations, soit sous forme de dégrèvements.
Pendant longtemps, la réponse du ministère fut très simple : « On ne peut pas le faire car la comptabilité publique ne distingue pas, au niveau des contributions directes entre impôts d'Etat et taxes locales. »
Heureusement, cet argument technique ne tient plus aujourd'hui. Des progrès considérables ont été réalisés en matière de comptabilité publique : ce qui était impossible voilà encore trois ou quatre ans est désormais réalisable.
Madame le secrétaire d'Etat, pour la clarté du débat, pour évaluer correctement l'impact de ces dégrèvements, il serait souhaitable qu'ils apparaissent en dépenses et qu'ils ne soient plus défalqués des impôts d'Etat.
Ces dégrèvements de fiscalité locale atteignent actuellement des sommes considérables, mais progressent moins que les exonérations et compensations. Sur les 140 milliards de francs d'allégements de la fiscalité directe, 60 milliards de francs prennent la forme de dégrèvements.
Vous savez que le Sénat a toujours été attaché à ce que les dégrèvements soient favorisés, parce qu'ils permettent une indexation correcte et sont rebasés chaque année pour compenser les pertes de recettes des collectivités locales.
En conclusion, mes chers collègues, la commission pouvait porter deux regards sur cet énorme budget.
Le premier est de nature technique : la plupart des crédits sont évaluatifs ou provisionnels. La commission des finances a considéré qu'ils étaient correctement évalués, même si l'on peut émettre quelques remarques au sujet des crédits de dépenses éventuelles. La commission a également constaté que les taux d'intérêt pour évaluer la charge de la dette étaient basés sur le consensus, méthode proposée par M. Arthuis alors qu'il était ministre. Sous cet angle, malgré tout, le budget est satisfaisant.
Mais la commission des finances a estimé que le volume des crédits demandés, en particulier au titre de la charge de la dette, ne faisait que tirer les conséquences d'une politique de réduction insuffisante du déficit budgétaire en période de croissance, politique qui renvoie sur les générations futures une partie du paiement de nos dépenses de fonctionnement. C'est pour cette raison que la commission des finances vous demande de rejeter ce budget.
La parole est à M. Loridant, rapporteur spécial.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les comptes spéciaux du Trésor. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les comptes spéciaux du Trésor apporteront en 2002, comme les années précédentes, une contribution très positive au solde du budget général, puisqu'ils dégageront un excédent de 1,9 milliard d'euros, en hausse de 592 millions d'euros par rapport à celui qui était prévu en loi de finances initiale pour 2001.
Je souhaite développer mes propos autour de quatre points : les incertitudes du compte 902-24 de privatisation, la déception du compte 902-33 concernant les licences UMTS, le bénéfice exceptionnel, lié à l'euro, du compte 906-04 d'émission des monnaies métalliques et le nouvel équilibre du compte d'avances aux collectivités locales.
S'agissant du compte de privatisation, ce sont plus de 44,5 milliards d'euros de recettes qui ont été encaissés entre 1993 et 2001. Ces recettes de privatisation sont exceptionnelles et non reconductibles. Elles sont fragiles, puisqu'elles dépendent, pour beaucoup, de la conjoncture économique et boursière.
Je tiens à souligner que le compte 902-24 connaît, en 2000 et en 2001, un effet de ciseau entre les recettes de privatisation et les besoins de financement du secteur public. Pour ces deux années, les recettes réalisées ont été en effet bien inférieures aux prévisions.
Cette diminution des recettes de privatisation s'explique, d'une part, par la réduction du périmètre des entreprises publiques et, d'autre part, par la conjoncture défavorable des marchés financiers qui peut conduire soit à une cession à moindre coût des entreprises publiques, soit à un report de leur mise sur le marché. La dernière hypothèse est sans doute préférable pour optimiser la gestion patrimoniale de l'Etat. Elle ne résout toutefois pas le problème de financement du secteur public.
Ainsi, la conjoncture défavorable que nous traversons conduit à un double paradoxe. Les entreprises figurant sur la liste des privatisations ne bénéficient pas des financements qu'elles pourraient trouver sur les marchés d'actions, les autres ne peuvent bénéficier de dotations en capital à la hauteur de leurs besoins, en raison notamment de la raréfaction des recettes de privatisation.
Tel sera le cas en 2001. Au mieux, ce seront 2 milliards d'euros sur les 4 milliards d'euros prévus qui seront encaissés sur le compte d'affectation spéciale 902-24. Les dotations en capital des entreprises publiques en souffriront. Une forte proportion devra ainsi être repoussée en 2002, et je le regrette.
Pour 2002, les perspectives sont incertaines. Les 3,9 milliards d'euros de recettes de privatisation prévus au départ dans les documents budgétaires correspondent à des cessions de capital de Renault, du Crédit lyonnais, de la SNECMA et de Dassault Systèmes. S'y ajouteront les 1,5 milliard d'euros liés à l'ouverture en capital, annoncée à l'Assemblée nationale, d'Autoroutes du Sud de la France.
Compte tenu des informations dont je dispose, l'estimation initiale fournie dans les documents budgétaires me semble constituer la fourchette basse des recettes qui peuvent être attendues pour l'Etat, sauf report éventuel d'opérations, évidemment lié, comme je le disais à l'instant, au contexte économique et boursier.
J'aimerais d'ailleurs que le Gouvernement fasse preuve de plus de transparence dans ses estimations : la difficulté de la prévision, qui est réelle, madame la secrétaire d'Etat, n'excuse pas l'absence d'information du Parlement sur les privatisations et les dotations en capital prévues pour 2002 et sur la réalisation du programme de 2001.
S'agissant du compte 902-33, je ne puis qu'exprimer une déception. L'UMTS a suscité - et suscite toujours, mais sans doute de manière plus raisonnable - de grands espoirs industriels. Il a, par ailleurs, nourri de folles espérances budgétaires. A l'issue de la procédure d'attribution des licences, l'UMTS n'a cependant pas été la bonne affaire espérée.
La révision du prix intervenue à la demande des opérateurs de télécommunications confirme cette déception budgétaire. Les gouvernements britannique et allemand ont ainsi recueilli deux à trois fois plus que les recettes prévues pour 2001, donc seize à vingt-quatre fois plus que ce que percevra l'Etat en 2001 et 2002. Compte tenu de la modicité des sommes désormais attendues - 1,24 milliard d'euros tirés de l'UMTS en 2001, soit moins de 1 % des montants attendus pour le fonds de réserve pour les retraites d'ici à 2020 -, je me demande si le compte 902-33 est à la hauteur des enjeux. Dès lors, je pense que les produits issus de l'UMTS devraient abonder le budget général.
J'en viens au compte 906-04 d'émission des monnaies métalliques. Je confirme évidemment le bénéfice exceptionnel de 533 millions d'euros, soit 3,5 milliards de francs, que connaîtra ce compte du fait du passage à l'euro en 2002. Il me paraît inutile de nier cette réalité, comme certains tentent de le faire aujourd'hui.
L'explication de ce « bénéfice » est simple : la Banque de France va émettre massivement des euros ; elle estime par ailleurs qu'un grand nombre de francs ne retourneront pas dans ses caisses et qu'une forte évaporation des pièces et des billets en francs aura donc lieu. La Banque de France devrait reverser en 2002 à l'Etat, sur la ligne 805 « Recettes accidentelles à différents titres », 240 millions d'euros, soit 1,5 milliard de francs, de recettes exceptionnelles, liées au retrait des billets en francs.
Il y a quelque paradoxe à constater qu'au moment où l'Etat abandonne son droit régalien le plus ancien, celui de battre monnaie, et sa souveraineté monétaire il réalise un bénéfice exceptionnel de 5 milliards de francs !
On me répondra que j'oublie les coûts de fabrication ; tel n'est pas le cas ! Si l'Etat pratiquait une comptabilité en coûts complets, il faudrait sans doute déduire de ce bénéfice de 2002 les coûts de fabrication des pièces payées sur les exercices budgétaires 1998, 1999, 2000 et 2001. Il serait également possible de rapprocher ce bénéfice des autres coûts supportés par l'Etat par ailleurs. Ces coûts, hélas ! madame la secrétaire d'Etat, ne sont pas connus dans leur globalité. Je souligne qu'il est très regrettable que l'Etat n'ait pas fait l'effort de mesurer le coût complet du passage à l'euro et qu'il ne l'ait pas, de ce fait, communiqué au Parlement ; ou bien, s'il l'a fait, il eut été pédagogique de le faire parvenir au Parlement.
Quoi qu'il en soit, pour conclure sur cet excédent exceptionnel, nous constatons que l'Etat sera le seul agent économique qui, à côté des inévitables coûts d'adaptation au changement de monnaie, bénéficiera en 2002 de tels profits sur l'euro.
Enfin, s'agissant du compte d'avances 903-54 aux collectivités locales, les spécialistes des finances publiques locales - et ils sont nombreux dans cet hémicycle - expliquaient encore récemment que le compte subissait un effet de profil et un effet de solde. Il n'en est rien aujourd'hui.
L'effet de profil s'est estompé en raison des progrès dus à la mensualisation du paiement de l'impôt. Surtout, le déficit de fin d'année a laissé place, depuis 1996, à des excédents croissants. L'excédent du compte pour 2002 s'élèverait ainsi à 900 millions d'euros ; c'est énorme ! Alors que le compte d'avances a pu fonctionner pendant de nombreuses années au détriment de l'Etat, force est de constater qu'il opère aujourd'hui à son profit. Je remarque dès lors que ce compte est porteur d'un nouvel équilibre des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, et je ne peux que m'en réjouir.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je voudrais pour conclure vous remercier de votre attention et indiquer que la commission des finances a proposé à la Haute Assemblée de voter le projet de budget des comptes spéciaux du Trésor. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose pour cette discussion.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les comptes spéciaux du Trésor recouvrent des opérations financières si diverses qu'il nous est relativement difficile de les analyser.
A y regarder de plus près, on se contentera donc de souligner concrètement que le solde des opérations menées sur les comptes spéciaux participe de l'amélioration du solde budgétaire global.
Pour cette raison, mon bref propos portera essentiellement sur la situation du compte d'avances aux collectivités locales, qui représente à lui seul plus de 54 milliards d'euros et qui devrait dégager, en 2002, un solde positif de 900 millions d'euros, contribuant ainsi à réduire de près de trois points le solde budgétaire global.
Cette situation appelle évidemment plusieurs observations. En effet, deux facteurs semblent motiver cette situation excédentaire du compte d'avances.
Le premier facteur est celui de la baisse des impôts locaux effectivement acquittés par les contribuables, qui accroissent, certes, les charges de dégrèvement et le niveau des prélèvements sur recettes, mais augmentent sensiblement, paradoxalement, les recettes du compte d'avances.
Nous sommes en présence d'une sorte de jeu d'écriture qui consiste à constater, ici, soit un amoindrissement des recettes, soit une augmentation des charges, et là, au contraire, une hausse des produits du compte d'avances.
Le second facteur qui explique cependant la situation du compte d'avances est, lui, plus directement lié à la question du recouvrement des impôts locaux.
Sous le double effet d'une meilleure lisibilité des encaissements et de la mensualisation, les recettes fiscales tant de l'Etat que des collectivités territoriales ont connu, dans la dernière période, une sensible amélioration de leur recouvrement.
Le paradoxe de l'augmentation de la fiscalité locale a été d'inciter de plus en plus de contribuables à opter pour un prélèvement mensuel de leur cotisation.
On notera d'ailleurs que ce choix a été opéré plus souvent par les contribuables de la taxe d'habitation ou de la taxe sur les propriétés foncières bâties que par ceux de la taxe professionnelle.
Toujours est-il que cette situation conduit aujourd'hui à l'amélioration constante du taux de recouvrement, donc à une réduction plus rapide du déficit chronique du compte d'avances au long de l'année.
Demeure donc pleinement posée la question de l'excédent du compte et de son origine. Est-ce un simple jeu d'optique ? Est-ce le produit de l'efficacité des services de la comptabilité publique dépassant, en quelque sorte, les résultats attendus dans la répartition du produit des impôts votés par les collectivités locales ?
Toujours est-il que ce compte d'avances constitue aujourd'hui un moyen bien commode de correction du déficit budgétaire et que la situation laisse un peu l'impression de voir les collectivités territoriales contribuer, sans le savoir, à l'amélioration de la situation des comptes publics.
Ce sont là quelques observations que je comptais formuler sur cette situation, à l'occasion de l'examen des comptes spéciaux du Trésor. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Marc.
M. François Marc. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le budget des charges communes n'est jamais la source de débats animés au sein des hémicycles parlementaires, même s'il touche à des sujets parfois controversés.
Pourtant, ce budget est, du simple point de vue comptable - 117 milliards d'euros - le premier des budgets de l'Etat. Son faible attrait s'explique peut-être par son caractère très contraint, qui en fait plus un budget de constatation qu'un budget de choix politique. En effet, les dépenses de la dette, tout comme les dépenses de dégrèvement, sont des dépenses obligatoires pour l'Etat. La preuve en est que les crédits qui y sont affectés sont bien souvent évaluatifs et non limitatifs. Le titre II, « Pouvoirs publics », n'offre pas plus de marges de manoeuvre. Et je pourrais ainsi décliner un à un tous les titres de ce budget en arrivant au même constat.
Toutefois, mes chers collègues, même lorsque les marges de manoeuvre sont faibles, il y a toujours place pour la volonté politique et la réforme.
Cette année, la présentation du budget des charges communes a été assez substantiellement remaniée. Les crédits du Fonds européen de développement ont été transférés au ministère des affaires étrangères, où ils trouvent plus logiquement leur place. Par ailleurs, un nouvel agrégat isolant les dépenses en atténuation de recettes, à savoir essentiellement les dégrèvements et les remboursements de trop perçus, a été mis en place. Dès lors, ces dépenses sont clairement distinguées des dépenses de charge de la dette. De plus, on notera la logique d'intégration des remboursements induits par la prime à l'emploi à cette catégorie de dépenses.
Mais c'est surtout la présentation d'un programme relatif à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat qui est le signe le plus marquant de l'attachement du Gouvernement à la réforme des finances publiques. Certes, cette année, le Parlement ne se prononcera pas sur ce programme, mais celui-ci préfigure, à titre très instructif, l'aspect que pourrait revêtir demain le débat budgétaire sous l'égide de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.
Ce programme s'appuie sur trois objectifs : limiter le montant du compte du Trésor à la Banque de France, dans une optique de trésorerie « zéro » ; placer au mieux les excédents de trésorerie résultant du premier objectif ; enfin, réduire la durée de la dette négociable. Pour atteindre ces objectifs, deux instruments - l'Agence France Trésor et les portefeuilles swaps - ont été créés.
Mes chers collègues, cette gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat apporte la preuve, s'il en était besoin, du souci de rigueur de ce gouvernement dans la politique qu'il mène.
Ce budget nous permet aussi, cette année, de constater les résultats des efforts engagés depuis 1997 pour diminuer les déficits et la dette. Ainsi, la charge de la dette progressera modestement de - 0,8 % - en 2002, pour s'établir à 36,9 milliards d'euros.
Certes, l'effet de la baisse des taux sur cette évolution est indéniable, mais l'effet de la baisse des déficits depuis 1997 ne l'est pas moins. Il ne saurait en être autrement, mes chers collègues, avec 100 milliards de francs de déficit en moins par rapport à 1996 il n'y a pas de miracle ! Il s'agit simplement du résultat des efforts entrepris à bon escient.
La dette continue de progresser, mais cette progression est relative si on la compare à celle de la croissance de notre PIB et des recettes de l'Etat. Une dette n'a en effet de signification qu'au regard de la capacité de son titulaire à la rembourser ! Or la croissance économique de ces dernières années, à laquelle les choix du Gouvernement ne sont pas étrangers, permet à notre pays d'envisager plus sereinement la question de sa dette.
Je ne dis pas qu'aucun effort ne doit être accompli pour la réduire ou même pour en limiter la croissance ; je dis simplement qu'il faut, dans un premier temps, l'appréhender dans sa juste proportion et, ensuite, s'y attaquer pour que nos enfants n'aient pas à payer demain nos dépenses d'aujourd'hui.
Mes chers collègues, le groupe socialiste votera ce budget, parce qu'il n'est que le reflet de la politique déterminée et continue menée par le Gouvernement depuis 1997 pour assainir nos finances publiques et les clarifier. (M. Delfau applaudit.)
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, en réponse à M. Fréville, je souhaite revenir sur l'exemple concret de réforme de la gestion publique induite et soutenue par l'adoption de la loi organique du 1er août 2001 et relative à la modernisation de la gestion de notre dette publique.
Cette réforme se manifeste au ministère des finances de deux manières.
En premier lieu, Laurent Fabius a décidé, au début de cette année, la création de l'Agence France Trésor. Celle-ci a pour mission de gérer au meilleur coût et avec une sécurité optimale la trésorerie et la dette de l'Etat.
Le nom donné à cette structure ne doit pas vous induire en erreur. Comme le souligne volontiers le directeur général de l'agence, c'est en quelque sorte un « nom commercial », dont le but est de favoriser une forte visibilité auprès des investisseurs européens, japonais ou américains et, finalement, de faciliter le placement de notre dette sur des marchés qui sont hautement concurrentiels. En réalité, l'agence reste un service de la direction du Trésor, placé sous l'autorité du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Une autre amélioration concrète liée à la nouvelle loi organique est l'adoption dès cette année, donc par anticipation, d'un « programme de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » dans le bleu « charges communes » du projet de loi de finances pour 2002. C'est une innovation importante, et je remercie M. Marc d'avoir bien voulu la souligner.
L'objet de ce programme est de clarifier les enjeux liés à la dette, comme votre commission des finances - M. Fréville en particulier le souhaite depuis de nombreuses années. Grâce aux réflexions et aux travaux internes au ministère des finances qui avaient entouré la création de l'agence, nous étions prêts à en débattre devant le Parlement. Aujourd'hui, grâce à ce programme, je puis vous confirmer que la gestion de la charge de la dette n'est pas un simple calcul arithmétique ou des hypothèses de taux d'intérêt ; elle est aussi le résultat de choix opérés lors de la fixation du calendrier d'émission de la dette primaire, puis lors des décisions prises en gestion active de la dette.
Dans cet esprit, le programme « dette » que nous proposons retient trois objectifs.
Le premier objectif fixé à l'agence vise la minimisation du montant du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée. Il s'agit de mettre en place une gestion de la trésorerie de l'Etat aussi proche que possible de ce que l'on appelle la trésorerie « zéro ». Cet objectif est mesuré concrètement par le solde moyen du compte de l'Etat en fin de journée à la Banque de France, les excédents éventuels étant placés en cours de journée sur le marché interbancaire. L'objectif pour 2002 est de ramener à 200 millions d'euros, contre 500 millions d'euros actuellement, le solde moyen en fin de journée et d'aller encore au-delà par la suite.
Retenir cet objectif suppose que soit améliorée la précision des prévisions de recettes et de dépenses de très nombreux services de l'Etat et de leurs correspondants, à savoir les collectivités locales et les établissements publics. C'est donc un engagement très significatif en termes de rigueur de gestion, en particulier de l'administration des finances mais également de l'ensemble des acteurs publics.
Le deuxième objectif a trait au placement des excédents ponctuels de trésorerie au meilleur prix. Il convient, notamment par l'amélioration continue des méthodes de prévision et d'intervention sur les marchés, d'accroître le niveau moyen de rémunération des placements de liquidités de l'Etat sur le marché interbancaire. L'objectif fixé à l'agence est d'obtenir la meilleure rémunération possible sur le marché du court terme.
Ces politiques de gestion active de la trésorerie s'appuient sur les prévisions à court, moyen et long termes de la trésorerie de l'Etat et sur les émissions hebdomadaires de titres courts.
Le troisième de ces objectifs, M. le rapporteur spécial l'a souligné, est sans doute le plus significatif en termes de gestion de la dette publique. Il s'agit de la réduction de la durée moyenne de la dette négociable. Les travaux réalisés au sein du ministère des finances et soumis aujourd'hui à votre examen montrent que la réduction moyenne de la durée de la dette est de nature à permettre, sur le long terme, une réduction de la charge d'intérêt de cette dette. La contrepartie est évidemment, vous l'avez vous-même souligné, une volatilité accrue de son coût. Il nous faut donc trouver un point d'équilibre qui n'augmente pas trop cette variabilité. Tel est l'objet, aujourd'hui, du programme « gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat. ».
Si le Parlement en est d'accord, l'objectif qui pourrait être fixé à l'Agence France Trésor dans le cadre de ce programme serait de réduire la durée moyenne de la dette à cinq ans et six mois, contre six ans et quatre mois à la mi-2001. Selon nos simulations, l'augmentation de la volatilité des taux restera marginale, alors que le gain budgétaire associé devrait être de l'ordre de 200 millions d'euros dès 2002.
L'agence engagera cette réduction grâce à une structure appropriée des émissions primaires, amplifiée par la constitution d'un portefeuille de contrats d'échanges, dits swaps , de taux.
Cela permettrait de poursuivre, en ce qui concerne les émissions de dette proprement dites, une politique tenant compte de la demande des investisseurs, dont certains préfèrent souscrire des maturités longues ou y sont statutairement contraints.
Pour la première fois dans nos débats parlementaires, je vous propose donc de débattre d'un objectif synthétique de gestion de la dette qui déterminera et encadrera les décisions que nous serons amenés à prendre pour 2002 en ce qui concerne tant la structure du calendrier d'émission de la dette primaire que la gestion active de la dette.
En vous présentant ce programme, j'ai la conviction que nous clarifions les choix publics à effectuer en matière de dette publique. Nous avons également la volonté de montrer la mesure du changement de perspective qu'entraînera progressivement la pleine application de la loi organique à l'ensemble des chapitres budgétaires du budget de l'Etat.
Ce premier programme est un exemple concret de la modernisation du ministère des finances, à laquelle nous sommes très attachés et dont je vous ai détaillé quelques aspects ce matin.
En ce qui concerne les comptes spéciaux du Trésor, M. Loridant a d'abord évoqué le compte 902-24 pour souligner les incertitudes concernant les recettes de ce compte. Il est clair que les événements du 11 septembre dernier nous ont conduits à décaler dans le temps certaines opérations, et je crois que personne ne peut nous reprocher ce choix.
Nous demeurons confiants, cependant, dans notre capacité à financer les opérations prévues sur ce compte - sans sortir de notre logique industrielle de gestion du secteur public - à partir de la mobilisation de titres d'entreprises qui évoluent dans le cadre d'accords industriels qui les renforcent ou dont l'Etat se désengage parce qu'il y est minoritaire et que sa présence n'est pas stratégique.
Nous avons d'ores et déjà annoncé le principe de certaines opérations, comme notre désengagement de Dassault Systèmes ou l'ouverture du capital de la Société nationale d'étude et de construction de moteurs d'aviation, la SNECMA, qui, si elles ont été décalées du fait des turbulences des marchés, ont vocation, parce qu'elles sont souhaitables et nécessaires, à se réaliser.
Enfin, M. Loridant à évoqué la question du coût complet de l'euro au travers de celle du compte des monnaies métalliques. Je rappellerai simplement que, si ce compte des monnaies métalliques affiche aujourd'hui un excédent de 3,5 milliards de francs, soit 0,53 milliard d'euros, il a supporté, dans le passé, les coûts de fabrication des pièces d'euros, qui ont été comptabilisés au moment de la frappe des pièces en 1998, 1999, 2000 et 2001 pour une somme totale de 3 milliards de francs, auxquels s'ajoutent les frais de stockage ou d'ensachage.
Comme M. Loridant l'a souligné, il faut, pour estimer le bilan global que constitue l'introduction des pièces pour l'Etat, commencer par ne pas oublier qu'il a dû frapper 8 milliards de pièces avant le 1er janvier 2002.
Il est un second excédent qui a été évoqué, notamment, par M. Loridant et par M. Foucaud : je veux parler du compte d'avance aux collectivités locales. L'existence d'un solde excédentaire de ce compte doit cependant être mise en regard de plusieurs éléments.
D'abord, le déficit cumulé de ce compte qui, encore supérieur à 100 milliards de francs à la fin de l'année 2000, est représentatif du manque à gagner global pour l'Etat entre les avances qui ont été concédées aux collectivités locales et les recettes qu'ils a recouvrées à ce titre.
Il faut, de plus, prendre en compte la masse des recettes « pour ordre » qui créditent artificiellement ce compte et pèsent donc directement sur les recettes fiscales nettes du budget général par augmentation des dépenses en atténuation de recettes. Ces recettes d'ordre sont constituées des dégrèvements dits « législatifs », connus dès l'émission, des dégrèvements prononcés suite à une demande du contribuable après qu'il a reçu son avis d'imposition, ou encore des admissions en non-valeur pour les créances irrécouvrables.
En 2000, on peut estimer que ces recettes pour ordre ont représenté plus de 85 % des 75 milliards de francs de dégrèvements et admissions en non-valeur sur impôts locaux enregistrés en exécution, soit près de 17,5 % des recettes totales du compte d'avance, élément, monsieur le sénateur, que vous négligez dans votre présentation.
Enfin et surtout, le montant final des ressources qui sont allouées aux collectivités locales n'est en rien affecté par le résultat annuel du compte d'avance en exécution : quoi qu'il advienne, les recettes des collectivités locales sont calées sur le volume effectivement réalisé des émissions des impôts locaux. En revanche, c'est le budget de l'Etat qui absorbe, à travers son déficit, les écarts successifs entre le volume des avances concédées aux collectivités locales et les recouvrements effectivement réalisés sur les impôts directs locaux.
Au terme de cette très brève intervention, je tiens à remercier M. Fréville, rapporteur spécial, d'avoir bien voulu noter qu'en effet le budget des charges communes est en « cure d'amaigrissement ». (Sourires.) Nous avons bien l'intention de poursuivre dans cette voie l'année prochaine, si tout va bien ! (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

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