SEANCE DU 27 NOVEMBRE 2001

SEANCE DU 27 NOVEMBRE 2001

M. le président. Nous allons maintenant examiner les dispositions du projet de la loi de finances pour 2002 relatives aux recettes des collectivités locales.
La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le présent débat, né l'an passé, a trouvé immédiatement sa légitimité et il s'insère de manière très opportune dans notre discussion.
Le Sénat est dans sa vocation constitutionnelle pour débattre et mettre en lumière l'évolution des recettes et des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.
Qu'il me soit permis d'ouvrir mon propos par un souhait : celui que, dans un proche avenir, nous n'ayons plus à débattre des recettes des collectivités locales telles que nous les connaissons aujourd'hui.
Quel que soit le gouvernement qui sera aux affaires l'année prochaine, il n'échappera pas à la nécessité de procéder à une réforme en profondeur des finances locales, de la fiscalité locale mais aussi des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.
Les concours financiers représentent une masse financière considérable à redéployer pour la rendre plus péréquatrice. Ils se caractérisent aussi par leur extrême complexité, qui ne permet plus, en ce qui les concerne, un exercice éclairé de notre démocratie parlementaire. Combien d'articles de lois de finances sont examinés sans qu'un réel débat de fond soit tenu en séance publique avec la clarté nécessaire, tant le caractère obscur des différents mécanismes décourage toute tentative d'explicitation claire et lisible des enjeux !
Un véritable chantier de réforme doit être, enfin, ouvert. Le Gouvernement a annoncé sa volonté d'agir ; nous en prenons acte.
J'ajoute simplement que la réforme des finances locales ne pourra pas sérieusement être menée avec succès si le Parlement n'y est pas associé tout au long de son processus, donc dès son début. Voilà qui nécessite, madame la secrétaire d'Etat, une attitude très attentive et constructive de l'exécutif, qui, seul, dispose des moyens d'élaborer les simulations nécessaires.
Je ne vous cache pas que, malheureusement, l'exécutif nous semble vouloir aujourd'hui conserver le monopole de l'initiative en ce domaine. Je citerai deux exemples pour éclairer ce propos.
Le premier concerne les rapports destinés au Parlement. Chaque année, le Gouvernement doit remettre, avant le 1er octobre, un rapport sur la réforme de la taxe professionnelle. Or l'Assemblée nationale a examiné la première partie du présent budget sans disposer de ce document, et nous ne l'avons toujours pas.
M. Josselin de Rohan. Comme d'habitude !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Aux termes de la loi de finances pour 2001, le Gouvernement devait remettre deux rapports avant l'été 2001. Cette obligation n'a pas été remplie !
Second exemple, le Gouvernement avait demandé aux commissions des assemblées leur sentiment sur sa note d'orientation relative à la réforme des finances locales et il a souhaité entendre leurs propositions. Nous l'avons pris au mot, et la commission des finances a demandé au ministère de l'intérieur de réaliser des simulations de la répartition de la dotation globale de fonctionnement des structures intercommunales, afin de tester différentes hypothèses. Aucune suite à cette demande n'a été donnée à ce jour. Franchement, madame la secrétaire d'Etat, il faut, pour l'avenir, qu'il en aille autrement !
S'agissant de l'évolution des recettes des collectivités locales, je souhaite faire d'abord une remarque de méthode.
A plusieurs reprises, depuis le mois de septembre, vous avez fait valoir, madame la secrétaire d'Etat, que, depuis quatre ans, la dotation globale de fonctionnement, la DGF, avait augmenté plus vite que les dépenses de l'Etat, ce qui, selon vous, serait le signe de l'attention toute particulière que le Gouvernement porte aux ressources des collectivités locales.
Chacun est libre de raisonner comme il l'entend ! Pour ma part, je veux rappeler que la DGF ne s'analyse pas comme une dépense de l'Etat, mais comme une recette des collectivités locales.
C'est sur le fondement de cette analyse que la loi organique du 1er août 2001 a inscrit, sur mon initiative, la technique des prélèvements sur recettes de l'Etat dans notre nouvelle « Constitution financière ». Cette inscription donne, pour la première fois sous la Ve République, une consécration organique à une partie substantielle des dotations de l'Etat. Elle consacre aussi l'initiative parlementaire dans ce domaine.
J'ai précisé, à cet égard - et cette interprétation a prévalu - que les « prélèvements sur recettes » sont des recettes que l'Etat perçoit pour le compte de tiers, en l'occurrence pour le compte des collectivités locales.
Ces prélèvements sur recettes s'expliquent du fait de l'impossibilité technique d'organiser le prélèvement de ces recettes directement par les collectivités. Le prélèvement direct serait pourtant préférable du point de vue du respect du principe de l'autonomie financière ! Dès lors, ce n'est pas, madame la secrétaire d'Etat, par rapport aux dépenses de l'Etat qu'il faut examiner l'évolution de la DGE, mais à l'aune de l'évolution des dépenses des collectivités locales, et en particulier des nouvelles dépenses obligatoires qui sont mises à leur charge par l'Etat lui-même, c'est-à-dire par le Gouvernement.
Sans entrer dans le détail - le rapporteur général, M. Philippe Marini, et M. Michel Mercier le feront excellemment - je veux illustrer la situation quelque peu invraisemblable dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui en m'appuyant sur un exemple tiré du tout récent rapport particulier que la Cour des comptes a consacré aux communautés urbaines.
La Cour reproche aux communautés urbaines, établissements publics soumis au principe de spécialité, de financer des actions qui ne relèvent pas de leurs compétences. Mais elle souligne aussi que, paradoxalement, les communautés sortent de leurs compétences à la demande de l'Etat, qui les pousse notamment à intervenir dans les domaines de son ressort, l'enseignement supérieur notamment.
Les collectivités locales acceptent d'accomplir des efforts parfois coûteux pour aider l'Etat à mettre en oeuvre certaines politiques d'intérêt national, mais il n'est pas sain pour la démocratie que l'autorité qui décide de la dépense ne soit pas celle qui en assume la charge financière.
Je n'ai pas le souvenir d'avoir entendu le Gouvernement faire part de son sentiment sur la pertinence d'un principe simple, que tous nos compatriotes connaissent, selon lequel « qui paie commande ». Si notre débat de cet après-midi éclairait cet aspect, il nous permettrait de franchir un pas de géant dans les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Ainsi, les élus locaux auraient une idée enfin plus précise des principes qui guident le Gouvernement dans sa politique en faveur des collectivités locales.
Voilà, madame la secrétaire d'Etat, les aspects que j'ai voulu mettre en exergue à l'ouverture de ce débat, en souhaitant que vous répondiez aux différents orateurs, sans oublier de nous dire, car cela a de l'importance pour nous, si vous partagez notre analyse au sujet du principe « qui paie commande ». (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce débat sur les recettes des collectivités territoriales permettra à nombre d'entre nous de s'exprimer.
La commission des finances, comme vient de l'indiquer M. Lambert, a poursuivi l'examen des rubriques correspondantes du budget de l'Etat avec le sentiment que beaucoup reste à réaliser si l'on veut que les collectivités territoriales disposent des moyens nécessaires et que leurs compétences respectives soient clarifiées.
Je commencerai par quelques considérations relatives aux relations entre le budget de l'Etat et les budgets des collectivités territoriales.
Notre rôle, surtout pendant l'examen du projet de loi de finances, consiste à approuver l'évolution des différents concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Or ce dispositif, nous le savons, est extrêmement, voire exagérément complexe. Il est constitué aujourd'hui par tout un écheveau de dotations, de transferts et de compensations dont la lecture est loin d'être simple.
Si nos concitoyens étaient plus directement associés à nos délibérations, ils constateraient combien est complexe la gestion de nos collectivités territoriales.
Vu du côté du budget de l'Etat, la contribution totale de la nation aux collectivités territoriales semble avoir évolué très vite depuis 1998 : 14 milliards d'euros supplémentaires leur ont été versés par l'Etat, soit à peu près le montant de l'augmentation, depuis la même date, des budgets que le Gouvernement qualifie de prioritaires.
Il faut cependant aussitôt, mes chers collègues, dépasser cette observation, car ces 14 milliards d'euros supplémentaires se répartissent en deux rubriques très dissymétriques : d'un côté, on trouve 2 milliards d'euros pour l'évolution des dotations aux collectivités territoriales ; de l'autre, 12 milliards d'euros sont consacrés à l'évolution des compensations de l'Etat pour allégements et suppressions d'impôts.
Bien entendu, Mme le secrétaire d'Etat nous dira certainement tout à l'heure que l'effort est considérable, mais cet effort reflète la politique qui a été conduite : année après année, l'Etat a fait des cadeaux aux contribuables en prélevant des impôts sur les budgets auxquels ils étaient affectés.
Pour remplacer ces recettes au sein des budgets des collectivités territoriales, l'Etat verse des compensations, et nous voyons donc s'opérer un double phénomène : du côté de l'Etat, une rigidité budgétaire croissante ; du côté des collectivités territoriales, une perte considérable de l'autonomie de décision que seule pouvait leur conférer la maîtrise des taux des impôts votés par leurs assemblées. Ainsi, 85 % de la progression des sommes allouées par l'Etat aux collectivités territoriales depuis 1998 résultent de la compensation de pertes de recettes fiscales.
Lorsque le projet de loi de finances pour 1998, voilà donc déjà quatre ans, a été présenté au comité des finances locales, dont je salue le président, notre éminent collègue Jean-Pierre Fourcade, le secrétaire d'Etat au budget du moment avait indiqué que l'Etat était devenu « le premier contributeur à la fiscalité locale » et qu'il conviendrait de « remédier » à cette situation, selon lui « insatisfaisante ».
Depuis lors, force est de constater que, au lieu d'y « remédier », on a aggravé, et beaucoup aggravé, cet état de choses.
En supprimant des pans entiers de la fiscalité locale plutôt que de la réformer, le Gouvernement a accéléré une évolution dont les inconvénients sont manifestes.
Je veux parler tout d'abord de la remise en cause de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, qui est à l'origine de la proposition de loi constitutionnelle votée par notre assemblée, sur l'initiative de son président, Christian Poncelet, et qui, ultime signal adressé aux collectivités territoriales et à l'opinion publique, affirme le principe selon lequel tout impôt supprimé doit être remplacé par le transfert à due concurrence, aux collectivités territoriales concernées, d'une autre ressource fiscale dont ces collectivités puissent conserver la maîtrise.
J'évoquerai ensuite la réduction des marges de manoeuvre financières du Gouvernement, car les dépenses de transfert deviennent incompressibles. Elles évoluent nécessairement selon un taux défini à l'avance, toujours considéré comme insuffisant par ceux qui reçoivent mais toujours lourd à supporter pour celui qui donne, c'est-à-dire l'Etat.
M. René-Pierre Signé. Cela existait déjà sous Juppé !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Si notre collègue, qui est un spécialiste des apostrophes intempestives, souhaite m'interrompre,...
M. Patrick Lassourd. C'est un braillard, c'est un aboyeur !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... il serait sans doute préférable qu'il aille au bout de sa pensée.
M. Patrick Lassourd. Il n'en a pas ! (Rire.)
M. Josselin de Rohan. Il ne sait qu'aboyer !
M. Paul Blanc. Il n'a pas de pensée, il n'a pas d'avis !
M. Gérard Braun. C'est un trublion !
M. le président. Monsieur le rapporteur général, vous seul avez la parole.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Merci, monsieur le président.
M. René-Pierre Signé. Ce n'est pas nous qui avons inventé les transferts de charges.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cher collègue, puisque nous sommes dans le cadre du débat général, chacun a la possibilité de s'inscrire pour exprimer son propos.
M. Josselin de Rohan. Il faut en être capable !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ainsi, il résulte de ce que je disais précédemment une rigidité accrue du budget de l'Etat et une limitation de sa capacité à ajuster ses dépenses à l'évolution de ses recettes.
En période de récession ou de ralentissement - hélas ! nous y sommes - l'Etat se trouve prisonnier des dispositifs qu'il a lui-même créés.
La situation dans laquelle nous nous trouvons n'a que des inconvénients. Elle n'arrange ni les collectivités territoriales, ni l'Etat, ni les contribuables, puisque, du fait des compensations, il y a un transfert de charges du contribuable local vers le contribuable national, qui sont une seule et même personne.
Nous sommes donc entrés dans un véritable engrenage, et cela parce que le Gouvernement, au cours de toutes les années qui se sont écoulées, s'est soigneusement abstenu de concevoir, de préconiser, a fortiori de mettre en oeuvre une réforme de la fiscalité locale.
Là encore, le président Christian Poncelet a exprimé l'essentiel en rappelant la semaine dernière, au congrès de l'Association des maires de France, que la législature qui s'achève constituait un incontestable rendez-vous manqué pour la décentralisation. Il notait que le système de financement des collectivités territoriales par l'Etat était à bout de souffle et que « l'occasion historique offerte par la période de croissance que nous venons de connaître n'a, à aucun moment, été mise à profit pour le remettre à plat de manière ambitieuse. Autant de bombes à retardement qui hypothèquent l'avenir ».
Force est de constater, mes chers collègues, que le président du Sénat exprime la réalité de ce que nous vivons et que ses propos sont frappés au coin du bon sens.
Il est bien certain qu'au cours de ces dernières années l'Etat, tantôt réduisant les bases de la taxe professionnelle, tantôt cherchant à faire bonne figure grâce au dossier de la vignette, tantôt cherchant à faire plaisir avec la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, n'a cessé d'amputer les ressources des collectivités territoriales, ressources qui ont été remplacées par les différentes compensations dont je parle depuis le début de mon propos.
M. Didier Boulaud. Cela vaut bien les cadeaux de Balladur au patronat !
M. Josselin de Rohan. Décidément dans la Nièvre, cela ne va pas !
M. Didier Boulaud. Cela va très bien, merci !
M. Philippe Marini, rapporteur général. La Nièvre a eu ses heures de gloire, mais aujourd'hui, effectivement...
M. Josselin de Rohan. Le talent n'est pas hériditaire !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est vrai !
M. René-Pierre Signé. C'est acquis, on n'y reviendra plus !
M. Josselin de Rohan. Que ce soit à Nevers ou à Château-Chinon, c'est pareil !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il vous reste le musée du septennat !
M. Didier Boulaud. Il y en a un autre à Sarran !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Les propositions de réforme interviennent ainsi à l'aube des échéances électorales ; on annonce maintenant des réformes alors que, pendant cinq ans, la gestion de ce secteur n'a comporté aucune vision globale de l'évolution de la fiscalité et des compétences des collectivités territoriales. Celles-ci bénéficiaient d'impôts qui étaient certainement imparfaits, dont le produit était parfois faible, mais qui étaient clairement identifiés par le contribuable local. Leur suppression partielle n'a été qu'une opération de communication pour le Gouvernement.
Bref, nos collectivités territoriales ne pourront vivre longtemps sous ce régime. Il sera nécessaire de trouver des règles du jeu pour mieux définir les compétences et les ressources des uns et des autres. Il sera nécessaire de moderniser la fiscalité locale sans que celle-ci échappe aux assemblées élues. Il y aura donc un sérieux défi à relever, mais cela, mes chers collègues, permettez-moi de le dire, est une autre histoire ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 25 minutes ;
Groupe socialiste, 23 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 18 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 16 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 14 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 13 minutes.
Je rappelle qu'en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.
Par ailleurs, le temps programmé pour le Gouvernement est prévu au maximum pour trente-cinq minutes.
La parole est à M. Doligé.
M. Eric Doligé. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans le cadre de la discussion budgétaire, et comme s'en est réjoui le président de la commission, M. Lambert, il nous a été réservé une séance afin d'évoquer l'avenir de nos collectivités territoriales et leurs recettes.
J'aborderai peu les chiffres. Je me concentrerai sur la situation et les perspectives de nos échelons territoriaux en général, notamment les départements, cibles privilégiées des transferts de charges de l'Etat pour l'exercice 2002.
Dois-je rappeler que, tout comme le budget de l'Etat, celui des collectivités est fait de recettes et de dépenses, et que le propre d'un budget est d'être équilibré.
Malheureusement, les collectivités servant aujourd'hui de variable d'ajustement à la générosité de l'Etat, elles perdent progressivement leur autonomie fiscale. Pour 2002, le montant global des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales s'élève à 54,639 milliards d'euros, soit une progression de 6,8 %. Nul n'est besoin de vous préciser que celle-ci est loin de compenser les charges nouvelles décidées unilatéralement par l'Etat.
Ainsi, pour ce qui est des départements, la perte d'autonomie fiscale depuis 1998, date correspondant à votre arrivée aux affaires, madame la secrétaire d'Etat, s'élève à 16 %.
En effet, entre la réforme des droits de mutation, qui représente une perte d'autonomie fiscale de l'ordre de 4,7 %, la réforme de la taxe professionnelle, une perte de 5 %, la suppression partielle de la vignette, une perte de 6,3 %, la part des recettes fiscales dans le total des recettes de fonctionnement est passée de 70 % à 54 % en 2001.
L'année 2002 devrait, hélas ! confirmer cette fâcheuse tendance.
Pour le seul département du Loiret, dont je préside le conseil général, le projet de budget pour 2002 montre une baisse de l'autofinancement disponible de 2,7 % par rapport au budget primitif de 2001. Même avec une dette faible, les remboursements d'emprunts consomment proportionnellement plus d'épargne, limitant à due concurrence nos investissements pourtant indispensables pour répondre aux besoins de nos populations et de leurs territoires.
A ce rythme, dans quelques années, la totalité des budgets de nos collectivités sera entre les mains de l'Etat, ce qui va totalement à l'encontre des lois de décentralisation.
Puis-je me permettre de rappeler que le principe de l'autonomie fiscale doit être compris comme le corollaire nécessaire de la responsabilité des élus locaux dans la gestion de la dépense publique ?
Ces débats étant relativement techniques et réservés à des initiés, principalement des élus, vous annoncez aux Français que, chaque année, vous faites croître vos dotations. Cela est vrai, mais vous omettez d'ajouter que vous reprenez discrètement de la main gauche deux fois plus que ce que vous avez donné, avec beaucoup de médiatisation, de la main droite.
Permettez-moi de mettre en scène une fiction. Elle relate une réunion ministérielle qui, à l'évidence, n'a pas existé et dont l'objet pourrait être la mise en place et le financement de nouvelles politiques.
Le Premier ministre, dans un élan de générosité électoraliste, annonce qu'il souhaite instituer une allocation pour personnes âgées, qu'il décide d'appeler APA.
Le choix des urnes étant proche, les ministres réjouis applaudissent. Le ministre des finances se risque à une question : « Quel serait le coût de cette heureuse initiative ? » Il se heurte à des regards embarrassés, personne n'ayant réfléchi à ce point de détail.
La secrétaire d'Etat au budget se risque à annoncer 15 milliards de francs,... à mettre peut-être à la charge de la ministre de l'emploi et de la solidarité, précise-t-elle.
Réaction immédiate de celle-ci : « C'est impossible, car je n'ai même pas le début d'un euro pour financer la création des 40 000 emplois des hôpitaux. »
Le Premier ministre, qui n'est jamais à court d'idées, annonce : « C'est du social ! Mettez cette charge sur le dos des conseils généraux, car, contrairement à l'Etat, ils n'en sont pas encore à financer leurs frais de fonctionnement par l'emprunt. »
Bien qu'étant resté totalement dans la fiction, j'ai peur d'avoir approché une certaine réalité.
La nouvelle APA, l'allocation personnalisée d'autonomie, devrait plutôt être appelée l'ADPA, le D signifiant « départementale ». Quand on finance les deux tiers du dispositif, à défaut de décider, on pourrait au minimum avoir droit à cette reconnaissance.
L'ADPA traduite au niveau d'un département va représenter en moyenne l'équivalent de 6 % d'imposition supplémentaire.
Ce dialogue ministériel très fictif sur l'APA pourrait facilement être appliqué au financement du SDIS, le service départemental d'incendie et de secours. Il serait probablement tout aussi surréaliste.
L'annonce nous est faite depuis quelques mois, au travers d'un débat orchestré à l'Assemblée nationale, de la mise à la charge totale des départements du financement des SDIS en 2006. Pouvez-vous nous donner des éléments de clarification quant à cette éventualité ?
Les interprétations sont multiples : elles vont de l'obligation de prendre en charge 50 % au minimum des frais des SDIS, avec prise en compte de l'ensemble des charges nouvelles, au financement total.
Dans la meilleure hypothèse, le surcoût financier représente l'équivalent de 2 % d'impôts à demander aux contribuables dès cette année, avant même la mise en place du dispositif voté par l'Assemblée nationale.
Ayant été membre de la commission Fleury, je peux vous expliquer comment l'Etat organise un simulacre de concertation.
Sur les vingt membres de la commission : un représentait les maires, un les départements, trois les SDIS, cinq les fonctionnaires, dix les sapeurs-pompiers, soient cinq élus payeurs et quinze membres de groupes de pression très organisés. Comme vous pouvez vous en douter, le résultat était écrit d'avance : « faire payer encore plus les payeurs et décider pour eux ».
J'avais proposé que les compagnies d'assurance, les sociétés d'autoroutes, les caisses de sécurité sociale prennent leur part, ainsi que l'Etat, qui, en la matière, a depuis longtemps totalement abandonné sa responsabilité vis-à-vis des citoyens et des biens.
Une autre proposition pourrait être de fiscaliser le financement des SDIS afin que chacun connaisse le coût de la protection.
Madame la secrétaire d'Etat, avez-vous fait une simulation des charges nouvelles induites par ces réformes ? Avez-vous envisagé des participations financières de la part des partenaires de la sécurité ? Avez-vous obtenu que l'Etat s'engage financièrement et significativement afin de remplir ses obligations ?
Par ailleurs, le Premier ministre a annoncé, lors d'un discours-programme à Saint-Brieuc, un prochain débat sur la sécurité civile. Il a même évoqué sept zones de sécurité correspondant aux sept zones de défense. Il se dit très clairement que le poids de ces nouvelles structures serait supporté en majeure partie par ceux qui financeraient les SDIS, c'est-à-dire par les départements. Une nouvelle charge est ainsi esquissée et instillée dans l'esprit des pouvoirs publics.
Quand l'Etat cessera-t-il de décider sans les intéressés ? Quand acceptera-t-il enfin une vraie concertation préalable ?
Permettez-moi d'aborder un autre sujet aux implications financières particulièrement lourdes : l'ARTT, aménagement et réduction du temps de travail, ou plutôt la RTT, le « A » de « aménagement » ayant été largement oublié.
Tous les départements, après avoir établi leurs premières simulations, constatent un besoin de financement supplémentaire de 2 % à 3 %.
Le cumul de l'ADPA, des SDIS et de la RTT donne 10 % à 12 % de besoin de fiscalité complémentaire dès 2002. Or, à aucun moment, les collectivités n'ont pu participer à la décision.
Avant de conclure, j'évoquerai l'incroyable dispositif de l'article 11 relatif à l'arrêt du Conseil d'Etat dit « commune de Pantin ». Je rappelle pour mémoire que la commune de Pantin a obtenu du Conseil d'Etat que l'Etat prenne en compte les rôles supplémentaires pour le calcul des bases servant à la compensation de la taxe professionnelle.
A la suite de cet arrêt, nombreuses ont été les collectivités à vouloir intenter un recours contentieux. Il semble que, dans un premier temps, afin d'éviter une certaine hémorragie financière, les services fiscaux départementaux, peut-être sur injonction de leur administration centrale, aient tout fait pour ne pas communiquer les rôles supplémentaires qui auraient pu servir aux collectivités lésées pour agir en justice.
Cette méthode un peu cavalière n'étant visiblement pas suffisante, le Gouvernement a jugé bon d'introduire cet article 11 dans le projet de loi de finances pour 2002.
Madame la secrétaire d'Etat, si l'Etat continue à épuiser de la sorte les finances des collectivités locales, leur enlevant toute autonomie, il prend le risque de voir ces dernières ne plus pouvoir accompagner les politiques qu'il mène en matière d'aménagement du territoire. Je n'ai pas besoin de vous rappeler que les départements et les régions, voire les communes, sont très fortement sollicités pour les routes nationales ou encore pour les universités. Or, si les finances des collectivités sont prises en otage par l'Etat, il est clair qu'il ne pourra plus compter sur elles pour les aider.
Aussi, madame la secrétaire d'Etat, comme tous mes collègues, je serai très attentif aux réponses que vous voudrez bien nous apporter. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, visiblement, si l'on en juge par les déclarations successives de différents membres du Gouvernement sur ce sujet depuis le mois de septembre, l'année 2002 devrait être un cru exceptionnel pour les collectivités locales en termes de concours financiers de l'Etat. Il y a du vrai dans ce sentiment : la DGF connaît son taux de progression le plus élevé depuis longtemps...
M. René-Pierre Signé. Ah !
M. Michel Mercier. Monsieur Signé, attendez le moment des oh ! et des hou ! qui ne va pas tarder à arriver. (Sourires.)
M. René-Pierre Signé. Le contraire me surprendrait !
M. Michel Mercier. M. le rapporteur général vous l'a dit, il faut aller au bout de sa pensée : permettez que je m'applique cette maxime ! (Nouveaux sourires.)
Il est donc vrai que la DGF connaît son taux de progression le plus élevé et qu'il en est de même pour un certain nombre d'autres dotations. Jusqu'à la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui régresse d'année, en année mais qui diminuera en 2002 un peu moins que d'habitude du fait de la prise en compte par le Gouvernement de l'arrêt « Ville de Pantin ».
Que demander de mieux que des ressources qui augmentent dans un contexte où la situation financière des collectivités locales est présentée comme bonne par beaucoup, notamment par notre collègue Joël Bourdin, parce que les gestionnaires locaux sont de bons gestionnaires ?
On pourrait se dire que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes. Mais il s'agit là d'une présentation un peu trop idyllique des choses.
Arrêtons-nous quelques instants sur l'augmentation de la DGF en 2002 ; le sujet le mérite. L'augmentation est de 4,07 %, et même de 4,67 % si tout est pris en compte dans le calcul. Cependant, mes chers collègues, une telle progression repose sur un certain nombre d'hypothèses économiques que, vous-même, madame la secrétaire d'Etat, avez jugées un peu trop optimistes puisque vous avez vous-même déclaré récemment, à l'Assemblée nationale, que l'on pouvait escompter, pour 2002, un taux de croissance de quelque 2 %, soit un taux inférieur à celui qui a été retenu pour le calcul de la DGF. Si l'on tient votre estimation pour exacte, la progression de la DGF ne devra plus être que de 3,9 %, et il appartiendra donc au gouvernement en place en 2004, quel qu'il soit, de reprendre aux collectivités locales ce que le gouvernement en 2001 leur aura donné pour 2002.
Mais je crois surtout que le taux d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales a perdu beaucoup de sa signification ces dernières années. Il faut en effet analyser ces concours financiers au regard des dépenses obligatoires nouvelles que l'Etat met à la charge des collectivités locales.
Aujourd'hui, dans leurs relations avec l'Etat, les collectivités locales ont moins un problème de recettes qu'un problème de dépenses, car les charges nouvelles que le Gouvernement leur impose augmentent considérablement.
L'exemple des rémunérations des agents de la fonction publique est, à cet égard, très parlant. Les augmentations des fonctionnaires sont décidées par le Gouvernement sans que les collectivités locales soient d'une manière quelconque associées aux décisions en question.
En année pleine, le coût pour les collectivités locales des différentes mesures de revalorisation des traitements intervenues depuis 1998 représente 2,27 milliards d'euros. Au cours de la même période, la DGF aura progressé de 2,32 milliards d'euros. C'est dire que la progression de la DGF est entièrement absorbée par la progression des salaires des agents des collectivités territoriales.
Il ne s'agit pas, pour nous, de dire que les traitements des fonctionnaires ne doivent pas être augmentés. Nous considérons simplement que cela doit faire l'objet d'une discussion et que les élus ont naturellement leur mot à dire.
Evidemment, on ne peut parler d'accroissement des concours de l'Etat aux collectivités locales si les charges nouvelles imposées à ces dernières conduisent à un gain nul pour elles.
Au-delà des décisions prises en matière de salaires des agents des collectivités locales, les dépenses obligatoires nouvelles imposées aux collectivités locales par l'Etat représentent un poids financier très lourd.
Comment ne pas évoquer, en cet instant, l'APA, l'allocation personnalisée d'autonomie ? Personne ne conteste le bien-fondé de cette allocation nouvelle. Ce que l'on peut et que l'on doit contester, c'est son mode de financement.
L'APA se traduira, dès 2002, par une charge de 11,5 milliards de francs pour les départements, dont 5,5 milliards de francs de dépenses nouvelles. L'APA va ainsi représenter 13,5 % du produit des impôts directs locaux perçus par les départements.
D'un côté, le Gouvernement décide une allocation et, de l'autre côté, les départements doivent payer. Aux uns le bénéfice politique de la nouvelle allocation, aux autres l'impopularité résultant des augmentations d'impôt.
Il y a là une habitude que semble prendre le Gouvernement, et c'est une habitude particulièrement condamnable.
Madame la secrétaire d'Etat, j'ai pris connaissance ce matin d'un document qui m'a laissé quelque peu pantois. Il s'agit d'une circulaire émanant de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité et de Mme la secrétaire d'Etat aux personnes âgées, adressée à Mmes et MM. les directeurs d'agences régionales de l'hospitalisation, à Mmes et MM. les directeurs régionaux des affaires sanitaires et médicosociales, et à Mmes et MM. les directeurs départementaux des affaires sanitaires et médico-sociales.
Je vous en donne lecture : « Le 27 septembre 2001, le Gouvernement a signé avec quatre organisations syndicales représentatives un protocole sur la réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Encore les 35 heures !
M. Michel Mercier. ... qui définit le cadrage national applicable aux établissements à compter du 1er janvier 2002. »
Je rappelle que cet accord a conduit à la création de 45 000 emplois dans la fonction publique hospitalière.
Je poursuis ma lecture : « Nous vous invitons à engager la concertation avec le comité de suivi régional, composé des syndicats signataires, prévu par le protocole, sur la base des éléments suivants. La DRASS réunira ce comité de suivi, en y associant le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, afin de définir en concertation avec lui les modalités générales de répartition qui guideront vos allocations de moyens au bénéfice des établissements et services publics sanitaires et médico-sociaux. »
Jusque-là, il n'y a rien à dire.
Mais le tableau qui suit montre que, sur les 45 000 emplois dont la création est prévue, 8 170 doivent être financés par les conseils généraux et par les résidents.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Utile précision !
M. Michel Mercier. Un deuxième tableau présente la liste des emplois à créer, année après année, par région et par département.
Nous apprenons ainsi que, au cours de la période 2002-2004, pour un certain type d'établissements, 717 emplois doivent être créés et que, pour d'autres catégories d'établissements, 3 130 emplois sont à la charge des départements.
Une telle méthode n'est pas acceptable. Il n'y a pas eu la moindre concertation ni la moindre information. Quand on interroge la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, tout le monde déclare ne pas savoir de quoi il s'agit.
Voici cependant, ce que le 9 novembre 2001, le directeur régional des affaires sanitaires et sociales de Haute-Normandie écrivait au président du conseil général de la Seine-Maritime : « Le protocole sur la réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière, signé par le Gouvernement et les organisations syndicales le 27 septembre 2001, prévoit la création de 45 000 emplois, dont 8 000 sur le secteur social et médico-social.
« La répartition régionale de ces emplois, faite au prorata des équivalents-temps plein prévoit, pour la Haute-Normandie, la création de 371 emplois par les différents financeurs. »
Suivait une invitation à venir assister à une réunion pour prendre connaissance des modalités d'organisation de la mise en place de ce protocole.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La décentralisation n'existe plus !
M. Michel Mercier. Je me suis permis de citer ce document parce qu'il montre bien quelle est la philosophie du Gouvernement dans ses relations avec les collectivités locales. Cette philosophie est toute simple : « Je décide seul des dépenses que je considère comme nécessaires dans le domaine social et je les fais payer par les collectivités locales. »
Cela est tout à fait inadmissible. Aucun président de conseil général n'a été consulté ni même informé. Les présidents de conseils généraux commencent simplement à recevoir des lettres leur indiquant les créations auxquelles ils devront procéder et selon quel calendrier.
Il est temps que ce gouvernement nous dise si sa philosophie est bien celle de la décentralisation ou si, au contraire, il considère que les collectivités locales ne sont là que pour exécuter la politique qu'il décide sans les consulter et pour en assumer la charge financière.
Compte tenu de la façon dont ces dépenses nouvelles sont décidées et compte tenu des rapports financiers que les collectivités locales entretiennent avec l'Etat, on ne peut pas dire que le budget de 2002 pour les collectivités locales soit un bon budget. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, depuis 1997, de nombreuses réformes s'appliquent aux collectivités locales, qui participent ainsi à un mouvement plus vaste de modernisation de l'Etat.
Ces réformes sont indispensables. Les lois relatives à la solidarité et au renouvellement urbains, à la parité, au non-cumul des mandats, le nouveau code des marchés publics, le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, actuellement en cours d'examen, et les diverses politiques contractuelles devraient conférer à nos collectivités une plus grande souplesse dans leur action, faire avancer la solidarité, la justice sociale et la démocratie.
Pour certaines d'entre elles, l'effet se mesure déjà. En témoigne, par exemple, l'entrée massive des femmes dans les centres de décision politique. Pour d'autres, il faut encore vaincre les résistances et les réticences. Je pense aux 20 % de logements sociaux institués par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Cette modernisation de nos institutions ne peut évidemment pas ignorer les finances locales. Mais une réforme en profondeur s'impose ; elle est amorcée. Le Gouvernement a en effet engagé une vaste concertation dans le cadre de la commission Mauroy et à la suite de la note d'orientation émanant du ministère de l'économie et des finances, présentée au comité des finances locales le 12 juillet 2001.
Pleinement engagés dans ce processus, nous présentons nos propositions dans le cadre de cette concertation. Cette réforme est, pour nous, une priorité ; elle est urgente, car la situation financière des collectivités locales est loin d'être satisfaisante.
Les incertitudes sont nombreuses. L'autonomie de gestion est réduite. Pour un grand nombre de collectivités, les marges de manoeuvre sont ni plus ni moins inexistantes.
Ce sont d'abord les populations qui en subissent les conséquences. Les services, pourtant indispensables, qui leur sont dus ne peuvent être complètement rendus.
De surcroît, une augmentation des impôts pesant sur les ménages est à craindre ; nous l'avons d'ailleurs déjà constaté par endroits. La note de conjoncture établie par Dexia en juillet 2001 en fait état : « Comme en 2000, la fiscalité des communes enregistre l'impact de la montée en puissance du mécanisme de la TPU, qui se traduit par une baisse importante du produit de la TP et par un accroissement notable au cas par cas de la pression fiscale "communale" pesant sur les ménages. »
La croissance est également affectée. Il est indéniable que les collectivités locales jouent un rôle moteur dans l'économie. N'oublions pas qu'elles réalisent 76 % des investissements publics, ce qui se traduit en emplois, en infrastructures. Comme nous le disons fréquemment, l'argent des collectivités ne dort pas.
Si on en est arrivé là, c'est, à notre avis, notamment du fait de la non-prise en compte des charges pesant sur les collectivités locales dans la détermination de leurs ressources.
Je ne reviendrai pas ici - vous connaissez notre position - sur les mesures qui avaient été mises en oeuvre avant 1997 et dont l'effet a été franchement négatif. Nous ne cessons de le dire, il faut déterminer les ressources en fonction des charges. Or les charges nouvelles pèsent lourdement sur les budgets locaux.
Les frais de personnel sont encore à la hausse cette année, du fait de la mise en place des 35 heures sans moyens ! Nous n'avons, bien entendu, rien à redire sur les 35 heures, mais beaucoup sur les moyens.
M. Bernard Murat. Ah !
M. Thierry Foucaud. Il faut également mentionner la nouvelle bonification indiciaire, les emplois-jeunes à former, mais aussi à pérenniser, emplois qui sont, par ailleurs, à l'origine de nouveaux services nécessitant la mise en place d'équipements.
N'oublions pas non plus les mises aux normes, les sujets des déchets, de l'assainissement, de l'alimentation en eau potable, la mise en oeuvre des politiques contractuelles. Je dois dire que la liste est longue !
Certes, vous m'objecterez que, depuis 1997, le Gouvernement a consenti un effort important, en matière de dotations comme dans le cadre de politiques contractuelles.
S'agissant de l'évolution des dotations, nul ne peut nier que le contrat de croissance et de solidarité est nettement plus généreux que le pacte de stabilité du gouvernement Juppé. Il prend en compte la croissance à hauteur de 33 % dans le calcul du taux d'évolution de l'enveloppe normée. Certes, la dotation globale de fonctionnement progresse. Mais c'est le principe même de l'enveloppe normée qu'il faut abandonner dans le cadre de la réforme des finances locales.
Il faut cesser d'utiliser la DCTP, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, comme variable d'ajustement. Au titre des mesures urgentes, nous présenterons donc des amendements visant à atténuer la baisse de la DCTP pour l'année 2002.
La réforme des finances locales doit aussi conduire à revaloriser très largement le montant des dotations.
Que penser, par exemple, de la dotation « élu local », qui est d'un montant dérisoire, comparé aux besoins de formation des élus et aux indemnités ?
Que penser aussi du fait que, malgré les abondements exceptionnels dont ont bénéficié la DSU et la DSR, les communes les plus pauvres le restent ?
En ce qui concerne les politiques contractuelles, l'effort de l'Etat s'est également accentué. Néanmoins, la part de financement restant à la charge des collectivités, les dépenses annexes et l'absence de financement au-delà du contrat les conduisent parfois à ne pas s'engager dans ce type de politique.
Il y a beaucoup à dire également sur la politique de la ville. Nombreuses sont les villes de banlieue qui demandent des moyens supplémentaires pour faire face à l'insécurité.
A côté d'un renforcement des dotations, c'est aussi à la fiscalité locale qu'il faut recourir. Elle a fait l'objet de réformes qui, parce qu'elles visent à moderniser un système d'un indéniable archaïsme, vont dans le bons sens.
Il conviendrait maintenant de poursuivre cette modernisation par la mise en place d'impôts modernes d'un rendement suffisant pour redonner aux collectivités des marges de manoeuvre et garantissant un équilibre entre la contribution des ménages, bien trop importante dans notre fiscalité, et celle des entreprises.
Voilà pourquoi nous proposons la prise en compte des actifs financiers dans la base de la taxe professionnelle.
Cela permettrait de tripler le montant de la DGF et de régler ainsi un certain nombre de problèmes. Ce serait une mesure de justice fiscale vis-à-vis des ménages, mais également des entreprises qui réalisent des investissements productifs.
Pour que la modernisation de notre fiscalité favorise la croissance, l'emploi et instaure une plus grande justice fiscale, c'est à la « financiarisation » de l'économie qu'il faut s'attaquer. C'est tout autre chose que la majorité sénatoriale nous propose. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Sergent.
M. Michel Sergent. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après le brillant exposé de mon collègue Gérard Miquel sur le cadrage général du budget 2002, qui a permis de rétablir un certain nombre de vérités malmenées dans cette assemblée, je m'attacherai plus particulièrement, puisque le moment s'y prête, à évoquer le sujet des collectivités locales.
Depuis 1997, ce gouvernement a manifesté un profond attachement au principe de la libre administration de nos collectivités territoriales, énoncé par le texte fondateur de nos institutions. (Rires sur les travées du RPR.)
M. Bernard Murat. Ce n'est pas vrai !
M. Michel Sergent. Je ne reviendrai pas sur la multitude de réformes adoptées, sinon pour citer celles qui sont, à mes yeux, emblématiques de cette volonté de faire vivre ce beau principe. Je veux parler de la réforme de l'intercommunalité et de l'instauration du contrat de croissance et de solidarité. Et cette mesure n'a pas attendu cinq ans pour être mise en place !
Grâce à ce contrat, nos collectivités locales ont bénéficié depuis 1999 de 6,7 milliards de francs supplémentaires par rapport à ce qu'elles auraient perçu sous l'égide du contrat de stabilité de M. Juppé, ne l'oublions jamais !
Je ne verserai pas dans l'autosatisfaction facile, car des questions restent posées. Toutefois, l'essentiel est d'en avoir conscience. Or ce gouvernement est particulièrement sensible aux difficultés qui affectent nos régions, nos départements et nos communes.
Preuve en est, d'abord, le rapport sur l'avenir de la décentralisation remis par Pierre Mauroy. Preuve en est, ensuite, la présentation que vous avez faite, madame la secrétaire d'Etat, devant le comité des finances locales, d'une note d'orientation sur la réforme des ressources des collectivités locales. Preuve en est, enfin, la discussion devant le Parlement du projet de loi relatif à la démocratie de proximité.
Cette volonté réformatrice s'inscrira évidemment, comme cela a été le cas jusqu'à présent, dans le cadre d'une large concertation. Nos élus locaux peuvent être rassurés et envisager avec confiance et sérénité les évolutions qui, demain, changeront leur vie et celle de leurs administrés, car elles répondront à une demande accrue de démocratie et de solidarité.
Il y a bien longtemps, mes chers collègues, que notre vie locale n'avait pas suscité autant d'attention et de bienveillance de la part d'un gouvernement ! En conséquence, fortes de cette volonté réformatrice et de l'intérêt porté à leurs ressources, nos collectivités locales affichent depuis 1997 une solide santé financière.
En 2000, elles ont une nouvelle fois dégagé une capacité de financement importante - près de 25 milliards de francs. Ce bon résultat est d'autant plus méritoire qu'il n'est ni la conséquence d'une envolée des taux de la fiscalité - qui ont modestement progressé de 0,6 % - ni le résultat d'un effondrement de l'investissement, lequel a vivement progressé, de 13,2 %. Je rappellerai, chers collègues, l'importance de ce dernier chiffre, puisque les trois quarts de l'investissement public sont réalisés par nos collectivités locales.
Grâce à la consolidation de nos finances locales, certains défis, comme le financement des 35 heures dans la fonction publique territoriale, ont pu être relevés et gagnés.
Aujourd'hui, le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie interpelle légitimement les exécutifs départementaux. Le coût financier de cette politique généreuse de la « main tendue » vers nos concitoyens les plus âgés sera lourd. Mais, s'il le fallait, le Gouvernement ne reculerait pas devant ses responsabilités et interviendrait !
Si nos finances locales sont saines, si elles permettent à nos collectivités locales d'investir, d'offrir à nos concitoyens un service public de proximité souple et de qualité, de favoriser des avancées sociales pour leurs agents, c'est parce que le Gouvernement s'est engagé à leur consacrer les financements dont elles ont légitimement besoin. Il n'y a pas de miracle, chers collègues ! Quand la volonté, le savoir-faire et l'écoute sont présents, les résultats sont au rendez-vous !
La loi de finances pour 2002 ne déroge pas à cet engagement. En conséquence, l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est indexée, en 2002, d'une part, sur la progression de l'inflation, d'autre part, sur 33 % du PIB.
Ce taux de 33 % est un choix raisonnable dans les circonstances actuelles. Je suis surpris de constater que ceux qui, hier, soutenaient, ou du moins admettaient l'indexation prévue par le contrat de stabilité de M. Juppé sur la seule inflation, demandent aujourd'hui, avec une belle assurance, l'indexation sur 50 % du PIB.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela fait trois ans, cher collègue ! Ce n'est pas une découverte !
M. Michel Sergent. Monsieur le rapporteur général, vous avez demandé tout à l'heure que l'on ne vous interrompe pas. Voulez-vous avoir la gentillesse d'en faire autant ?
Magnifique virage à 180 degrés, mais quelque peu inquiétant par l'opportunisme des convictions qu'il démontre !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Virage sur trois ans !
M. Michel Sergent. Campagne électorale aidant, les convictions se mueront en promesses, tout aussi opportunistes, évidemment. Et au cas, peu probable il est vrai, de victoire, les reniements suivront, comme d'habitude !
En 2002, l'intérêt de l'Etat pour les collectivités locales est une réalité concrète, qui s'apprécie à 56 milliards d'euros, soit 368 milliards de francs. Ainsi, la dotation globale de fonctionnement progressera de plus de 4 % en 2002 et, en son sein, les dotations de solidarité rurale et de solidarité urbaine de 5 % chacune.
Mais, au-delà de l'importance des recettes transférées, ce projet de budget privilégie une fois de plus l'efficacité et la solidarité.
Efficacité, tout d'abord, avec le renouvellement des abondements de la dotation d'aménagement finançant les incitations au regroupement intercommunal ; efficacité encore, avec l'intégration du financement des communautés d'agglomération dans l'enveloppe intercommunale ; efficacité, enfin, avec la réforme du financement de la garantie des communautés urbaines.
En outre, le Gouvernement règle dans le présent projet de loi de finances le problème de la compensation des pertes de recettes de taxe professionnelle sur les rôles supplémentaires. De 2002 à 2005, les collectivités locales recevront à ce titre 1,2 milliard de francs pour l'arriéré et percevront chaque année une majoration de la dotation de compensation pour la taxe professionnelle pour les pertes survenues après 2002. Par ailleurs, comme je le disais à l'instant, la solidarité n'est pas oubliée dans ce budget. Solidarité, en effet, avec l'abondement des dotations de solidarité urbaine et rurale ; solidarité encore, avec l'abondement du fonds national de péréquation ; solidarité, enfin, avec la neutralisation de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour les collectivités les plus défavorisées.
Plus anecdotique, mais symbolique de l'attention portée au détail, un amendement de M. Didier Migaud prévoit la prolongation du dispositif qui rend éligibles à un remboursement immédiat au fonds de compensation pour la TVA les investissements résultant des tempêtes de 1999.
Pour l'avenir, maintenant que l'essentiel, c'est-à-dire des financements convenables, est assuré, je pense que la réflexion devra porter sur la solidarité entre les territoires riches et les territoires pauvres. Nous devons aller plus loin dans la péréquation du produit des impôts locaux et dans la péréquation des dotations de l'Etat. Les systèmes mis en oeuvre aujourd'hui sont encore insuffisants, comparés à l'ampleur des inégalités qu'ils sont censés modérer.
A titre d'exemple, je rappellerai que 10 % des communes se partagent 90 % des bases de taxes professionnelle en 2000. Derrière ces inégalités de potentiel fiscal entre territoires, concept abstrait au premier abord, il y a la réalité concrète de citoyens qui subissent la dégradation de leur qualité de vie faute de services publics suffisamment dotés. Il y a aussi la réalité d'une pression fiscale censée compenser la faiblesse des bases d'imposition de nombreuses collectivités à faibles ressources.
Il faudra savoir convaincre et trouver les bons mécanismes pour que nos collectivités locales bénéficient d'un financement plus équitable qui garantira, de surcroît, leur capacité et leur autonomie financières.
Leur autonomie financière a effectivement reculé ces dernières années sous l'effet des allégements de la fiscalité locale. Je souligne d'ailleurs qu'aucun contribuable ne s'en est plaint. Mais il faut savoir, mes chers collègues, que cette autonomie reste, chez nous, beaucoup plus forte que dans la plupart des pays étrangers, où elle se résume à une autonomie de la dépense. Le sujet n'est pas simple. Preuve en est que les ardents défenseurs de l'autonomie fiscale des collectivités locales demandent, envisageant d'autres buts certes, la suppression totale de la vignette automobile. En outre, les dotations de l'Etat ont l'avantage, par rapport à la fiscalité locale, de rendre plus aisées les prévisions de ressources. Le débat doit avoir lieu, et j'ai confiance, car je sais qu'il ne sera pas éludé.
Depuis 1997, le Gouvernement a fait le choix de consentir en faveur de nos collectivités locales un effort financier considérable et sans cesse mieux réparti. Avec cette loi de finances, mes chers collègues, 2002 sera une nouvelle fois celle du choix des collectivités locales !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Quel godillot !
M. Michel Sergent. Aussi, madame la secrétaire d'Etat, ce projet de budget pour 2002 nous semble présenter suffisamment d'atouts pour que notre pays surmonte le ralentissement actuel de l'économie mondiale. Il s'inscrit, en outre, dans le respect des priorités et des objectifs que nous nous sommes fixés pour nos collectivités locales.
C'est pourquoi vous pourrez continuer à compter sur le total soutien du groupe socialiste tout au long de cette discussion. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Quel soutien inconditionnel !
M. le président. La parole est à M. Bourdin.
M. Joël Bourdin. « Il ne faut pas toujours juger sur ce qu'on voit », écrivait Molière dans Tartuffe . Et ce qui est vrai des gens l'est aussi pour nos institutions, et précisément pour nos collectivités locales.
En effet, lorsque l'on examine la situation de nos collectivités locales au premier abord, on pourrait juger que leurs équilibres financiers sont satisfaisants. Or un brin d'analyse nous prouve assez vite que les évolutions de leurs éléments structurels dissimulent des tendances récessives et annoncent des difficultés dans un avenir proche.
Tout d'abord, je tiens à souligner que la situation de nos collectivités locales en 2001 paraît, à l'examen de certains ratios et de leurs évolutions, de nature à rassurer ceux qui sont attachés à certains équilibres.
En effet, globalement, l'épargne brute des collectivités locales n'a cessé de grimper à un taux annuel significatif depuis 1993. De l'ordre de 100 milliards de francs en 1993, elle a atteint 160 milliards de francs en 2001, ce qui semblerait traduire un retour à une certaine aisance financière que semblent corroborer deux indications complémentaires.
D'une part, la capacité de financement des administrations publiques, négative jusqu'en 1995, est devenue positive depuis, en affichant un excédent de 24 milliards de francs en 2000.
D'autre part, le solde moyen des comptes de dépôt au Trésor qui, de 1999 à 2000, a encore augmenté de 10 %, s'établit à 115 milliards de francs.
Même si une analyse plus fine fait apparaître que ce sont les communes, notamment celles de 10 000 à 20 000 habitants, qui voient leurs ratios évoluer le moins vite, il est incontestable que la marge d'autofinancement des collectivités locales s'est accrue au cours des six dernières années.
D'où provient ce résultat ? A qui le doit-on ? Les gouvernements ont tendance à s'attribuer les bienfaits dont bénéficient leurs partenaires, mais est-ce l'action gouvernementale qui est responsable ? Non, elle ne l'est pas pour l'essentiel.
Dans le domaine financier, le Gouvernement, depuis 1997, n'a fait qu'appliquer des textes qui s'imposent à tous et accompagner une bienveillante croissance dont l'impulsion venait d'outre-Atlantique. L'essentiel de l'évolution constatée est dû aux collectivités locales, à leurs équipes, qui n'ont eu de cesse, par leur propre gestion, de contrecarrer des mouvements de fond, comme la croissance élevée du poste « charges de personnel ».
Ce qui est remarquable, en effet, c'est que les collectivités locales ont amélioré leur aisance en une période où des textes nationaux entraînaient une augmentation très significative de leurs frais de personnel.
Sur une base 100 en 1992, les charges de personnel des collectivités locales atteignaient en effet l'indice 150 en 2001, ce qui représente un taux d'évolution annuelle de 5 % environ, alors que leurs recettes évoluent d'un taux moindre.
Quatre facteurs ont joué au cours de ces dernières années.
En premier lieu, la baisse des taux d'intérêt s'est traduite par une réduction du poste « frais financiers », accentuée par les renégociations actives de dette. De 45 milliards de francs en 1993, les charges d'intérêt ont chuté à 27 milliards de francs en 2001.
En deuxième lieu, la maîtrise des autres charges de gestion par les maires et les présidents de conseils généraux et régionaux a été accrue.
En troisième lieu, une baisse du recours à l'emprunt, de 40 milliards de francs en quatre ans, a été enregistrée de sorte que, depuis deux ou trois ans, les remboursements de dettes sont plus importants que l'accroissement de l'endettement annuel. En quatrième lieu, on a noté corrélativement une baisse des investissements. Même si une légère reprise a eu lieu en 2000, année préélectorale propice, en francs constants, les investissements de 2001 restent d'un montant inférieur à ceux qui étaient enregistrés en 1992.
Voilà les raisons essentielles qui expliquent la situation de la trésorerie et celle de l'épargne de nos collectivités locales. Pour l'essentiel, elles sont la conséquence de la gestion de leurs responsables, de leur comportement à l'égard de l'endettement, ainsi que d'une rétention des projets d'investissement.
Les effets de la baisse des taux d'intérêt vont bientôt se dissiper. Quant au freinage des investissements communaux, on ne doit pas s'en réjouir. Tout au contraire, on doit restaurer la confiance afin de permettre à nos collectivités locales de faire face aux nombreux besoins qu'expriment les Français.
Les collectivités locales, notamment les communes et leurs groupements, peuvent-elles répondre à ces incitations ?
Matériellement, elles disposent d'une épargne restaurée qui leur permettrait de relancer leur cycle d'investissement. Je doute qu'elles le fassent pour plusieurs raisons qui tiennent au processus d'investissement lui-même, mais aussi aux menaces qui pèsent à court terme sur leur capacité d'autofinancement.
Il faudrait lancer une étude sur les raisons des nouveaux comportements d'investissement des collectivités locales. En son absence, je me permets de hasarder quelques hypothèses visant à expliquer la réticence nouvelle des élus locaux face à l'acte d'investissement, en tenant compte des débats sérieux qui ont eu lieu sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, au comité des finances locales et à l'observatoire des finances locales.
Ce qui me paraît clair et qui joue depuis quelques années, c'est le ralentissement du processus d'investissement. Les tracasseries qu'entraînent les nouvelles procédures de marché, les normes multiples qu'il faut respecter, les précautions qu'il faut prendre ont accru considérablement, depuis quelques années, le temps de maturation des investissements. La où, en amont du premier coup de pioche, il fallait naguère six mois de travail administratif, il en faut maintenant le double, voire le triple, et certains projets sont abandonnés faute de pouvoir être entrepris dans les deux ans qui suivent l'attribution d'une subvention. Il faut impérativement changer cela.
Il fut un temps où les collectivités locales investissaient peu parce qu'elles n'avaient pas d'argent ; nous avons maintenant, d'une certaine manière, l'argent mais nous sommes empêchés de l'utiliser pour investir. Ce n'est pas enthousiasmant, c'est même décourageant. A cela s'ajoute la lenteur de la mise en route des contrats de plan et de leurs corollaires, les contrats territoriaux.
Madame le secrétaire d'Etat, nous sommes bientôt en 2002 et la plupart des contrats de plan n'ont pas encore été mis en application pour la période 2000-2006. Par ailleurs, beaucoup de contrats territoriaux ne pourront être signés qu'au milieu de l'année 2002. Est-ce vraiment sérieux ? Le Gouvernement tient-il vraiment à nous prouver que même les infimes planifications ne sont pas applicables, rendant ainsi hommage a contrario aux procédures libérales ?
Là, manifestement, le Gouvernement manque à ses devoirs et se prive d'un outil permettant de soutenir les investissements publics, dont l'essentiel, je vous le rappelle, relève des collectivités locales.
Mais ce qui pèse le plus sur la propension à investir des collectivités locales, c'est la situation de leurs sections de fonctionnement, dont on peut malheureusement craindre la dégradation dans les prochaines années, qu'il s'agisse des communes ou des conseils généraux.
Ce relatif pessimisme se fonde, tout d'abord, sur l'évolution incertaine des recettes des collectivités locales.
En effet, si le Gouvernement, pour des raisons électorales qui sont transparentes et appuyées, annonce dès maintenant qu'il donnera en 2002 un coup de pouce à la DGF des communes et de leurs groupements, nous savons tous ici que c'est une opération à crédit, remboursable l'année suivante. Certains l'ont dit ici : une DGF généreuse en 2002, c'est la quasi-certitude d'une mauvaise DGF en 2003, avec une régulation négative. Ce n'est franchement pas comme cela qu'il convient de traiter les élus locaux. Ils ne retiendront de l'opération de 2002 que le fait que 2003 sera une année difficile ! Ce n'est pas encourageant pour l'investissement.
A la vérité, pour la DGF, se pose le problème de l'indicateur d'inflation sur lequel elle est indexée et qui n'a rien à voir avec l'indice des prix à la consommation. Un indicateur composite des charges supportées par les collectivités locales ferait apparaître un taux plus élevé que celui qui apparaît lorsqu'on utilise l'indice des prix à la consommation.
Il n'est pas rassurant non plus de considérer l'évolution des charges, le fonctionnement des collectivités locales.
Il ne faut plus compter sur la marge de compression des charges d'intérêt, alors que les menaces se font pesantes sur l'évolution des charges de personnel.
Il y a, tout d'abord, l'effet RTT, qui ne va pas manquer d'alourdir la masse salariale des collectivités locales. Même si des marges de productivité sont susceptibles d'être dynamisées ici ou là, il n'en reste pas moins que l'année 2002 sera de toute évidence caractérisée par un taux d'évolution des charges sociales de plus de 5 %, ce qui devrait mordre sérieusement sur l'épargne de l'année 2002.
Il y a aussi les intégrations des emplois-jeunes, qui ne manqueront pas bientôt de peser lourd dans la gestion communale, et je ne parle pas de l'intégration des nombreux emplois-jeunes des associations, alors même que la plupart d'entre elles ne peuvent pas offrir de situations pérennes.
Madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, quand on observe l'évolution financière des collectivités locales au cours de ces dernières années, on peut dire qu'elles ont reconstitué leur trésorerie et leur capacité d'épargne au prix d'un endettement et d'un désinvestissement et que les contraintes actuellement perceptibles ne nous annoncent pas une reprise des investissements, alors qu'elles risquent fort de provoquer une diminution de leurs conditions de fonctionnement et un amoindrissement de leur épargne brute.
Dans ces conditions, on ne peut que regretter que l'Etat n'ait pris sa part, comme c'est le cas dans le secteur privé, de l'accroissement des charges de personnel, induit par l'application de la loi sur la réduction du temps de travail, tout comme on doit regretter également le traitement scandaleux qui est imposé à la dotation de compensation de la taxe professionnelle, grignotée, amenuisée, voire carrément amputée, au nom du pacte de croissance et de solidarité. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, après tant de beaux discours et d'observations justes, je bornerai mon propos, dans les quelques minutes dont je dispose, aux inquiétudes que ressentent les élus locaux, afin que le Gouvernement en prenne conscience et, surtout, qu'il en soit tenu compte ultérieurement, à l'occasion des réformes qui seront entreprises, et ce quel que soit le gouvernement.
Madame le secrétaire d'Etat, nous avons échangé beaucoup d'arguments, d'éléments, de chiffres à l'occasion des nombreux débats auxquels nous avons participé tous les deux ; je n'y reviendrai donc pas.
Alors que l'année 2002 se présente bien, comme vient de le dire Joël Bourdin, pourquoi tant d'inquiétudes pour l'avenir ? Nous avons trois soucis majeurs : l'avenir de la dotation globale de fonctionnement, la survie de la taxe professionnelle et, ce qui est plus inquiétant que tout, les risques liés à la globalisation des concours de l'Etat aux collectivités locales.
Beaucoup a été dit sur l'avenir de la dotation globale de fonctionnement. Certes, cette dotation augmente bien en 2002, grâce au « rebasage » de 2000, comme l'on dit en termes techniques, et aux hypothèses qui ont été adoptées. Pourtant, comme l'a expliqué Joël Bourdin, il est clair que le fait de retenir une hypothèse trop forte de croissance de la production intérieure brute pour 2001 - 2,3 %, alors que chacun sait que nous aurons du mal à atteindre 2 % - fait que nous aurons une régularisation négative et que les années 2003 et 2004 seront plus pénibles.
Ce qui est encore plus préoccupant, c'est que le comité des finances locales a de plus en plus de mal à répartir la DGF en raison de deux phénomènes.
D'abord, le coût de l'intercommunalité ne cesse de progresser et bloque, par conséquent, le développement de la DSU et de la DSR. Les mécanismes de péréquation sont faussés à l'intérieur de la DGF. Ensuite, à l'intérieur de l'enveloppe « normée », pour reprendre votre expression, la variable d'ajustement étant la dotation de compensation de la taxe professionnelle, un certain nombre de collectivités constatent une diminution de la DCTP plus forte que l'augmentation de la DGF, depuis trois ou quatre ans. Le solde d'un certain nombre de communes de plus de dix mille habitants est négatif.
Une réforme de la DGF s'impose donc, mais, pour ce faire, il faudra avoir du courage, en raison des nombreux droits acquis et de la grande inégalité de la dotation forfaitaire. Comment fera-t-on pour la compenser ?
Après plusieurs années, la solution que j'ai proposée, en vain au départ, commence à faire quelques émules et à avoir quelques partisans. Elle consiste à créer trois parts au sein de la DGF : l'une pour les départements, la deuxième pour les communes et la troisième pour l'intercommunalité.
Le Gouvernement est entré dans cette voie puisqu'il consacre, depuis deux ans, des dotations complémentaires au financement de l'intercommunalité, reconnaissant par là que les seuls crédits de la DGF ne suffisent plus.
J'ai des inquiétudes pour l'avenir de la DGF, car, si elle pourra être distribuée en 2002, l'année 2003 sera une période de crise. Il faudra donc prendre des mesures appropriées à la fin de 2002, afin d'éviter de très graves difficultés d'application en 2003.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Les difficultés seront pour les autres !
M. Jean-Pierre Fourcade. Ma deuxième inquiétude, qui est plus grave, concerne la survie de la taxe professionnelle.
Madame la secrétaire d'Etat, on ne mesure pas assez l'erreur fondamentale commise par M. Strauss-Kahn, qui a réformé la taxe professionnelle au moment précis où M. Chevènement, alors ministre de l'intérieur, fondait le développement de l'intercommunalité sur la taxe professionnelle unique. Dans l'histoire financière de notre pays, on ne trouve nulle trace depuis cinquante ans - quand je dis cinquante ans, je suis optimiste ! - d'une telle dichotomie, d'une telle opposition entre deux membres d'un même gouvernement. Il eût fallu qu'un Premier ministre tranchât. Il n'y en eut pas.
M. Roland du Luart. Ce n'est pas son genre !
M. Jean-Pierre Fourcade. Le fait de fonder l'intercommunalité sur la taxe professionnelle unique et d'expliquer en même temps qu'il faut réduire l'assiette en supprimant la base salaires fait courir un risque majeur à l'ensemble des collectivités dans la mesure où les entrepreneurs vont évidemment réclamer également la suppression de la base investissements !
Dans les années à venir, de très graves difficultés risquent d'entraver le financement des investissements du fait de la taxe professionnelle unique, car cette opération est extêmement dangereuse.
De plus, la suppression de la base salaires de l'assiette de la taxe professionnelle crée, dans notre système fiscal, un nouveau « principal fictif » - comme c'était autrefois le cas pour les vieux impôts locaux - puisque le mécanisme de compensation a été bloqué sur la base de 1997 ?
Pendant dix ans, ces compensations continueront à être versées jusqu'à ce qu'un esprit malin de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'aperçoive que la compensation de taxe professionnelle numéro deux constituerait une parfaite variable d'ajustement pour le financement des collectivités territoriales ! C'est ce que nous vivons avec la première taxe et c'est ce que vous vivrez avec la seconde.
Il nous faut, par conséquent, réfléchir sur l'évolution de notre fiscalité locale, afin de trouver ensemble de nouvelles bases d'imposition taxant les entreprises, sans trop en gêner le développement. C'est la raison pour laquelle le comité des finances locales a proposé non seulement de refaire un « impôt ménages » au niveau de base, celui des communes, mais aussi de trouver des bases nouvelles en matière de télécommunication, d'énergie, de flux financiers, de produits pétroliers, pour fonder le financement des collectivités sur autre chose que sur des valeurs industrielles ou des biens fonciers, qui, chacun le reconnaît aujourd'hui, ne correspondent plus à la structure de notre appareil de production et au développement de l'ensemble de nos échanges.
Ma troisième et dernière inquiétude porte sur le très court terme, madame le secrétaire d'Etat. Comme l'ont reconnu les orateurs précédents, y compris celui du groupe socialiste, à force de supprimer des impôts locaux et de réduire ainsi les marges d'autonomie fiscale des collectivités, nous avons augmenté les charges de compensation. Je suis très inquiet de constater que, dans les masses budgétaires de l'Etat, l'ordre des dépenses est le suivant : après la fonction publique - qui est répartie sur tous les chapitres - viennent l'éducation nationale puis les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, lesquels passent avant le remboursement de la dette et le budget militaire !
Dans quelques années - deux, trois, quatre ou cinq ans -, le Gouvernement, quel qu'il soit, risque donc d'avoir une tendance irrépressible à freiner la croissance de ses concours financiers aux collectivités locales, qui seront alors, surtout si l'on continue à embaucher des fonctionnaires, à augmenter la dette, etc., le seul élément de variation auquel il pourra recourir. La politique suivie depuis cinq ans en matière de rapports financiers entre l'Etat et les collectivités locales nous fait donc courir un risque essentiel.
Madame le secrétaire d'Etat, l'avenir de la DGF n'étant pas assuré, la survie de la taxe professionnelle, étant, du point de vue conceptuel, difficile et la globalisation des concours de l'Etat risquant de mettre gravement en difficulté nos collectivités, le Sénat a décidé de restaurer l'autonomie des collectivités locales - position que le président de notre Haute Assemblée a parfaitement illustrée dans l'ensemble de ses déclarations - car nous ne sommes pas dans un Etat fédéral.
J'ai entendu de brillants orateurs affirmer que, dans d'autres pays, les élus locaux ne pouvaient que gérer les dépenses. Je le dis d'une manière très claire au nom, je crois, de l'ensemble de ceux qui ont des responsabilités d'élus : jamais nous n'accepterons d'être des préposés à la dépense. Nous voulons être responsables à part entière du développement de nos collectivités, en nous occupant à la fois des recettes et des dépenses. Le travail du politique ne consiste pas seulement, en effet, à dépenser de l'argent. Il consiste aussi à répartir les efforts entre les entreprises, les ménages, et à définir ce qui est tarifs publics et impôts. C'est ce qui fait la noblesse de notre métier et c'est bien la raison pour laquelle nous sommes des partisans convaincus de l'autonomie fiscale de nos collectivités ! (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur celle de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Murat.
M. Bernard Murat. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, opaque, injuste et inefficace, la fiscalité locale a, depuis longtemps, besoin d'une réforme complète. Réclamé par les élus, annoncé par le Gouvernement, ce chantier n'est pourtant par près de s'ouvrir. La période préélectorale gèle toute velléité de s'attacher à cette tâche.
Pourtant, permettez moi, madame le secrétaire d'Etat, après notre collègue Jean-Pierre Fourcade, de me faire l'écho des inquiétudes grandissantes des élus sur la situation financière des collectivités territoriales, inquiétudes qui ont été exprimées avec force lors du dernier congrès des maires, et ce toutes tendances confondues, du moins dans les couloirs.
M. Philippe Marini, rapporteur général. A la tribune, c'est autre chose !
M. Bernard Murat. Ils ont dépoloré l'attitude du Gouvernement, qui fait payer aux collectivités le coût de sa politique, annihilant de fait tous leurs efforts pour maîtriser leur fiscalité.
Cette politique déloyale a d'ailleurs des conséquences même chez vos amis, puisque le maire de Lyon a dû ranger ses promesses électorales et augmenter de 5 % la pression fiscale pour faire face à votre politique.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est après l'élection !
M. Bernard Murat. Madame le secrétaire d'Etat, nous dénonçons, entre autres, deux orientations de la politique de votre gouvernement qui affaiblissent les collectivités locales : la baisse des recettes fiscales et le transfert des compétences.
Sur le premier point, la politique d'allégement d'impôts pour les ménages suivie par le Gouvernement depuis trois ans se traduit par la suppression de recettes fiscales pour les communes, les départements et les régions. Il s'agit de la suppression totale ou partielle de certains impôts - tels la taxe professionnelle, la taxe d'habitation, la vignette, et les droits de mutation des régions - ou de la suppression de la possibilité pour les collectivités de voter les taux de certains impôts tels que les droits de mutation des départements.
Cette politique accentue la prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale, car ces recettes supprimées sont remplacées par des dotations d'Etat et ne consistent, en réalité, qu'à un transfert de charge du contribuable local vers le contribuable national qui, pour une grande part, est le même, mais l'habillage est différent.
Depuis 1999, la part des recettes fiscales dans les recettes de fonctionnement des collectivités locales est passée de 60 % à 49 %. Les régions sont les plus pénalisées, puisque leurs recettes fiscales ne représentent plus que 37 % de leur budget. En 2003, au terme de la réforme de la taxe professionnelle, si aucune modification n'est intervenue, le contribuable local ne participera plus qu'à concurrence de 41 % aux recettes de fonctionnement des collectivités locales, soit moins que le contribuable national.
Nous pouvons l'affirmer haut et fort, l'Etat tente de se substituer aux élus locaux, ce qui pose un véritable problème de démocratie, car nos concitoyens sont mal informés de la mutation perverse et contraire à la politique de proximité qu'ils souhaitent.
Votre politique de substitution des impôts locaux par des subventions aboutit à rompre l'équilibre général des finances publiques, comme nous l'a démontré avec clarté notre excellent rapporteur général, sans pour autant engendrer une hausse des ressources des collectivités locales. Comme il n'existe aucun droit à compensation pour les collectivités, le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne cesse, par exemple, de baisser. Vous mettez donc nos collectivités dans une situation de dépendance de plus en plus dangereuse. Mais n'est-ce pas le but inavoué du Gouvernement socialiste, qui s'est toujours méfié de la démocratie locale ? (M. Demerliat s'exclame.)
Cela constitue un recul des équilibres issus des lois de décentralisation, y compris celles de Gaston Defferre, qui reposent sur le partage du financement local entre les impôts dont les collectivités votent les taux et les dotations versées par l'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Voilà !
M. Bernard Murat. Alors qu'au fil des années la tutelle juridique des collectivités locales a été supprimé, il n'est pas cohérent de les soumettre désormais à une tutelle financière qui finira, bien entendu, pour tout le monde, par une tutelle politique. Il y aura les maires bien-pensants,...
M. Philippe Marini, rapporteur. Voilà !
M. Bernard Murat. ... qui seront mieux servis, et les autres, qui feront antichambre. C'est d'ailleurs déjà le cas aujourd'hui dans certains départements. (Murmures sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est effectivement ce que l'on observe déjà !
M. Bernard Murat. La deuxième orientation que nous dénonçons, c'est le transfert des compétences.
Depuis la décentralisation, le Gouvernement transfère des charges aux collectivités locales en ne les dotant pas des moyens financiers correspondants. Au travers des contrats de plan Etat-région, celles-ci cofinancent des investissements qui relèvent théoriquement de l'Etat : politique de la ville, environnement, sécurité, etc. Elles se voient également confier de nouvelles compétences sans transfert des moyens.
La récente réforme de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les personnes âgées, qui n'est en rien critiquable, coûtera 6 milliards de francs supplémentaires en 2002 aux départements, qui ne savent pas comment boucler leur budget et devront augmenter les impôts de 12 % en moyenne. Or, hormis la contribution de la CSG et des caisses de retraite, l'Etat ne prévoit, pour sa part, aucune participation au financement. Je le dis très clairement : c'est tout simplement scandaleux !
Je prendrai un autre exemple que je qualifierai, sans mauvais jeu de mots, de « sujet brûlant ».
M. Paul Blanc. Les pompiers ! (Sourires.)
M. Bernard Murat. Le financement des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS. Assurés pour une part très importante par les départements et les communes, ces derniers supportent, de plus, le coût des récentes réformes qui ont considérablement réévalué les exigences de moyens, en particulier en termes de professionnalisation des équipes. En 2002, le budget du SDIS, dans certains départements, progressera de 40 %...
M. Michel Mercier. Eh oui !
M. Bernard Murat. ... sous le triple effet d'un nouveau régime d'indemnisation des astreintes, d'un effort de remise à niveau des équipements et de la mise en place, très complexe aujourd'hui, des 35 heures.
Le pire est à venir, madame le secrétaire d'Etat, pour les collectivités locales, avec la réduction du temps de travail. Là encore, l'Etat n'apportera malheureusement aucune réponse. Nous préférons toutefois une aide financière à une bonne réponse.
L'incidence des 35 heures se chiffrera pour les collectivités locales en millions de francs, récurrents, non financés aujourd'hui, à débourser. Alors, tous les maires s'interrogent : devons-nous transférer des services publics au privé ? Devons-nous créer des emplois et, pour ce faire, augmenter des impôts locaux ? Ou bien devons-nous diminuer les services au public ?
Cette loi qui impose les 35 heures aux collectivités sans que l'Etat apporte la moindre aide est encore un très mauvais coup porté à leurs finances. L'application de cette loi au 1er janvier 2002 oblige à reconsidérer le niveau d'investissement des collectivités. Celui-ci devra être fonction d'une capacité d'autofinancement considérablement réduite et d'une possibilité de recours à l'emprunt qui s'affaiblit, ce qui fait exploser les coûts de fonctionnement.
Voilà de vraies questions, concrètes, précises, que se posent tous les élus locaux et auxquelles, je le sais, madame le secrétaire d'Etat, vous n'apporterez aucune réponse !
Nos collectivités locales rapprochent quotidiennement l'action publique du citoyen, en constituant le socle d'une démocratie de proximité. Nous le savons bien, communes, départements et régions sont les véritables acteurs de la vie des Français. Education, action sociale, sécurité, environnement, culture, sport sont autant de domaines d'intervention dans lesquels nos collectivités locales effectuent un travail de proximité reconnu et apprécié. Or, bien que le Gouvernement exige des collectivités d'assurer de plus en plus de compétences, il ne leur transfère pas les moyens nécessaires.
Si les collectivités ne peuvent plus gérer leur budget et dégager des moyens financiers adéquats, elles ne pourront plus conduire leur politique d'investissement, ce qui mettra en danger toute l'économie de notre pays, donc l'emploi, en particulier dans le bâtiment et les travaux publics.
A l'examen du projet de budget que vous nous présentez cette année, madame le secrétaire d'Etat, j'ai un sentiment de déjà vu : d'un côté, les élus locaux responsables, qui se dévouent pour le bien public et agissent pour le développement durable de leur territoire, et, de l'autre côté, un gouvernement et son administration qui se désintéressent complètement de l'avenir de nos collectivités et des problèmes des élus qui en ont la charge.
En fait, l'esprit de décentralisation est en péril. Alors que les élus réclament davantage de liberté et davantage de responsabilités - elles ne leur font pas peur ! - pour exercer leur mandat, qu'ils tiennent exclusivement, eux, du peuple, madame le secrétaire d'Etat, votre gouvernement, au travers de ce projet de loi de finances pour 2002, accentue encore un peu plus la « réétatisation » des collectivités locales.
Ce mouvement de recentralisation amorcé depuis 1997 transforme progressivement, par des décisions contraignantes, les éléments décentralisés d'hier en éléments déconcentrés du pouvoir central.
Je me permettrai donc, au nom d'une très grande majorité des élus de France, madame le secrétaire d'Etat, de vous poser une simple question : quel est l'objectif inavoué de votre gouvernement ? Souhaite-t-il supprimer les maires, les élus locaux, les collectivités ? Souhaite-t-il les transformer en super-sous-préfets avec un statut adéquat ? Dans ce cas, ce serait, bien sûr, la fin de la démocratie locale ; il suffit simplement de le dire aux Français.
Madame le secrétaire d'Etat, les élus locaux sont encore une catégorie de Français responsables qui demandent non pas moins d'Etat mais « mieux » d'Etat, plus de liberté et surtout la possibilité d'exercer leur mandat le plus efficacement possible, car, eux, ils ont des comptes à rendre à leur population tous les jours.
Malheureusement, votre projet de loi s'inscrit dans la droite ligne de l'idéologie qui vous anime : replacer les collectivités locales et leurs élus entre les mains de l'Etat.
Vous comprendrez que nous combattions résolument cette vision archaïque de la démocratie locale et votre projet de loi qui l'accompagne. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Jarlier.
M. Pierre Jarlier. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce débat relatif aux ressources des collectivités locales est particulièrement d'actualité. En effet, les élus, d'une façon générale, sont inquiets de l'évolution des ressources de leurs collectivités, notamment face à l'affaiblissement de leur autonomie financière. Plus particulièrement, les élus ruraux s'inquiètent face aux difficultés grandissantes auxquelles ils doivent faire face, notamment en zones de montagne.
Ces inquiétudes ont d'ailleurs été au coeur des débats récents du congrès des maires et du congrès national des élus de la montagne et, voilà quelques instants, au centre des propos du président du comité des finances locales Jean-Pierre Fourcade, ainsi que de ceux de Bernard Murat.
Cette inquiétude ne peut être levée avec le simple affichage d'une évolution prévisionnelle d'un peu plus de 4 % de la DGF dans ce projet de loi de finances pour 2002, même si ce chiffre constitue bien un signe positif, à condition toutefois qu'il ne se limite pas à un simple crédit au regard des prévisions de croissance pour 2002.
Quelles sont les raisons de ces inquiétudes ? Les collectivités locales et leurs élus, qui assument de plus en plus de responsabilités, sont confrontés à une triple difficulté budgétaire : un amoindrissement progressif des ressources fiscales directes ; des transferts de charges compensés trop partiellement ; de nouvelles dépenses obligatoires, cette fois sans compensation. Ces trois phénomènes simultanés réduisent en effet fortement le potentiel des initiatives locales et affaiblissent tout aussi fortement leurs efforts de développement local.
On le voit bien : pouvoir de décision et responsabilité n'avancent pas au même rythme.
En premier lieu - il faut bien le dire parce que c'est la réalité - la gestion des ressources financières échappe de plus en plus aux acteurs locaux.
En 2003, à ce rythme, et au terme de la réforme de la taxe professionnelle, la fiscalité locale ne participera plus que pour 41 % aux recettes des collectivités locales. Le risque est clair : c'est une forme insidieuse de mise sous tutelle des collectivités locales par le budget de l'Etat à coups de dotations et de compensations.
Cette évolution est contraire à une large volonté de la population et des élus de voir avancer progressivement une gestion décentralisée de notre territoire.
A ce premier point s'ajoute l'inadaptation de notre fiscalité locale aux réalités économiques et sociales du terrain. J'en veux pour preuve les bases locatives cadastrales, identiques depuis 1970, alors que nos populations urbaines, périurbaines ou rurales ont beaucoup évolué et que le lien entre l'urbanisme, l'économie et le social est très différent de ce qu'il était il y a trente ans.
En deuxième lieu, les transferts de charges s'intensifient au détriment des collectivités locales.
D'abord, il faut le rappeler, les transferts officiels de compétences n'ont pas été compensés totalement par l'Etat. Mais les nouveaux transferts de charges issus de plusieurs réformes, qu'il s'agisse des services d'incendie et de secours ou de l'allocation personnalisée d'autonomie, réduisent aussi les marges de manoeuvre et imposent souvent des augmentations de la pression fiscale, sans compter la participation financière des conseils généraux à certains programmes de politique nationale dans le cadre des contrats de plan. C'est souvent le cas pour les programmes de routes nationales.
Enfin, en troisième lieu, il y a les transferts de fait, et cette fois sans aucune compensation et à la charge du contribuable.
Un exemple flagrant nous est fourni par le dispositif des 35 heures - il y a été fait référence tout à l'heure - en faveur des personnels des collectivités, qui représente de nouvelles charges auxquelles devront faire face les collectivités locales dès janvier prochain, aux seuls frais du contribuable...
M. Alain Gournac. Eh oui !
M. Pierre Jarlier. ... ou même au détriment du service public de proximité.
MM. Paul Blanc et Bernard Fournier. Eh oui !
M. Pierre Jarlier. L'Etat, quant à lui, s'en tire à bon compte et donne le mauvais exemple à cet égard, puisque, s'agissant de ses propres services, par exemple en matière de déneigement, les directions départementales de l'équipement, se dégagent tout simplement des prestations qu'elles apportaient jusque-là aux communes.
M. Bernard Fournier. Hélas !
M. Paul Blanc. Et elles ne dégagent pas les routes. (Sourires.)
M. Pierre Jarlier. Mieux encore, elles demandent aux conseils généraux d'embaucher à leur place pour maintenir le service.
Madame le secrétaire d'Etat, les collectivités locales ont montré leur capacité de gestion autonome en retrouvant la voie de l'autofinancement, de la maîtrise des dépenses et d'une politique d'investissements soutenue, porteuse de développement local.
Mais, aujourd'hui, leur mode de financement est devenu obsolète, parfaitement illisible par le contribuable et ne répond plus au rôle majeur et aux nouvelles responsabilités de nos communes ou de leurs établissements publics au regard d'un aménagement plus juste et plus équilibré de notre territoire.
C'est pourquoi, au-delà des divers rapports qui circulent, une véritable réforme des concours financiers de l'Etat aux collectivités s'impose, et de nombreux élus souhaiteraient en connaître le calendrier, madame le secrétaire d'Etat, car le temps presse.
J'en viens maintenant à la situation précise des communes rurales, notamment en zone de montagne. Elles doivent faire face aujourd'hui à une autre difficulté, celle du paradoxe entre leurs ressources qui diminuent en raison des baisses démographiques, parfois très importantes, et leurs indispensables efforts d'équipement et de remise aux normes toujours plus contraignants. Mais elles ne bénéficient pas toujours des mêmes avantages que celles qui sont situées en secteur plus peuplé. Je citerai un exemple précis illustrant ce propos.
Certes, l'intercommunalité constitue une réponse adaptée à cette situation et elle est porteuse d'avenir. D'ailleurs le nombre de communautés de communes à taxe professionnelle unique a doublé en 2001. Malheureusement, 30 % d'entre elles ne bénéficient pas du régime de la dotation globale de fonctionnement bonifiée, tout simplement parce qu'elles ne peuvent justifier d'un nombre d'habitants supérieur à 3 500.
M. Alain Gournac. Eh oui !
M. Pierre Jarlier. Bien sûr, il ne faut pas encourager les intercommunalités d'opportunité qui ne répondraient à aucune cohérence territoriale. Mais a contrario, dans les zones de montagne et dans les zones rurales, des intercommunalités se créent autour des bassins de vie des chefs-lieux de cantons ou de certains bourgs-centres. La géographie de ces nouveaux espaces de solidarité est cohérente et repose souvent sur des traditions d'échanges marquées par des contraintes de relief ou d'infrastructures de communication.
Certaines communautés de communes, créées autour d'un bassin de vie identifié et cohérent, par exemple un canton d'une douzaine de communes, peuvent couvrir un territoire de plus de trois cents kilomètres carrés, ce qui représente plus de trente kilomètres d'un bout à l'autre, mais sans pouvoir justifier de 3 500 habitants.
Faut-il les condamner pour autant, au risque de voir leurs communes s'isoler et disparaître à court terme ? Certainement pas, d'autant qu'elles ont été fortement encouragées par les préfets. Cependant, leur extension forcée, limitée à des opportunités de population, est irréaliste, ne serait-ce que pour des questions de géographie ou de culture.
Les réalités territoriales doivent être prises en compte, car une intercommunalité à deux vitesses n'est pas acceptable. C'est un devoir collectif de solidarité envers ces secteurs en grande difficulté économique, particulièrement en raison de la crise sans précédent que connaît le monde agricole.
C'est la raison pour laquelle le groupe « Montagne » du Sénat vous proposera un amendement tendant à permettre à ces établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, s'ils sont situés en zone de revitalisation rurale, et en cohérence avec leurs chefs-lieux de canton ou leurs bourgs-centres, de bénéficier de la DGF bonifiée, justifiant ainsi d'un traitement plus juste entre l'intercommunalité rurale et l'intercommunalité urbaine. (Très bien ! sur les travées du RPR.)
Les collectivités locales font la preuve chaque jour de leur capacité à innover, à investir, à organiser les solidarités locales comme à surmonter les handicaps liés à leur contexte parfois difficile.
M. Alain Gournac. Eh oui !
M. Pierre Jarlier. Mais, pour qu'elles réussissent, leur mode de financement doit être réformé, simplifié et clarifié, en tenant compte de la formidable diversité de nos territoires, qui constitue une richesse incontestable de notre pays à la condition qu'il y ait une meilleure péréquation de la richesse nationale. Ce sera là le meilleur gage d'une action déterminée de l'Etat contre la fracture territoriale et d'une vraie volonté du Gouvernement de favoriser un aménagement plus équilibré de notre territoire. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. le président. La parole est à Mme Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, conseillère générale de 1982 à 2001, maire depuis 1983, je dois dire que la situation financière des collectivités territoriales est un sujet qui m'intéresse.
Je ne reviendrai pas sur les appréciations portées par Thierry Foucaud, que je partage. Je n'évoquerai, dans cette courte intervention, que la question de l'intercommunalité.
Nous entrons dans la préparation des troisièmes budgets des nouvelles structures. Il n'est pas ici question de faire un état des lieux, mais il s'agit pour moi de préciser les modifications qu'il nous semble souhaitable d'apporter.
Au bout de deux années de mise en oeuvre de cette loi, on peut formuler quelques remarques.
Tout d'abord, il nous semble indispensable de mettre en place un financement de l'intercommunalité qui ne porte pas préjudice aux finances des communes. C'est loin d'être le cas aujourd'hui.
En effet, au niveau des dotations de l'Etat, nous finançons l'intercommunalité au détriment des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de solidarité rurale, dans le cadre de la dotation « aménagement ».
Surtout, ce sont toutes les communes qui perdent des ressources, du fait des ponctions effectuées sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la DCTP : dans ce budget pour 2002, 126,075 millions d'euros seront ainsi prélevés pour financer les communautés d'agglomération.
A l'échelon des structures intercommunales elles-mêmes, le même phénomène se produit, sous l'effet du coefficient d'intégration fiscale, le CIF. Ses incidences sont d'ores et déjà inacceptables.
Nous l'avions pressenti lors de la discussion de la loi Chevènement. Nous constatons aujourd'hui que de nombreux élus partagent notre position, à l'instar de M. Louis Besson, ancien secrétaire d'Etat au logement, maire de Chambéry, qui s'exprime ainsi : « A la réflexion et à l'usage, il me semble que cette affaire de CIF n'est pas très digne d'une relation saine entre l'Etat et les collectivités locales, puisque, en définitive, l'Etat cherche à contenir l'enveloppe globale de ses dotations, mais organise pour leur répartition une compétition qui peut tourner à l'attrape-nigaud. »
Le CIF peut avoir pour autre effet pervers le transfert de compétences vers les communautés, sans apporter de meilleure réponse aux besoins des populations des communes.
Puisqu'il a été institué, selon ses auteurs, pour inciter à la création de structures intercommunales plus intégrées et que cet objectif est largement réalisé, il peut maintenant être abandonné. Ainsi, on pourra revenir à la déclaration du préambule de la loi, qui prévoyait que l'intercommunalité se réalise sur la base de projets.
L'intercommunalité doit permettre de réaliser des investissements d'intérêt communautaire. Elle n'est pas destinée à répondre aux besoins d'équipement de proximité, qui restent à la charge des communes.
L'intercommunalité ne doit pas être un simple outil destiné à produire des économies d'échelle ; elle doit être conçue pour répondre au mieux aux besoins des habitants.
Il conviendrait également de repenser la taxe professionnelle unique, plus particulièrement les conditions d'attribution des sommes reversées aux communes.
En effet, ces sommes, reversées aux communes par les communautés ayant opté pour la TPU, sont fonction de la base du produit perçu en 1999 par chaque commune. Ce qui veut dire que les progressions importantes des bases de taxe professionnelle résultant du dynamisme de la vie économique des années 1998, 1999 et 2000 alimentent les caisses des communautés d'agglomération et des communautés de communes.
Outre les finances des communes, c'est aussi la fiscalité des ménages qui connaît une évolution peu favorable, lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est doté d'une fiscalité additionnelle.
Cela ressort d'une étude récente parue dans les Notes bleues de Bercy. On s'aperçoit ainsi que le montant de la taxe d'habitation perçue par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale passe de 40 048 millions de francs, en 1999, à 47 555 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 3,27 %, et que le produit de la taxe sur le foncier bâti passe de 57 454 millions de francs à 59 107 millions de francs, soit une augmentation de 2,87 %.
Dans le cadre des discussions actuelles sur les orientations budgétaires, des propositions d'augmentation des taux d'imposition commencent à fleurir.
Cela montre qu'il aurait été sage et efficace, pour le pouvoir d'achat des familles, de suivre le groupe communiste républicain et citoyen, qui proposait, lors des débats sur la loi Chevènement, de ne pas autoriser les EPCI à lever une fiscalité additionnelle.
Cela montre aussi que l'intercommunalité n'est pas la panacée pour assurer une meilleure réponse aux besoins des populations. Il existe des EPCI pauvres, contraints de mettre en place une fiscalité sur les ménages ; or la capacité contributive des populations est bien souvent à son maximum.
Il n'est, bien sûr, pas question ici de nier l'intérêt de la coopération entre les communes : j'y suis attachée et j'y ai largement contribué dans mon agglomération.
Mais je ne peux me résoudre au fait que les communes qui ont fait le choix de prendre toute leur place dans l'intercommunalité n'aient d'autre possibilité que d'augmenter les impôts ou les coûts des services ou de restreindre leurs investissements pour continuer à satisfaire efficacement les besoins quotidiens des populations.
Cela démontre qu'il nous faut de nouvelles ressources, notamment fiscales. Une légère taxation de 0,3 % des actifs financiers, comme nous le proposons, permettrait une solidarité utile pour les collectivités et leurs habitants, qui en ont bien besoin. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est la « tobinisation » de la taxe professionnelle !
M. le président. La parole est à M. Marc.
M. François Marc. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, depuis quelques mois, l'action du Gouvernement en matière de financement des collectivités est soumise à un flot de critiques de la part de l'opposition nationale. Ces critiques se retrouvent, pour la plupart, dans les avis émis sur ce sujet par la majorité sénatoriale, particulièrement à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2002 ; les propos que nous venons d'entendre en sont l'illustration parfaite.
Sans doute cette montée des critiques peut-elle être imputée à une sorte d'« effet calendrier » - je veux parler ici du calendrier électoral. Pour autant, on ne peut manquer de s'interroger sur le bien-fondé d'une argumentation qui manque, à bien des égards, de pertinence.
Trois critiques nous sont particulièrement données à entendre.
Premièrement, l'accroissement significatif des dotations aux collectivités ne serait qu'un trompe-l'oeil, compte tenu des incidences à venir des transferts de charges.
Deuxièmement, la pratique de la péréquation horizontale est jugée contestable, car, et je cite le rapport de la commission des finances, « peu compatible avec l'attachement du Sénat au principe d'autonomie fiscale des collectivités locales ».
Enfin, troisièmement, la baisse de la part fiscale dans les ressources des collectivités locales mettrait gravement en péril leur indépendance et leur liberté d'action.
M. Michel Mercier. Eh oui !
M. François Marc. Dans sa soudaine fougue réformatrice, la majorité sénatoriale annonce pour juin prochain - hasard du calendrier, là encore - le dépôt de propositions de loi, en particulier sur le thème de l'autonomie fiscale.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur Marc ?
M. François Marc. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous nous parlez de calendrier et d'une soudaine fougue dont nous serions saisis. Or vous n'êtes pas sans savoir que nous avons d'ores et déjà voté, dans le sens des positions que nous défendons ce soir, en particulier une proposition de loi constitutionnelle dont le premier auteur était Christian Poncelet.
Vous n'êtes pas sans savoir non plus - je voulais le dire également à M. Sergent, tout à l'heure - que, sur le pacte de croissance et de solidarité, l'indexation à 50 % de la croissance, disposition que nous préconisons, a été votée par le Sénat depuis, si je ne m'abuse, trois ans.
M. Michel Sergent. Pourquoi ne pas l'avoir fait avant ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il n'y a donc vraiment pas d'effet calendaire.
M. Alain Gournac. C'est le calendrier à l'envers !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Marc.
M. François Marc. Monsieur le rapporteur général, j'observe néanmoins qu'il y a une continuité entre le texte que vous venez de citer et les propos qui ont été tenus ici-même aujourd'hui. Surtout, quand je parle de « fougue réformatrice », je fais allusion aux déclarations tonitruantes du président du Sénat devant l'Association des maires de France, par lesquelles il annonce un ensemble de propositions de loi, ce qui dénote une accélération de cette volonté réformatrice qui n'apparaissait pas jusque-là.
M. Alain Gournac. Nous travaillons, mon cher collègue !
M. François Marc. Pourquoi une telle précipitation ?
Le principe de l'autonomie fiscale mérite-t-il d'être le point central de notre réflexion sur l'avenir de la décentralisation et de la fiscalité locale ?
Le positionnement de la majorité du Sénat, sa crispation sur la question de l'autonomie fiscale des collectivités ont-ils un sens ? Surtout, cela répond-il réellement aux besoins incontestables de réforme du système financier local ?
On me permettra de ne pas en être convaincu et de préciser ici les arguments qui justifient ma position.
Revenons rapidement sur le postulat qui voudrait que le degré de libre administration locale, et donc la dynamique de décentralisation, soit prioritairement conditionné par la part des ressources fiscales dans le budget de la collectivité.
Si l'on peut effectivement faire état d'une diminution de ce pourcentage depuis plusieurs années en France - nous avons entendu les chiffres tout à l'heure - il n'est pas sans intérêt de comparer la situation des pays européens en la matière. La comparaison se révèle édifiante, et ce au regard des deux critères objectifs qui permettent, à mes yeux, de rendre compte de la véritable autonomie financière des collectivités locales, à savoir, d'une part, le pourcentage du budget local financé par l'impôt, d'autre part, la capacité réelle à définir l'assiette de l'impôt.
S'agissant de la part du budget local financée par l'impôt, on distingue schématiquement quatre groupes de pays en Europe : premièrement, les pays scandinaves, où les impôts représentent plus de 50 % des ressources des collectivités, mais où l'impôt local est assis sur le revenu, ce qui constitue déjà un gage de plus grande justice entre les contribuables ; deuxièmement, la France, où les impôts représentent environ 45 % des ressources ; troisièmement, l'Allemagne et la Grande-Bretagne, où les impôts représentent environ 30 % des ressources. Vient, enfin, une quatrième catégorie comprenant des pays où les impôts représentent environ 10 % des ressources ; c'est le cas, notamment, de l'Italie et de l'Espagne.
M. Philippe Marini, rapporteur général. A l'exception des autonomies régionales en Espagne !
M. François Marc. Les impôts comptent tout de même pour 10 % du total !
On observe donc qu'en Allemagne les ressources fiscales comptent à peine pour 30 % du budget des collectivités, contre 45 % en France. Peut-on affirmer pour autant que les Länder allemands disposent d'une moindre autonomie que les collectivités locales françaises ? Il serait certainement ridicule de l'affirmer !
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'Allemagne est un Etat fédéral !
M. François Marc. Le second paramètre important fait intervenir l'évaluation de la réelle autonomie locale sur les recettes fiscales en termes de pouvoir de définition de l'assiette de l'impôt et, plus particulièrement, des taux par les collectivités locales.
A cet égard, l'examen comparatif des finances des gouvernements locaux européens nous conduit nécessairement à tirer la conclusion suivante : la libre administration des collectivités décentralisées réside non pas dans leur mode de financement, singulièrement pas dans leur capacité à lever l'impôt, mais plutôt dans leur latitude à décider librement et efficacement de leurs dépenses, sur le long terme.
M. Michel Mercier. Est-ce qu'on peut vraiment le faire, aujourd'hui ?
M. François Marc. S'il est effectivement nécessaire de garantir aux collectivités un niveau de ressources fiscales suffisant, comme le souligne le rapport Mauroy, le coeur de la réforme des finances locales ne se situe pas sur ce seul terrain. L'autonomie fiscale ne saurait être une fin en soi : elle ne vaut que si elle est au service de la démocratie, de l'efficacité économique et sociale, et si elle permet de renforcer la solidarité entre les territoires.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il y a une réelle différence entre nous, c'est vrai !
M. François Marc. Or, aujourd'hui, la fiscalité locale ne répond plus suffisament à ces impératifs. C'est donc bien d'une réforme en profondeur que les finances locales ont besoin, et non d'un simple toilettage, encore moins de pétitions de principe.
On ne peut en effet nier les dysfonctionnements actuels du système financier local dans notre pays, qui se manifestent à deux niveaux : d'une part, le système financier local est générateur d'inégalités - entre contribuables, mais aussi entre collectivités ; d'autre part, il est générateur d'incertitudes et, de ce fait, ne favorise pas la gestion des collectivités à long terme.
La solution à ces dysfonctionnements doit être globale et s'appuyer sur une refonte non seulement de la fiscalité locale, mais, plus généralement, du système financier local. A cette fin, la force péréquatrice des dotations de l'Etat doit être réaffirmée et affinée.
M. Gérard Miquel. Bravo !
M. François Marc. Avec tous les membres de mon groupe, je relève d'ailleurs que le comité des finances locales, dont je salue ici le président, a adopté à l'unanimité une position tout à fait encourageante et beaucoup moins frileuse que celle de la majorité sénatoriale sur la péréquation horizontale, qu'il invite à développer.
Dans le prolongement du rapport Mauroy, la récente note d'orientation sur la réforme des finances locales nous propose des pistes de réflexion qui envisagent à juste titre la question des finances locales à la fois en termes d'objectifs, sous l'angle de la collectivité et du contribuable, et en termes de moyens, sous l'angle de la fiscalité et des dotations de l'Etat.
De son côté, le comité des finances locales est revenu le 30 octobre dernier sur la réforme des finances locales, parvenant à l'« accord unanime » dont je faisais état.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut toujours se méfier de l'unanimité !
M. François Marc. C'est donc bien sur ces principes cumulés que la réforme de la fiscalité locale doit se construire, et c'est sur la base de ces réflexions que notre groupe politique s'inscrira dans les débats de fond qui, sans nul doute, nourriront les grands choix politiques des prochaines années.
A l'occasion du congrès de l'Association des maires de France, le Premier ministre, Lionel Jospin, a insisté sur la nécessité qui s'impose aujourd'hui au Gouvernement de préserver l'autonomie locale et, pour ce faire, d'assurer par ses dotations un niveau suffisant de ressources à nos collectivités - car c'est bien là l'essentiel ! - pour leur permettre de remplir leur difficile mission de proximité.
M. Alain Gournac. C'est amusant ! Les temps sont durs pour le Premier ministre
M. François Marc. Une fois encore, cette année, le Gouvernement nous démontre ainsi l'intérêt qu'il porte aux collectivités locales. Après avoir mis en oeuvre la grande réforme de l'intercommunalité, il est aujourd'hui à même de dégager les fonds nécessaires pour assurer un fonctionnement efficace et pérenne des collectivités locales et de leurs groupements.
M. Philippe Marini, rapporteur général. N'en jurez pas trop !
M. François Marc. L'ensemble des concours aux collectivités locales représente 56,15 milliards d'euros en 2002, soit une progression de 8,4 % par rapport à 2001.
Cette évolution doit notamment permettre de prolonger les engagements prévus dans le contrat de croissance et de solidarité : ainsi, la DGF augmente de plus de 4 % en 2002. Elle permettra également d'assurer le financement d'une politique d'intercommunalité dynamique et, surtout, de poursuivre une politique de péréquation volontariste ; les dotations de solidarité urbaine et de solidarité rurale auront ainsi respectivement progressé, depuis 1997, de plus de 80 % et de plus de 60 %. Enfin, elle permettra d'assurer rigoureusement la compenation des réformes fiscales.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, mes chers collègues, nous ne pouvons suivre les préconisations de la majorité sénatoriale concernant les recettes des collectivités locales. Nous apporterons notre total soutien à l'action déterminée du Gouvernement en faveur des collectivités locales. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Alain Gournac. Continuez comme cela, vous allez voir ! Vous êtes sur la bonne voie !
M. le président. La parole est à M. Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme il est beau le panorama de l'indépendance, de l'aisance des collectivités territoriales qui vient de nous être décrit ! Je crains toutefois que telle ne soit pas tout à fait la réalité que nous rencontrons,...
M. Alain Gournac. Moi non plus !
M. Paul Girod. ... nous, les élus locaux, sur le terrain.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Eh oui ! la base, ceux qui ont les souliers pleins de boue !
M. Paul Girod. Le Sénat, qui représente les élus locaux, est le lieu où peuvent s'exprimer quelques nuances par rapport à ce que je viens d'entendre.
C'est d'ailleurs ce que je ferai, mais très brièvement, d'abord parce que le temps de parole qui m'est imparti est court, ensuite parce que M. Fourcade, avec l'autorité que lui confèrent ses fonctions de président du comité des finances locales, a tout à l'heure remarquablement exposé la réalité du panorama devant lequel nous nous trouvons.
Cette réalité, madame le secrétaire d'Etat, n'est pas tout à fait conforme à ce que nous venons d'entendre.
Il est vrai, que vous l'acceptiez ou non, que l'indépendance des collectivités territoriales se réduit d'année en année.
M. Henri de Raincourt. C'est vrai !
M. Paul Girod. Elle se réduit sur le plan financier comme sur le plan des contraintes et des réglementations ; elle se réduit par une espèce d'effet de ciseaux - vous feriez bien de l'observer avec un peu plus de sérieux, madame le secrétaire d'Etat, que ne semble le faire le Gouvernement -, effet de ciseaux que signale cette phrase, prononcée chaque fois qu'une nouvelle politique est annoncée : « Et les collectivités territoriales seront amenées à y apporter leur contribution. » (M. Gournac s'esclaffe.) Je prétends pour ma part que, s'il fallait procéder tout de suite à une réforme constitutionnelle, ce serait à celle qui supprimerait cette phrase préenregistrée des machines à traitement de texte du Gouvernement. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du RDSE, et sur celles de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Alain Gournac. C'est lui qui décide pour nous !
M. Paul Girod. Oui, cela arrive tous les jours, même lors de l'élaboration des dotations, qui ont pourtant été le point de départ de la décentralisation.
Avant 1981 a été instituée la dotation globale de fonctionnement, grâce à laquelle l'Etat redistribuait aux collectivités territoriales, par une péréquation, une de leurs anciennes ressources, leur permettant ainsi de fonctionner en toute liberté.
A l'intérieur des dotations de l'Etat sont apparus des mécanismes toujours plus nombreux qui conduisent les collectivités à ne bénéficier des crédits qu'à la condition d'accepter les évolutions structurelles ou techniques que le Gouvernement cherche à leur imposer.
Madame le secrétaire d'Etat, il ne suffit pas de dire que la dotation globale de fonctionnement de l'ensemble des organismes de péréquation intercommunale progresse pour rendre compte de la réalité des difficultés devant lesquelles se trouvent les communautés de communes de première génération : elles se voient de plus en plus souvent privées de dotation globale de fonctionnement, qui désormais profite davantage aux systèmes de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.
Si l'indépendance des collectivités territoriales consiste à regarder l'Etat distribuer la manne selon leur comportement, selon qu'elles obéissent ou non aux stratégies gouvernementales, alors, vous avez raison, madame le secrétaire d'Etat. Mais ce n'est pas notre conception de l'autonomie locale.
C'est l'une des nombreuses raisons qui me poussent à suivre les excellentes recommandations de la commission des finances.
J'ajouterai une dernière remarque. Comparaison n'est pas raison et, à propos des contributions et de l'autonomie fiscale en Allemagne et en France, il faut garder à l'esprit que ce qui a été dit ici est juste dans l'état actuel des choses. Car, si l'on évoque les anciens Länder, ceux de la partie occidentale de l'Allemagne, la comparaison ne se fait pas dans les mêmes termes : ramener le poids des ressources fiscales à 30 %, c'est tenir compte de l'énorme effort de péréquation qui est fait, à l'intérieur de l'Allemagne, en faveur des régions de l'ancienne Allemagne de l'Est, ruinées par qui vous savez pendant près de quarante ans. Il faut être beaucoup plus prudent dans la manipulation des statistiques et des observations !
Si je dois être honnête, je dirai qu'aucun d'entre nous, aucun responsable local n'a le sentiment que son indépendance et, partant, son degré de responsabilité vis-à-vis de ses électeurs ont augmenté depuis cinq ans. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur celles de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Lecerf.
M. Jean-René Lecerf. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, en préliminaire à mes propos dans ce débat sur les recettes des collectivités locales, je souhaiterais reconnaître que le traitement financier qui leur est fait s'avère, quantitativement et dans l'ensemble, convenable.
La prorogation en 2002 du contrat de croissance et de solidarité permet aux collectivités locales de percevoir, au moins pour partie, les fruits de la croissance, même si l'on peut regretter que le coefficient d'indexation, après avoir évolué de 20 % en 1999 à 25 % en 2000, soit, comme en 2001, resté bloqué à 33 %, sans atteindre la moitié de la croissance du produit intérieur brut, comme l'immense majorité des élus locaux l'appelaient de leurs voeux.
Il faut aussi raison garder et ne pas évoquer la progression de près de 8 % par an depuis 1997 des concours de l'Etat aux collectivités locales, progression qui, chacun en a clairement conscience, intègre bien abusivement les compensations accordées au titre des différentes réformes de recentralisation des finances locales.
Méfions-nous également d'un risque de surestimation du taux de croissance à venir, qui pourrait annoncer des lendemains qui déchantent avec, par exemple, une régularisation négative de la DGF en 2003 au titre de la répartition en 2002.
Mais ce n'est pas là que résident les principales préoccupations dont je souhaite vous faire part.
On enseignait naguère aux jeunes étudiants en droit que l'on reconnaissait les collectivités locales à trois caractéristiques essentielles : une compétence générale - « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; un organe délibérant élu au suffrage universel direct ; le pouvoir de lever l'impôt.
Or, c'est bien cette autonomie financière des communes, légitimée par le vote des citoyens contribuables, qui se trouve mise à mal aujourd'hui, au point que le président de notre assemblée et un certain nombre de nos collègues ont déposé l'année dernière une proposition de loi constitutionnelle garantissant le principe d'un financement majoritaire de nos collectivités par la fiscalité.
La liste des réformes de recentralisation des finances locales est trop bien connue pour que l'on s'y attarde : suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la vignette automobile, du contingent communal d'aide sociale, etc. La prise en charge de la fiscalité locale par l'Etat prend aujourd'hui une importance telle pour la fiscalité, tant directe qu'indirecte, que nos communes apparaissent de plus en plus, selon la formule bien connue, comme « des enfants qui seraient à la fois majeurs et capables, mais qui n'auraient pour vivre que l'argent de poche donné par leurs parents ».
Ne nous y trompons pas, c'est la substance même de la mission de l'élu local qui se trouve ainsi altérée. Perdant toute possibilité d'agir sur l'évolution des recettes de leur collectivité, bon nombre d'entre eux s'interrogent sur la pertinence d'un rôle futur d'inaugurateur de chrysanthèmes ou de maire d'opérette. Encore faut-il s'estimer heureux lorsque la compensation est intégrale, lorsqu'elle ne se fige pas au taux de l'année de référence de l'impôt concerné ou qu'elle n'ignore pas superbement, comme c'est le cas pour la part salaires de la taxe professionnelle, les implantations d'entreprises postérieures à la réforme.
Quant au budget de l'Etat, il n'y trouve pas davantage son compte, dans la mesure où l'extrême rigidité induite par ces transferts supprime les rares marges de manoeuvre et d'initiative qui lui restaient encore.
Un deuxième sujet de forte préoccupation réside dans l'aggravation des charges qui pèsent sur nos communes. Ce thème n'est pas nouveau : chacun sait l'ardent besoin de politique de proximité de nos concitoyens et les initiatives que les maires ont dû prendre dans le domaine de la sécurité, du cadre de vie, du développement économique, de la lutte contre le chômage.
Je n'évoquerai pas, faute de temps, l'extrême lourdeur de la contribution des communes et des départements aux services départementaux d'incendie et de secours. Il s'agit pourtant, incontestablement, d'un service de sécurité publique qui, à ce titre, pourrait être placé sous l'autorité du préfet et financé par l'Etat, comme le suggère d'ailleurs le rapport Mauroy.
De même, le transfert des charges lié à la mise en place de l'aménagement et la réduction du temps de travail, l'ARTT, entraînera une aggravation importante des dépenses de fonctionnement des communes.
Ce transfert de charges présente un caractère bien particulier. Sans compensation d'aucune sorte cette fois, à la différence de ce qui est fait pour le secteur privé, nous serons contraints, dès le 1er janvier 2002, ou bien de baisser de manière significative la qualité du service rendu à nos administrés, ou bien de recruter, parfois en grand nombre, de nouveaux collaborateurs qui viendront encore abonder les effectifs de la fonction publique territoriale, déjà fort importants au regard de la situation des pays qui nous entourent.
Cette évolution placera les maires devant une douloureuse alternative : soit ils feront le choix d'augmenter la pression fiscale, au détriment des contribuables locaux, soit ils seront contraints de diminuer les investissements, l'une et l'autre solution étant lourdes de conséquences sur la qualité de la gestion des collectivités locales et sur le bien-être des populations.
Je terminerai en évoquant une piste de réformes qui, si elles manquent totalement d'originalité, n'en sont pas moins absolument nécessaires, et en rappelant les lignes de conduite qu'il me paraîtrait dangereux d'oublier dans les rapports financiers entre les communes et les intercommunalités.
Les bases des valeurs locatives sont devenues, depuis longtemps déjà, aussi obsolètes qu'inacceptables. Elles engendrent aujourd'hui une profonde injustice et perturbent totalement les mécanismes de péréquation financière mis en place, tant par l'Etat que par les régions et les départements, à l'égard des communes.
Que signifient désormais des notions comme celles de potentiel fiscal ou d'effort fiscal, dont les conséquences financières sont considérables, qui sont liées à des bases locatives estimées voilà plus de trente ans et totalement déconnectées de la réalité d'aujourd'hui ?
Pis encore, les mécanismes de réévaluation des bases, en affectant les unes et les autres du même coefficient, ne font qu'accentuer, année après année, l'aberration du système. Plus personne aujourd'hui n'est surpris que des habitations de même valeur vénale relèvent de valeurs locatives qui oscillent de un à trois, si ce n'est davantage. Si, sur l'initiative des communes, l'ajustement peut se faire par les taux - mais que veut dire alors l'effort fiscal ? - les contributions communautaires, départementales et régionales relèvent désormais, pour l'essentiel, d'un heureux ou d'un malheureux héritage. Voilà une dizaine d'années, comme beaucoup d'entre vous et avec l'aide des services fiscaux, j'ai passé d'innombrables heures à travailler sur la révision des évaluations cadastrales. Un travail à la fois considérable et fort sérieux avait été accompli. Gouvernement après gouvernement, on sait ce qu'il en advint.
Je crois que c'est le président Queuille qui avait coutume de dire qu'il n'était pas de problème insoluble qu'une absence de solution ne finisse par régler.
M. Gérard Longuet. On le lui prête, en tout cas !
M. Jean-René Lecerf. Je constate que ce n'est pas le cas en cette affaire dans laquelle nous compromettons la véritable autonomie de nos collectivités et la justice fiscale la plus élémentaire.
Enfin, si chacun constate le développement remarquable et nécessaire de l'intercommunalité, avec la loi du 6 février 1992 et, surtout, avec celle du 12 juillet 1999, il ne faudrait pas que celui-ci s'opère au détriment des communes et des solidarités de vie. Prenons garde à ce que les moyens financiers des intercommunalités, notamment par le biais de la DGF, ne laissent pas exsangues les communes, qui devront toujours faire face aux responsabilités essentielles de proximité. Ne croyons pas que des motifs d'intérêt financier à court terme ou de solidarité politique puissent se substituer à l'incontournable réalité humaine des bassins de vie.
Faisons en sorte qu'intercommunalités et communes affirment leur complémentarité, sans nous résigner à l'absorption délibérée ou honteuse de l'échelon communal, auquel nos populations et nous-mêmes sommes fondamentalement attachés. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)

(M. Adrien Gouteyron remplace M. Serge Vinçon au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. ADRIEN GOUTEYRON
vice-président

M. le président. La parole est à M. Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Le projet de budget que vous nous présentez, madame la secrétaire d'Etat, comporte de très bons chiffres : deuxième poste du budget de l'Etat, il progresse de plus de 7,5 %, l'enveloppe normée augmentant de 2,25 %, la DGF de 4,07 % et l'ensemble des subventions de fonctionnement aux collectivités territoriales de 7,4 %.
En écoutant certains des orateurs qui m'ont précédé, je me disais que, si vous aviez proposé une augmentation de la DGF de 0 %, de 1 %, de 2 % ou de 3 %, on aurait pu dire que ce n'était pas assez. On l'aurait certainement dit. Mais, là, force est de reconnaître que, ni depuis le début de la législature, ni au cours des sept dernières années, nous n'avons connu une progression de la DGF aussi importante que celle que nous constatons aujourd'hui.
M. Dominique Braye. Et les charges ?
M. Jean-Pierre Sueur. Il faut le dire parce que c'est la simple vérité et qu'il est toujours important de reconnaître la vérité.
M. Eric Doligé. Là, c'est trop !
M. Jean-Pierre Sueur. Cette situation tout à fait favorable nous permet de vous interroger sur quelques propositions de réformes évoquées, en particulier, par le comité des finances locales.
Je veux aborder deux points, le premier concernant la DSU.
La DSU progresse de 5 %, taux qui ne se traduit pas par une progression identique pour toutes les communes qui la perçoivent : pour certaines, la dotation diminue, pour d'autres, elle augmente. Si je le précise, madame la secrétaire d'Etat, c'est parce que je veux attirer votre attention sur le fait que le système de ce que l'on appelle les dotations d'aménagement, c'est-à-dire les crédits de l'intercommunalité, la DSU et la DSR, risque de devenir assez vite pervers, le niveau de la DSU résultant en quelque sorte de l'augmentation des crédits affectés à l'intercommunalité. Or je crois qu'il importe de déconnecter ces deux éléments : les crédits affectés à l'intercommunalité augmentent parce que c'est nécessaire, mais leur augmentation ne devrait pas avoir de répercussion sur la DSU, compte tenu de l'ardente nécessité de l'action en faveur du renouvellement urbain dans nos villes, qui, vous le savez, a un coût très élevé.
Le second point sur lequel je veux insister concerne une autre orientation de réforme qui me paraît tout à fait nécessaire. Dans ce projet de budget, les dotations de l'Etat représentent 374 milliards de francs. Il est en effet légitime, comme plusieurs orateurs l'ont fait, de s'interroger sur le bien-fondé de l'inscription dans le budget de l'Etat d'une telle somme, payée par le contribuable national pour être redistribuée aux diverses collectivités locales.
Pour ma part, je crois que cette somme importante n'a, en fait, de justification que parce qu'elle peut permettre la péréquation. Or, lorsque nous examinons l'ensemble du dispositif des dotations de l'Etat aux collectivités locales, nous constatons que la part réelle de la péréquation, c'est-à-dire la part qui est véritablement répartie, représente au plus 6 % ou 7 % - si c'est davantage, ce n'est pas de beaucoup - des 374 milliards de francs. Il suffit d'ailleurs de prendre l'exemple de la DGF. On peut dire que la DSU participe de la péréquation. On peut dire que la DSR participe, en partie, de la péréquation. Puis il y a cette immense dotation forfaitaire dont le calcul reste, depuis 1993, guidé par les mêmes principes totalement fixistes.
Or les dotations de l'Etat d'une certaine importance n'ont de sens que s'il y a davantage de péréquation. Mais, pour qu'il y ait à l'intérieur de l'« objet » appelé DGF davantage de péréquation, il faut revoir non seulement l'architecture de la sous-dotation dite d'« aménagement », mais aussi l'architecture d'ensemble de la dotation forfaitaire.
Ce sont les deux points sur lesquels je voulais vous interroger, madame la secrétaire d'Etat, tout en insistant sur le fait que, en dépit des critiques formulées tout à l'heure, il s'agit d'un excellent projet de budget.
Certains orateurs ont contesté la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. C'est pourtant une excellente mesure dont chacun se félicite, en particulier dans les milieux économiques.
Quant aux critiques formulées à propos de l'APA, je considère qu'il est tout de même normal qu'une aide qui ne profitait qu'à 130 000 personnes et qui s'adressera demain à 800 000 personnes, voire à 850 000, voie son coût augmenter !
M. Michel Mercier. Ceux qui décident doivent payer !
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur Mercier, souvenons-nous, d'une part, que l'APA coûte moins cher aux départements que l'APCT et la PSD...
M. Michel Mercier. Non !
M. Jean-Pierre Sueur. ... que, d'autre part, le Gouvernement a mis en place un dispositif qui fait appel à la fois à la CSG, au budget de l'Etat, à celui de la sécurité sociale et à la solidarité dont se réclament à très juste titre les départements.
Madame la secrétaire d'Etat, je vous remercie donc de nous présenter un projet de budget très positif qui nous permet d'envisager avec davantage d'optimisme la mise en place des réformes à venir. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Eric Doligé. Et les prochaines élections !
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat. Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je dois dire que j'éprouve une profonde satisfaction à participer à ce débat, qui n'est pas encore une habitude mais qui est déjà, on peut le dire, une institution.
Permettez-moi aussi de me réjouir tout à la fois de votre présence en nombre dans l'hémicycle cet après-midi et de la grande qualité des interventions que j'ai pu entendre.
Le Sénat, chambre des collectivités territoriales, aura sans doute à coeur d'être la chambre du dialogue et de la vérité.
Vous savez que les finances locales sont, pour les législateurs que vous êtes, comme pour les élus locaux, nombreux parmi vous, et pour l'exécutif, le nerf indispensable de la démocratie locale, mais qu'elles sont aussi au carrefour - et c'est parfois délicat - de l'efficacité, de la justice et de la solidarité.
C'est par ailleurs un domaine dans lequel aucune proposition ni de ma part ni de la vôtre, ne saurait être responsable sans que ses conséquences soient, jusqu'au bout, prises en compte.
C'est enfin un domaine où nous avons, à l'égard des Français et des différentes catégories de collectivités, un devoir de réforme, afin de l'orienter vers l'avenir.
Le système actuel est l'addition de deux cents ans d'histoire, d'un siècle et demi de développement économique mais aussi d'exode rural, de cent ans de traditions républicaines locales, de vingt ans de décentralisation, et aussi e dialogue interrégional sur le plan européen.
Cet héritage, c'est une force et c'est aussi un élément d'identité de la France, mais nous devons nous assurer de sa compatibilité avec le xxie siècle.
Avant d'apporter des éléments de réponse aux différents intervenants, je veux vous faire part de quelques réflexions sur les mesures adoptées depuis le début de la législature et sur celles qui sont proposées dans le présent projet de loi de finances.
La question des ressources des collectivités locales constitue évidemment un enjeu majeur, tant pour l'exercice quotidien de la démocratie que pour nos finances publiques.
D'un mot, je veux d'abord évoquer les conditions qui me paraissent devoir être remplies pour que le débat entre nous soit davantage qu'une addition de points de vue.
Tout d'abord, il faut admettre qu'entre le Gouvernement et les élus locaux, le même sujet, celui des finances locales, est nécessairement considéré sous des angles différents.
La vision des élus locaux sur les finances locales, qu'il s'agisse de fiscalité ou de dotations de l'Etat, est intrinsèquement liée à la préparation et à l'exécution des budgets locaux, départementaux ou régionaux, c'est-à-dire aux moyens dont ils disposent pour répondre aux attentes de leurs administrés.
Pour ma part, je suis conduite à examiner toutes ces questions sous un angle plus général, en intégrant les finances locales au sein de l'ensemble que constituent les finances publiques. Il faut avoir la franchise de reconnaître que, si nous n'y prêtons pas attention, cette différence d'optique peut nous conduire, les uns et les autres, à de nombreux malentendus. Pour remédier à ces possibles effets d'optique, il faut que soient réunies les conditions permettant d'améliorer la lisibilité des relations entre les collectivités locales, les contribuables et l'Etat.
Vous conviendrez avec moi que nos finances locales sont d'une rare complexité. Le président de la commission des finances, M. Lambert, l'a déploré en introduction en déclarant que cette complexité était « nuisible à l'exercice éclairé de la démocratie parlementaire ».
Il ne faut pas cacher non plus que cette complexité est aussi le fruit de l'accumulation de mesures ou de réformes qui, en partie au moins, ne sont pas totalement étrangères à l'exercice de la démocratie parlementaire, mais je ne m'en plains pas !
C'est donc un sujet de spécialistes, et toute réflexion sur l'évolution des finances locales qui s'arrêterait aux seuls principes et objectifs généraux risquerait de créer, certains l'ont dit, insatisfaction et frustration si, dans le même temps, nous n'examinions pas de manière attentive les conditions de mise en oeuvre.
C'est pour cette raison que le Gouvernement a engagé, en concertation avec les associations d'élus et le comité des finances locales, un travail approfondi de réflexion sur les voies et moyens d'une réforme des finances locales. J'y reviendrai dans un instant.
Mais, auparavant, je veux faire un court détour et présenter le bilan de l'action conduite depuis 1997, dans une version différente de celle que certains ont pu exposer ; je donnerai ensuite un coup de projecteur, rapide, je vous rassure, sur le projet de loi de finances pour 2002.
Ces cinq dernières années ont été marquées par la volonté du Gouvernement de donner aux collectivités locales des moyens croissants pour mener leurs actions, comme l'ont souligné avec beaucoup d'objectivité Michel Sergent et les autres orateurs du groupe socialiste.
A cet égard, je ne multiplierai pas les chiffres, mais je rappellerai que la DGF a progressé de 16 % en cinq ans, tandis que les dépenses de l'Etat ont augmenté de 8 %, soit moitié moins, sur la même période. Si cette présentation ne convient pas au président Lambert, comme il m'a semblé le comprendre, je suis tout à fait disposée à dire, si cela lui agrée davantage, que les recettes des collectivités locales provenant de l'Etat ont crû deux fois plus vite que les dépenses de celui-ci...
M. Michel Mercier. Et les dépenses ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. J'y vois pour ma part trois raisons : le dynamisme de la croissance économique ces cinq dernières années, les moyens importants mis en place pour faire progresser l'intercommunalité et, enfin, la volonté constante du Gouvernement de promouvoir une péréquation plus efficace.
Considérons aussi que l'association des collectivités locales aux fruits de la croissance, telle qu'elle a été pratiquée depuis 1999 dans l'optique du contrat de croissance et de solidarité, a permis de conforter la situation de ces collectivités dans un cadre partenarial qui, je peux l'affirmer, a été rénové.
En effet, si l'on établit une comparaison avec la situation qui aurait résulté de la prolongation du pacte établi en 1996, la différence s'élève, pour 2002, à 1 milliard d'euros, et si l'on cumule les écarts constatés depuis 1999, année du début de la mise en oeuvre du contrat de croissance et de solidarité, le total atteint près de 3 milliards d'euros.
A ce propos, j'indique par parenthèse qu'il ne faudrait pas croire que la majorité sénatoriale s'était réjouie de la mise en place du pacte de stabilité. Elle l'avait voté, certes, mais tout en manifestant au gouvernement de l'époque les insatisfactions que suscitait ce pacte unilatéral. Les débats de la fin de l'année 1995 en attestent.
En revanche, ce que j'ai trouvé paradoxal, au point d'en avoir été presque choquée, c'est d'entendre aujourd'hui des propos plus durs, s'agissant des recettes des collectivités locales, que ceux qui avaient été prononcés alors : le président de la commission des finances, M. Alain Lambert, s'en souvient sûrement, puisqu'il rapportait le projet de budget pour 1996. Une telle attitude n'est pas très objective. Néanmoins j'ai entendu bon nombre de responsables politiques, y compris des membres de l'opposition nationale, y compris cet après-midi même, reconnaître que 2002 était, somme toute, un bon cru pour les collectivités locales. Je veux croire que ce sont eux, et je ne citerai personne, qui ont raison. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous en dites trop ou pas assez !
M. Dominique Braye. Vous prenez vos rêves pour des réalités !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne voudrais pas non plus que, parce qu'ils ont salué l'évolution pour 2002 des concours apportés par l'Etat aux collectivités locales et qu'ils souhaitent tempérer en quelque sorte cet hommage, certains se complaisent dans une forme de pessimisme, que j'ai également perçue, pessimisme qui s'exprime dans l'inquiétude qu'ils nourrissent à l'égard des régularisations futures de la DGF.
M. Philippe Marini, rapporteur général. A partir d'un taux de croissance illusoire !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. J'ajouterai simplement, en ce qui concerne la régularisation éventuelle de la DGF en 2003, que nous avons retenu une hypothèse de croissance de 2,3 % pour 2001 et que, pour l'heure, tous les indicateurs - il s'agit de constats et non de prévisions - montrent que la croissance française a d'ores et déjà atteint 2,1 % en 2001.
M. Gérard Braun. Vous rêvez !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. A l'heure actuelle, on ne relève donc pas d'écart majeur. Or ce chiffre a été arrêté à la fin du troisième trimestre.
Quant aux prix, l'hypothèse retenue pour le taux d'inflation est de 1,5 % : si une régularisation devait intervenir, elle serait faible, voire nulle, alors que les régularisations avaient été très importantes, dans un sens comme dans l'autre, entre 1997 et 2001.
Je crois donc que le pessimisme qui s'est manifesté est de mauvais aloi et que la régularisation de la DGF constitue un angle d'attaque peu pertinent.
Au total, depuis 1997, les concours de l'Etat aux collectivités locales ont donc augmenté. Si l'on ne tient pas compte des réformes fiscales, car cela pourrait troubler les comparaisons, on constate que ces concours ont augmenté de 2,5 % par an, ce qui est nettement supérieur à l'évolution moyenne des dépenses de l'Etat. A ce propos, que les choses soient claires : je ne déplore pas cette évolution, je souhaite simplement que chacun puisse mesurer les progrès enregistrés.
Si le montant des concours de l'Etat aux collectivités locales dépasse désormais 368 milliards de francs, les ressources fiscales sont également importantes. Elles ont connu des réformes majeures, et je ne crois pas, contrairement au président Poncelet, que cette législature ait été un rendez-vous manqué. (Tout à fait ! sur les travées socialistes.)
D'ailleurs, ces réformes sont appréciées par nos concitoyens et sont bénéfiques pour notre économie.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela consiste à faire des cadeaux !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Certains y ont vu un mouvement de recentralisation sans précédent ; mais, en matière de décentralisation, il y a ceux qui en parlent et ceux qui la mettent en oeuvre.
M. Philippe Marini, rapporteur général. On sait ce que c'est que gérer !
M. Dominique Braye. Il y a ceux qui décentralisent et il y a ceux qui recentralisent tous les jours !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. MM. Murat et Lecerf nous ont beaucoup critiqués sur ce point.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous sommes sur le terrain, nous constatons !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je me contenterai de répéter ce que M. le Premier ministre a dit mieux que moi, à savoir que, en matière de décentralisation, il y a ceux qui en parlent et ceux qui la font,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il y a ceux qui subissent la centralisation !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... ou encore je paraphraserai Laurent Fabius, selon lequel il y a les « faiseux » et les « diseux » ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est bien répété, mais la réalité, on la vit tous les jours !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Les réformes que j'évoquais à l'instant sont donc parfois l'objet de mauvais procès. Certes, l'Etat n'est pas toujours au-dessus de toute critique s'agissant de ses relations avec les collectivités locales, je suis prête à le reconnaître, mais, puisque certains d'entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, ont parlé de l'allocation personnalisée d'autonomie, je tiens à souligner que c'est à tort que l'on nous reproche un manque de concertation sur ce sujet.
En effet, au mois de mai 2000, M. Jean-Pierre Sueur a remis un rapport sur les grandes orientations de cette réforme, qui a été rendu public et qui a constitué le support de la réflexion ultérieure. Un certain nombre de réunions de concertation se sont tenues ensuite à l'Assemblée des départements de France, puis des correspondances ont été échangées avec M. Puech, président de l'assemblée des présidents de conseils généraux.
Je ne m'y attarderai pas davantage, mais j'estime qu'il faut faire la part des choses entre les procès justifiés et les mauvais procès.
M. Michel Mercier. Me permettez-vous de vous interrompre, madame le secrétaire d'Etat ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je vous en prie, monsieur le sénateur.
M. le président. La parole est à M. Mercier, avec l'autorisation de Mme le secrétaire d'Etat.
M. Michel Mercier. Je vous remercie, madame le secrétaire d'Etat, d'avoir accepté que je vous interrompe.
La fable de la concertation avec l'Assemblée des départements de France à propos de l'APA est un peu trop souvent récitée lorsque l'on est à court d'arguments. Pour ma part, je voudrais exposer ce que nous avons véritablement vécu.
Vous avez indiqué, à juste titre, que M. Sueur avait rédigé un rapport à la demande de Mme Aubry, que nous avons effectivement rencontrée.
Cependant, nous avons cessé tout contact avec le Gouvernement à la suite de la conclusion, au mois de juillet 2000, d'un accord entre l'Assemblée des départements de France et Mme Aubry qui portait sur l'élargissement du nombre des allocataires, l'allocation étant accordée sous condition de ressources, le plafond de celles-ci étant fixé, comme l'avait souhaité Mme Aubry, à 13 000 francs par mois avec recours sur succession.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui !
M. Michel Mercier. Le Gouvernement a ensuite présenté un autre projet devant la représentation nationale. Nous lui en reconnaissons tout à fait le droit, mais il n'y a pas eu de concertation ni d'accord avec l'ADF sur ce texte. L'accord donné par l'Assemblée des départements de France concernait uniquement le précédent projet, et il est donc faux de prétendre autre chose. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Veuillez poursuivre, madame le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne voudrais pas prolonger cet échange, mais il me semble que des projets de décret ont été préparés pour assurer la mise en oeuvre de l'APA et qu'ils ont été transmis. Sauf erreur de ma part, un certain nombre d'observations formulées par l'ADF ont même été prises en compte.
M. Michel Mercier. Pour les décrets, mais pas pour le projet !
M. Dominique Braye. Ne transformez pas les choses !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Pour en revenir maintenant aux réformes des finances communales engagées par le Gouvernement, celles-ci s'articulent autour de trois axes politiques.
En premier lieu, nous visons un objectif de justice sociale avec la réforme des dégrèvements de taxe d'habitation. Cette mesure permet d'accroître le pouvoir d'achat des ménages les plus modestes, et ce sans opérer de discrimination en fonction de la nature de leurs revenus.
En deuxième lieu, sur le plan économique, la priorité a été donnée à la création d'emplois avec la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle.
En troisième lieu, nous avons souhaité promouvoir la solidarité territoriale avec l'incitation à recourir à la taxe professionnelle unique et à développer l'intercommunalité.
Le projet de loi de finances pour 2002 prolonge et consolide la politique mise en oeuvre depuis 1998. Je pense ici, en particulier, au développement de l'intercommunalité ou à l'association des collectivités locales aux fruits de la croissance. Cette association a été confirmée dans le cadre d'un contrat qui a été reconduit en 2002 sur les mêmes bases qu'en 2001 : c'était un engagement que le Premier ministre avait pris lors d'un débat organisé le 17 janvier dernier à l'Assemblée nationale.
L'enveloppe normée des concours de l'Etat progressera ainsi de 3,5 % en 2002 par rapport au budget voté pour 2001, c'est-à-dire presque deux fois plus vite que les dépenses de l'Etat. Ce dispositif fera l'objet de l'article 21, que nous examinerons tout à l'heure.
L'article 22 prévoit quant à lui la consolidation, au sein de la DGF, du financement des communautés d'agglomération. Les concours externes en provenance de l'Etat ou de la DCTP, qui contribuaient jusqu'en 2001 au financement de ces communautés, seront ainsi consolidés.
Avec cette mesure, le financement des communautés d'agglomération s'inscrira donc dans la durée. Il doit être relevé que la DCTP, dont l'évolution et le rôle futur dans l'optique d'un dispositif normé préoccupaient M. Foucaud, ne sera plus prélevée en gestion, à partir de 2002, au profit de cette affectation.
L'article 23 du projet de loi de finances prévoit un aménagement du financement de la garantie des communautés urbaines. Il ne remet pas en cause le montant des garanties, mais il comporte des modalités de financement plus conformes au droit commun, ce qui répond à un voeu du comité des finances locales.
Avec ces mesures, et quand bien même la progression de la DGF serait de plus de 4 % par rapport au budget voté pour 2001, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale accordée au titre des bourgs-centres auraient pu connaître une évolution que le Sénat n'aurait pas jugée satisfaisante. Cela s'explique en particulier, comme l'a souligné tout à l'heure M. Sueur, par le poids important de la progression de la part forfaitaire de la DGF ainsi que par l'accroissement des besoins de financement de l'intercommunalité.
Dans ce système, la DSU et la DSR, qui jouent un rôle très important dans notre système de péréquation et dont le niveau est déterminé, en dernier ressort, en tant que solde de la DGF, ne progresseraient pas si un abondement exceptionnel n'était pas prévu en 2002.
Par conséquent - tel est l'objet des articles 24 et 25 - le Gouvernement propose d'inscrire deux abondements exceptionnels qui permettront à chacune de ces dotations de progresser de 5 % en 2002.
Je rappellerai que, depuis 1997, la DSU a progressé de près de 80 % et la DSR des bourgs-centres de près de 70 %. Cela, monsieur Bourdin, n'est pas la conséquence automatique de l'application des textes, qui, en effet, s'imposent à tous. Ce n'est pas non plus le simple accompagnement de la croissance, à laquelle, selon vous, ce Gouvernement, n'est pour rien. C'est le résultat de la volonté politique de ce Gouvernement de financer ses priorités, au premier rang desquelles figure la péréquation.
Je ne peux pas non plus vous laisser dire, monsieur Bourdin, que, au fond, l'évolution des charges de personnel est absolument inacceptable, parce que si l'on dit cela, il faut aller au bout de son propos, il faut dire si l'on est pour ou contre l'évolution du point de la fonction publique.
M. Eric Doligé. Cela n'a rien à voir !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Après tout, un gouvernement appartenant à une autre majorité avait, en effet, gelé la valeur de ce point. Il faut dire aussi si l'on est pour ou contre la réduction des emplois des collectivités locales - c'est un choix, mais il faut être cohérent.
M. Michel Sergent. Tout à fait !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Il faut aussi dire si l'on est pour ou contre la prise en charge directe par l'Etat des dépenses de personnel des collectivités locales, parce que si tel est le cas il faut arrêter de nous parler de libre administration des collectivités locales. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Michel Sergent. Très bien !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne serais pas complète, si je n'évoquais la proposition du Gouvernement d'offrir un règlement définitif à un contentieux ancien que l'on appelle « le contentieux Pantin », qui est lié aux compensations d'abattement de taxe professionnelle sur les rôles supplémentaires. C'est, je crois, une disposition importante de ce projet de loi de finances.
Je rappelle, sans esprit de polémique, que ce sujet, bien connu des élus et de tous les ministres qui m'ont précédée depuis près de quinze ans, trouve son origine dans la loi de finances pour 1987 et dans l'application qui en a été faite depuis. Il est apparu sous un jour nouveau depuis quelques mois, parce que le Conseil d'Etat, au terme d'une procédure longue, a prononcé le droit au mois d'octobre 2000, mais cet arrêt est aussi récent que le problème était ancien. Je reviendrai, dans le cours du débat, sur la méthode qui a guidé le Gouvernement sur ce sujet, l'équilibre et la transparence en étant les maîtres mots. Au total, 292 millions d'euros seront mobilisés pour régler ce contentieux, en plus d'un retour à une situation plus claire pour l'avenir.
Vous pouvez donc le constater, le projet de loi de finances pour 2002 s'inscrit pleinement dans les perspectives tracées depuis 1997 par ce Gouvernement : une politique dynamique associant les collectivités locales aux fruits de la croissance, un accent fort mis sur les priorités que sont la péréquation et l'intercommunalité. Cette ambition a évidemment un coût et les moyens mis en place par l'Etat ont permis de contribuer largement à son financement.
Alors que cette législature s'achève, je crois utile de dresser le constat qui nous permettra, je l'espère, d'inventer les finances locales de demain. Je l'ai dit, ce Gouvernement a mis en oeuvre des réformes importantes pour les collectivités locales. Il en a assuré le financement. Il est également juste d'indiquer que les collectivités locales, grâce non seulement à cet effort de l'Etat mais aussi à la qualité de leur gestion, ont pu tout à la fois quasiment stabiliser le taux de la fiscalité locale, se désendetter, continuer à investir en dégageant des excédents très significatifs en termes de finances publiques. Il faut le saluer. Tout cela contribue globalement à l'amélioration de la situation des finances publiques dans notre pays. A cet égard, il vaut mieux porter un regard serein et objectif, plutôt que de dire, comme M. Bourdin, que lorsque cela va bien, c'est grâce aux collectivités locales et que quand cela va mal la faute en incombe uniquement à l'Etat.
M. Eric Doligé. C'est pourtant vrai !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Toutefois, de fortes disparités de richesse demeurent entre collectivités et ce qui vaut pour l'ensemble ne vaut pas nécessairement pour chacun. Nous devons approfondir les moyens d'une plus grande solidarité entre les territoires et les collectivités au profit d'une meilleure efficacité de nos finances publiques et d'une plus grande équité pour nos concitoyens.
Enfin, nous devons aussi avoir le souci de l'efficacité dans la conception même de la réforme. Cette efficacité suppose que les idées que nous partageons, peut-être, soient lisibles, que les objectifs que nous nous fixerons soient réalistes et que les mesures que nous étudierons soient applicables. Tout cela vaut tant pour les contribuables locaux, s'il s'agit de fiscalité, que pour les finances publiques, s'il s'agit de dotations.
Efficacité et solidarité doivent donc être les maîtres mots de la modernisation de nos finances locales.
Vous avez beaucoup parlé d'« autonomie fiscale », alors que je ne l'ai pas encore fait, ce qui ne signifie nullement que j'y sois hostile. Ce serait d'ailleurs faire un mauvais procès à mon endroit mais aussi à l'encontre de Bercy. Je voudrais toutefois être certaine que nous mettons derrière ces mots, les uns et les autres, les mêmes choses.
Si l'autonomie fiscale consiste, pour les élus locaux, à renforcer le contrat qui les lie avec leurs électeurs, à mettre en regard des projets de développement et d'amélioration du service public local et l'effort fiscal qui permet de les financer,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Faites-nous confiance !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... comme M. François Marc l'a souhaité tout à l'heure, j'y suis favorable.
De même, si l'autonomie fiscale consiste, pour les collectivités, à bénéficier de ressources fiscales modernisées avec de véritables marges de manoeuvre, j'y suis également favorable.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Alors, tout va bien !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. A l'inverse, si l'autonomie fiscale conduit à un accroissement des prélèvements obligatoires qui pèseront sur notre économie et nos concitoyens, je dois vous dire que ce n'est pas la politique mise en oeuvre par le Gouvernement.
M. Eric Doligé. C'est facile !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Enfin, si l'autonomie fiscale a pour corollaire immédiat le renforcement des inégalités entre communes, j'y suis opposée car je crois, comme vous, aux valeurs de justice et de solidarité. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
Quelles sont maintenant les pistes qui me semblent devoir être explorées dans le rapport que le Gouvernement remettra sur les finances locales ?
Il faut aborder la question de la réforme de la fiscalité locale avec humilité sans doute, volonté certainement et courage sûrement.
M. Michel Charasse. Oh oui !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. En France, cette fiscalité est, de par son poids, importante par rapport à d'autres pays voisins et, beaucoup d'entre vous l'ont dit, elle n'est pas satisfaisante. Alors que les impôts directs locaux représentent plus, en termes de produit, que l'impôt sur le revenu lui-même, qu'ils sont, après la CSG, les plus universellement acquittés, qu'ils sont, plus que tous les autres, affectés, dans le bon sens du terme, chaque année par des retouches législatives fort nombreuses, ils sont complexes, quelquefois injustes, parfois inéquitables, et très difficiles à gérer.
Certaines tentatives qui étaient destinées à leur redonner un peu d'allant ont échoué, notamment la taxe départementale sur le revenu ou bien encore la révision des bases.
La note d'orientation qui a été diffusée au mois de juillet et sur laquelle se fonde notre réflexion soumet au débat deux orientations principales.
La première consisterait à changer radicalement l'architecture de notre système fiscal soit en spécialisant les impôts par niveau de collectivité, soit en créant un nouvel impôt avec une assiette nouvelle, soit encore en partageant le produit d'un grand impôt national qui pourrait s'y prêter. Ces pistes seront sérieusement étudiées et, si M. le président du comité des finances locales était encore parmi nous, j'aurais eu plaisir à le rassurer en lui disant que les observations qu'il a pu faire, notamment sur les nouveaux impôts, seront prises en compte dans ce prochain rapport.
Une autre orientation consisterait à procéder en adaptant la structure actuelle des impôts locaux, soit en modernisant les bases existantes, voire en permettant leur révision locale, soit encore en introduisant de manière ponctuelle des éléments d'assiette nouveaux qui pourraient rendre la fiscalité locale plus équitable, sans pour autant remettre en question son dynamisme.
Je mentionne également la piste de l'élargissement des facultés qui sont offertes aux collectivités de décider, sous leur responsabilité, d'abattements et de dégrèvements, ainsi que celle, parce qu'elle existe aussi, de l'assouplissement du lien entre les taux lorsque cet assouplissement conduit à rapprocher un taux local de la moyenne nationale. Ces deux directions témoignent de l'importance que le Gouvernement attache, dans cette réflexion, à l'initiative des décideurs locaux.
S'agissant des dotations, je crois à la nécessité de conserver un dispositif « normé » d'évolution des dotations de l'Etat aux collectivités locales, car ce dispositif assure aux élus une prévisibilité de l'évolution de leurs dotations qui me paraît très souhaitable.
La réaffirmation de ce principe ne préjuge pas, bien sûr, les interrogations sur l'évolution, au sein de ce dispositif, des indexations propres à chacune des dotations qui devront tenir compte des contraintes qui s'imposent aussi bien aux collectivités locales qu'à l'Etat.
Au-delà de cette prévisibilité accrue, M. Daniel Vaillant et moi-même avons l'ambition de simplifier les concours financiers de l'Etat.
A mon sens, cette simplification doit pouvoir s'appliquer aux dotations de fonctionnement, en intégrant à la DGF actuelle plusieurs des dotations existantes, comme la DCTP, voire le fonds national de péréquation et même la dotation générale de décentralisation, mais également à l'investissement.
Cette simplification des dotations, qui se traduirait par une importance accrue donnée à une nouvelle DGF, doit nous inciter, comme M. Jean-Pierre Sueur nous y a invités, à examiner l'architecture de cette dotation, car celle-ci doit contribuer à une meilleure redistribution des richesses entre collectivités, redistribution qui, pour l'instant, apparaît insuffisante puisque des contributions exceptionnelles de l'Etat sont nécessaires.
Plusieurs pistes sont donc envisageables : ou bien modifier la répartition des masses de crédits à l'intérieur de la DGF, en changeant les règles d'évolution de la part forfaitaire ou en plaçant en tête la dotation d'aménagement, alors qu'elle est aujourd'hui conçue comme un solde ; ou bien la DGF pourrait être calculée sur le territoire intercommunal et nous traiterions comme un ensemble la DGF du groupement de communes et celle de ses communes membres.
Bien sûr, des solutions intermédiaires sont possibles, mais il me semble que seules ces réformes pourront permettre à la fois d'accroître la péréquation et d'assurer dans de bonnes conditions le soutien nécessaire au développement de l'intercommunalité.
Plus généralement, il faudra certainement aller au-delà de la réforme de la DGF et aborder aussi la question des critères de ressources et de charges permettant d'optimiser l'efficacité des dotations de péréquation, comme l'a souligné Mme Beaufils.
Il faudra, enfin, améliorer les outils actuels de péréquation fiscale que sont les fonds de solidarité et de redistribution entre collectivités riches et collectivités pauvres.
Pour ne pas dépasser le temps de parole qui m'est imparti, je tiens, en conclusion, à vous assurer de l'esprit d'ouverture du Gouvernement sur ces chantiers d'avenir. Dans notre réflexion et dans les débats qui vont se poursuivre, je l'ai déjà dit, rien ne doit être imposé, rien ne doit être exclu, rien ne doit être tabou.
Je terminerai en répondant à M. Lambert, qui m'a demandé ce que je pensais du principe selon lequel « qui paie commande » : c'est un principe de bons sens, qu'il faut confronter à la diversité des situations. Quand l'Etat et les collectivités locales investissent ensemble pour l'avenir de nos concitoyens, il faut apprendre à mieux savoir décider et appliquer, et donc à commander ensemble. C'est un sujet qui appelle de la part de l'Etat et de la part de tous les ministères - y compris de Bercy - plus de déconcentration et plus d'écoute. Il faut donc aller dans cette direction. Au-delà, je dirai tout simplement que c'est le contribuable qui paie et que c'est l'électeur qui commande. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Nous passons à l'examen des articles 11, 11 quinquies, 21 à 25 ter et des amendements tendant à insérer des articles additionnels relatifs aux recettes des collectivités locales.

Article additionnel après l'article 8