SEANCE DU 7 JUIN 2001

SEANCE DU 7 JUIN 2001

M. président. « Art. 7. - I. - Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un même ministère.
« Une mission comprend un ensemble cohérent de programmes ou, à titre exceptionnel, un seul programme. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission.
« Un programme comprend les crédits concourant à la réalisation d'un ensemble cohérent d'objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général et de résultats attendus.
« Les crédits des pouvoirs publics sont regroupés au sein d'une mission comportant un ou plusieurs programmes spécifiques à chacun d'entre eux.
« Les crédits d'un programme sont présentés par titre. Chaque catégorie de charges prévue du 1° au 6° de l'article 4 constitue un titre.
« II. - Les crédits sont spécialisés par programme.
« Toutefois, peuvent comporter des crédits globaux :
« 1° Un programme pour dépenses accidentelles, destiné à faire face à des calamités ou à des dépenses imprévues ;
« 2° Un programme pour mesures générales en matière de rémunérations, destiné à faire face à des dépenses de personnel dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
« La répartition des crédits globaux est effectuée conformément aux dispositions de l'article 12.
« La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature.
« III. - A l'exception des crédits du programme prévu au 2° du II, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces plafonds sont spécialisés par ministère. »
Par amendement n° 15, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le premier alinéa du I de cet article :
« Les crédits ouverts par la loi de finances au titre de chacune des dépenses budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères, et sont spécialisés par programme. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet article 7, qui concerne la budgétisation par objectifs, les missions et les programmes, est l'un des point important de la réforme.
Il fixe les règles générales qui sont applicables aux autorisations budgétaires en matière de crédits, comme d'emplois.
Notre amendement répond à l'une de nos préoccupations essentielles, qui est de rendre possibles, quand la volonté politique le souhaitera et quand les moyens techniques le permettront, des politiques interministérielles exprimées dans la nomenclature budgétaire de vote et d'exécution, ce qui, à nos yeux, est essentiel.
Ainsi cet amendement supprime-t-il la contrainte qui a été introduite par l'Assemblée nationale de disposer de missions uniquement ministérielles et permet qu'une mission regroupe les crédits relevant d'un ou de plusieurs ministères.
Madame la secrétaire d'Etat, l'interministérialité est une réalité incontournable aux yeux de notre commission. Imagine-t-on en effet la politique de la ville ou celle de la lutte contre la toxicomanie sans interministérialité ?
On nous objectera, que présenter ainsi des crédits est techniquement difficile, que des « jaunes » budgétaires permettent d'apprécier une politique interministérielle, que les responsabilités risquent d'être diluées.
Mais je répondrai à ces trois arguments.
La difficulté technique ne me semble pas vraiment exister. Il est possible de déléguer des crédits à différents ministres, chacun ordonnançant les crédits qui relèvent de son ministère. C'est ce qui se passe aujourd'hui pour les transferts de crédits.
Il est même envisageable de déléguer des crédits interministériels aux préfets, à charge pour eux de subdéléguer aux acteurs de terrain les plus compétents à leurs yeux : la politique de la ville pourra ainsi être confiée, ici, à un sous-préfet, là, à un directeur de l'équipement, ailleurs, à un directeur de la jeunesse et des sports.
Si les « jaunes » offrent, certes, une vue globale, ils ne constituent en aucun cas une unité de discussion parlementaire et ne se prêtent donc pas à une unité de vote. Dans la solution proposée, avec l'architecture des missions et des programmes, le Parlement pourrait se prononcer sur des crédits interministériels regroupés, leur assortir des objectifs et des indicateurs.
Reconnaissez qu'il serait ridicule et illogique que le Parlement vote des crédits ministériels et leur assortisse des objectifs ministériels, alors que ces crédits seraient destinés à des politiques interministérielles sur lesquelles le Parlement n'aurait pas eu son mot à dire.
S'agissant des responsabilités, rien n'empêche qu'un ministre chef de file, devienne l'interlocuteur du Parlement sur une politique interministérielle.
Par ailleurs, les délégations interservices, aujourd'hui possibles au niveau des préfectures, peuvent donner autorité à un directeur départemental sur des services qui, théoriquement, ne dépendent pas de lui.
Au total, pour ne pas insulter l'avenir et pour ne pas proposer des verrous qui pourraient être gênants demain, mais aussi parce qu'il est normal que le Parlement puisse discuter et voter les crédits comme les objectifs des politiques interministérielles, cet amendement semble beaucoup plus sage que révolutionnaire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 15 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur, à travers cet amendement n° 15, vous proposez de ne plus structurer par ministère l'autorisation parlementaire en matière de crédits et, du même pas, vous autorisez les missions interministérielles. De ce point de vue, je tiens à saluer l'apport important à la réforme que nous tentons de bâtir en ce moment, ensemble.
Comme vous l'avez rappelé, la préoccupation d'interministérialité était très présente à l'Assemblée nationale ainsi que chez nombre de nos interlocuteurs dans les ministères. Vous y répondez, je dois le dire, d'une manière que je qualifierai d'extrêmement élégante.
En revanche, vous le savez, car nous avons eu l'occasion d'en discuter, notamment lors de l'audition à laquelle j'ai participé au début du mois de mai, je ne suis pas favorable à l'idée d'un programme interministériel. La raison en est simple : il me semble qu'à chaque programme doit correspondre un responsable unique et donc un ordonnateur unique.
En conséquence, sur ce point en particulier, je souhaiterais que nous puissions en rester à la réaction proposée par l'Assemblée naitonale.
Vous avez dit à l'instant, monsieur le rapporteur, qu'il ne fallait pas insulter l'avenir. J'en conviens.
Vous avez dit également qu'au fond ce qui n'est pas possible aujourd'hui le sera peut-être demain.
Ma science est récente en la matière. Mais il semble qu'en ce moment, dans le monde des physiciens, une théorie soit très à la mode : c'est la théorie dite des cordes. Selon les tenants de cette théorie, notre monde ne fonctionnerait pas en quatre dimensions, mais...
M. Yves Fréville. En dix !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat ... en onze, monsieur Fréville, parce ce n'est qu'en onze dimensions qu'ils savent résoudre toutes les équations mathématiques. Peut-être devrions-nous nous inspirer de la théorie des cordes !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 15.
M. Michel Charasse. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. A la réflexion, je me demande si l'amendement n° 15 n'est pas contraire à la Constitution et si la rédaction de l'Assemblée nationale, qui n'est pas toujours ma référence, dans ce texte en tout cas, n'a pas l'avantage d'être beaucoup plus conforme aux règles.
Un point me semble avoir été négligé en commission ; en tout cas, moi, je n'y ai pas fait attention, et c'est peut-être aussi le cas de la part de notre rapporteur.
L'amendement n° 15 ne signifie-t-il pas que nous pourrions, à travers la loi de finances, modifier les compétences des ministres ? La question se pose, puisque l'Assemblée nationale vise, elle, « d'un ou plusieurs services d'un même ministère », alors que l'amendement n° 15, lui, vise « d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères ». Or les attributions des ministres sont fixées par le décret du Président de la République qui nomme les membres du Gouvernement et par les décrets délibérés en conseil des ministres qui fixent, dans un certain nombre de cas, des attributions spécifiques.
Si un amendement, d'origine parlementaire par exemple, venait à modifier un programme ou une mission, on porterait bien atteinte à une prérogative qui est exclusivement réservée, par la Constitution, au Président de la République et au conseil des ministres.
Par conséquent, je dois dire que je suis très réservé sur les dispositions de l'amendement 15, même si j'en comprends bien la philosophie, car je ne suis pas sûr que l'organisation actuelle des pouvoirs publics en France nous permette cette souplesse.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je veux rassurer M. Michel Charasse. Il ne s'agit en aucune façon d'introduire une mesure qui contraindrait le Gouvernement. Il s'agit en réalité de ne pas s'interdire l'interministérialité en permettant au Gouvernement de la proposer quand il le souhaite.
Mes chers collègues, derrière cette idée, la question est de savoir si les citoyens ont été inventés pour servir l'Etat ou si c'est l'Etat qui a été inventé pour servir les citoyens. J'entends dire ici ou là que, finalement, la taille ou la culture de l'Etat ne permettrait pas à celui-ci de trouver la forme d'organisation la plus propice pour rendre service aux citoyens. Je suis de ceux qui croient au contraire que l'Etat en est capable.
Madame la secrétaire d'Etat, je ne cherche en rien à imposer l'interministérialité, mais pourquoi, diable ! voulez-vous fermer cette porte ? Vous ne l'ouvrirez que le jour où vous le voudrez, mais ne la fermez pas à clé, c'est ce que je vous reproche !
Voilà pourquoi, mes chers collègues, je pense qu'il faut vraiment adopter cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 16, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après le premier alinéa du I de l'article 7, huit alinéas ainsi rédigés :
« Toutefois, sont spécialisés, par dotation, les crédits relatifs :
« - aux pouvoirs publics, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou plusieurs dotations ;
« - aux dépenses en atténuation de recettes ;
« - aux dépenses résultant des mesures générales en matière des rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ;
« - aux dépenses accidentelles, destinées à faire face à des calamités ;
« - aux dépenses imprévisibles ;
« - aux dépenses de pensions et d'avantages accessoires ;
« - aux dépenses résultant des appels en garantie de l'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous abordons un amendement important.
Tout à l'heure, M. Charasse a parlé des pouvoirs publics. Nous avons en effet pensé qu'il existait, au sein de l'Etat, un certain nombre d'organisations qui ne pouvaient pas entrer dans les programmes. C'est pourquoi nous avons voulu créer une unité complémentaire de spécialité des crédits.
L'Assemblée nationale a jeté les bases d'une budgétisation par objectifs. La commission des finances du Sénat approuve ce principe qui est propice à une réforme de l'Etat et à une meilleure gestion publique. Cette budgétisation par objectifs signifie que les crédits sont octroyés pour financer des actions ou des politiques et qu'à ces crédits sont associés des objectifs, la réalisation de ces derniers se mesurant par le biais d'indicateurs de performance précis.
Il existe toutefois, de toute évidence, des crédits qui ne pourront donner lieu à cohérence d'actions, à fixation d'objectifs et à mesure de résultats. L'Assemblée nationale l'a d'ailleurs reconnu en prévoyant des programmes qu'elle a qualifiés de particuliers, l'un pour dépenses accidentelles et imprévues, l'autre pour mesures générales de rémunérations dans la fonction publique.
Il a semblé à la commission des finances que cette solution conduirait à dénaturer la notion même de programme, qui se trouve pourtant au coeur de la réforme que nous proposons, et qu'il fallait absolument préserver la « pureté », si j'ose dire, de ce concept, qui constitue la clé de la budgétisation par objectifs, et ne pas hésiter à traiter de ses limites dans le texte même de la loi organique. Ainsi se justifie la création d'une unité de spécialité nouvelle qui est la dotation. La dotation, au fond, c'est ce qui ne peut être un vrai programme.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sur ce point-là, le texte issu de l'Assemblée nationale me paraissait préférable.
L'amendement n° 16 prévoit, à côté des programmes, un autre régime de spécialité des crédits qui est celui de la dotation. M. le président Lambert vient de nous expliquer pour quelles raisons les dotations devraient, selon lui, être mises en place. Cela permettrait notamment un régime d'information allégé et ne nécessitant pas les annexes explicatives prévues pour les programmes.
La liste que vous proposez, monsieur le rapporteur, regroupe des dépenses que vous souhaitez spécialiser en raison de leur nature - c'est le cas, par exemple, pour les dépenses résultant des appels en garantie de l'Etat, les dépenses en atténuation de recettes, les crédits relatifs aux pouvoirs publics - et des dépenses qui ne peuvent être ventilées par titre et qui correspondent aux programmes globaux prévus par le texte adopté par l'Assemblée nationale, c'est-à-dire la provision salariale, les dépenses accidentelles et les dépenses imprévisibles.
Je comprends bien que le recours à des dotations se justifie pour des crédits qui ne nécessitent pas le même niveau de détail, en termes de présentation, que ce qui est exigé pour les programmes. Mais il me semble, dans un premier temps, que la distinction établie entre les dépenses accidentelles d'un côté, destinées à faire face à des calamités, et les dépenses imprévisibles de l'autre, est quelque peu superfétatoire. Je préfèrerais, pour simplifier, que l'on regroupât ces deux dotations en une seule, intitulée : « dépenses imprévues ».
En revanche, il me paraît dommage que les crédits des pouvoirs publics ne fassent plus l'objet de programmes, comme c'est le cas dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Encore une fois, loin de moi l'idée d'ériger des comptes rendus aussi détaillés que pourraient l'être d'autres comptes rendus de programme. Je comprends très bien que l'on s'en tienne à des comptes rendus allégés, adaptés à la nature spécifique des pouvoirs publics. Il me semble néanmoins utile, pour le bon fonctionnement de notre démocratie, qu'ils soient fournis.
Pour toutes ces raisons, le texte de l'Assemblée nationale me paraît préférable et je suis défavorable à l'amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 16.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je n'ai pas très bien compris, s'agissant des dotations des pouvoirs publics, la notion de comptes rendus.
Pour l'instant, nous devons combiner l'ordonnance de 1959 - ou la future loi organique que nous discutons - et, pour le Parlement, l'ordonnance du 17 novembre 1958. Cette dernière prévoit que chacune des deux assemblées a un budget particulier parce que chacune jouit de l'autonomie financière. Elle prévoit, aussi qu'un rapport explicatif portant sur le contenu de ces budgets annexé au projet de loi de finances - c'est l'article 7 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 - est établi par une commission composée des questeurs des deux assemblées et présidée par un président de chambre à la Cour des comptes, commission sur laquelle aucune autre autorité de l'Etat n'a autorité. Les résultats de ces programmes, si l'on peut dire, ne relèvent que de l'appréciation des commissions de vérification des comptes propres à chaque assemblée, toujours en vertu du principe d'autonomie, puisque la Cour des comptes n'est pas compétente sur les comptes des assemblées.
Par conséquent, je ne vois pas très bien comment les choses vont se passer si on banalise désormais les budgets des assemblées parlementaires, non pas qu'il y a des choses à cacher, mais en raison du principe d'autonomie. Je sais bien que l'ordonnance du 17 novembre 1958 n'a pas valeur constitutionnelle ou, plus exactement, qu'elle n'est pas organique. Mais le Conseil constitutionnel a déclaré à plusieurs reprises qu'il s'agissait d'un texte particulier, reprenant un certain nombre de principes eux-mêmes très particuliers, et qui touchait tellement au fonctionnement des pouvoirs publics que l'on ne pouvait pas considérer que c'était vraiment une loi ordinaire. Par conséquent, je ne sais pas très bien comment tout cela pourra concrètement s'appliquer.
J'ajoute que je ne sais pas très bien non plus ce que signifie finalement l'expression « pouvoirs publics ». Il s'agit aujourd'hui du Président de la République, du Parlement et du Conseil constitutionnel, mais je crois qu'il n'y a rien d'autre.
M. Yves Fréville. Il y a la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.
M. Michel Charasse. Peut-être. Mais pourquoi le Conseil économique et social n'y figure-t-il pas ? Il se peut que j'oublie une autre institution. En tout cas, je ne sais pas exactement ce que cette expression recouvre. Mais je voudrais bien qu'il soit entendu - c'est pourquoi j'écouterai avec intérêt le Gouvernement et le président de la commission des finances, s'ils veulent bien reprendre la parole sur ce sujet, qu'il n'est nullement question de remettre en cause en quoi que ce soit les principes sur lesquels est fondée l'ordonnance du 17 novembre 1958 pour les budgets des assemblées parlementaires, en raison de la séparation des pouvoirs et de l'autonomie financière et budgétaire, qui est un élément fondamental du statut des assemblées.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je considère que l'introduction de ce concept de dotation répond précisément à la préoccupation exprimée par Michel Charasse. A défaut d'un tel concept, madame le secrétaire d'Etat, vous allez inventer des programmes qui n'en seront pas !
Je n'imagine pas - et Michel Charasse vient de l'indiquer - que nous introduisions des indicateurs de performance du Parlement, par exemple en fonction du nombre d'amendements examinés au cours d'une séance du jeudi soir... Il faut que nous restions raisonnables ! C'est pourquoi il est préférable, me semble-t-il, de donner une autre forme à des autorités qui ne peuvent pas entrer dans un programme.
Madame la secrétaire d'Etat, cette rédaction est sans doute perfectible ; l'Assemblée nationale - c'est l'avantage de la navette - y apportera tout son talent. En attendant, il me semble préférable d'introduire cette notion de dotation à l'occasion de l'examen de ce texte au Sénat. J'invite donc vivement mes collègues à bien vouloir faire confiance à la commission des finances et à adopter cet amendement.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne veux pas me soustraire à la question posée par M. Charasse.
Ce texte traduit une véritable volonté de transparence. Le Parlement exprime de la manière la plus nette son désir de transparence, notamment à l'égard du Gouvernement.
Il me semblait que le texte voté par l'Assemblée nationale traduisait un bon équilibre dans la mesure où le Parlement lui-même, en tant que pouvoir public, faisait une démarche dans le sens de sa propre transparence en se mettant en situation de présenter un certain nombre d'indicateurs de résultats structurés en programmes. Il n'y a là aucune mise en cause des dispositions de l'ordonnance de novembre 1958 relatives à l'indépendance financière du Parlement.
M. Michel Charasse. A son autonomie financière !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le terme d'autonomie est, en effet, sans doute juridiquement plus exact.
En tout cas, il n'y a pas de contradiction entre l'autonomie et la transparence et, de ce point de vue, le texte de l'Assemblée nationale me paraîssait réaliser un bon équilibre entre ces différentes préoccupations.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 17, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le deuxième alinéa du I de l'article 7 :
« Une mission comprend un ensemble homogène de programmes ou de dotations. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission. »
Par amendement n° 225, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans la seconde phrase du deuxième alinéa du I de l'article 7, de supprimer les mots : « de finances d'initiative gouvernementale ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 17.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel et de coordination.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 225.
Mme Marie-Claude Beaudeau. L'article 7, tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale, consacre en particulier une nouvelle définition des autorisations budgétaires, déclinées en missions et en programmes, rompant avec les chapitres et les articles qui résultent de l'application de l'ordonnance organique de 1959.
Sur cet article important, la commission des finances n'a pas déposé moins de douze amendements, mais aucun d'eux ne nous paraît de nature à améliorer le texte.
En l'état, le texte n'institue pas de partage de l'initiative entre le Gouvernement et le Parlement quant à la définition des missions.
Tant que nous serons confrontés, en matière de programmation, à une sorte d'exclusivité du pouvoir exécutif, les données du débat budgétaire n'évolueront pas de manière significative.
Selon nous, l'initiative de la définition des missions doit donc être partagée de manière nouvelle, et c'est l'objet de notre amendement, qui, s'il consacre le rôle particulier des lois de finances quant à la définition des missions, offre aux parlementaires la possibilité de préconiser une affectation nouvelle des autorisations budgétaires.
A nos yeux, le renforcement des droits du Parlement ne réside pas uniquement, je l'ai dit lors de la discussion générale, dans la modification du contenu des lois de règlement ou dans la possibilité, pour les assemblées, d'être un peu mieux informées des mouvements divers opérés par le gestionnaire des deniers publics. Il réside aussi dans le renforcement de l'initiative des parlementaires, notamment en ce qui concerne la définition des autorisations budgétaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 225 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de lever l'interdiction faite au Parlement de créer des missions. Cet amendement pose une question d'ordre constitutionnel et il ne semble pas anormal à la commission de réserver au Gouvernement la création des missions.
Aussi l'avis de la commission est-il défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n° 17 et 225 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage l'avis du président de la commission des finances sur l'amendement n° 225 et je suis favorable à l'amendement n° 17.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 225 n'a plus d'objet.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 18, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le troisième alinéa du I de l'article 7 :
« Un programme regroupe les crédits ouverts pour mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions, auquel sont associés des objectifs précis et des indicateurs en mesurant les résultats. »
Par amendement n° 226, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le troisième alinéa du I de l'article 7, de supprimer les mots : « et de résultats attendus ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 18.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de proposer une nouvelle définition de la notion de programme.
Il faut avoir à l'esprit l'importance que va revêtir cette définition : elle sera opposable aux ministères dépensiers ; elle constituera la clé d'élaboration de la future nomenclature budgétaire. C'est donc elle qui va être le levier de la réforme de l'Etat que nous appelons tous de nos voeux.
L'Assemblée nationale, qui a accompli sur ce sujet un travail dont la qualité mérite d'être une nouvelle fois soulignée, a apporté des ingrédients tout à fait utiles, voire indispensables à cette définition du programme : des crédits, des objectifs, des résultats. Cependant, la définition qu'elle compose à partir de ces éléments n'a pas semblé à notre commission totalement opérationnelle. Elle ne nous a pas paru, non plus, correspondre parfaitement à ce que nous sommes en droit d'attendre d'une budgétisation par objectifs.
En effet, cette définition mise au point par l'Assemblée nationale affecte les objectifs aux crédits. Elle donne un contenu à ces objectifs par les termes de « finalités d'intérêt général », qui semblent quelque peu redondants avec la substance même de l'Etat, et elle les mêle à des résultats attendus sans qu'on sache comment ils seront appréciés.
La définition qui est proposée par notre commission est plus précise. Elle établit clairement le lien entre les crédits et les actions qu'ils financent. On pourrait tout aussi bien qualifier de « politiques publiques » ces actions, dont la cohérence constitue un élément substantiel du programme.
Au programme sont associés des objectifs précis. La cohérence des actions menées est donc établie par les objectifs. Un programme n'est pas une sorte de saucissonnage, chaque tranche ayant son objectif. Pour mesurer les résultats, le programme comprend donc des indicateurs.
La question qui se cache derrière la définition du programme, mes chers collègues, est celle des rapports entre les programmes et les structures administratives. Il paraît évident que, dans un souci de simplicité et de responsabilité, les premiers programmes coïncideront avec les structures administratives existantes. Au début, il n'y aura pas un programme de recouvrement de l'impôt reprenant des crédits de la direction générale des impôts, de la direction de la comptabilité publique et de la direction des douanes mais, dans l'avenir, l'idée de la budgétisation par objectif est bien de rendre possible une évolution de ce schéma, de permettre que les structures évoluent - c'est une option ambitieuse - ou que la comptabilité analytique permette de passer de la budgétisation d'une politique aux réalités administratives concrètes.
Il ne s'agit donc pas seulement d'une question de mots : il s'agit aussi de forger les concepts les plus adéquats, les mieux adaptés à ce que nous voulons faire.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 226.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement soulève la question essentielle de l'évaluation des politiques publiques.
Dans son paragraphe I, l'article 7 fait expressément référence à la définition d'objectifs dévolus aux programmes d'autorisations budgétaires.
On peut tout à fait comprendre que la démarche nouvelle de programmation de la dépense publique s'éloigne de la simple comptabilité que nous connaissions jusqu'ici du fait de la logique de l'ordonnance organique de janvier 1959 pour aller vers une conception fondée sur la détermination d'objectifs et la mise à disposition des moyens nécessaires pour les atteindre.
Nous nous interrogeons cependant sur la nature des objectifs définis pour les programmes d'autorisations budgétaires, d'une part, et, sur les modalités d'évaluation de la réalisation de ces objectifs, d'autre part.
En effet, nous estimons que déterminer la viabilité et la fiabilité de la dépense publique en fonction de finalités d'intérêt général est amplement suffisant pour aider à l'évaluation.
S'agissant des résultats attendus, là encore, nous nous posons plusieurs questions.
Tout d'abord, qui est en droit de déterminer ces « résultats attendus » ? Le ou les ministères compétents, le Parlement, la Cour des comptes, au travers de son rapport annuel d'exécution des lois de finances ?
Il conviendrait peut-être, si l'on donne de l'importance à ce concept, de se demander si l'évaluation ne pourrait être partagée.
Je prendrai l'exemple de la commission de contrôle des fonds publics accordés aux entreprises, consacrée par la loi du 4 janvier 2001. Lors du débat qui a précédé le vote de cette loi, nous n'avons, évidemment, jamais dénié à la représentation nationale le droit d'interroger le Gouvernement sur le sujet. Mais la commission qui a été créée par la loi du 4 janvier offre l'opportunité d'une connaissance encore plus concrète et plus précise de l'utilité de la dépense publique en ces matières.
On peut fort bien concevoir que l'évaluation de la dépense publique passe donc par une plus large concertation et par une approche critique de ladite dépense.
Restons-en aux finalités d'intérêt général, qui appellent naturellement, en second plan, la poursuite des missions fondatrices du service public à la française, et laissons l'évaluation opératoire à la concertation sur le terrain, décentralisée, ouverte et sans aucun tabou.
Tel est le sens de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 226 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Si nous supprimons la mention des résultats attendus dans la définition des programmes, nous les vidons de leur substance. La commission ne peut donc qu'être défavorable à l'amendement n° 226.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 18 et 226 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage l'avis de M. le rapporteur sur l'amendement n° 226 et, s'agissant de l'amendement n° 18, j'avoue avoir une petite faiblesse pour la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en ce qu'elle évoque des « objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général ».
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 18.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je ne suis pas en désaccord avec la rédaction proposée par l'amendement n° 18, qui ne vient d'ailleurs pas que de la commission des finances, mais ce qui m'inquiète, c'est le caractère total et absolu des objectifs précis et des indicateurs de résultats.
Je me demande s'il n'y a pas, dans cette rédaction comme dans ce qu'a initialement souhaité l'Assemblée nationale, une grande naïveté. Au fond, qu'est-ce que le budget ? C'est moins une addition d'objectifs qu'une addition de contraintes. C'est ainsi !
Je ne suis pas certain que tous les programmes peuvent avoir des objectifs précis et que tous les programmes peuvent avoir des résultats mesurables.
Imaginez que, alors que nous sommes en pleine discussion budgétaire, survient un événement : les professeurs de langue corse occupent le rectorat d'Ajaccio et demandent une prime. Le Gouvernement dépose donc un amendement pour créer un programme « prime pour les professeurs de corse ».
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un exemple pris au hasard... (Sourires.)
M. Michel Charasse. C'est un exemple un peu amusant, mais le fait peut se produire !
En l'occurrence, quel est l'objectif ? L'évacuation du rectorat ! Quelle est la mesure de l'objectif ? Voir si le rectorat est évacué ou pas ! (Nouveaux sourires.)
On vote donc un programme mais, à la fin de l'examen du projet de loi de finances, le rectorat n'est toujours pas évacué : on constate qu'on n'a pas atteint l'objectif mais on a quand même payé la prime ! (Nouveaux sourires.)
C'est la raison pour laquelle, monsieur le rapporteur, je suis tenté de déposer un sous-amendement de telle façon que la fin de la phrase proposée devienne : « ... auquel sont associés, autant que possible, des objectifs précis et des indicateurs mesurant les résultats ». Ce serait un peu moins naïf et un peu plus réaliste !
M. Jean Arthuis. Mais ce ne serait pas normatif !
M. Michel Charasse. Monsieur Arthuis, vous qui avez géré la « maison », vous êtes bien placé pour savoir que, en matière budgéraire, il y a des choses qui ne sont pas très normatives ! Quand on a une manifestation d'enseignants et que, sous la pression, on débloque 300 emplois en surnombre dans des conditions totalement irrégulières, ce n'est ni normatif, ni logique, ni juste, mais on le fait quand même ! Et on le fait parce qu'il y a les articles du Monde et que c'est Le Monde qui édicte la norme en la matière !
M. le président. Monsieur Charasse, le rapporteur du projet de loi sur la Corse vous écoute avec passion ! (Sourires.)
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Nul ne saurait dénier à M. Charasse l'art de trouver des exemples pratiques qui permettent d'illustrer ce que pourrait être un programme ! (Sourires.)
Cela étant, s'il devait confirmer sa proposition de sous-amendement, je ne saurais recommander au Sénat de le retenir.
Il reste que son intervention a apporté des éclaircissements sur la manière dont il convient d'appliquer le texte, tant il est vrai que les objectifs précis ne sont jamais fixés qu'« autant que possible ».
Comme le disait Jean Arthuis, nous élaborons de la norme sous le regard de Portalis. Faisons en sorte que cette norme soit écrite dans une langue juridique qui soit belle et qu'elle puisse durer le temps nécessaire. Mais je suis sûr, monsieur Charasse, qu'il n'y aura pas d'applications contraires à l'idée que vous venez d'émettre.
M. le président. Monsieur Charasse, j'aimerais savoir si vous déposez effectivement le sous-amendement que, pour le moment, vous n'avez fait qu'évoquer.
M. Michel Charasse. Après l'explication de M. le président de la commission, je n'insiste pas, mais je ne voudrais pas que le Sénat ait le sentiment que je me laisse abuser par des choses naïves !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 226 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 19, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le quatrième alinéa du I de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Accord sur le fait que c'est un amendement de coordination !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 20, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le dernier alinéa du I de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de déplacement.
M. Yves Fréville. Bonne catégorie !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. C'est un fait !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 21, M. Lambert, au nom de la commission, propose de compléter, in fine , le I de l'article 7 par un alinéa ainsi rédigé :
« Les crédits sont ouverts aux ministres. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 175 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés et tendant à compléter le second alinéa de l'amendement n° 21 par les mots : « par décrets ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 21.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cette disposition figure actuellement à l'article 11 du texte adopté par l'Assemblée nationale, mais elle trouverait mieux sa place à l'article 7.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 175 rectifié.
M. Michel Charasse. Il s'agit d'une simple précision.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 175 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est une précision utile. La commission émet donc un avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 21 et le sous-amendement n° 175 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis favorable sur le sous-amendement n° 175 rectifié et s'en remet à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 21.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 175 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 21, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 22, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le premier alinéa du II de l'article 7 :
« Les crédits sont limitatifs, sous réserve des dispositions prévues aux articles 10 et 24. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Comme précédemment, il s'agit d'une disposition qui figure actuellement à l'article 11 et qui trouverait mieux sa place parmi les dispositions générales relatives au crédit.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 23, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer les deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas du II de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il semble préférable à la commission de faire figurer l'ensemble des dispositions relatives aux crédits globaux dans un seul article et de réserver l'article 7 aux règles générales.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 24, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après le cinquième alinéa du II de l'article 7, un alinéa ainsi rédigé :
« Les crédits sont présentés selon les titres mentionnés à l'article 4. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement énonce le principe du caractère indicatif des titres. Il convient cependant que les dépenses continuent à respecter la présentation détaillée en titres prévue à l'article 4, afin qu'il n'y ait pas de perte d'information.
Cette présentation, esquisse de la nomenclature d'exécution, ne remet pas en cause le principe de la fongibilité dite asymétrique qui sera présentée à l'amendement suivant.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne suis pas favorable à cet amendement, dans la mesure où son adoption conduirait à ne pas inscrire obligatoirement la présentation des crédits par titre dans celle des programmes.
Or, il me semble qu'une articulation entre les deux présentations est nécessaire. La référence aux titres sera le plus souvent nécessaire pour analyser les dépenses et justifier leur évolution, mais ces analyses devront aussi être conduites programme par programme et non pas seulement de manière globale, puisque la discussion du budget, après la réforme, ne pourra être cohérente que si elle est structurée autour de l'élément pivot que constitueront les programmes.
Il me semble donc important que les crédits soient ventilés par titre au sein de chaque programme.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 25, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le dernier alinéa du II de l'article 7 :
« Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. Les crédits ouverts sur chaque programme ne peuvent être modifiés que par une loi de finances ou en application des dispositions prévues aux articles 9, 12 à 15 et 18. »
Cet amendement est assorti de deux sous-amendements.
Le sous-amendement n° 176 est présenté par M. Charasse et tend à rédiger comme suit la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 25 : « Les crédits des dépenses de personnel afférentes à chaque programme sont limitatifs. »
Le sous-amendement n° 252 rectifié est déposé par MM. Fréville, Arthuis et Badré et vise, après la première phrase du texte présenté par l'amendement n° 25 pour le dernier alinéa du II de l'article 7 à insérer une phrase ainsi rédigée : « Les crédits ouverts sur les titres des dépenses d'investissement et sur les titres des dépenses financières de chaque programme constituent les planchers de dépenses de ces catégories. »
Par amendement n° 227, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer la seconde phrase du dernier alinéa du II de l'article 7.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 25.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement porte sur le principe, qui commence à connaître une certaine notoriété, de la fongibilité dite « asymétrique » - c'est un très vilain mot ! - et vise à faire en sorte que la répartition initiale des crédits entre les titres soit purement indicative. Ainsi, le gestionnaire pourra utiliser librement des économies réalisées sur un poste pour faire face à des besoins sur un autre poste.
En revanche, pour éviter le risque de voir des crédits de personnel majorés par le biais d'économies réalisées, par exemple, sur l'investissement, il convient de « sanctuariser » les dépenses de personnel. Les économies dégagées sur celles-ci pourront servir à autre chose, à des dépenses de fonctionnement notamment, mais l'inverse ne sera pas vrai.
Tel est le sens de cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 176.
M. Michel Charasse. Ce sous-amendement est rédactionnel, mais il va légèrement au-delà d'une simple reformulation.
Je propose en effet d'éviter l'expression : « plafond des dépenses de cette nature » en précisant que les crédits de personnel sont limitatifs, ce qui me paraît beaucoup plus clair et expéditif.
Je voudrais cependant demander au rapporteur comment s'articule avec cette disposition celle qui figure plus loin dans le texte de la proposition de loi et qui est relative au plafond des emplois. La commission a longuement discuté sur cette dernière notion mais n'est pas parvenue à savoir si elle désignait un plafond en crédits ou en nombre d'emplois. Pouvez-vous, monsieur le rapporteur, m'apporter cette précision ?
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre le sous-amendement n° 252 rectifié.
M. Yves Fréville. Je le rectifie immédiatement en supprimant les mots : « et sur les titres des dépenses financières », puisque le concept de « dépenses financières » n'a pas été accepté.
M. le président. Je suis donc saisi par MM. Fréville, Arthuis et Badré d'un sous-amendement n° 252 rectifié bis tendant, après la première phrase du texte présenté par l'amendement n° 25 pour le dernier alinéa du II de l'article 7, à insérer une phrase ainsi rédigée : « Les crédits ouverts sur les titres des dépenses d'investissement de chaque programme constituent les planchers de dépenses de ces catégories. »
Veuillez poursuivre, monsieur Fréville.
M. Yves Fréville. Ce sous-amendement tend à établir un second type de fongibilité asymétrique, puisque tel est le vocabulaire, en ne permettant pas que des dépenses d'investissement puissent être transformées en crédits de fonctionnement. Naturellement, il permet l'opération inverse. Des crédits d'intervention ou des crédits ordinaires pourront être transformés en crédits d'investissement, je m'en suis expliqué tout à l'heure.
Il me paraît difficile d'accepter certaines pratiques, devenues communes, que nous avons vu se développer au cours des années passées et qui conduisent, lorsqu'on rencontre des difficultés pour boucler les budgets de fonctionnement, à diminuer les crédits d'investissement. C'est ainsi que, globalement, on a vu au sein du budget de l'Etat se réduire assez rapidement les aides à l'investissement, d'une part, et les investissements directs, d'autre part.
Ce sous-amendement vise à lutter contre cette tendance. Sur le plan théorique, une telle position est justifiée.
J'accepterais une fongibilité entre la valeur de l'amortissement d'un crédit d'investissement, d'un côté, et un crédit de fonctionnement, de l'autre côté, car les données sont comparables puisqu'elles portent l'une et l'autre sur l'année. Mais tant que l'on n'a pas institué de comptabilité d'amortissement dans le budget de l'Etat, il me paraît très dangereux d'accepter une fongibilité totale entre l'investissement et le fonctionnement.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour présenter l'amendement n° 227.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Vous comprendrez que nous nous interrogions sur le processus qui conduit la proposition de loi à donner une couleur particulière aux dépenses de personnel.
Nous sommes en effet, avec le paragraphe II de l'article 7, en présence d'une nouveauté intéressante à plus d'un titre. Ainsi, et cela mérite explication, les dépenses de personnel seraient désormais soumises à un plafonnement, et je dirai même à un double plafonnement.
Le premier plafonnement découle des dépenses budgétaires liées à l'existence des emplois statutaires. Voter en l'état le texte de la proposition de loi amènera immanquablement à se demander si l'on ne souhaite pas organiser une sorte de gel de l'emploi public, une norme indépassable en matière d'effectifs, qui conduira automatiquement et inexorablement à la réduction durable des postes budgétaires ouverts.
Le second plafonnement porte sur l'enveloppe et sur la masse même des crédits de personnels, sous les effets évidemment conjugués du glissement vieillesse technicité et de la recherche de gains de productivité, et conduira à une optimisation des moyens susceptible de générer quelques économies.
L'enveloppe des crédits de personnel étant étroitement fermée et sa gestion dévolue aux ordonnateurs sur le terrain, on aboutira notamment à une remise en cause larvée du statut de la fonction publique, même si d'aucuns s'en défendent - et s'en défendront encore -, et à l'ouverture d'un champ de création d'emplois à caractère circonstanciel, c'est-à-dire, in fine , précaires ou précarisés.
Cela fait sans doute beaucoup, même si les crédits de personnel constituent encore aujourd'hui un élément fondamental de la dépense publique. En soi, et il conviendrait de se méfier de certaines habitudes prises, la situation n'est pas anormale.
Je voudrais citer un exemple : quand la principale administration d'Etat, l'éducation nationale, ne dépense pratiquement plus que des crédits de personnel - puisque, vous le savez, les dépenses d'investissement ont été pour l'essentiel transférées aux collectivités locales, ainsi qu'une part croissante des crédits de fonctionnement hors dépenses de personnel -, il ne faut pas s'étonner de la situation !
En outre, le développement de la décentralisation s'est lui aussi traduit par une réduction tendancielle des dépenses de l'Etat autres que les dépenses de personnel, une part importante des crédits du titre IV comme des titres V et VI étant directement liée à la mise en oeuvre de politiques contractuelles et sollicitant l'intervention financière des collectivités locales.
Le plafonnement des dépenses de personnel, tel qu'il est conçu, n'est pas neutre et participe d'une vision malthusienne et sans doute inadaptée aux finalités d'intérêt général dont nous parlions précédemment, à propos des politiques publiques.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 176 et 252 rectifié bis , ainsi que sur l'amendement n° 227 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Le sous-amendement n° 176 de M. Charasse me semble entièrement satisfait. La phrase qu'il vise à réécrire n'apporte pas, à mon avis, de précision utile. Pour aller dans le sens de ses préoccupations, j'ajouterai que le plafond des autorisations d'emploi est exprimé en nombre d'emplois pour un ministère.
S'agissant des crédits, ils sont inscrits sur le titre des dépenses de personnel et ce sont des crédits par programme.
Je demanderai donc à M. Charasse de bien vouloir retirer son sous-amendement.
Monsieur Fréville, nous comprenons bien l'idée qui a motivé le dépôt de votre sous-amendement, surtout dans un pays qui a autant réduit son investissement au fil des années.
Je tiens cependant à vous mettre en garde : nous allons là à l'encontre de l'idée même de fongibilité, puisque nous introduisons une limite. En outre, instaurer un plancher ferait courir le risque que des dépenses d'investissement soient engagées avant même qu'elles puissent être réalisées, ce qui donnerait l'impression que l'on veut pousser à la consommation du crédit d'investissement.
Par ailleurs, nous craignons que l'exécutif ne propose d'emblée des crédits d'investissement a minima pour ne pas être dans l'impossibilité d'utiliser la fongibilité.
La fongibilité repose sur le principe de la confiance a priori . Vous savez que nous nous sommes également dotés d'instruments qui nous permettent de surveiller l'évolution de l'investissement. Je ne suis pas sûr que l'introduction d'une fongibilité asymétrique entre investissement et fonctionnement permettra d'atteindre les objectifs que vous recherchez.
Je vous demande donc de réfléchir et d'envisager le retrait de votre sous-amendement.
L'amendement n° 227 prévoit le contraire. Mme Beaudeau propose l'instauration d'une fongibilité totale des crédits : on imagine la transformation des crédits d'investissement en création d'emplois - M. Fréville l'évoquait tout à l'heure - avec soixante-dix années de charges pour l'Etat, quarante années d'activité et trente années de retraite ! On voit où ce dispositif conduirait nos finances publiques !
Quant à la suppression des plafonds d'autorisation d'emploi, elle s'inspire de la même préoccupation.
Ce dispositif ne peut donc que recueillir l'avis défavorable de la commission.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 25, sur les sous-amendements n°s 176 et 252 rectifié bis et sur l'amendement n° 227 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à l'amendement 25.
S'agissant du sous-amendement n° 176, je partage les observation formulées par M. le rapporteur et les précisions qu'il a apportées.
Quant au sous-amendement n° 252 rectifié bis , je partage l'avis défavorable exprimé par M. le rapporteur, comme pour l'amendement n° 227.
M. le président. Le sous-amendement n° 176 est-il maintenu, monsieur Charasse ?
M. Michel Charasse. Compte tenu des précisions qui ont été apportées, je le retire.
En revanche, je profite de ce que j'ai la parole pour opposer l'article 40 au sous-amendement n° 252 rectifié bis et à l'amendement n° 227.
M. le président. Le sous-amendement n° 176 est retiré.
L'article 40 de la Constitution est-il applicable au sous-amendement n° 252 rectifié bis ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Peut-être M. Fréville a-t-il l'intention de le retirer ? (Sourires.)
M. le président. Je suis navré, mais tout sénateur peut invoquer l'article 40. Je suis tenu d'interroger la commission des finances, qui est tenue de répondre.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, à tort ou à raison - j'espère à raison -, je considère que l'article 40 n'est pas applicable.
M. Michel Charasse. C'est une décision partisane ! En effet, aujourd'hui, il s'agit d'un plafond, et non d'un plancher.
M. le président. L'article 40 n'étant pas applicable, le sous-amendement n° 252 rectifié bis est recevable.
L'article 40 de la Constitution est-il applicable à l'amendement n° 227 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Il l'est, monsieur le président. (Exclamations sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. L'article 40 étant applicable, l'amendement n° 227 n'est pas recevable.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 252 rectifié bis .
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je suis vieux jeu. En effet, je suis en train de défendre l'ordonnance organique, je crois encore au rôle de régulation macroéconomique du budget et je pensais que le niveau de l'investissement public avait un sens. Or je m'aperçois que, dans notre enthousiasme pour la réforme de l'Etat, nous allons abandonner toutes ces vieilles lunes et que, au fond, il n'y a pas de différence entre le fonctionnement et l'investissement au niveau macroéconomique. C'est une nouvelle norme. Je suis étonné. Mais je vais retirer mon sous-amendement, bien que je ne sois nullement convaincu.
M. le président. Le sous-amendement n° 252 rectifié bis est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 228, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer le III de l'article 7.
Par amendement n° 26, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le III de l'article 7 :
« III. - Les lois de finances fixent, par ministère, les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ils sont limitatifs.
« La répartition des emplois autorisés entre les ministères ne peut être modifiée que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application du II de l'article 13. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 177, proposé par M. Charasse, et tendant à rédiger comme suit le premier alinéa du texte présenté par l'amendement n° 26 pour le III de l'article 7 :
« Les lois de finances fixent limitativement, par ministère, le nombre et la nature de tous les emplois rémunérés par l'Etat. »
La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 228.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je préciserai simplement que cet amendement de suppression du paragraphe III découle, en toute logique, de ce que nous venons de dire lorsque nous avons présenté notre amendement sur les crédits de personnels au paragraphe II.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 26.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il est souhaitable, de même que les I et II de cet article comprennent l'ensemble des règles générales applicables aux crédits, que le III comporte l'ensemble des règles générales applicables aux emplois.
Le nouveau mécanisme apporte deux vraies améliorations par rapport à la situation paradoxale d'aujourd'hui.
La première porte sur la précision. Aujourd'hui, le degré de précision de l'autorisation parlementaire contraste avec les pages entières des rapports de la Cour des comptes sur les affranchissements pris par les ministères quant à ces règles. Ne nous leurrons pas : le système actuel est trop précis pour être tenable. Aussi, nous proposons de suivre l'Assemblée nationale et d'y substituer un mécanisme plus réaliste dans lequel les dérapages seraient évités par le double plafond du nombre d'emplois du ministère et de crédits de personnels du programme.
L'autre révolution porte sur le champ de l'autorisation. Elle porte aujourd'hui sur des emplois dits « budgétaires » qui correspondent aux emplois de la fonction publique au sens strict. Dans le texte proposé par l'Assemblée nationale et que je suggère de retenir, il s'agit des emplois rémunérés par l'Etat en équivalents temps plein. Cela permettra d'avoir une meilleure vue du nombre exact des personnes payées par l'Etat au-delà de celles qui ont la qualité de fonctionnaires.
Quant à la deuxième phrase du premier alinéa, elle indique que l'autorisation parlementaire est limitative, ce qui constitue une garantie. Le deuxième alinéa mentionne le seul cas où il est possible en cours d'exercice, et en dehors d'une loi de finances, de modifier la répartition des emplois entre les ministères.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 177.
M. Michel Charasse. Voilà quelques jours, nous avons eu effectivement une discussion assez longue en commission des finances sur la disposition que vient de présenter M. Lambert. Moi, je persiste à ne pas comprendre - et plus la nuit avance, moins je comprends - ce que signifient les plafonds d'autorisations des emplois rémunérés par l'Etat, plafonds qui sont limitatifs. J'ai posé la question en commission mais je n'ai pas pu obtenir une réponse claire. S'agit-il du nombre des emplois ou des crédits ? Ce sont deux choses différentes. Or c'est tout de même important quant à la manière dont la loi de finances sera préparée et présentée.
Le sous-amendement que je propose tente d'apporter une précision qui, je crois, découle de ce que veut faire la commission, mais si ce n'est pas cela, M. le rapporteur nous le dira. Il vise à préciser que les lois de finances fixent limitativement, par ministère, le nombre et la nature de tous les emplois rémunérés par l'Etat.
En commission, nous avons également souhaité savoir quels sont les personnels concernés par cette disposition. S'agit-il des seuls titulaires, c'est-à-dire de ceux qui relèvent du statut de la fonction publique ? Ce dispositif comporte-t-il aussi les contractuels ? Les vacataires ? Les temporaires ? Les remplaçants ? On n'en sait rien !
Or il ne faut pas oublier, mes chers collègues, que la loi organique, d'où découlent les lois de finances, est interprétée par le Conseil constitutionnel chaque année à propos de chaque loi de finances et que nous avons donc intérêt à être précis au niveau des travaux préparatoires de façon qu'apparaisse bien clairement dans les débats ce que l'on veut dire et ce que l'on ne veut pas dire ou ce qu'on veut écrire et ce qu'on ne veut pas écrire. Cela sera d'ailleurs - je le dis en passant au président Lambert - une grande facilité par rapport à l'ordonnance de 1959 qui, elle, n'a pas fait l'objet de travaux préparatoires. Le Conseil constitutionnel a donc marché un peu à la lampe électrique pendant quarante ans pour l'interpréter. Nous avons donc intérêt à être précis en ce qui concerne la portée exacte des dispositions que nous proposons.
En fonction de la réponse, je verrai le sort que je réserve au sous-amendement n° 177.
Quant à l'amendement n° 228, j'en profite pour dire que j'invoque l'article 40.
M. le président. S'agissant d'un amendement de suppression, ce n'est pas si simple, monsieur Charasse.
M. Michel Charasse. Si ! Il supprime un plafond ! Il créé une charge !
M. le président. Il supprimerait un plafond si la disposition était votée. Or elle ne l'est pas encore. Là est le problème.
M. Michel Charasse. Ce plafond existe actuellement dans la loi organique !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Non, il n'existe pas !
M. le président. Il y a une jurisprudence sur le sujet.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 228 et sur le sous-amendement n° 177 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. L'amendement n° 228 a le mérite de la cohérence par rapport à toutes les propositions de Mme Beaudeau. Mais la commission étant cohérente avec elle-même, elle émet un avis défavorable. D'ailleurs, cet amendement est plus généralement défavorable au Parlement, dans la mesure où il permet au Gouvernement de faire ce qu'il veut, ce qui ne paraît pas aller dans le sens de ce que souhaite la commission des finances.
J'en viens au sous-amendement n° 177. Parlant sous le contrôle du Gouvernement, qui veillera, comme il en a le devoir, à rectifier mon propos si le besoin est, je vous indique, cher Michel Charasse, qu'il s'agit du nombre.
M. Michel Charasse. Et pas des crédits ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je vous prie de bien vouloir retirer votre sous-amendement. En effet, vous introduisez la nature des emplois. Or, il semble préférable d'en rester au texte de l'Assemblée nationale qui parle « des plafonds d'autorisation des emplois ».
Votre sous-amendement a le mérite de vous permettre d'obtenir une réponse à la question que vous posez. Je vous réponds - le Gouvernement vous donnera sa réponse - qu'il s'agit du nombre. Je vous recommande donc de ne pas introduire la nature des emplois.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 228 et 26, ainsi que sur le sous-amendement n° 177 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. S'agissant de l'amendement n° 228, j'émets le même avis que M. le rapporteur.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 177, je confirme ce qui vient d'être dit : il s'agit bien d'une appréciation en nombre. Par conséquent, il ne semble pas souhaitable d'aller au-delà en adoptant ce sous-amendement car, comme cela a été indiqué voilà un instant, une distinction des emplois par nature d'emplois irait à l'encontre de la notion de fongibilité des emplois que nous souhaitons établir par ministère.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 228, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 177.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. On avance un peu puisque Mme le secrétaire d'Etat et M. le rapporteur m'indiquent que c'est le nombre. Cependant, je n'ai toujours pas satisfaction : c'est le nombre global ou pas ? En effet, cher ami, 10 000 emplois de catégorie A ou hors échelle, cela ne vaut pas le même prix que 10 000 emplois de catégorie C. Je veux bien que tout soit fongible, mais, dans une discussion où il est question d'essayer de mieux contrôler ce que fait le pouvoir exécutif, je constate qu'aujourd'hui nous fixons les emplois par catégories, puisque l'on marque A, B, C, c'est-à-dire les catégories auxquelles ils correspondent dans le tableau de création des emplois, et que là cela disparaît. On va donc dire : vous pouvez créer 10 000 emplois. Cela pourra être 10 000 postes de conseillers d'Etat, 10 000 postes d'inspecteurs des finances, 10 000 postes d'agents de recouvrement des impôts, 10 000 postes d'agents d'assiette. On ne sait pas !
Moi, je trouve que cela fait considérablement reculer les attributions du Parlement telles qu'elles résultent actuellement de la pratique et de la loi organique existante. Par conséquent, je veux bien faire un geste s'agissant du sous-amendement n° 177 mais, si c'est le nombre global, je n'accepte pas ce recul du pouvoir parlementaire.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Pour que ce soit un recul, il faudrait qu'actuellement nous y voyions bien clair. Ce n'est pas, me semble-t-il, franchement le cas, et c'est ce que j'ai dit tout à l'heure.
Nous fixerons un nombre d'emplois dont le détail par catégories sera donné, je l'imagine, en annexe. (Mme le secrétaire d'Etat opine.) Je vois que Mme le secrétaire d'Etat le confirme.
M. Michel Charasse. Donc, ce n'est pas global.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est ce que je viens de vous répondre.
M. le président. Monsieur Charasse, le sous-amendement n° 177 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Puisque, en réalité, on fixera un nombre global qui sera accompagné par une annexe qui aura un caractère non pas indicatif mais obligatoire, puisque tout cela est limitatif, je retire le sous-amendement n° 177.
M. le président. Le sous-amendement n° 177 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 7, modifié.

(L'article 7 est adopté.)

Article additionnel après l'article 7

M. le président. Par amendement n° 243, M. Oudin et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« Toute mise à disposition de fonctionnaire ou de personnel contractuel doit, sous peine de nullité, faire l'objet d'une convention entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueuil prévoyant l'obligation de remboursement intégral de la rémunération du ou des fonctionnaires et personnels intéressés à la charge de l'organisme d'accueil.
« Les dotations budgétaires doivent donc être ajustées en conséquence.
« Une information sur la situation des personnels mis à disposition sera annexée aux rapports de performance joints au projet de loi de règlement. Cette information contiendra les effectifs mis à disposition par ministère, leur affectation, le montant de leurs rémunérations et les mouvements financiers qui en découlent.
« Au cas où une mise à disposition serait exemptée de remboursement, à titre exceptionnel et sur décision des deux organismes ou ministères concernés, l'équivalent du salaire global apparaîtrait en subvention dans le budget des deux organismes et ferait l'objet des mêmes publications. »
Cet amendement est-il soutenu ?...

Article 8