Séance du 13 octobre 1999
M. le président. « Article 26 quater. - I. _ Les agents non titulaires de l'Etat et de ses établissements publics à caractère administratif, en fonctions à la date de publication de la présente loi et qui n'ont pas été recrutés en application des articles 3, 4, 6 et 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, bénéficient d'un contrat à durée indéterminée lorsqu'ils assurent :
« 1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou gardiennage de services administratifs ;
« 2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d'approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense.
« Les fonctions mentionnées ci-dessus peuvent être exercées à temps incomplet.
« II. _ Les personnels mentionnés au I ci-dessus peuvent demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les intéressés disposent d'un délai d'un an à compter de la date de publication de la présente loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du présent paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial.
« III. _ Les dispositions des I et II ci-dessus ne s'appliquent pas aux personnels contractuels qui ont été recrutés sur place, avant la date de publication de la présente loi, par les services de l'Etat à l'étranger, sur des contrats de travail soumis au droit local, quelles que soient les fonctions qu'ils exercent.
« IV. _ Les dispositions de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ne s'appliquent pas aux agents mentionnés au III ci-dessus.
« V. _ Lorsque les nécessités du service le justifient, les services de l'Etat à l'étranger peuvent faire appel à des personnels contractuels recrutés sur place sur des contrats de travail soumis au droit local pour exercer toute fonction concourant au fonctionnement desdits services.
« VI. _ Les agents visés aux I, II et III du présent article ne peuvent bénéficier des dispositions des articles 73 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, à l'exception de ceux qui ont obtenu une décision de justice passée en force de chose jugée. »
Sur l'article, la parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Afin de répondre à votre souhait de concision, monsieur le président, je défendrai en même temps les amendements n°s 31, 32, 33 et 34.
L'article 26 quater vise le statut des agents non titulaires de l'Etat ou de ses établissements publics à caractère administratif, mais aussi celui des agents dits « recrutés locaux ».
En préliminaire, je tiens à rappeler que ce problème se pose à la suite d'un arrêt rendu par le Tribunal des conflits le 25 mars 1996. Cet arrêt « Berkani » pose le principe que toutes les personnes non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique sont des agents contractuels de droit public.
Ce revirement de jurisprudence ne pouvait être ignoré dans sa portée par le Gouvernement.
Ainsi, le principe de base retenu est que les agents non titulaires assurant « soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au gardiennage des services administratifs, soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement des services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d'approvisionnement relevant du ministre chargé de la défense », bénéficient d'un contrat à durée indéterminée, même s'ils exercent des fonctions à temps incomplet ; les agents peuvent toutefois, à leur demande, dans un délai d'un an, bénéficier d'un contrat de droit privé.
Si ce principe est bien dans la continuité de l'arrêt « Berkani », il nous semble qu'il limite son champ d'application. Aussi, nous souhaitons que les références aux fonctions assurées - alinéas 3 et 4 du paragraphe I de cet article - disparaissent, afin d'être certains que l'ensemble des agents, quelles que soient leur catégorie et leur fonction, bénéficent d'un contrat à durée indéterminée.
Même si vous affirmez, monsieur le ministre, que les agents des catégories A et B sont déjà tous des agents publics compte tenu des missions de service public qu'ils exercent, nous préférerions que le texte englobe tous les agents.
C'est la raison qui nous pousse à vous demander d'accepter notre amendement n° 31.
Par ailleurs, les « recrutés locaux » sont exclus du droit français et soumis au droit local. Cette disposition est discriminatoire, d'autant plus que, dans la plupart des pays, le droit local est beaucoup moins favorable. Elle participe également à l'accroissement de la précarité, alors que le Gouvernement, et notamment le ministre des affaires étrangères, premier employeur de ces personnels, s'est engagé, en signant conjointement avec les syndicats un protocole d'accord dans la voie de la résorption de la précarité. Et n'en faites-vous pas vous-même, monsieur le ministre, une de vos priorités ?
Aussi nous vous proposons, avec l'amendement n° 32, de saisir l'opportunité de la jurisprudence « Berkani », en permettant aux recrutés locaux, quelle que soit la date de leur embauche, de bénéficier soit d'un contrat de droit public à durée indéterminée, soit, à leur demande, d'un contrat de droit privé.
Le troisième point qui nous pose problème est la disposition prévue par le paragraphe IV de cet article, qui exclut les recrutés locaux des dispositions de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, et notamment - c'est ce qui nous gêne le plus - du droit à la titularisation.
C'est pourquoi l'amendement n° 33 a pour objet de faire bénéficier ces agents de ces dispositions.
A ce sujet, j'aimerais souligner que les décrets d'application relatifs à la titularisation des agents publics ne sont toujours pas pris. Or il nous semble important et urgent pour les agents que ces décrets soient publiés.
Sous réserve de ces quelques améliorations soumises à votre approbation, je souligne que cet article 26 quater a le mérite de proposer une solution législative pour près de 25 000 agents qui sont concernés par l'arrêt « Berkani ».
Vous comprendrez, mes chers collègues de la majorité sénatoriale, que votre amendement de suppression nous semble, dans ces conditions, inacceptable. Aussi notre groupe ne le votera-t-il pas.
M. le président. Sur l'article 26 quater, je suis saisi de six amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 27, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer l'article 26 quater.
Par amendement n° 31, MM. Bret, Duffour, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent :
I. - De rédiger comme suit la fin du premier alinéa du I de l'article 26 quater : « ... bénéficient d'un contrat à durée indéterminée, même s'ils exercent un temps incomplet. ».
II. - De supprimer les trois derniers alinéas du I de l'article 26 quater.
Par amendement n° 37, M. Penne, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, M. Biarnès et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent :
I. - De supprimer les III, IV, V.
II. - En conséquence, dans le VI, de supprimer les mots : « et III ».
Les trois derniers amendements sont présentés par MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 32 tend :
I. - Dans le II de l'article 26 quater :
A) A remplacer les mots : « ne s'appliquent pas » par les mots : « s'appliquent ».
B) A supprimer les mots : « , avant la date de publication de la présente loi, ».
II. - A supprimer le V de l'article 26 quater.
L'amendement n° 33 a pour objet, dans le paragraphe IV de l'article 26 quater, de remplacer les mots : « ne s'appliquent pas » par les mots : « s'appliquent ».
Enfin, l'amendement n° 34 vise, dans le V de l'article 26 quater, après les mots : « Lorsque les nécessités du service le justifient, » à insérer les mots : « pour les personnels de catégorie C ne justifiant pas de la nationalité française ou de la nationalité d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie du traité sur l'Acte unique européen ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 27.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. En l'état actuel de ses informations, la commission des lois propose la suppression de l'article 26 quater et souhaite poursuivre la discussion au cours de la navette, à la lumière des renseignements attendus du Gouvernement sur un certain nombre de points.
Tout d'abord, elle souhaite connaître la position du Gouvernement sur l'innovation juridique que constitue la notion de « contrat de droit public à durée indétermininée », qui ne figure pas expressément dans la jurisprudence du Tribunal des conflits. La commission relève à cet égard que cette notion ne favorise pas la souplesse nécessaire à une bonne gestion des ressources humaines !
Par ailleurs, la commission souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de réformer le cumul d'activités et de rémunérations par les agents publics. Elle voudrait connaître les mesures que le Gouvernement envisage à la suite du rapport remis récemment par le Conseil d'Etat sur ce sujet.
Enfin, la commission des lois souhaite obtenir les précisions nécessaires sur la situation juridique des recrutés locaux, agents recrutés sur place par les services de l'Etat implantés à l'étranger.
En attendant d'être éclairée sur cet ensemble de sujets de grande importance, la commission des lois propose la suppression de l'article 26 quater , afin de poursuivre la discussion dans le cadre de la navette.
M. le président. L'amendement n° 31 a été présenté par son auteur.
La parole est à M. Penne, pour présenter l'amendement n° 37.
M. Guy Penne. L'objet essentiel des paragraphes I et II de l'article 26 quater est de tirer les conséquences de la jurisprudence « Berkani », selon laquelle les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public administratif géré par une personne publique sont des agents contractuels de droit public.
C'est là une mesure tout à fait positive pour les agents concernés, qui voient leur situation stabilisée.
Paradoxalement, les paragraphes suivants, plus précisément les paragraphes III, IV et V de l'article 26 quater, prévoient non seulement d'exclure les personnels contractuels recrutés sur place par les services de l'Etat à l'étranger du bénéfice de ces dispositions, mais aussi de légaliser leur recrutement sous contrat de travail soumis au droit local, solution dont l'avantage reste à démontrer.
Depuis de nombreuses années, en ma qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères pour l'action culturelle extérieure de la France, je fais appel à une nécessaire prise de conscience sur la situation des recrutés locaux.
Les personnels relevant du droit local sont en constante augmentation, et ce n'est pas la faible croissance du budget du ministère des affaires étrangères qui permettra d'enrayer cette tendance. Or ces recrutés locaux se trouvent dans une situation particulièrement précaire. A titre d'exemple, ils ne bénéficient ni de couverture maladie ni d'assurance vieillesse.
L'Etat devrait, au contraire, favoriser la stabilité de l'emploi de ces personnels « supplétifs » et leur promotion professionnelle, nécessité que reflètent d'ailleurs les conclusions du rapport de l'ambassadeur Amyot.
Des réformes raisonnables entraîneront fatalement un effort financier. Il faut réfléchir aux solutions à apporter pour aplanir les différences de rémunérations de ces personnels dans certains pays.
La spécificité de la situation des recrutés locaux mérite une expertise plus approfondie, qui doit être menée de manière urgente pour déboucher une fois pour toutes sur une solution globale traitant de l'ensemble de leurs problèmes. Je ne suis pas sûr, d'ailleurs, que le ministère des affaires étrangères se soit doté d'une évaluation du coût d'une juste réforme, alors même que le nombre de titularisations éventuelles reste inconnu !
Non seulement la situation des personnels recrutés localement n'est pas traitée par le biais de cet article, mais elle est, au contraire, aggravée. En effet, d'une part, on légalise une jurisprudence tout à fait favorable pour les personnels concernés, tout en en refusant l'application aux recrutés locaux ; d'autre part, on légalise des conditions de recrutement insatisfaisantes, tant au regard du droit que des personnes, faisant ainsi d'une exception une règle d'application générale.
Autant en rester, pour l'instant, au statu quo, monsieur le ministre ! Mais je demande instamment au Gouvernement de s'engager à étudier rapidement et sérieusement cette question et de proposer un texte. Les gouvernements passés, mauvais employeurs, en la matière, ont donné une image qui n'était pas satisfaisante pour notre action diplomatique. Je pense qu'il serait souhaitable que, en accord avec le ministère des affaires étrangères, vous mettiez vous-même en chantier cette réforme, monsieur le ministre.
L'amendement que je défends au nom du groupe socialiste a donc pour objet de supprimer toute référence aux recrutés locaux dans cet article 26 quater , afin qu'à tout le moins ils bénéficient du « dispositif Berkani » et que leurs conditions statutaires ne soient pas rendues plus défavorables par l'adoption du texte proposé.
J'espère que le Gouvernemement voudra bien se rallier à cet amendement. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. le président. Les amendements n°s 32, 33 et 34 ont été défendus par leurs auteurs.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'ensemble des amendements n°s 27, 31, 37, 32, 33 et 34 ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je souhaite rappeler brièvement l'économie du dispositif proposé tant pour la fonction publique de l'Etat que pour la fonction publique territoriale.
La décision dite « arrêt Berkani » du Tribunal des conflits en date du 25 mars 1996 étend la qualité « d'agent de droit public » à tous les agents non titulaires travaillant dans les services publics administratifs gérés par des personnes publiques. Je rappelle que, auparavant, en application de la jurisprudence complexe dite « dame veuve Mazeran », ces agents pouvaient être soit de droit public, soit de droit privé, selon que le type des fonctions qu'ils exerçaient comportait ou non une participation directe à l'exécution du service public.
Les deux articles 26 quater et 26 quinques qui vous sont proposés ont pour objet d'introduire dans le droit positif les effets de cette jurisprudence et de stabiliser dans les meilleurs délais la situation des agents en cause, soit près de 15 000 personnes dans la fonction publique de l'Etat et quelques milliers, sans doute - l'approche est un peu plus délicate - dans la fonction publique territoriale.
Le Gouvernement a choisi de confirmer, tant pour les agents de l'Etat que pour ceux des collectivités locales, la solution retenue par le Tribunal des conflits en proposant aux agents en fonction des contrats à durée indéterminée de droit public. Cette solution est conforme à l'attente générale des gestionnaires et des représentants du personnel, qui ont examiné ces dispositions aussi bien en conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat qu'en conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Toutefois, les agents concernés pourront opter, dans un délai d'un an, pour le maintien de leur situation initiale, s'ils le souhaitent, c'est-à-dire le maintien d'un contrat de droit privé.
L'urgence attachée à l'adoption de ces dispositions - j'y insiste - est réelle. Le revirement de jurisprudence nécessite en effet une stabilisation rapide de la situation juridique et administrative des agents en cause, qu'il s'agisse de leurs droits sociaux, des conditions de leur rémunération ou de la nature des relations avec leurs employeurs.
M. le rapporteur a souhaité obtenir des précisions sur plusieurs points, notamment sur les conditions de gestion de ces nouveaux contrats à durée indéterminée de droit public.
Je voudrais souligner que ces agents, dont une proportion très importante était déjà sous contrat à durée indéterminée lorsqu'ils relevaient du droit privé, étaient soumis au droit du travail, notamment en ce qui concerne leurs modalités de recrutement et les conditions de cessation des contrats. L'application du droit public n'entraînera pas, en matière de rupture de contrat, de modification majeure : l'agent public titulaire d'un contrat à durée indéterminé a droit, en cas de licenciement, à une indemnité, sauf motif disciplinaire ou réembauche immédiate. S'agissant des agents recrutés postérieurement à la publication de la loi que vous examinez aujourd'hui, ils le seront dans les conditions fixées par le statut général des fonctionnaires, c'est-à-dire, pour l'essentiel, sur contrat à durée déterminée.
Vous vous êtes également interrogé sur la possibilité, pour ces agents qui exercent souvent à temps non complet, de cumuler leur activité publique avec une autre activité, publique ou privée.
C'est notamment pour répondre à cette interrogation qu'un droit d'option est maintenu pour ces agents. Je tenais en outre à vous indiquer que le Conseil d'Etat a récemment remis au Gouvernement un rapport sur les cumuls, notamment sur les cumuls d'un emploi public et d'un emploi privé, et que je serai particulièrement attentif à ce que les modifications qui pourront être apportées au décret-loi de 1936 tiennent compte de la situation particulière des agents exerçant à temps incomplet.
Certains d'entre vous, notamment MM. Biarnès et Penne, se sont enfin interrogés sur la portée des dispositions relatives aux agents recrutés localement par les services de l'Etat à l'étranger.
Le texte proposé par le Gouvernement vise avant tout, je le rèpéte, à stabiliser juridiquement une situation actuellement encadrée par la seule jurisprudence du Conseil d'Etat. A ce titre, il n'apporte pas d'innovation juridique, mais seulement une clarification de la situation existante : le projet de loi consolide la situation de ceux qui sont actuellement en fonction, tout en préservant, pour l'avenir, la faculté de recourir à ce type de recrutement, qui répond aux spécificités de la gestion des services de l'Etat à l'étranger. Ces dispositions ne signifient pas que le Gouvernement entend généraliser ce type de recrutement. Elles témoignent du souci de stabiliser l'Etat de droit en la matière, sans interdire, pour l'avenir, que la réflexion sur la gestion de ces agents soit approfondie.
Je souhaite que ces précisions aient répondu à vos interrogations et que ces dispositions soient maintenus. Par conséquent, je préconise le rejet de l'amendement de la commission.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 27.
M. Pierre Biarnès. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Biarnès.
M. Pierre Biarnès. Je veux simplement faire remarquer qu'il ne s'agit pas de savoir si le Gouvernement doit ou non généraliser une situation que je déplore, comme M. Guy Penne et le groupe socialiste. En fait, c'est déjà une généralité: il n'y a pratiquement que des contrats locaux dans nos services publics à l'étranger.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 26 quater est supprimé et les amendement n°s 31, 37, 32, 33 et 34 n'ont plus d'objet.
Article 26 quinquies