M. le président. Par amendement n° 143, M. Laurin et les membres du groupe du Rassemblement pour la République proposent d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Les investissements réalisés sur les biens mis à disposition des services départementaux d'incendie et de secours en application de l'article L. 1424-4 du code général des collectivités territoriales sont éligibles au fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée.
« II. - La perte de recettes résultant pour l'Etat de l'application du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts et par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 403 du code général des impôts.
« III. - La perte de recettes résultant pour les collectivités locales de l'application du I ci-dessus est compensée par une augmentation à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement. »
Cet amendement est-il soutenu ?...
Par amendement n° 173, M. Charasse et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
« 1. Après la première phrase du premier alinéa, la phrase suivante est insérée :
« Ce projet est accompagné de projets de décision relatifs aux taux des taxes visées aux 1° du a de l'article L. 4331-2 et au 1° de l'article L. 4414-2 ainsi que, le cas échéant, des taxes visées aux 2°, 3° et 4° du a de l'article L. 4331-2. »
« 2. Au deuxième alinéa, les mots : "est considéré comme adopté" sont remplacés par les mots : "et les projets de décision relatifs aux taux sont considérés comme adoptés". »
« 3. A la fin du troisième alinéa, les mots : "qui lui est annexé" sont remplacés par les mots : "et des projets de décision relatifs aux taux des taxes visées au 1° du a de l'article L. 4331-2 et au 1° de l'article L. 4414-2 ainsi que, le cas échéant, des taxes visées aux 2°, 3° et 4° du a de l'article L. 4331-2 qui lui sont annexés" .»
« 4. A la fin du sixième alinéa, les mots : "est considéré comme adopté" sont remplacés par les mots : "et les projets de décision relatifs aux taux sont considérés comme adoptés". »
« II. - Les dispositions du I s'appliquent aux décisions des conseils régionaux prises à compter de 1998. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je crois qu'il n'est pas bon, surtout dans les circonstances que nous traversons aujourd'hui, quand la République suscite des doutes, quand certains l'attaquent vivement, quand nous sommes un certain nombre, sur toutes les travées, à en défendre les principes, que nous votions des lois qui ne sont pas applicables ou pas appliquées. C'est très mauvais pour l'expression de la volonté générale, qui est le soubassement de la République.
Cet amendement n° 173 a justement pour objet de rendre applicable, dans de meilleures conditions en tout cas, la loi récemment votée, la loi du 7 mars 1998, concernant le vote des budgets régionaux, selon une procédure que l'on a appelée abusivement le « 49-3 régional », mais qui n'a rien à voir avec le « 49-3 constitutionnel », et qui permet de faire adopter le budget lorsqu'il n'y a pas de majorité véritablement contre, sans qu'il y ait pour autant une majorité véritablement pour, situation qui, il faut bien le dire, se retrouve dans un certain nombre de régions ; ce n'est pas le cas dans la mienne, donc je ne plaide pas pour ma propre paroisse !
Que se passe-t-il, en effet ?
La loi du 7 mars dernier, assortie des observations du Sénat dont chacun se souvient, permet donc aux régions d'avoir un budget. Mais, et vous le savez bien les uns et les autres, puisque vous êtes élus locaux, après le vote du budget vient le vote des taux des impôts, qui fait l'objet d'une délibération distincte. Or, cette délibération distincte ne fait pas partie du « paquet » qui est soumis au vote unique au titre de ce que l'on appelle, abusivement certes, mais c'est ainsi qu'on l'appelle, le « 49-3 régional ».
Les régions à majorité difficile risquent donc de se trouver avec un budget prévoyant tant de millions de recettes fiscales, mais, à l'issue de l'échec de la délibération sur le vote des taux des taxes, ce budget ne sera pas financé ! Il sera donc en déséquilibre et devra être réglé par le préfet, après avis et avec le concours de la chambre régionale des comptes.
Cela veut dire que, au fond, la loi du 7 mars 1998 risque d'être totalement inopérante. Or, l'intention du législateur en cette affaire était bien de permettre aux assemblées intéressées d'avoir un budget et de fonctionner. Avoir un budget, cela veut dire avoir les recettes et avoir les dépenses. Mon amendement ne fait que compléter la loi du 7 mars dernier en prévoyant que c'est la même procédure, celle du « 49-3 régional » ainsi qu'elle a été abusivement nommée, qui s'applique d'abord au budget lui-même, c'est-à-dire aux masses de dépenses et aux masses de recettes et, dans la foulée, ensuite, à la délibération spéciale fixant les taux des impôts.
Donc, quel que soit le sentiment que ces textes peuvent nous inspirer aux uns et aux autres - et je suis de ceux qui n'étaient pas particulièrement enthousiastes pour voter le système dit du « 49-3 régional » - de deux choses l'une, ou nous voulons que les lois de la République s'appliquent, ou nous voulons qu'elles ne s'appliquent pas. Mais la République serait menacée si nous votions des lois qui, deux mois, trois mois ou quatre mois après leur promulgation, étaient d'emblée inapplicables.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement a trait au très délicat problème de la portée de ce que l'on appelle le « 49-3 régional ».
La commission des finances se pose la question de savoir si l'important pouvoir qui a été conféré aux exécutifs régionaux ne disposant que d'une majorité relative a eu pour seul objet l'adoption d'un budget ou s'il s'agit plus largement de leur permettre de déterminer l'ensemble de leur politique fiscale.
Cet amendement n° 173 dépasse donc très largement, par sa portée, le cadre normal d'un DDOEF. Il traite en fait du fonctionnement de la démocratie locale ; Michel Charasse a même dit qu'il touchait aux fondements de la République.
L'intention du législateur du 7 mars 1998 - c'est-à-dire nous, et l'on peut dire que, si nous commençons à revoir les lois tous les deux mois, nous nous engageons sur un chemin difficile ! - était, selon ce que la commission des finances en a compris, d'éviter que, en l'absence de vote d'un budget régional dans les délais légaux, le préfet soit amené à régler ce budget. Il s'agissait donc, semble-t-il à quelqu'un qui n'a pas participé au débat, de garantir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, et non de permettre la mise en oeuvre d'un programme fiscal.
Je rappelle que la commission des finances n'était même pas saisie pour avis de ce texte, qui a été examiné au fond par la commission des lois, laquelle n'a évidemment pas été saisie de cet amendement. Cela a rendu la commission des finances très humble. Elle a longuement débattu de cet amendement, qu'elle était plutôt encline, initialement, à rejeter. Cependant, la passion qu'a mise notre excellent collègue Michel Charasse à la défendre l'a finalement conduite à s'en remettre à la sagesse du Sénat, tout en éprouvant beaucoup d'embarras.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Il y a l'éloquence de M. Charasse et il y a le fond. Je m'attacherai surtout au fond.
L'amendement proposé a pour objet de clarifier la nouvelle procédure d'adoption sans vote des budgets régionaux, familièrement appelée « 49-3 régional », qui a été instituée par la loi du 7 mars 1998.
En effet, cet amendement précise que le projet de budget doit être accompagné de projets de décision relatifs aux taux, ce qui permet de supprimer tout risque de contentieux sur l'adoption d'un budget en l'absence d'une délibération formelle sur les taux.
Le Gouvernement ne peut qu'être d'accord avec ce dispositif de clarification. Par conséquent, il émet un avis résolument favorable sur cet amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 173.
M. Paul Girod. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. J'ai eu l'honneur d'être le rapporteur de la commission des lois du Sénat sur le texte qui a inclus ce « 49-3 régional » et je souhaite attirer l'attention de nos collègues sur la gravité de la question qui nous est posée en cet instant.
Dans cette affaire, il était question de nous proposer une solution alternative au règlement du budget par le préfet, « cela et absolument rien d'autre », nous a-t-on expliqué !
Autrement dit, il s'agissait uniquement d'instituer une procédure susceptible de se substituer à celle du règlement par le préfet.
Or que faisait le préfet lorsqu'il réglait le budget ? Il prenait les dépenses obligatoires, il en déduisait les recettes fiscales nécessaires et il calculait les taux suivant l'ancienne méthode, celle de la comparaison de la recette fiscale nécessaire avec la recette fiscale de l'année précédente. C'est ainsi qu'il fixait les taux.
M. Michel Charasse. Sans pouvoir les augmenter !
M. Paul Girod. Mais en pouvant les baisser corrélativement !
La réflexion de notre collègue M. Charasse est pleine de sens !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Comme toujours !
M. Paul Girod. Bien sûr ! Mais cela signifie que nous sommes en train de modifier la nature du problème.
Au départ, il était seulement question de régler le budget par une autre méthode, mais sans aborder le problème des taux. Maintenant, on nous invite à franchir une nouvelle étape, celle de la définition de la politique fiscale de la région à travers le dispositif de l'adoption sans vote.
Le Conseil constitutionnel a jugé que le « 49-3 régional » était constitutionnel. Il ne serait pas séant de discuter sa décision sur le fond, mais on peut au moins s'étonner de la rapidité avec laquelle il l'a rendue. Sans doute cette rapidité n'était-elle pas sans lien avec les échéances qui étaient imminentes, et pour lesquelles on imaginait d'autres conclusions.
En tout cas, on a ouvert là une boîte de Pandore, ce dont personne ne peut se réjouir.
J'avais, à l'époque, attiré l'attention du législateur, qu'il s'agisse des sénateurs ou des députés, sur le danger que présentait le fait d'exiger des majorités absolues de signataires. On n'a pas voulu m'écouter. On voit le résultat ! On voit à quelles tentations cela a donné lieu ! La démocratie n'y a rien gagné.
M. Michel Charasse. C'est la loi !
M. Paul Girod. Bien sûr, c'est la loi, mais imprudemment votée. Le Sénat avait pris ses précautions dans cette affaire, et non sans raison. Ce n'est pas ici qu'elle a été votée en ces termes-là.
On nous demande de franchir un pas supplémentaire. Jusqu'où irons-nous ? Certains bruits me font penser que l'on songe à étendre cette procédure à beaucoup d'autres aspects du fonctionnement des régions.
Mon sentiment est qu'on nous propose d'ouvrir une deuxième boîte de Pandore. C'est la raison pour laquelle je pense qu'il n'y a pas de raison de voter cet amendement et qu'il vaut mieux que la détermination des taux se fasse, dans le cadre du « 49-3 régional », de la même manière qu'elle se ferait dans le cadre de la liquidation par le préfet. Cela vaut beaucoup mieux que d'ouvrir un espace, cette fois-ci purement politique, aux décisions sans vote d'une assemblée délibérante.
Voilà pourquoi je m'oppose résolument à cet amendement.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. J'ai, bien entendu, écouté avec l'attention que le Sénat imagine les explications qui viennent d'être données par le président Girod.
Je voudrais d'abord lui dire que, sauf erreur de ma part, le préfet n'a aucun pouvoir de modulation des taux, ni à la hausse, ni à la baisse.
La loi prévoit que, quand l'assemblée délibérante n'a pas modifié ses taux, ce sont ceux de l'année précédente qui sont automatiquement reconduits.
M. Jacques Machet. Tout à fait !
M. Michel Charasse. Le législateur a voulu éviter le règlement du budget par le préfet. Peut-être le Sénat ne l'a-t-il pas voulu mais, si l'on commence à dire que l'on ne veut pas appliquer les lois que le Sénat a refusées, on ne va plus en appliquer beaucoup, en tout cas dans certaines périodes ! (Sourires.). Je parle là du législateur dans son ensemble, ceux qui ont voté pour comme ceux qui ont voté contre, « ceux qui croyaient et ceux qui ne croyaient pas ». On a donc voulu éviter le règlement du budget par le préfet, tout en disant : « Il faut qu'il y ait un budget voté d'une manière ou d'une autre. »
Cependant, si le président de l'assemblée régionale et son exécutif ne sont pas en mesure de faire voter les taux des taxes qui financent ce budget, mes chers collègues, il n'y a pas de budget ! Et dans ce cas-là, le préfet est obligé de le régler.
Le Parlement a délibéré en mars dernier, le Sénat en s'opposant et l'Assemblée nationale en votant. Mais en votant pour rien du tout puisque la loi est inapplicable !
Si nous nous trouvons dans la situation où le « 49-3 régional », pour lequel je n'ai pas une affection particulière - je pensais même que le Conseil constitutionnel l'annulerait - n'est pas applicable, ou s'il est applicable mais inopérant, nous allons devoir constater un blocage dans beaucoup de régions sans majorité.
Alors, que veut-on ? Que nous soyons obligés de voter une loi spéciale pour prononcer la dissolution des conseils régionaux ? Mais la Constitution nous l'interdit puisque nous ne pouvons pas dissoudre, par mesure générale, des collectivités territoriales. On ne peut le faire que par décret en Conseil d'Etat, et dans des conditions très particulières, après avoir constaté, assemblée par assemblée, le blocage.
Quelle extraordinaire victoire ce serait pour l'extrême droite, qui est la cause, vous le savez bien, de ce blocage ! Vous allez faire à l'extrême droite ce cadeau de contraindre les conseillers régionaux, dans six, sept ou huit régions, à revenir devant les électeurs parce que nous n'aurons pas fini de mettre au point une procédure qui avait justement pour objet d'éviter cela.
Je ne suis pas particulièrement attaché au « 49-3 régional » mais je m'en tiens à une attitude légaliste et républicaine : la loi de la République doit s'appliquer, qu'elle nous plaise ou non. Ou alors, on propose de l'abroger. Ce n'est pas ce que nous proposons.
Je dis que nous sommes devant un trou qui ne peut être qu'une source de contentieux et de difficultés. Je propose de le boucher. Croyez-moi, je facilite l'application d'une loi pour laquelle je n'ai pas de tendresse particulière.
M. Paul Girod. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Je ne modifierai pas mon vote quel que soit l'enthousiasme de notre collègue M. Charasse.
Je ne le modifierai pas d'abord parce qu'il y a eu dans son propos un moment que je n'accepte pas : une accusation non formulée, mais fortement sous-jacente, de bienveillance à l'égard du mouvement auquel il fait porter la responsabilité des blocages devant lesquels nous sommes et dont il annonce que ce mouvement sera le bénéficiaire.
M. Michel Charasse. Je n'avais pas cette arrière-pensée vous concernant !
M. Paul Girod. Je vous donne acte de ce que vous venez de préciser. Il n'empêche que tout cela figurera au Journal officiel , et je pense que ma réaction est légitime, c'est le moins que l'on puisse dire !
Par ailleurs, la loi de la République, c'est la loi de la République ! Qu'on l'applique ! Nous n'avons pas, nous, à boucher les trous d'un dispositif dont nous avons, dès le départ, dénoncé les lacunes.
M. Michel Charasse. S'il y a des lacunes, il faut y remédier sans tarder !
M. Paul Girod. C'est le dispositif de fond qui pose des problèmes.
Après tout, si un président présente un budget à faire adopter sans vote, c'est à lui de voir jusqu'où il peut ou ne peut pas aller en matière fiscale, mais ce n'est pas à lui de faire avaliser par une assemblée délibérante régulièrement élue, quelle qu'elle soit - sinon, il faut mettre en oeuvre le dispositif de dissolution des mouvements politiques ou prétendus politiques - des décisions de caractère politique sous couvert des dispositions techniques.
J'ai le regret de dire qu'on est en train de mélanger les genres et d'ouvrir une deuxième boîte de Pandore. Derrière cela, nous verrons arriver d'autres propositions, qui mettront des moyens exorbitants à la disposition des présidents de région, quels qu'ils soient, quelle que soit la majorité, explicite ou non explicite, qui les soutient, qui les a mis en place ou qui ne les renverse pas. Nous verrons se développer toute une série de tentations, de manoeuvres. Nous verrons présenter des propositions qui seront adoptées globalement, sans l'adhésion des populations.
Pour ma part, je n'entre pas dans ce genre de raisonnement. Je comprends bien les préoccupations de notre ami Michel Charasse, mais je n'accepte pas ce qui se profile et dont il était conscient quand il n'approuvait pas le « 49-3 régional » mais dont il se masque la réalité en essayant de dépanner Pierre, Paul, Jacques ou Jean,...
M. Michel Charasse. Personne !
M. Paul Girod. Je ne vise aucun président de région en particulier !
... pour le sortir des difficultés dans lesquelles ils se trouvent.
M. Yann Gaillard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gaillard.
M. Yann Gaillard. En vérité, il s'agit pour moi d'expliquer pourquoi je ne prendrai pas part à ce vote.
Notre débat, qui ne fait d'ailleurs que prolonger celui que nous avons eu en commission des finances, montre que la question est d'une importance qui dépasse manifestement le cadre d'un article de DDOEF, examiné en petit comité à onze heures du soir !
Puisque le Gouvernement, sensible aux arguments, d'ailleurs frappants, de notre éminent collègue M. Charasse, dit qu'il est favorable à cet amendement, que n'inscrit-il à l'ordre du jour des assemblées, soit un projet de loi, soit une proposition de loi de M. Charasse ?
M. Paul Girod. Très bien !
M. Yann Gaillard. Ce serait le moyen d'examiner cette affaire dans tous ses aspects politiques, dans toute sa portée. Car il n'y a pas que les taux : d'autres mesures pourraient justifier du même traitement. Ainsi nous pourrions en débattre avec le concours de nos éminents spécialistes de la commission des lois. Bref, nous aurions un débat digne de nous.
M. Emmanuel Hamel. Il l'est déjà !
M. Yann Gaillard. Mais il serait encore bien meilleur, surtout avec votre aide, mon cher collègue !
C'est, en fin de compte, par respect pour l'idée lumineuse de notre collègue M. Charasse, qui mérite un meilleur traitement que celui que nous sommes à même de lui réserver ce soir, que je ne prendrai pas part au vote.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 173, accepté par le Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 174, MM. Labeyrie, Carrère et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après le sixième alinéa de l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme, il est inséré un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« - pour l'aménagement et la gestion des rivages ».
La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. Recette grevée d'affectation spéciale, la taxe départementale des espaces naturels sensibles tient lieu de participation forfaitaire aux dépenses du département pour un certain nombre de dépenses énumérées dans l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme.
Cependant, cette taxe ne peut être utilisée pour participer à l'entretien du rivage de la mer, qui relève toutefois de la compétence des communes au titre de leur pouvoir de police. En effet, la partie au moins de la plage naturelle couverte par les plus hautes eaux fait incontestablement partie du domaine public maritime. Au-delà, la partie de la plage constituée, notamment, des lais et relais peut ne pas appartenir au domaine public de l'Etat.
Afin de préserver la qualité des rivages, d'élaborer et de mettre en oeuvre une politique de protection et de gestion de ces espaces, il serait opportun de ne pas faire de distinction selon que de tels sites appartiennent ou non à l'Etat ou à une collectivité territoriale et d'apporter à l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme une modification identique à celle qui a été introduite par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau à propos des chemins le long de tous les cours d'eau et des plans d'eau.
Tel est l'objet de cet amendement, qui vise à affecter la taxe départementale des espaces naturels sensibles à des dépenses concernant l'aménagement et la gestion des rivages.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission des finances a souhaité connaître l'avis du Gouvernement. En effet, compte tenu des conditions d'examen de cet amendement, nous n'avons pas pu demander au Gouvernement de nous préciser le niveau de consommation des crédits concernés.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Le taux de la taxe départementale des espaces naturels sensibles varie entre 0 % et 2 %. Cette taxe, qui s'applique aux constructions, rapporte 700 millions de francs par an et permet de financer l'acquisition ou l'entretien d'espaces naturels. En vertu de la législation actuelle, ces espaces doivent appartenir aux collectivités locales, à des établissements publics rattachés à ces dernières ou à des propriétaires privés conventionnés.
Vous souhaitez, par cet amendement, étendre cette taxe aux dépenses d'aménagement et de gestion des rivages même si ces derniers appartiennent à l'Etat. En tant que représentant du Gouvernement et de l'Etat, je devrais être favorable à votre amendement, mais j'éprouve tout de même quelques réticences à son égard, car ce dispositif pourrait entraîner, dans certains départements, une hausse de cette taxe qui est assise sur la construction. Or vous le savez, ce secteur se relève d'une crise relativement grave. L'ajout d'une taxe sur la construction serait peu opportun, même si votre intention est louable. Nous devons laisser repartir le secteur de la construction. C'est pourquoi je souhaite que vous retiriez votre amendement, faute de quoi je serais obligé de demander son rejet.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur Angels ?
M. Bernard Angels. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 174 est retiré.
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