Débat d'orientation budgétaire pour 2001 : comment être crédible en Europe ?

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie dans la matinée du mercredi 31 mai 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation budgétaire pour 2001.

Le président Alain Lambert a tout d'abord expliqué que l'examen du rapport du rapporteur général pour le débat d'orientation budgétaire serait l'occasion de mettre en perspective la politique budgétaire du gouvernement de 1998 à 2003, et qu'il servirait de discussion générale au projet de loi de finances rectificative pour 2000 et au projet de loi de règlement 1998.

Puis, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué qu'il existait un décalage significatif entre les bonnes intentions exprimées par le Gouvernement dans le débat d'orientation budgétaire, les réalisations du projet de loi de règlement 1998 et les mesures figurant au projet de loi de finances rectificative pour 2000. Il a rappelé le constat sévère de la Cour des comptes sur la gestion de l'exercice 1998, et il a indiqué que le projet de loi de finances rectificative prévoyait un déficit de 215 milliards de francs, supérieur au déficit constaté fin 1999. Il a ajouté que 10 milliards de francs de crédits nouveaux étaient ouverts pour 2000, alors que le Gouvernement aurait pu procéder à des redéploiements.

Concernant l'évolution des finances publiques sur la période 1998-2003, il a rappelé que les prélèvements obligatoires n'avaient cessé d'augmenter, pour atteindre 45,7 % du PIB en 1999, que les dépenses publiques ne diminuaient pas et que le déficit était insuffisamment réduit. Or, la croissance est favorable puisqu'elle a atteint 3,1 % en volume en 1998, 2,9 % en 1999, et qu'elle devrait atteindre 3,6 % en 2000 et 3 % en 2001. Il a énuméré les facteurs explicatifs de cette croissance, à savoir un contexte international porteur, tiré par le dynamisme économique des Etats-Unis, l'assainissement budgétaire acquis en 1997, le desserrement de la politique monétaire et la dévaluation de fait de l'euro, enfin la poursuite de la désinflation. Cependant, des aléas existent, qui pourraient affecter notre économie : un affaiblissement de la croissance aux Etats-Unis, une hausse des taux d'intérêt en Europe pour lutter contre une résurgence de l'inflation, un ralentissement de la demande intérieure, ou encore les effets de mesures structurelles comme la mise en place de la réduction du temps de travail à 35 heures, ou l'absence de mise en oeuvre d'une réforme des retraites.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite détaillé le volet " recettes " du collectif budgétaire pour 2000. Il a expliqué que le surcroît de recettes fiscales, soit 51,7 milliards de francs, serait affecté pour 80 % à la diminution des impôts, pour 20 % à des dépenses supplémentaires et pour une part infinitésimale à la réduction du déficit budgétaire. Les recettes fiscales sont réévaluées de 35,7 milliards de francs dont 24,7 milliards de francs correspondant au " rebasage " consécutif à la hausse des recettes 1999, et 11 milliards de francs s'expliquant par le surcroît de croissance attendu. Enfin, il faut ajouter 15,4 milliards de francs de recettes non fiscales qui n'ont pas été perçues en 1999 et seront rattachées à l'exercice 2000.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite rappelé que malgré les mesures proposées dans le collectif budgétaire pour 2000, le rendement des principaux impôts, particulièrement de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés, aura considérablement augmenté sur la période 1997-2000 conduisant à une hausse historique des prélèvements obligatoires. Il a rappelé les préconisations de la commission des finances en matière de recettes : baisser les prélèvements obligatoires de 2,9 points de PIB d'ici 2003 pour rejoindre le taux de prélèvements de l'Allemagne ; équilibrer les comptes publics ; diminuer l'impôt sur le revenu et les cotisations sociales. Il a indiqué que ces préconisations étaient validées par les études réalisées à la demande du président de la commission par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), et le Centre d'observation économique (COE).

S'agissant des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé les écarts entre les promesses du Gouvernement et ses réalisations. La part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut a en effet progressé de 3,7 % en 1998 et 2,8 % en 1999 selon la Cour des comptes, alors que le Gouvernement prévoyait une stabilisation pour 1998 et une hausse de 1 % en 1999. Par ailleurs, les dépenses de la France sont supérieures à celles de nos principaux partenaires européens, en pourcentage du PIB, et cet écart s'est accru depuis 1997.

Il a ensuite rappelé les préconisations de la commission en matière de dépenses, à savoir une transparence des documents budgétaires, le financement des dépenses prioritaires par redéploiement, et l'affectation des 10 milliards de francs de recettes correspondantes à la réduction du déficit, afin de le ramener à 205,4 milliards de francs, soit un niveau légèrement inférieur à celui de 1999. A ce titre, il a rappelé que l'Etat serait la seule collectivité publique en déficit en 2000, les organismes divers d'organisation centrale, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale devant être en excédent.

S'agissant du déficit, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que les efforts de la France étaient insuffisants depuis 1997, puisque le déficit structurel se réduisait notablement moins rapidement que chez nos partenaires européens. Concernant les finances locales, il a rappelé que l'augmentation des concours de l'Etat résultait pour un quart seulement de l'accroissement des dotations, et pour les trois quarts restants de la compensation des allégements d'impôts locaux. S'agissant des finances sociales, il a regretté que l'accroissement des recettes soit s'accompagne d'une hausse des dépenses, les régimes sociaux étant ainsi vulnérables à tout retournement de la conjoncture.

Pour conclure, il a rappelé les préoccupations de la commission des finances quant à l'amélioration de la transparence budgétaire et la réforme du cadre trop rigide et obsolète de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il a enfin invité le Gouvernement à engager de véritables réformes de structure concernant le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la gestion des effectifs de fonction publique et les régimes de retraites.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis des projets de loi de financement de la sécurité sociale, a indiqué que les finances sociales se présentaient sous une apparence favorable grâce au retour à l'équilibre comptable de la sécurité sociale en 1999, à la perspective d'un excédent en 2000, aux bonnes rentrées de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et aux discussions menées entre partenaires sociaux sur la " refondation sociale ". Il a toutefois insisté sur le fait qu'il était nécessaire de dépasser cette simple apparence et d'analyser dans l'évolution actuelle des finances sociales la manière dont les résultats d'aujourd'hui préparaient l'avenir. Il a estimé qu'il convenait de mener cette réflexion à l'aune de trois critères : le niveau global des prélèvements affectés à la sécurité sociale, le rythme d'évolution des dépenses, et les réformes en cours pour adapter le système social aux défis qui se présenteront à lui.

Or, M. Jacques Oudin a constaté que sur aucun de ces points, le bilan n'était satisfaisant. Il a d'abord noté la constante progression des dépenses et des recettes. Après le déficit de 16,5 milliards de francs en 1998, le régime général de sécurité sociale reviendrait tout juste à l'équilibre en 2000, alors que la prévision de septembre 1999 tablait sur un déficit de 4 milliards de francs. Ce retour à l'équilibre explique en partie le solde légèrement positif du compte des administrations de sécurité sociale qui dégagerait un excédent de 0,4 % en 2000. Il a noté que chacune des branches présentait des résultats différents. La branche maladie reste largement déficitaire, à hauteur de plus de 9 milliards de francs. En 1999, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) a été dépassé de 11,6 milliards de francs. Pour 2000, ce dépassement s'élève déjà à 3,5 milliards de francs, la commission des comptes de la sécurité sociale reconnaissant " difficile à tenir " l'objectif voté par le Parlement. La branche accidents du travail dégagera un excédent de 1 milliard de francs, dont la récurrence permet de s'interroger sur le niveau de cotisations acquittées par les entreprises. Quant à la branche retraite, elle devrait bénéficier d'un excédent de 700 millions de francs en 2000 après un versement de 5 milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites, la commission des comptes soulignant que cette situation favorable s'explique par la seule arrivée de générations creuses à l'âge de la retraite. La branche famille, enfin, bénéficie d'un solde positif de 4,8 milliards de francs en 1999, qu'elle devrait conserver en 2000 après un déficit de 2 milliards de francs en 1998.

M. Jacques Oudin a indiqué que les prélèvements sociaux obligatoires s'élevaient à 20,9 % du PIB, en hausse de 4,8 % entre 1998 et 1999. Ce dynamisme devrait se poursuivre en 2000 puisque l'Etat a transféré plus de 60 milliards de francs d'impôts et taxes pour le financement des 35 heures.

Afin de mieux apprécier ces résultats, M. Jacques Oudin a fait trois remarques. Il a d'abord souligné la fragilité de l'équilibre de la sécurité sociale. En effet, cet équilibre résulte de toute évidence de la parfaite tenue des recettes dans un contexte de forte croissance économique et de nouveaux prélèvements obligatoires. Ainsi, les surplus servent automatiquement à financer les dérapages de dépenses. En 1999, les 9 milliards de francs de surplus de la croissance ont ainsi servi aux dépenses supplémentaires de l'assurance maladie, à hauteur de 5 milliards de francs. Cette fragilité réside également dans le dynamisme de la sphère des finances sociales, soit plus de 4 % de hausse des recettes et des dépenses chaque année depuis 1997. Par ailleurs, l'Etat transfère sans cesse à des fonds particuliers des missions précises avec des ressources correspondantes, le plus souvent budgétaires, comme ce fut le cas pour les 35 heures.

M. Jacques Oudin a ensuite nuancé le triomphalisme du Gouvernement en matière sociale. Il a notamment rappelé que la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) devait encore rembourser 300 milliards de francs. Il a ajouté que se profilait à l'horizon une dette bien plus importante encore, celle des régimes de retraite. Il a enfin insisté sur l'absence de maîtrise des dépenses d'assurance maladie. Le rapport que le Gouvernement a déposé en vue du débat d'orientation budgétaire fonde le respect des objectifs en matière de finances sociales sur des hypothèses minimales d'évolution des dépenses d'assurance maladie. Moins de quatre semaines plus tard, la commission des comptes de la sécurité sociale a mis à mal cette prévision en reconnaissant que les dépenses maladie augmenteraient plus vite que le rythme actuel qui dépasse déjà les prévisions du programme pluriannuel de finances publiques.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis des projets de loi de financement de la sécurité sociale, a mis en évidence certaines perspectives difficiles. Il a d'abord rappelé que le Gouvernement n'avait pas financé une partie des mesures qu'il avait décidées : il manque ainsi 7 milliards de francs pour assurer le financement des 35 heures ; l'Etat a une dette de 5,5 milliards de francs à l'égard de la branche famille, l'inscription de ces crédits n'apparaissant nulle part ; l'Etat compte sur les 10 milliards de francs d'excédents de l'UNEDIC pour respecter les engagements qu'il a pris dans le programme pluriannuel, tout en envisageant d'augmenter les charges de l'assurance-chômage en raison de la bonne santé financière de celle-ci. En matière d'assurance maladie, il a considéré que le Gouvernement avait décidé pour seule réforme une dépense supplémentaire de 10 milliards de francs pour le personnel des hôpitaux publics, sans engager la moindre restructuration ni résorption des inégalités régionales. En outre, les cliniques se retrouvent dans une situation très délicate puisqu'elles ne peuvent recruter de personnel ni supporter les charges liées aux 35 heures, qui ne s'appliquent pas à l'hôpital public, et doivent parfois fermer leurs portes alors même qu'elles sont souvent moins chères et plus efficaces que les hôpitaux. Enfin, il a estimé que l'absence de décisions en matière de retraites était extrêmement préoccupante. Malgré la publication de 30 rapports en vingt ans et les annonces solennelles du Premier ministre, en mars dernier, aucune décision n'a été prise, à l'exception de l'installation d'un conseil d'orientation des retraites chargé de réfléchir sur une matière dans laquelle les réflexions manquent bien moins que les actions.

M. Jacques Oudin a conclu que le retour à l'équilibre était purement comptable et qu'il ne reposait sur aucune politique volontariste et courageuse. Il a considéré que les négociations engagées par les partenaires sociaux dans le cadre de la " refondation sociale " constituaient un travail urgent et essentiel pour l'avenir du système de protection sociale.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Philippe Adnot a indiqué que l'augmentation des prélèvements obligatoires concernait particulièrement le secteur de l'environnement puisque le produit de la taxe générale sur le activités polluantes a été doublé dans la loi de finances pour 2000, tandis que l'énergie devrait faire l'objet d'une taxation supplémentaire l'an prochain, pour un gain de 9 milliards de francs. Il a estimé qu'il ne fallait plus utiliser le mot " cagnotte " mais parler plutôt de " recettes cachées ", leur montant devant d'ailleurs probablement être plus important qu'annoncé. Il a noté que l'encours de la dette continuait de croître puisque chaque déficit représente un nouvel emprunt. Il a insisté sur la nécessité de présenter le taux d'autofinancement de l'Etat, constatant que, actuellement, les investissements étaient inférieurs aux emprunts contractés. En matière de fiscalité locale, il a noté l'augmentation des concours de l'Etat qui représentent autant de recettes, mais aussi l'absence de compensation intégrale de la baisse d'impôts locaux décidée par le Gouvernement. En matière sociale, enfin, il a souhaité obtenir l'échéancier de remboursement de la dette de la CADES.

M. Marc Massion a considéré que le rapporteur général avait essentiellement axé son propos sur d'éventuelles craintes à venir en minorant la nette amélioration de la situation économique, celle de l'emploi en particulier. Il a souligné l'attitude paradoxale de la majorité sénatoriale en matière de dépenses, le rapporteur général réclamant une diminution de leur niveau tandis que la plupart des rapporteurs spéciaux souhaiteraient voir les crédits dont ils ont la charge augmenter.

M. Roland du Luart a lui aussi estimé qu'il ne fallait plus parler de " cagnotte " mais de recettes supplémentaires. Il s'est interrogé sur la nécessité, pour le Sénat, d'afficher un déficit budgétaire pour 2000 inférieur à 200 milliards de francs, soit le niveau annoncé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour la fin de l'année. Enfin, il s'est élevé contre la forte augmentation du prix des carburants qui résulterait, selon lui, de l'effet mécanique des taxes.

M. Paul Loridant a jugé que la présentation faite par le rapporteur général manquait d'objectivité, la dynamique économique actuelle n'étant pas prise en considération. Il a ajouté qu'il y aurait vraisemblablement davantage de recettes que prévu, ce surplus, comme l'a annoncé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, devant alors être affecté à la baisse du déficit budgétaire. Il s'est enfin élevé contre les affirmations de M. Jacques Oudin selon lesquelles le secteur hospitalier ne connaissait aucune restructuration, estimant, quant à lui, que les hôpitaux, au sein des conseils d'administration dans lesquels il siège, faisaient l'objet d'importantes réformes.

M. Maurice Blin a fait part de ses inquiétudes sur l'évolution des crédits militaires au sein du collectif pour 2000. Il a expliqué que la préférence accordée par le Gouvernement aux dépenses de fonctionnement par rapport à celles d'investissement portaient atteinte à l'emploi de haut niveau. Il a souligné que les opérations extérieures se multipliaient alors que les crédits qui leur sont alloués sont sous-évalués. La situation est identique pour le financement des missions de service public confiées à l'armée telles que le plan ORSEC mis en place à la suite de la tempête de décembre 1999, pour 20 millions de francs, ou le plan POLMAR décidé suite au naufrage de l'Erika, pour 130 millions de francs. Il a également insisté sur la sous-évaluation du prix du baril de pétrole dans la détermination des crédits destinés à l'achat de carburants, à tel point que l'armée de l'air devrait cesser tout vol après le 1 ^er octobre. Il a souligné le coût croissant de l'entretien des matériels vieillissants alors que les crédits destinés à ce poste diminuent dans le collectif. Il a expliqué que la commande globale de 27 hélicoptères NH 90 se traduisait par l'ouverture de 6,7 milliards de francs dans le collectif, le coût de cette opération étant estimé à l'origine à 8 milliards de francs. En outre, les crédits du titre V diminuent de 2,4 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, en particulier en ce qui concerne l'équipement relatif à la sécurité nationale. Il a ainsi dénoncé la contradiction dans laquelle se trouvent les armées, c'est-à-dire la nécessité de consentir des sacrifices afin de financer des équipements nouveaux. Il a enfin observé, pour le regretter, que seul le budget militaire voyait ses crédits diminuer dans le projet de collectif pour 2000.

M. Alain Lambert, président , après avoir observé qu'il était difficile d'astreindre la commission des finances à une exigence de vérité à laquelle le ministre lui-même ne serait pas tenu, a souhaité connaître l'équivalent en francs courants de la différence de niveau de dépenses publiques dans la richesse nationale entre la France et la moyenne des pays de l'Union européenne, qui atteint 4 points de PIB.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2000 prévoyait une réévaluation des recettes de près de 52 milliards de francs et retenait un objectif de solde de 215 milliards de francs. Il a également indiqué que, en présentant ce projet de loi à l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait annoncé un déficit d'environ 200 milliards de francs pour la fin de l'année. En relevant cette contradiction, il a souligné qu'il était tenu à la prudence et qu'il ne pouvait prévoir le montant de recettes non encore perçues. Le seul moyen qui, dans le cadre de l'ordonnance organique de 1959, reste à la disposition de la commission est celui d'un redéploiement des dépenses permettant de gager les ouvertures de crédits de 10 milliards de francs décidées par le Gouvernement, ce qui lui permet de ramener le solde à 205 milliards de francs. Il a précisé que si de nouveaux surplus de recettes apparaissaient en fin d'année, le Gouvernement pourrait alors indiquer comment il entend les utiliser, ajoutant que la commission dépendait des informations communiquées par le pouvoir exécutif.

Il a indiqué que le niveau élevé des dépenses publiques en France se traduisait par un montant supérieur de 352 milliards de francs à ce qu'il serait si la France se situait dans la moyenne européenne. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2000, il avait dénoncé le financement par emprunt de 50 milliards de francs de crédits de fonctionnement, et a estimé que l'emprunt devrait financer uniquement les investissements. A cet égard, il a rappelé qu'en Allemagne la règle interdisant de financer les dépenses de fonctionnement par le recours à l'emprunt avait valeur constitutionnelle. Il a considéré que l'expression " cagnotte " n'était certes pas fondée en droit, cette terminologie étant approximative et empruntée au vocabulaire journalistique, mais qu'elle était désormais utilisée fréquemment et qu'elle avait pour avantage d'être comprise par tous.

M. Jacques Oudin a estimé que la véritable rigueur budgétaire consisterait à affecter les surplus de recettes à la réduction du déficit budgétaire et au désendettement.

M. Bernard Angels a jugé que, en fin d'année, le Gouvernement procéderait soit à une nouvelle réévaluation de recettes, soit à une réduction des dépenses, l'objectif étant d'atteindre en fin d'exercice un solde budgétaire inférieur à 200 milliards de francs.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a considéré que le problème de la transparence du système d'information publique serait traité dans le cadre de la mission pour laquelle la commission avait demandé les prérogatives des commissions d'enquête. Quant au collectif, il doit se limiter à mesurer des éléments certains et il ne serait pas raisonnable de prendre en compte des recettes non encore perçues. Il a souscrit aux propos tenus sur le niveau trop élevé des taxes pesant sur les carburants, mais a rappelé que leur réduction par voie d'amendement se traduirait par une diminution des recettes du budget de l'Etat. Enfin, il a déploré la " situation scandaleuse " à laquelle sont confrontés les budgets militaires, et s'est dit " choqué " des manipulations budgétaires auxquelles s'est livré le Gouvernement dans le cadre de l'achat de 27 hélicoptères NH 90, cette décision étant présentée comme nouvelle alors qu'il ne s'agit que d'une simple confirmation de commande antérieure et que les crédits d'équipement ne cessent de diminuer.