II. DES MOYENS CONSTITUÉS MAJORITAIREMENT DE RESSOURCES HUMAINES
Par leur place dans les crédits alloués à la DGI et par leur caractère déterminant dans l'exercice des missions, les effectifs de la DGI font de celle-ci une administration reposant essentiellement sur les ressources humaines.
Cette situation comporte pour la DGI des conséquences considérables en termes de gestion de ses moyens.
A. LA PLACE DES EFFECTIFS DANS LE BUDGET DE LA DGI
L'objet des crédits ouverts pour 1999 aux services déconcentrés de la DGI reflète la situation d'ensemble du ministère : 80 % d'entre eux correspondent à des dépenses de personnel, 18,5 % à des moyens de fonctionnement, le reliquat, soit 263,7 millions de francs d'autorisations de programme, à des dépenses en capital.
Cette présentation des coût, qui doit être complétée par la prise en compte de charges qu'elle ne récapitule pas, fait en outre apparaître la place importante qu'occupent les indemnités dans les rémunérations des agents et doit être mise en relation avec la variation des effectifs.
1. Des coûts à compléter par la prise en compte d'un niveau de charges sociales que la présentation budgétaire situe à un niveau artificiellement bas
Les charges sociales effectives sont constituées des dépenses de pension, des cotisations employeur et des prestations sociales.
La modicité des dépenses de charges sociales mentionnées dans le tableau ci-avant est pour une part significative attribuable aux caractéristiques rappelées plus haut.
La réintégration des charges de pension qui constituent en quelque sorte et pour l'essentiel la " part patronale " dans la fonction publique entraîne un accroissement du ratio charges sociales/dépenses d'effectifs de de 9,8 à 30,9 %.
On notera au passage que la " part-fonctionnaire " du financement des pensions, n'est pas individualisable puisqu'elle est intégrée aux dépenses de rémunération et fait l'objet d'une retenue à hauteur de 7,85 % du traitement brut des agents qu'il faut déduire pour apprécier leur rémunération nette. L'ensemble des retenues opérées sur les traitements de la fonction publique dans la ligne 501 de recettes non fiscales du budget de l'Etat (27,2 milliards de francs en 1999) est en outre l'objet d'une agrégation qui paralyse toute velléité d'évaluer un aspect important du régime indemnitaire des agents de l'Etat.
La " part-Etat " des cotisations sociales concerne le risque maladie et la branche famille. Ces dernières dépenses ne sont pas individualisées. Elles sont agrégées dans un chapitre du budget des charges communes (9,6 milliards de francs en 1998).
La " part-Etat " des cotisations d'assurance-maladie qui constitue bien une charge sociale est quant à elle égale à 9,7 % de la rémunération principale.
Elle ne figure pas dans les crédits initiaux des ministères mais figure dans un chapitre particulier des " charges communes " (33-90). Cependant, depuis le 1 er janvier 1997 les crédits correspondants sont transférés en gestion à chaque ministère ce qui permet d'en apprécier le montant. Avec un peu plus de 1 milliard de francs en 1997, cette cotisation représente une part importante des dépenses de charges sociales de la DGI (67 % environ).
On observera à ce stade que les indemnités versées aux agents de la DGI n'étant pas soumises à cotisation, le taux effectif de cotisation d'assurance maladie que supportent le total de leurs rémunérations d'activités s'élève à 7,3 %.
Les cotisations ainsi versées représentent 4,6 % de l'ensemble des cotisations supportées par l'Etat à ce titre alors que les dépenses de rémunération d'activité de la DGI s'élève à 4,9 % du total des dépenses de cette catégorie des budgets civils.
Les prestations sociales dont le versement au profit des agents de la DGI peut être identifié à partir du " bleu " budgétaire s'élèvent, en loi de finances pour 1999, à 422,5 millions de francs. Elles se décomposent en prestations sociales réglementaires et en prestations sociales facultatives. Comme seuls 10,1 millions parmi les 748 millions de francs de prestations facultatives sont imputés dans le " bleu " aux agents de la DGI, il est manifeste que le chiffre qui figure dans ce document budgétaire ne rend pas compte des charges sociales associées aux effectifs de la direction générale des impôts. Sur la base de l'importance relative de ses effectifs, un montant de 329,4 millions de francs peut être conventionnellement ajouté aux charges identifiées.
Il en résulte un niveau de prestations sociales de l'ordre de 752 millions de francs, soit plus de 9.500 francs par agent en moyenne.
Au total, une présentation plus fidèle des charges sociales effectives imputables à la DGI pourrait conduire à les évaluer à quelques 7 milliards de francs.
Par rapport au tableau ci-dessus, elle renchérit les coûts de la DGI qui s'élèveraient à 21,7 milliards contre les 16,3 milliards qui y sont mentionnés.
2. La place importante des indemnités dans la masse salariale de la DGI
On a vu qu'un motif d'écart entre les dépenses de charges sociales et les rémunérations d'activité résultait de la structure de ces dernières marquées par la place très importante qu'y occupent les indemnités. Il s'agit là d'une caractéristique majeure du mode de rémunération des agents de la DGI.
En loi de finances initiale pour 1999 qui présente l'intérêt d'intégrer les fonds de concours qui, auparavant, n'étaient rattachés qu'en gestion, ces indemnités représentent près du tiers du montant des crédits de rémunération directe d'activité. Leur part relative dans la rémunération brute des agents hors charges sociales s'est constamment accrue. En 1988, les indemnités s'élevaient à 20,3 % du total de la masse des rémunérations ; en 1992, cette proportion était de 24,4 % ; en 1997, de 24,7 %.
La croissance de ces dépenses a été particulièrement rapide. Elle s'est élevée à 5,9 % en moyenne annuelle au cours de la période ici examinée contre 3,3 % pour les crédits inscrits en loi de finances initiale au titre des rémunérations principales.
Les indemnités versées aux agents de la DGI constituent ainsi 48 % des indemnités versées aux agents titulaires du ministère.
Cette situation est ainsi décrite par la Cour des Comptes 8 ( * ) :
" Le système de rémunérations accessoires des agents de la DGI ... se caractérise par sa diversité et sa complexité. Celle-ci résulte du foisonnement et de l'empilement d'avantages institués par des décisions de formes juridiques diverses qui se sont accumulées au cours des cinquante dernières années. C'est aussi le produit de l'histoire : certaines modalités de rémunération ont une origine ancienne qui leur donne, dans une administration moderne, un caractère quelque peu anachronique.
En ce qui concerne les agents de la DGI, une soixantaine d'indemnités différentes ont été dénombrées. "
Votre rapporteur a eu souvent l'occasion de s'interroger sur la régularité juridique des régimes indemnitaires appliqués au sein du ministère.
Il observe que ses interrogations n'étaient pas sans fondement.
Il prend acte de la déclaration du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie effectuée au Sénat le mardi 7 décembre 1999 à l'occasion de l'examen du budget dont il est le rapporteur spécial pour la commission des finances du Sénat.
" Au nom de ce même principe de transparence, et ceci est à mes yeux une réforme essentielle, je fixe aussi pour 2001 l'objectif de doter les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des textes permettant d'assurer la clarification juridique des régimes indemnitaires des agents. Je l'ai annoncé aux organisations syndicales lors d'un comité technique paritaire ministériel le 17 septembre dernier et j'entends que l'année 2000 soit aussi consacrée à cette action essentielle.
A ce titre, j'ai demandé que les régimes indemnitaires, tout en tenant compte des spécificités et métiers divers du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, soient revus en respectant deux objectifs et en s'appuyant sur trois principes et une méthode.
Deux objectifs généraux, tout d'abord.
1 er objectif : refonder juridiquement ces régimes dans l'esprit de la circulaire signée par les directeurs du budget et de la Fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation le 1 er octobre dernier et parue au journal officiel.
En effet, les indemnités actuelles sont fondées en règle générale sur des principes énoncés dans des textes des années 50 et parfois juridiquement fragiles, ce qui peut aller à l'encontre des intérêts de tous et en premier lieu des agents.
2 ème objectif : ces textes doivent contribuer à assurer au Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, une gestion dynamique et équitable de ses personnels, en mettant en place des dispositifs simples, transparents et justes.
Trois principes ensuite que je me contenterai d'énumérer devant vous :
- les agents du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie doivent être assurés du maintien du niveau actuel moyen de leurs rémunérations par corps et par grade ;
- en cas de besoin, des dispositifs de garantie individuelle devront être envisagés pour les agents qui seraient susceptibles de subir une perte de revenus ;
- la fiscalisation des indemnités doit bien entendu être la règle générale dans le cadre des dispositions de droit commun. Comme tout salarié, et comme dans d'autres ministères, en application de l'article 81 du code général des impôts, les agents du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie peuvent percevoir certaines indemnités destinées à couvrir des frais inhérents à leur fonction ou leur emploi et à ce titre exonérées de l'impôt sur le revenu. Je demande néanmoins que toutes les indemnités de ce type fassent l'objet d'un examen rigoureux au regard des critères définis par le CGI, et ceci dès les revenus 2000.
La méthode enfin. Après une analyse exhaustive de la situation actuelle, les textes seront définis en liaison avec les organisations syndicales dont j'ai rappelé tout à l'heure qu'elles avaient été informées du lancement de ce projet. "
Votre rapporteur appelle de ses voeux une pleine et entière information de la commission des finances du Sénat sur le processus de définition des régimes indemnitaires de la DGI mais aussi des autres directions du ministère.
Il fonde cette demande sur la nécessité de l'instauration concrète d'un contrôle externe de source parlementaire sur les administrations à l'image des pratiques étrangères mises en évidence par le rapport Lépine.
Il le fonde également sur les dysfonctionnements constatés par la Cour des comptes en ces termes :
" Davantage encore que dans les autres ministères, la règle selon laquelle une indemnité ne peut être instituée que par une loi ou un décret n'est pas respectée au ministère des finances.
En ce qui concerne les agents de la direction générale des impôts, la situation est encore plus claire puisqu'aucune indemnité spécifique, à l'exception de celles versées aux agents des hypothèques et du cadastre, n'a un fondement convenable ".
" L'administration invoque d'ailleurs l'absence de référence réglementaire pour faire débouter par les tribunaux les agents qui se plaignent de leurs primes. Le Conseil d'Etat a jugé en effet que la prime de rendement de la DGI n'ayant pas été créée par décret n'ouvrait aucun droit.
Le défaut de fondement juridique se double du défaut de publication des dispositions en vigueur ; celles-ci sont prises sans contreseing du ministre de la fonction publique, qui en sa qualité de ministre chargé de leur application, doit signer tous les textes indemnitaires, y compris ceux qui fixent les taux. "
L'on aurait pu attendre de la place importante et de la diversification des indemnités dans le régime de rémunérations des agents une source de marges de manoeuvre pour piloter le réseau.
De fait, certaines facilités ont pu être trouvées pour rendre plus attractives des affectations territoriales peu prisées des agents. Tel a été le cas avec la nouvelle bonification indiciaire qui a été utilisée pour attirer les personnels en région parisienne ou dans le département des Alpes-Maritimes puisque sur 14.017 emplois auxquels elle est attachée, 13.437 sont implantés dans cette zone.
Cependant, cette utilisation est restée exceptionnelle et la Cour des Comptes a pu juger que " s'expliquant largement par l'histoire, le système de rémunérations accessoires qui en résulte contribue à figer les structures et l'allocation des ressources humaines. La fusion de recettes ou de centres, rendue possible et souhaitable par l'évolution des missions ou des priorités, peut aussi se heurter à ce type d'obstacle ".
La Cour poursuit en indiquant que " le caractère très composite des régimes de rémunérations accessoires des agents de la DGI et du Trésor public, rend difficile la formulation d'une appréciation sur leur cohérence avec l'évolution des missions et des priorités de ces deux administrations ".
Elle souligne encore les effets pervers d'un système qui " flèche " les carrières vers des emplois qui ne correspondent pas toujours aux priorités fonctionnelles de la DGI.
Elle cite en particulier " le régime particulièrement favorable réservé à la DGI à la branche comptable. Les modalités de rémunérations des receveurs et les avantages annexes (indice pension, exonérations fiscales, notamment) qui y sont attachés sont tels que ces emplois constituent à chaque niveau des débouchés pour des titulaires de grades supérieurs ". Elle met surtout en évidence " les avantages considérables consentis aux conservateurs des hypothèques qui orientent à tous les niveaux les meilleurs éléments vers ces emplois en fin de carrière. Ce décalage entre la hiérarchie des rémunérations et celle des fonctions paraît difficilement compatible avec la valorisation des responsabilités correspondant aux priorités fonctionnelles de la DGI, même en tenant compte d'éventuelles responsabilités inhérentes aux fonctions ".
Enfin, elle juge : " qu'un inconvénient, plus général, porte sur l'absence de lisibilité, y compris pour les bénéficiaires, des systèmes de rémunérations accessoires. Ceux-ci, pour être efficaces en termes de gestion des ressources humaines, doivent être compréhensibles quant à leurs modalités mais aussi quant à leurs objectifs. Ce n'est assurément pas le cas en ce qui concerne la DGI et le Trésor public "
Elle dénonce alors : " une complexité voire une opacité, qui prive ces administrations de la possibilité de mettre en oeuvre une politique de rémunération volontariste, au service de leurs objectifs et de leurs priorités ".
Il est aussi notable que la place faite dans les régimes indemnitaires à la manière de servir ait été considérablement réduite puisque la modulation des indemnités en fonction de la manière de servir a été supprimée après le conflit social de 1989 pour l'ensemble des agents de catégorie B et C du ministère des finances si bien qu'à la direction générale des impôts, la modulation ne concerne plus que les cadres supérieurs du réseau et les agents de catégorie A en fonction à la direction. Les modulations affectant les directeurs et receveurs divisionnaires sont rares, celles affectant les primes des inspecteurs principaux très modestes.
B. ÉVOLUTION DES SALAIRES, ÉVOLUTION DES EFFECTIFS
Les évolutions salariales doivent être rapprochées de celles des effectifs.
Evolution des effectifs de la DGI
|
EFFECTIFS |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
I - Effectifs budgétaires Catégorie A Catégorie B Catégories C et D Contractuels |
18.197 22.375 39.855 278 |
18.497 22.972 39.755 262 |
18.483 23.161 38.820 138 |
18.439 22.952 37.532 137 |
18.439 23.179 37.705 137 |
18.436 23.104 37.158 137 |
|
TOTAL I |
80.705 |
81.486 |
80.602 |
79.060 |
79.460 |
78.835 |
|
II - Surnombres autorisés (détail ci-dessous) |
552 |
454 |
454 |
754 |
554 |
454 |
|
III - Effectifs autorisés |
81.257 |
81.940 |
81.056 |
79.814 |
80.014 |
79.289 |
|
IV - Effectifs autorisés (1) à périmètre constant |
79.533 |
79.524 |
79.814 |
80.014 |
79.289 |
(1) En neutralisant l'incidence au transfert des agents à la DGDDI.
Entre 1991 et 1997, la réduction des effectifs de la DGI a atteint 1.879 unités et les dépenses de personnel se sont accrues de 3,9 % l'an. Mais, compte tenu des emplois transférés à la DGDDI 9 ( * ) , les effectifs budgétaires se sont en fait accrus de 528 emplois. Toutefois, depuis 1997 un mouvement de diminution des emplois peut être observé. Leur nombre est, pour 1999, de 78.448 soit une baisse de 1.181 emplois en trois ans.
Au total, en neutralisant l'effet mécanique des transferts d'emplois à la DGDDI, les effectifs de la DGI sont restés remarquablement stables entre 1991 et 1999 mais enregistrent depuis 1997 une diminution, variable d'une année à l'autre, mais concernant en moyenne annuelle 0,4 % des effectifs.
C'est ce que confirment les analyses de la Cour des Comptes portant sur une période légèrement différente.
Elle relève en ce sens qu'entre 1990 et 1998, les emplois des corps de la DGI ont diminué de 1,86 %, passant de 79.645 emplois en 1990 à 78.165 en 1998, mais que, corrigée des transferts d'emplois intervenus au profit de la direction générale des douanes et des droits indirects (2.407 emplois), leur évolution se caractérise également par une légère hausse, de 1,16 %.
Quant aux effectifs réels rémunérés elle confirme que leur évolution, sur la même période 1990-1998, se traduit par une réduction apparente de 2,1 % pour le réseau de la DGI, mais ne tenant pas compte des transferts d'agents à la DGDDI, à la suite d'une nouvelle répartition des compétences.
Elle conclut en ces termes :
" Comme pour la part restée prédominante des agents d'exécution, cette évolution des effectifs constraste avec le développement concomitant de l'informatique, même s'il est vrai que certaines fonctions assurées par les deux réseaux ont pris une ampleur nouvelle.... "
La structure des effectifs des services déconcentrés de la DGI est en effet caractérisée par la place importante qu'y occupent les personnels de catégories C et, autrefois, D.
En 1992, près de la moitié des effectifs relevaient de ces catégories ; 27,7 % appartenaient à la catégorie B et environ 22,5 % à la catégorie A.
Depuis, les différents plans de requalification des personnels ont entraîné une modification de la structure des emplois. Les effectifs appartenant aux catégories A et B représentent désormais respectivement 23,4 et 26,8 %, soit une légère progression de leur part globale dans l'ensemble des effectifs tandis que les emplois de catégorie C atteignent 47 % du total.
Cette restructuration des emplois a exercé un effet sur l'augmentation de la masse salariale des services déconcentrés de la DGI. Mais, son impact a été limité par rapport à celui des accroissements enregistrés par la rémunération par tête. Celle-ci s'est accrue sur un rythme de l'ordre de 3,4 % par an.
La structure des emplois de la DGI pose un problème que la Cour des Comptes évoque en ces termes.
" Ce poids très important des agents d'exécution... est une caractéristique essentielle. S'agissant de domaines d'activité administrative largement ouverts à l'automatisation des tâches d'exécution, l'évolution technologique ne paraît pas avoir été suffisamment anticipée dans les politiques de recrutement. La moyenne d'âge des agents de catégorie C est inférieure à celle des agents de catégorie A et les recrutements dans la première catégorie sont restés nombreux jusqu'à une période récente ".
Cette dernière observation doit cependant être tempérée par les perspectives de cessations d'activité qui s'attachent aux caractéristiques de la démographie des agents.
Celles-ci ont été précisées par une projection réalisée dans le cadre de la " mission 2003 ".
Les flux de sorties qui avoisinent en 1999 les 1.700, passeraient en l'an 2000 à 1.800 et progresseraient régulièrement jusqu'en 2005.
Ils deviendraient très importants à partir de 2006.
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
1688 |
1690 |
1792 |
1804 |
2012 |
2139 |
2265 |
2643 |
3037 |
3355 |
3447 |
3431 |
3411 |
3395 |
3328 |
3243 |
(Source : étude INSEE pour la DPMA)
Ainsi en faisant l'hypothèse - complètement théorique - de recrutements nuls, les emplois d'agents A passeraient de 18 500 en 1998 à 8 800 en 2013, ceux de B de 23 500 à 11 000, de C de 40 000 à 21 500.
Cela signifie que les départs à la retraite affecteraient d'ici à 2013 la moitié des effectifs actuels.
|
DGI (à taux de remplacement O) |
1998 |
2003 |
2008 |
2013 |
|
Cadres A |
18 919 |
16 789 |
13 474 |
9 497 |
|
Cadres B |
24 084 |
21 379 |
17 093 |
12 000 |
|
Cadres C |
40 889 |
36 738 |
31 080 |
23 138 |
|
Total |
83 892 |
74 906 |
61 047 |
44 635 |
A l'évidence, ces départs massifs en retraite susciteront une charge de pensions très lourde. Mais ils sont aussi l'occasion d'ajustements qu'il convient de saisir .
* 8 Rapport particulier consacré à la fonction publique de l'Etat. Décembre 1999.
* 9 Le transfert à la direction générale des impôts et des droits indirects (DGDDI) de 2.407 emplois est intervenu, pour 875 d'entre eux à l'occasion de la loi de finances pour 1994, et pour 1.532 à travers la loi de finances pour 1995.