ANNEXE I
-
COMPTES RENDUS DES AUDITIONS
DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LES
LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE82(
*
)
Mercredi 17 février 1999
---
Audition de M. Gilles Brucker, vice-président (depuis 1998),
et de M.
Etienne Caniard, membre du Haut comité de la santé
publique
(1991-1998)
M.
Gilles Brucker a précisé que le Haut comité de la
santé publique (HCSP) avait été presque entièrement
renouvelé fin décembre 1998. La plupart des membres du
comité précédent, ayant effectué deux mandats de
trois ans, ne pouvaient être reconduits.
Il a rappelé que le Haut comité était chargé
d'apporter au ministre chargé de la santé des
éléments d'aide à la décision sur les
problèmes de santé publique ou d'organisation des soins. Il a
considéré que cette mission impliquait que le Haut comité
prenne en compte non seulement l'épidémiologie, mais
également la sociologie et l'économie.
Interrogé sur l'évolution du rôle du Haut comité
dans le cadre des ordonnances de 1996 (établissement d'un rapport
destiné à la Conférence nationale de santé et au
Parlement) et sur le bien-fondé, dans ces conditions, d'une
présidence de ce comité par le ministre chargé de la
santé, M. Gilles Brucker a considéré que le Haut
comité ne devait pas être enfermé dans une logique
politique, qu'il bénéficiait d'une autonomie quant au choix des
thèmes -le Haut comité peut en effet s'autosaisir- et à la
façon de les traiter. Il a estimé que le Haut comité
élaborait ses conclusions en toute indépendance et qu'il devait
pouvoir s'exprimer si les décisions du ministre n'étaient pas
conformes aux recommandations formulées.
M. Etienne Caniard a précisé que le Haut comité avait
effectué un bilan de ses sept premières années de
fonctionnement et s'était notamment posé deux questions :
celle précisément de la présidence du ministre mais
également celle du rôle du directeur général de la
santé qui fait fonction de secrétaire général du
Haut comité.
Sur le premier point, le Haut comité a considéré que le
problème n'était pas celui de la tutelle du ministre. Au
contraire, le Haut Comité aurait parfois gagné à une
présence plus réelle des ministres.
S'agissant des six membres de droit
83(
*
)
, leur présence apparaît
plutôt bénéfique car elle garantit une réflexion
pragmatique au sein du Haut comité et assure un lien entre ces
réflexions et leur mise en oeuvre rapide. Il est donc utile que ces
membres de droit soient présents plutôt que
représentés. A cet égard, M. Etienne Caniard a
regretté la faible implication du représentant de la Caisse
nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).
Pour ce qui est du directeur général de la santé,
M. Etienne Caniard a souligné que sa fonction de secrétaire
général pouvait poser un problème d'indépendance en
termes de moyens et entraîner un risque
d'"
instrumentalisation
" du Haut comité par la
Direction générale de la santé. Il a toutefois
précisé que cette situation ne s'était pas
rencontrée.
Abordant l'articulation des travaux du Haut comité avec ceux de la
Conférence nationale de santé, M. Gilles Brucker a rappelé
qu'elle se traduisait formellement par la remise du rapport annuel du Haut
comité à la Conférence nationale. Il a souligné que
la composition des deux organismes était très différente,
le Haut comité réunissant des experts, la Conférence
nationale rassemblant des représentants des professionnels, institutions
et établissements de santé ainsi que des représentants des
conférences régionales. Il a estimé qu'une bonne
articulation des travaux des deux organismes impliquerait que ceux du Haut
comité interviennent très en amont de la Conférence
nationale, cette dernière devant être le lieu où les
professionnels de santé "
s'approprient
" les
propositions des experts.
Dans la réalité, le rapport du Haut comité n'intervenant
que quelques semaines avant la réunion de la Conférence
nationale, le risque de "
doublonnage
" est important et
partiellement conjuré par un partage de fait des sujets "
dans
l'air du temps
" entre le Haut comité et les groupes de travail
de la Conférence nationale.
S'agissant des liens entre les travaux du Haut comité et ceux du
Parlement dans le cadre notamment de l'examen des lois de financement de la
sécurité sociale, M. Gilles Brucker a souligné que
des rencontres de travail périodiques avec les parlementaires
étaient une demande forte du Haut comité.
Il s'est interrogé sur le lien entre le vote d'une enveloppe de
dépenses et la prise en compte de priorités de santé
publique. Il a estimé que la réponse était difficile
à cette question récurrente. De même a-t-il
considéré que le "
préambule
" de la loi
de financement
84(
*
)
et son
dispositif apparaissaient bien déconnectés.
M. Gilles Brucker a souligné que le Haut comité était
un outil au service de ceux qui ont en charge la définition d'une
politique de santé. Il a observé que seul le Parlement -relais de
l'expression des citoyens- était à même de se prononcer sur
les "
enjeux vastes et complexes
" d'une telle politique.
Se référant aux lois d'orientation ou de programme qui permettent
de dépasser l'annualité budgétaire, M. Etienne Caniard a
estimé que l'adoption, à échéance
régulière, par le Parlement de "
loi d'orientation
sanitaire
" pouvait être une réponse aux insuffisances
dans ce domaine des lois de financement de la sécurité sociale.
Il a observé que le Haut comité, en 1994, soit avant la
réforme de 1996, avait demandé que soit étudiée
cette possibilité.
M. Claude Huriet, membre du Haut comité de 1991 à 1998, a
rappelé que la création du Haut comité avait eu pour
objectif, en regroupant un certain nombre de comités spécifiques,
d'appréhender la santé publique comme un tout. La composition du
Haut comité lui a semblé satisfaisante ; seule l'absence
d'un vétérinaire était regrettable.
Il a estimé en revanche que l'évolution des tendances dans le
domaine de la santé publique n'était pas telle qu'elle justifiait
un rapport annuel du Haut comité. S'interrogeant sur le rôle et
l'efficacité du Haut comité, il a constaté que ni le
Gouvernement, ni le Parlement -dont le rôle se limite à cautionner
une enveloppe de dépenses limitative- n'utilisait les travaux du Haut
comité ; il a souligné toutefois l'exception notable qu'ont
constituée les propositions du Haut comité sur la médecine
pénitentiaire. Il a considéré que les moyens propres du
ministère de la santé étaient sans lien avec les questions
soulevées par le Haut comité dans le domaine de l'alcoolisme, du
tabagisme ou du cancer.
M. Claude Huriet a estimé enfin que l'intervention de la
Conférence nationale de santé -et plus encore des
conférences régionales- avait eu plutôt pour effet de
"
brouiller le schéma
".
Audition de M. Jean-Marie Spaeth,
président de la
Caisse nationale d'assurance maladie
des travailleurs salariés
M.
Jean-Marie Spaeth a estimé que notre système de
sécurité sociale était marqué par trois grandes
dates : 1945-46, 1967, 1995-96.
Considérant que "
1995, c'était hier
", il a
souligné que l'adaptation des différents acteurs de la protection
sociale (Gouvernement, Parlement, caisses, professionnels et assurés)
à cet acte fondamental qu'était la fixation par le Parlement de
l'enveloppe des dépenses de santé serait nécessairement
progressive.
Il a considéré qu'à partir du moment où les
parlementaires fixaient un objectif de dépenses, il leur appartenait de
définir le contenu de cette enveloppe et de s'interroger sur ce qui
devait se passer en cas de dépassement de cet objectif. Il s'est
inquiété à ce propos des dépassements de l'ONDAM
constatés en 1998 et de leurs conséquences prévisibles sur
l'exercice 1999.
M. Jean-Marie Spaeth a souligné que les lois de financement
constituaient un progrès considérable même si l'objectif de
dépenses qu'elles comportent a été initialement construit
sur un état de fait : les dépenses constatées en 1996.
Il a constaté que les débats parlementaires s'enrichissaient
d'année en année, et qu'un contenu -certes très
insuffisant- était donné à l'ONDAM.
Il a toutefois considéré que la détermination par les lois
de financement d'un objectif de dépenses, sans que soit
arrêtée la définition du "
panier de biens et de
services pris en charge
" revenait "
à mettre la
charrue avant les boeufs
".
La définition d'un tel " panier ", qui doit impliquer le
régime de base et la couverture complémentaire, en raison d'un
désengagement de la sécurité sociale, lui paraissait
inéluctable à l'avenir. Ce "
panier de biens et de
services
" doit pouvoir évoluer en fonction des besoins de la
société concernant, par exemple, le traitement de la douleur ou
le vieillissement de la population. M. Jean-Marie Spaeth a estimé que la
fixation de ce panier, qui doit définir ce que la collectivité
estime nécessaire de couvrir pour l'ensemble de la population, ne
pouvait revenir, en dernier ressort, qu'à la représentation
nationale.
S'agissant de la responsabilité économique des professions de
santé, il a observé que l'agrégation de pratiques
individuelles de qualité pouvait suffire à garantir la
qualité de l'ensemble du système de soins, d'où la
nécessité de réfléchir aux réseaux de soins
et à des modes de paiement innovants, différents du paiement
à l'acte et qui favoriseraient une meilleure organisation des
professionnels. Il a, à cet égard, constaté que le Conseil
constitutionnel, dans sa décision sur la loi de financement pour 1999,
reconnaissait la responsabilité économique des professionnels
mais exigeait qu'elle soit mise en oeuvre auprès de chaque professionnel
selon des critères "
objectifs et rationnels
".
M. Jean-Marie Spaeth, abordant la question de la responsabilité des
différents partenaires, a appelé à une "
bonne
répartition des rôles
" ; il a estimé que la
restructuration de l'offre de soins relevait plutôt de la CNAM, car cette
dernière "
peut faire des choses que le politique ne peut pas
faire
". Il a déploré l'absence de politique lisible
concernant le médicament, il a souligné la
nécessité d'accepter la sélectivité (lieu
d'implantation, préretraites, numerus clausus) et estimé que
l'utilisation des lettres clefs flottantes agissait sur le revenu des
médecins, mais n'avait aucune influence sur l'organisation du
système de soins.
Répondant aux questions des membres du groupe de travail, M. Jean-Marie
Spaeth a estimé que les travaux de la Conférence nationale de
santé et des conférences régionales étaient
intéressants mais qu'il était difficile de définir des
priorités de santé publique sans avoir défini le
"
minimum
", un "
socle "
; il lui a
semblé que la fixation annuelle de l'ONDAM était
nécessaire mais pas suffisante car cet objectif devait être mis en
perspective avec une politique sanitaire qui s'inscrit nécessairement
dans un cadre pluriannuel.
M. Jean-Marie Spaeth a, par ailleurs, considéré qu'il ne
serait pas opportun que le Parlement vote un ONDAM par secteur et qu'il
était préférable que cette répartition fasse
l'objet d'une délégation au gestionnaire de l'assurance
maladie ; il a estimé au demeurant qu'il était souhaitable
d'aboutir à une fongibilité des enveloppes, notamment à
partir d'un coût par pathologie.
Audition de M. François de
Paillerets,
président
de la conférence nationale de santé, de M. Mathieu Méreau,
membre du bureau de la conférence nationale, collège des
régions et de M. Jacques Vleminckx, collège des professions
libérales
M.
François de Paillerets a observé que le transfert vers le
Parlement des décisions financières dans le domaine de la
sécurité sociale avait été "
bien
reçu par tout le monde
" et avait favorisé une prise de
conscience des problèmes de santé, tant d'un point de vue
médical qu'économique, et contribué à combler le
"
déficit de
culture de santé publique
"
qui marque notre pays.
Il a toutefois constaté qu'une approche réaliste des trois
derniers exercices obligeait à la modestie. Même s'il était
difficile de faire mieux, on ne peut être satisfait de projets de loi de
financement de la sécurité sociale fondés sur une
photographie des dépenses remboursées, ces dépenses,
liées à l'offre de soins, étant actualisées d'une
marge calculée de façon arbitraire, alors qu'il conviendrait de
partir des
besoins
de santé.
M. Mathieu Méreau a souligné que le principe d'une enveloppe de
dépenses plafonnée à répartir pouvait être
dangereux s'il n'était pas mis en oeuvre de façon réaliste.
Il a constaté que les lois de financement de la sécurité
sociale comportaient, en parallèle, l'affirmation de priorités et
l'existence de moyens financiers mais que les liaisons étaient absentes
entre ces deux éléments. Citant l'exemple d'une
surmortalité due aux cancers broncho-pulmonaires diagnostiquée
dans la région Nord-Pas de Calais, il a estimé que la
répartition de l'ONDAM devait prendre en compte de tels enjeux de
santé publique.
M. Jacques Vleminckx a rappelé que la Conférence nationale de
santé était une "
force de proposition
", et non
une instance de décision. Il a indiqué que le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998 avait pris en
compte, dans son rapport annexé, un grand nombre d'orientations de la
Conférence nationale de santé, contrairement à la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999, qui contient, en
revanche, des dispositions de santé publique dans le corps même du
texte de loi, ce qui constitue une première. Il a noté que les
grandes orientations dégagées par la Conférence depuis
1996 "
faisaient leur chemin
" au sein de la direction
générale de la santé. Il a observé que la tenue des
Etats généraux de la santé perturbait en 1999
l'organisation des travaux de la Conférence nationale de santé.
M. François de Paillerets a rappelé que la convocation de la
Conférence nationale de santé était de la
compétence du ministre de la santé, et qu'aucune date n'avait
été encore arrêtée. Le souhait des membres est de
tenir cette réunion à la mi-mai (23-25 juin en 1998), la date
idéale se situant début mars, afin de pouvoir influer de
manière significative sur le processus décisionnel.
Il a indiqué que les travaux de la Conférence ne se limitaient
pas à sa réunion annuelle qui dure trois jours. Dès la fin
d'une conférence, les thèmes de la prochaine sont
envisagés à travers différents groupes de travail. Ainsi
le groupe "
inégalités de santé inter et intra
régionales
", constitué il y a trois ans, s'est remis au
travail dès décembre 1998.
M. François de Paillerets a souligné que la Conférence
nationale de santé "
n'inventait rien
" ; ses
travaux étaient toujours consécutifs à des travaux
conduits en amont, principalement ceux du Haut comité de la santé
publique, mais également ceux de la Direction générale de
la santé et de l'INSERM. La Conférence nationale de santé
est "
un filtre entre la fonction d'expertise et la fonction de
décision
". Si la Conférence "
n'invente
rien
", elle contribue à "
accélérer les
projets pertinents
" en se les appropriant.
M. François de Paillerets a toutefois reconnu qu'un manque de
lisibilité et de communication existait entre les travaux du Haut
comité et ceux de la Conférence du fait essentiellement de
simultanéité des effets d'annonce auxquels donnent lieu la remise
très rapprochée dans le temps des deux rapports.
M. Mathieu Méreau a rappelé que la composition de la
Conférence nationale de santé était très
différente de celle du Haut comité et que la Conférence
était un lieu de "
confrontation
", dans le bon sens du
mot, entre acteurs libéraux, représentants des
établissements, représentants des régions et personnes
qualifiées.
Il a souligné que la tenue de conférences tous les ans
représentait un rythme de travail très soutenu et impliquait des
moyens logistiques importants. Il a estimé nécessaire que le
secrétariat de la Conférence, assuré par la Direction
générale de la santé, soit renforcé.
M. François de Paillerets a indiqué que les travaux de la
Conférence nationale de santé, en 1998, s'étaient inscrits
dans la continuité des années précédentes. Il a
ainsi observé que les trois thèmes étudiés en 1998
figuraient parmi les dix priorités retenues par la première
Conférence nationale de santé (1996). L'examen de ces
priorités sera ainsi achevé en 1999, chaque conférence
annuelle s'étant appropriée trois thèmes.
Abordant le chiffrage des propositions, M. François de Paillerets a
indiqué que la Conférence n'était pas compétente
pour l'effectuer elle-même mais souhaitait qu'une instance externe puisse
s'en charger.
Concluant son propos, M. François de Paillerets a estimé qu'un
jour se poserait la question de la définition d'un "
panier de
soins remboursés
". Il a considéré que si la
Conférence présentait la composition qu'il fallait pour
établir une "
hiérarchie des éléments du
panier
" et déterminer les critères de décision,
la décision elle-même ne devait pas lui revenir.
Jeudi
4 mars 1999
---
Audition de M. Jean-François Chadelat,
Inspecteur
général des affaires sociales
M.
Jean-François Chadelat, chargé d'une mission d'appui en 1998
auprès du secrétaire général de la commission des
comptes de la sécurité sociale, a expliqué que la sortie
du dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité
sociale de septembre 1998 s'était déroulée dans des
conditions particulièrement difficiles, en raison du retard mis à
connaître avec précision les recettes des différentes
branches.
Il a rappelé que le rapport de la commission des comptes de la
sécurité sociale de printemps 1998 faisait déjà
apparaître une sous-estimation inexpliquée des cotisations de la
Caisse nationale d'assurance vieillesse. En tant qu'administrateur de la CNAM,
M. Jean-François Chadelat a approuvé les comptes 1997 de cet
organisme lors du conseil d'administration du 25 juin 1998 ; or, la
ventilation des cotisations n'était pas alors stabilisée. De
nouveaux chiffres ont été notifiés par l'ACOSS fin juillet
1998.
Le montant global des cotisations encaissées ne pose pas de
problème : le taux de recouvrement des URSSAF est excellent. En
revanche, l'affectation des recettes entre les différents organismes,
que doit réaliser l'ACOSS, est déficiente.
Avant le 1
er
janvier 1998, l'ACOSS utilisait une méthode
qualifiée de " statistico-comptable " ; un ajustement
était réalisé en fin d'année.
Depuis le 1
er
janvier 1998, le système RACINE, permet de
ventiler à la source au niveau des URSSAF les différents
encaissements, en partant des bordereaux récapitulatifs de cotisations.
La mise en oeuvre de ce projet -dont les principes sont tout à fait
excellents- n'a pas été très satisfaisante en 1998. La
montée en puissance du système RACINE a été longue
à se dessiner. La responsabilité de l'ACOSS est ainsi en
première ligne. Les contrôles opérés sont
délicats, comme l'a souligné, dans son rapport de mai 1998, la
mission conjointe de l'Inspection Générale des Affaires Sociales
et de l'Inspection Générale des Finances.
La polémique autour des chiffres des dépenses d'assurance maladie
est -en comparaison- tout à fait disproportionnée. La CNAM a
toujours produit ses statistiques dans une optique comptable. La loi de
financement et la définition de l'ONDAM ont obligé la CNAM
à fournir des chiffres en fonction des prescripteurs, ce qui a
doublé la charge de travail. Le taux d'erreur (prescripteurs non
identifiés) tend à diminuer. La vraie question est
désormais celle des recettes. Pour reprendre l'exemple de la CNAM,
celle-ci est capable de fournir des statistiques de dépenses avec 45
jours de décalage. L'ACOSS devrait diffuser des données
stabilisées sur les recettes selon les mêmes délais.
L'objectif devrait être de disposer des chiffres complets le 31 mars
de l'année suivante et qu'aucun chiffre ne soit modifié à
partir de cette date.
A la décharge de l'ACOSS, la complexité et l'empilement des
mesures décidées par le législateur et le pouvoir
réglementaire jouent également un rôle. L'exercice de
compensations liées au transfert de cotisations d'assurance maladie sur
la contribution sociale généralisée (CSG) a
compliqué le système. La répartition suppose non seulement
que l'on sache précisément le montant de ce qui a
été encaissé au titre de la CSG déductible, ce qui
est relativement simple, mais aussi des cotisations qui "
auraient
été versées en l'absence de réforme
", ce
qui est beaucoup plus complexe. Des arrêtés répartissent en
bout de course les affectations de recettes (CSG et droits alcools, C3S) en
fonction des dépenses des régimes.
Citant également l'exemple des exonérations de cotisations, M.
Jean-François Chadelat a considéré que la démarche
de simplification était tout à fait essentielle.
M. Jean-François Chadelat a estimé que les moyens de la Direction
de la Sécurité sociale n'étaient pas suffisants. Evoquant
son arrivée à la Direction en 1971, il a indiqué qu'elle
disposait à l'époque de 350 agents, alors qu'elle n'en dispose
plus que de 250 aujourd'hui. Presqu'aucune conséquence n'a
été tirée de la création des lois de financement de
la sécurité sociale, alors que le dépôt du projet de
loi et de ses annexes au 15 octobre est une obligation constitutionnelle.
Il a regretté que l'ensemble des subventions de l'Etat aux
régimes sociaux ne fasse pas l'objet d'un vote isolé et
spécifique du Parlement. Evoquant le système mis en place pour le
retour à l'universalité des allocations familiales (prise en
charge par l'Etat de l'allocation parent isolé), il a indiqué que
ce système lui apparaissait un bon exemple de ce qu'il fallait faire, au
lieu d'inventer un nouveau mécanisme complexe de reversement de
"
ce qui aurait été économisé si les
allocations familiales étaient restées sous condition de
ressources
".
M. Jean-François Chadelat a estimé que les lois de financement
resteraient
" l'élément le plus important du plan
Juppé "
. Le Gouvernement s'est mis dans
" l'obligation
de faire "
: avant les lois de financement, il existait des plans
de financement de la sécurité sociale, qui étaient
numérotés consciencieusement ; depuis la réforme de
1996, il existe de fait un plan de financement tous les ans. Il a jugé
que la présentation des comptes par la commission des comptes de la
sécurité sociale entre le 20 et le 25 septembre, suivie de la
présentation du projet de loi de financement en conseil des ministres le
premier mercredi d'octobre, "
étaient tout à fait
pédagogiques
".
Audition de M. Jean Marmot, ancien secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale
Après avoir précisé qu'il s'exprimait
à
titre personnel, et non en tant que magistrat de la Cour des comptes, M. Jean
Marmot a souhaité formuler trois observations liminaires.
Première observation : ce que l'on appelle
" Sécurité sociale " en France n'est jamais qu'un
regroupement artificiel -parce que lié aux circonstances historiques de
la libération- des branches maladie, accidents du travail, famille et
vieillesse. Dans les autres pays occidentaux, on y inclut également
l'assurance chômage et la dépendance. Les lois de financement de
la sécurité sociale continuent à s'inscrire dans la
conception française traditionnelle.
Ces risques ont un " rythme de vie " distinct : conjoncturel
pour l'assurance maladie, tandis que la branche vieillesse construit son
équilibre sur un demi siècle. Les modes de financement sont
également différents. Le financement partiel par un impôt
proportionnel (la CSG) concerne désormais les branches famille, maladie
et vieillesse (via le FSV). En revanche, les risques accidents du travail et
chômage sont légitimement financés par des
prélèvements sur la masse salariale.
M. Jean Marmot s'est déclaré, en conséquence,
" partisan déterminé de la séparation des
risques
"
. Il a expliqué qu'il était absolument
nécessaire de
" bétonner la séparation des
financements et des problèmes de trésorerie "
. La loi du
25 juillet 1994, qui affirme le principe de la séparation des
branches, est malheureusement restée au stade des intentions.
Deuxième observation : les lois de financement ont le redoutable
inconvénient de centrer les débats sur l'annualité, alors
qu'un cadre pluriannuel est nécessaire.
Troisième observation : la Sécurité sociale a besoin
d'outils de gestion modernes. La réforme de la tenue de sa
comptabilité en droits constatés doit être poursuivie
à travers la mission confiée à M. Alain
Déniel
85(
*
)
.
L'étape suivante, après l'édiction de normes comptables
claires, est la certification des comptes. Les comités
départementaux d'examen des comptes des organismes de
sécurité sociale (CODEC) ne remplissent pas une telle fonction
auprès des caisses locales. La Cour des comptes ne certifie pas les
comptes consolidés établis par les organismes nationaux. La
certification apparaît désormais nécessaire, parce que les
comptes sont opposables, et ont un effet sur le revenu des professions
médicales.
La commission des comptes de la sécurité sociale n'est pas saisie
des comptes établis par les comptables des caisses, mais des comptes
"
retravaillés
" par la Direction de la
Sécurité sociale. La commission des comptes devrait
"
franchir une nouvelle étape
" en devenant l'outil de
préparation de la décision gouvernementale.
Les lois de financement ont une immense vertu : elles remettent le
Parlement au centre des véritables choix démocratiques. Certes,
elles sont perfectibles, mais une remise en cause de la loi organique les
régissant serait actuellement prématurée ; il serait
préférable d'attendre d'avoir l'expérience d'une dizaine
d'années avant de l'envisager.
Concernant le rapport de la Cour des comptes, M. Jean Marmot a estimé
qu'il serait souhaitable qu'il se centre sur l'application de la loi de
financement comme le prévoit la loi organique, quitte à
être
" austère "
et relativement bref. Le
Parlement pourrait opportunément contribuer à orienter la
programmation des autres travaux de la Cour relatifs à la
sécurité sociale et à l'organisation sanitaire et sociale .
M. Jean Marmot a estimé que les dépenses de santé
continueraient d'augmenter à l'avenir mais que les moyens de financement
collectifs pouvant leur être affectés étaient
nécessairement contraints. Il est donc important de distinguer
" l'assurance maladie " de la " santé ", en
définissant, parmi les dépenses de santé, celles
éligibles en tout ou partie au remboursement collectif.
M. Jean Marmot a insisté sur l'importance, dans le cadre de la
préparation de la loi de financement, d'un débat d'orientation
qui pourrait intervenir au printemps, à l'issue du premier rapport de la
commission des comptes de la sécurité sociale. Ce débat
d'orientation pourrait être centré chaque année sur un
sujet particulier (assurance maladie, vieillesse, hospitalisation, accidents du
travail, famille, etc.).
Interrogé sur la commission des comptes de la sécurité
sociale, il a souligné qu'à la différence de la commission
des comptes de la Nation, son secrétaire général, depuis
la réforme intervenue en 1987, n'était plus un
" récitant parlant au nom du Ministre "
et qu'il
convenait donc qu'il exprime son opinion personnelle en pleine
indépendance.
Interrogé sur les mesures de simplification à mettre en oeuvre,
M. Jean Marmot a cité l'exemple de la couverture maladie
universelle, qui risque de compliquer le système, alors que le projet
initial d'assurance maladie universelle visait à simplifier de
manière radicale -au moins à terme- l'assurance maladie notamment
en supprimant le lancinant problème des " compensations ". Il
a évoqué la question du Fonds de solidarité vieillesse,
organisme dont les missions étaient au départ tout à fait
claires et qui est progressivement devenu un "
brouillard
"
à la suite notamment de l'affectation des excédents de C3S.
Interrogé sur la situation de l'ACOSS, il a estimé que la
ventilation des recettes entre les différentes branches n'y était
pas actuellement réalisée de manière satisfaisante. Il a
estimé qu'il était pourtant tout à fait possible qu'une
banque unique (l'ACOSS) puisse gérer, de manière lisible, des
comptes différents.
Mercredi 10 mars 1999
---
Audition de M. Philippe Nasse, secrétaire général de la
commission des comptes de la sécurité sociale
Invité à recenser les obstacles à une
accélération de la remise des comptes sociaux, M. Philippe Nasse
a tout d'abord rappelé que, si le plan comptable général
date de 1947, aucun plan comptable unique n'existe actuellement dans les
organismes de sécurité sociale. Il a fait observer que,
théoriquement, depuis la mise en oeuvre du principe des droits
constatés, il ne devrait plus y avoir d'obstacle à une remise
rapide des comptes.
En effet, lorsque la comptabilité est effectuée selon le principe
des encaissements/décaissements, il existe une période
complémentaire durant laquelle le comptable rattache un certain nombre
d'opérations à l'exercice de l'année civile
précédente. Cette période complémentaire dure en
principe jusqu'à fin mars, elle fait l'objet systématiquement de
prolongation jusqu'à fin avril et en réalité
" traîne " jusqu'au 20 ou 30 mai.
Lorsque la comptabilité est effectuée selon le principe des
droits constatés, les comptables n'ont besoin que d'une période
complémentaire "
technique, qui sert d'inventaire
" de
l'ordre d'une quinzaine de jours. Dans la logique de comptes établis en
droits constatés, il n'existe donc plus à proprement parler de
période complémentaire.
M. Philippe Nasse a expliqué que la situation de 1998 avait
été particulièrement difficile. L'ACOSS a
expérimenté pour la première année son
système RACINE, qui -comme tout système informatique- a connu des
problèmes de mise en place. L'URSSAF de Paris a connu également
une grande restructuration de ses systèmes d'information. En
conséquence, les comptes 1997 de certaines branches n'ont
été connus que très tardivement (approbation des comptes
de la CNAF le 8 septembre 1998). La répartition des recettes selon
les différentes branches a été effectuée de
manière probablement imparfaite. En comparaison, l'ACOSS vient de
fournir ses comptes 1998 le 8 mars 1999, soit deux mois plus tôt que
l'année dernière.
Les solutions pour accélérer la sortie des comptes sont de deux
ordres :
"
tenir ferme sur la logique des droits
constatés sans période complémentaire "
et
étudier de près les problèmes légitimes qui se
posent aux comptables pour le passage d'une comptabilité de caisse
à une comptabilité en droits constatés. Ce sont ces
problèmes que traite la mission interministérielle sur
l'harmonisation des plans comptables, animée par M. Alain Déniel,
mise en place à l'automne 1998. M. Philippe Nasse a
précisé que cette mission était placée sous
l'autorité d'un comité de pilotage qu'il présidait.
La question du provisionnement, et des reprises sur provisions, est ainsi une
question difficile. Dans une entreprise privée, la direction
générale fixe cette politique de provisionnement ; dans un
organisme de sécurité sociale, le comptable seul est dans la
situation de le faire, mais cela implique qu'il soit à même de
faire notamment des hypothèses de non recouvrement. Il s'agit de l'un
des thèmes abordés par la mission Déniel. Quatre groupes
de travail ont été constitués. Les travaux de cette
mission avancent. L'objectif d'aboutir à un plan comptable unique pour
les organismes de sécurité sociale pour la fin de l'année
1999 semble pouvoir être atteint.
Un des autres sujets de la mission Déniel est l'ONDAM. Il n'est pas
habituel pour des comptables de différencier les dépenses selon
les catégories juridiques de prescripteurs. Mais, là aussi, M.
Philippe Nasse a affirmé qu'il existait des solutions. L'ONDAM est bien
mesuré à la CNAMTS et à la CANAM, alors que la MSA a
encore "
des efforts à faire
".
La situation est facilitée pour la branche famille, puisque la CNAF
agrège l'ensemble des comptes ; en revanche, l'harmonisation des
pratiques comptables se pose avec acuité pour la branche vieillesse, qui
fait l'objet d'agrégats n'ayant actuellement guère de
signification, puisque "
les lignes sont différentes suivant les
régimes "
. M. Philippe Nasse a rappelé que la loi du 25
juillet 1994 a défini la notion de branche pour le seul régime
général, alors que la loi organique du 22 juillet 1996 concerne
l'ensemble des régimes.
La mission Déniel devrait pouvoir construire un dictionnaire, qui
explicitera le contenu des comptes et qui définira la situation des
restes à recouvrer. Ce plan comptable unique devra être
approuvé par le Conseil national de la comptabilité et faire
l'objet d'un "
dispositif d'entretien
" pour permettre son
actualisation régulière. Il faudra également régler
les problèmes d'adaptation des systèmes d'information et
prévoir une formation adéquate des comptables.
M. Philippe Nasse a estimé que l'objectif devait être une
approbation des comptes de l'année N au plus tard le 31 mars de
l'année N + 1. Il a considéré toutefois qu'il ne serait
pas bon que le législateur impose la réalisation de cet objectif
dès le 31 mars 2000, car une telle échéance
n'était pas réaliste.
Interrogé sur les moyens dont dispose le secrétaire
général de la commission des comptes de la sécurité
sociale, M. Philippe Nasse a expliqué qu'il disposait potentiellement,
pour l'accomplissement de sa mission, de toutes les directions du
ministère de l'Emploi et de la solidarité. La tâche de la
Direction de la Sécurité sociale est naturellement beaucoup plus
substantielle. Mais il s'agit d'une
" direction de
gestion "
; seul un bureau des comptes, à l'effectif de
six cadres, travaille étroitement avec le secrétaire
général lors des réunions de la commission des comptes.
M. Philippe Nasse a jugé que ces moyens étaient insuffisants,
qu'ils avaient même plutôt diminué, et que la tenue de la
commission des comptes de septembre 1998 avait été
particulièrement
" périlleuse "
.
Evoquant la construction du budget général de l'Etat, il a
rappelé que la Direction du Budget commençait à travailler
sur le budget 2000 dès décembre 1998, que les comptes 1998 de
l'Etat avaient été disponibles fin février 1999 de
manière assez précise, et définitivement fin mars 1999.
Pour les comptes de la sécurité sociale, ce travail de
préparation est absolument impossible, en raison d'une sortie des
comptes très tardive.
Interrogé sur le fait que les prévisions du rapport de la
commission des comptes de septembre 1998 anticipaient des décisions
déjà prises, M. Philippe Nasse a expliqué que les
deux exemples cités (progression d'un ONDAM à 2,6 %, diminution
du taux de cotisation de la branche accidents du travail) n'étaient pas
à mettre sur le même plan.
En ce qui concerne la branche accidents du travail, des réunions
paritaires avaient eu lieu, et la décision apparaissait
inéluctable ; ne pas retenir l'" hypothèse
technique " de la diminution du taux de cotisation aurait fait
apparaître artificiellement des excédents importants.
En revanche, M. Philippe Nasse a rappelé qu'il avait lui-même
formulé, dans le rapport de la commission des comptes
86(
*
)
, des observations au sujet de la
progression retenue de l'ONDAM.
Rappelant ce qu'il considérait être les éléments
d'un compte tendanciel (traduire le cadrage macro-économique des projets
de loi de finances, extrapoler les "
vitesses acquises
" et
prendre en compte les mesures déjà décidées), il a
estimé que les prévisions de dépenses d'assurance maladie,
calées sur une progression de l'ONDAM de 2,6 % en 1999 (telle que
retenue par le projet de loi de financement) supposaient, en 1999, non
seulement l'arrêt mais encore la résorption du dérapage de
1998 (+ 6 milliards de francs estimés en septembre 1998 qui
sont devenus en réalité + 9 milliards de francs).
En quelque sorte, pour ce qui est des dépenses d'assurance maladie, le
compte 1999 tendanciel, arrêté en septembre 1998, supposait acquis
le succès de la politique annoncée par le Gouvernement.
M. Philippe Nasse a rappelé que les prévisions étaient
effectuées par le Gouvernement, et non par le secrétaire
général de la commission des comptes de la sécurité
sociale, et qu'elles avaient forcément un contenu
" politique
"
.
La prévision des recettes s'appuie sur le rapport économique et
financier des projets de loi de finances ; ainsi, il n'y a pas de risque
de contradiction entre lois de finances et lois de financement, ce qui est
heureux.
Pour les dépenses,
" aucun Gouvernement ne peut laisser ses
services prévoir l'échec de sa politique "
, ce qui est
tout à fait normal. Les comptes présentés en septembre
1998 avaient ainsi trois statuts différents : les comptes 1997
étaient
" observés "
, les comptes 1998
constituaient
" une vraie prévision "
, les comptes 1999
étaient en fait
" tendanciels "
.
M. Philippe Nasse a rappelé que l'expression
" comptes
tendanciels "
, qui n'est peut-être pas très heureuse,
était celle retenue depuis de longues années par la commission
des comptes de la sécurité sociale. La Direction de la
Sécurité sociale et le secrétaire général de
la commission des comptes n'ont disposé de toute façon que de
très peu de temps pour discuter de la "
vraisemblance
"
des hypothèses qui sous-tendent le compte tendanciel. En effet, les
comptes 1997, qui servent de base à la construction des comptes 1998 et
1999, n'ont été connus que très tardivement :
" pour discuter clairement des comptes, il faudrait du temps "
.
Interrogé sur la présentation par le Gouvernement, le jour de la
réunion de la commission des comptes, de l'avant projet de loi de
financement, M. Philippe Nasse a estimé qu'effectivement,
" on
ne parlait plus des comptes "
. Il a indiqué que la solution
consistant à tenir deux réunions à quinze jours
d'intervalle, lui paraissait illusoire. Il a considéré, en
revanche, qu'à condition de disposer plus tôt des comptes, la
réunion de printemps de la commission des comptes pourrait porter sur
l'ensemble des régimes, et non exclusivement sur le régime
général -
" le régime général
n'étant pas la loi de financement, même si c'est un gros
morceau "-
et serait le bon moment pour disposer d'une
prévision réellement tendancielle. Lors de la réunion
d'automne, la prévision serait reprise en intégrant les effets de
la politique publique.
M. Philippe Nasse a souhaité aborder la question de la complication
opérée par la compensation CSG/cotisations sociales. La
première attribution de CSG compense les pertes de cotisations, puis la
seconde modifie les comptes des organismes de sécurité sociale,
en fonction du déficit de la CNAMTS, puis de la CANAM. Il a
constaté qu'il manquait
" un tableau de financement de la
sécurité sociale "
allant au-delà des 12 chiffres
qui résument la loi de financement (7 prévisions de recettes,
4 objectifs de dépenses et l'ONDAM).
Audition de M. Xavier Prétot, inspecteur à l'Inspection générale de l'administration, professeur associé à l'université de Paris II
M.
Xavier Prétot a souhaité formuler plusieurs observations
liminaires.
Première observation : le contenu des lois de financement fait
l'objet d'une dérive. Ces lois évoluent de plus en plus vers un
contenu "
mixte
", associant les dispositions obligatoires de
la loi de financement et des dispositions de type " diverses mesures
d'ordre social (DMOS) ". M. Xavier Prétot a observé, de
fait, l'absence de tels projets de loi depuis trois ans. Il a
considéré que cette évolution brouillait le sens des lois
de financement. Prenant l'exemple de la loi de financement pour 1999, il a
considéré que l'amélioration de la prise en charge des
maladies professionnelles, avec la modification du point de départ de la
prescription biennale, aurait mérité un débat plus
approfondi par le Parlement. Il a considéré que le lien entre ces
dispositions et les conditions de l'équilibre financier de la
sécurité sociale était loin d'être évident.
La multiplication de cavaliers sociaux lui a semblé ainsi tout à
fait dommageable.
Deuxième observation : la cohérence de la loi n'est pas
assurée. Le choix en 1996 d'inscrire dans la loi de financement des
prévisions de recettes et des objectifs de dépenses, sans que ces
données puissent être réellement confrontées,
élude le problème du déficit et des moyens de le traiter.
Certes, les objectifs de dépenses ont un contenu plus normatif que l'on
aurait pu croire en 1996. Mais la loi organique pose un problème qu'il
faudra sans doute revoir.
Troisième observation : les objectifs de dépenses n'ont de
sens que s'ils sont liés à des orientations de politique
sanitaire et sociale, qui sont censées être fixées par le
rapport annexé au projet de loi. La décision récente du
Conseil d'Etat relative au plafond de ressources applicable aux allocations
familiales, précisant que le rapport n'a aucun contenu normatif, pose
problème, puisqu'il faut rappeler que le rapport annexé à
la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait
prévu que le plafond de revenus serait de 25.000 francs, alors que le
décret d'application a fixé ce plafond à environ 18.000
francs. Le rapport pourrait certes être inséré dans le
corps même du projet de loi ; encore faudrait-il qu'il soit
suffisamment précis pour que ses dispositions aient une valeur
juridique. La jurisprudence du Conseil d'Etat sur les lois de programmation
s'inscrit dans une perspective différente, puisque le Conseil d'Etat
censure les contradictions flagrantes entre les mesures d'application et les
orientations prises par le législateur.
Quatrième observation : les lois de finances et les lois de
financement entretiennent une relation étroite, en raison notamment des
interventions budgétaires de l'Etat. Pour l'instant, les
problèmes ont été résolus
" au coup par
coup "
, mais des contradictions flagrantes pourraient apparaître
un jour. Il faut prendre conscience que des recettes et des dépenses
identiques sont approuvées dans les deux lois. M. Xavier Prétot a
fait observer que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur le
projet de loi de finances pour 1999 (réduction de l'avantage
résultant du quotient familial), a pris en compte, pour une
appréciation d'ensemble de la politique familiale, le fait que les
allocations familiales avaient été rétablies dans leur
universalité par la loi de financement pour 1999. Il a rappelé
qu'en 1996, la Direction du Budget avait souhaité être
associée aux travaux d'élaboration du projet de loi de
financement, mais que cette responsabilité a finalement
été confiée à la Direction de la
Sécurité sociale, dont les effectifs et les conditions de
fonctionnement ne sont pas du tout comparables.
M. Xavier Prétot a considéré que le risque
d'instrumentalisation du Parlement, conduisant à lui imputer des
décisions qui vont au-delà des votes que la loi organique lui
demande de formuler, était effectif. Les votes du Parlement sont, en
effet, déclinés à la fois par des mesures
réglementaires d'application et par des règles fixées par
les conventions médicales, susceptibles, les unes et les autres, d'aller
très au-delà des objectifs fixés en termes
généraux par la loi.
Il a considéré que le problème de la gestion du risque se
posait principalement pour la branche maladie. La gestion du risque maladie est
assurée par les professionnels de santé et les organismes de
sécurité sociale pour les dépenses de ville. Pour les
dépenses d'hospitalisation, la gestion est assurée par les
organismes de sécurité sociale, réunis en URCAM, et
l'Etat, via les ARH. La répartition des enveloppes régionales ne
peut se faire qu'au niveau national, même si la gestion quotidienne
pourrait être assurée par des agences régionales de
santé. Le système des enveloppes a pour conséquence des
" dépenses grises "
, résultant des transferts de
dépenses entre l'hôpital et la médecine de ville,
aujourd'hui encore mal connus.
M. Xavier Prétot a considéré que la situation
n'apparaissait pas stabilisée quant aux responsabilités des
différents acteurs (Gouvernement, Parlement, partenaires sociaux). Il
lui a semblé révélateur que les plans de financement de
l'assurance maladie portent le nom du Ministre, et non du président de
la CNAM. L'universalisation et la fiscalisation posent la question de la
légitimité des partenaires sociaux pour gérer l'assurance
maladie. Une question identique se pose pour la branche famille.
Néanmoins, la solution de l'étatisation n'est pas
forcément la bonne. Comme le montre la réforme Juppé, qui
s'est bornée à prévoir la présence de
personnalités qualifiées au sein des conseils d'administration
des caisses, il n'existe pas réellement de solution alternative au
paritarisme.
La répartition des compétences entre Gouvernement, Parlement et
partenaires sociaux reposait, entre 1967 et 1995, sur le schéma
suivant : le Parlement fixait les règles de droit, le Gouvernement
les appliquait et les partenaires sociaux géraient les risques. Ce
système n'a jamais fonctionné : l'Etat a dû s'investir
dans la gestion du risque. La
" chaîne des
responsabilités "
voulue par Alain Juppé entre
Gouvernement, Parlement et partenaires sociaux ne s'est pas davantage mise en
place.
Il est curieux qu'un certain nombre d'impositions affectées à la
sécurité sociale soient définies par la loi de finances.
La fixation du taux des cotisations relève du pouvoir
réglementaire ; le Parlement vote une prévision englobant
l'ensemble des recettes affectées à la sécurité
sociale, mais il n'autorise par leur perception, comme il autorise, dans le
cadre de la loi de finances, celle des impositions de toutes natures.
M. Xavier Prétot a estimé que le Parlement devrait pouvoir fixer
le taux des cotisations, à la différence du taux des prestations,
qui doit rester de la compétence du pouvoir réglementaire. En ce
qui concerne l'assiette, le Parlement dispose déjà de la
compétence (article 34 de la Constitution). Certes, il existe un
raisonnement juridique suivant lequel, s'il existe une contradiction manifeste
entre les taux fixés par le pouvoir réglementaire et les
prévisions de recettes fixées par le Parlement, il pourrait y
avoir motif à annulation par le juge administratif de la mesure
réglementaire, mais de toute façon, cette annulation
n'interviendrait que deux ans après.
En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, autant sa jurisprudence sur les
cavaliers sociaux a semblé
" laxiste "
à M.
Xavier Prétot, autant sa jurisprudence sur les demandes de
compléments et d'annexes lui est apparue sévère. La
jurisprudence du Conseil constitutionnel oblige à réformer la loi
organique chaque fois que le Parlement voudra ajouter une annexe au dossier du
projet de loi, ce qui apparaît absurde concernant un rapport sur
l'état de l'hygiène bucco-dentaire (décision de
décembre 1998).
M. Xavier Prétot a considéré qu'il manquait aux lois de
financement un outil qui se rapproche de celui des lois de règlement. Le
cadre actuel est celui d'un
" blanc-seing demandé au
Parlement "
. Même si les lois de règlement du budget de
l'Etat ne constituent pas nécessairement un exemple, il faudrait, d'une
manière ou d'une autre, que le Parlement débatte des conditions
dans lesquelles la loi de financement a été
exécutée, à partir du rapport de la commission des comptes
de la sécurité sociale.
Audition de M. Gabriel Mignot, président de la
6ème
chambre,
Mme Anne-Marie Boutin et de M. Claude Thélot (Cour des
comptes)
M.
Gabriel Mignot a considéré que les relations entre la Cour des
comptes et le Parlement ne présentaient pas de caractéristiques
particulières dans le domaine des finances sociales. La Cour des comptes
peut réaliser, à la demande du Parlement, des
" enquêtes "
, comme elle peut
" répondre
à des questions précises "
.
87(
*
)
Les
demandes d'enquête,
qui supposent
" d'aller sur le
terrain "
, nécessitent du temps et doivent faire l'objet d'une
procédure contradictoire et d'une approbation collégiale. Le
délai de réponse ne peut guère être inférieur
à un an. L'idéal, selon M. Gabriel Mignot, serait que le
Parlement formule ses demandes au moment de l'examen du projet de loi de
financement, afin de disposer des enquêtes de la Cour au moment de
l'examen du prochain projet de loi de financement.
Les
questions
peuvent porter sur une partie du rapport annuel de la Cour
ou sur un élément du projet de loi, de la même
manière que la commission des Finances pose des questions sur le projet
de loi de règlement ou sur le rapport que lui consacre la Cour. La
réponse de la Cour est fournie alors le plus tôt possible et
appartient à la commission, qui décide de la publier ou non.
Les comptes de la sécurité sociale recouvrent à la fois
les comptes des organismes proprement dits, les comptes de la protection
sociale et les agrégats de la loi de financement. Pour obtenir les
documents nécessaires à l'établissement du jaune
budgétaire
" L'effort social de la Nation ",
la
Direction de la sécurité sociale envoie au mois de mars un
questionnaire. Les réponses ne sont centralisées qu'au mois de
juin. Trois grandeurs comptables se retrouvent ainsi articulées les unes
par rapport aux autres.
La réforme comptable n'est pas encore stabilisée. D'une part,
elle ne s'applique pas à tous les régimes. D'autre part, pour
ceux qui sont déjà passés aux droits constatés, il
ne s'agit pas encore d'une
" routine "
. L'application de la
réforme pose le problème des provisions et des reprises de
provisions. L'objet de la mission Déniel est d'aboutir à un plan
comptable unique et obligatoire. L'établissement de ce plan comptable ne
sera pas encore suffisante pour accélérer la sortie des comptes.
Il sera nécessaire de prévoir un effort d'adaptation des
systèmes d'information, ainsi qu'un effort de formation des personnels
des organismes de sécurité sociale. Il faudra organiser une
meilleure coopération entre ordonnateurs et comptables. La
concrétisation des effets de la réforme prendra, en
conséquence, du temps.
Interrogé sur l'ACOSS, M. Gabriel Mignot a considéré que
le projet RACINE était intellectuellement bien construit, mais posait un
certain nombre de problèmes quant à l'affectation des recettes
aux branches par les URSSAF. Un certain nombre des recettes ne peuvent, de
surcroît, être affectées sans connaître le niveau des
dépenses.
Sur ce dernier point, Mme Anne-Marie Boutin a évoqué le
mécanisme de répartition de la CSG entre les caisses, qui
dépend non seulement des pertes de cotisation mais également du
déficit des organismes. Elle a estimé que ce mécanisme
était une "
usine à gaz
". Elle a rappelé
qu'une disposition de la loi de financement pour 1999 avait fait échec
à l'application de la règle des droits constatés pour la
répartition des excédents de CSG et de C3S. Elle a estimé
qu'une répartition forfaitaire, suivie d'une régularisation, lui
semblait beaucoup plus simple.
Interrogé sur les moyens de surmonter les obstacles à une remise
accélérée des comptes sociaux, M. Gabriel Mignot a
estimé que le Parlement devait tout d'abord jouer un rôle
très ferme pour demander les comptes dans les délais. Il a ainsi
observé qu'un certain nombre de caisses locales ne laissaient pas
" remonter " leurs comptes tant qu'ils n'avaient pas
été approuvés par leur conseil d'administration alors
qu'une centralisation immédiate était indispensable. Le
dictionnaire comptable, mis au point par la mission Déniel, et qui
permettra une unicité des pratiques, sera probablement prêt
à la fin de l'année 1999, mais sa mise en oeuvre ne sera
effective qu'à partir des années 2001/2002.
Abordant le contenu du rapport annuel de la Cour, M. Gabriel Mignot a
distingué ce qui relève, d'une part, des prescriptions du code
des juridictions financières (application de la loi de financement de la
sécurité sociale, analyse des comptes et synthèse des
travaux des CODEC)
88(
*
)
et,
d'autre part, du résultat des enquêtes et autres travaux de la
Cour. Il a indiqué qu'à condition de pouvoir disposer des comptes
en mars-avril, le rapport consacré spécifiquement à
l'application de la loi de financement de l'année n-1 pourrait
être déposé avant l'été de l'année n.
M. Claude Thélot a indiqué que cet objectif lui semblait
réalisable à un horizon de 4/5 ans, à condition
" d'être tenace "
sur les délais de remise des
comptes, leur qualité et leur mode d'agrégation.
Concernant les moyens de l'administration de la sécurité sociale,
M. Gabriel Mignot a indiqué qu'ils lui semblaient notoirement
insuffisants tant en nombre -il suffit de comparer la Direction du Budget et la
Direction de la Sécurité sociale-, qu'en profil de
compétence. M. Claude Thélot a constaté que les
compétences requises pour établir des
" comptes
sérieux, à temps et bien construits "
n'étaient
pas historiquement très présentes à la Direction de la
Sécurité sociale. Mme Anne-Marie Boutin a relevé que la
même équipe restreinte devait "
tout faire en même
temps
" : préparation du rapport de la commission des
comptes de la sécurité sociale, préparation du projet de
loi de financement et de ses annexes, réponses aux questionnaires
parlementaires. Elle a confirmé qu'il n'existait pas de système
d'information comptable travaillant en continu, mais que la Direction de la
Sécurité sociale devait s'appuyer sur le questionnaire
envoyé aux caisses pour l'élaboration du fascicule
"
effort social de la Nation
".
M. Gabriel Mignot a rappelé que la fonction de la commission des comptes
de la sécurité sociale devrait être de préparer des
prévisions d'évolution spontanée des comptes et
d'apprécier l'impact des mesures proposées. En
réalité, la construction des comptes qui lui sont fournis
s'apparente à une
" boîte noire ou du moins
grise ".
La Commission, ne disposant que de huit jours pour
" éclairer cette grisaille ",
ne peut apporter que peu
de
" valeur ajoutée ".
M. Gabriel Mignot a estimé que la Cour des comptes était en
mesure de procéder, à l'occasion de son rapport sur l'application
d'une loi de financement, à une estimation pertinente du rendement
financier des mesures de redressement et de le comparer aux annonces faites
lors de la présentation du projet de loi.
Interrogé sur l'absence d'une loi de règlement pour les lois de
financement, M. Gabriel Mignot a estimé que le parallèle entre
lois de finances et lois de financement était, sur ce point, fallacieux.
Mme Anne-Marie Boutin a confirmé que tant que
" les lois de
financement ne seraient pas des lois de finances sociales "
,
l'introduction d'une loi de règlement serait impossible.
Concernant l'articulation des contrôles de la Cour et des contrôles
sur pièce et sur place des rapporteurs des projets de loi de financement
de la sécurité sociale, M. Gabriel Mignot a estimé
que, sauf exception, les contraintes lourdes et les méthodes
spécifiques du contrôle
" sur pièce et sur
place ",
notamment dans le domaine comptable, étaient peu
adaptées au travail parlementaire.
Il a considéré que la proposition faite par l'Assemblée
nationale de rencontres régulières entre les rapporteurs des
projets de loi de financement et les rapporteurs de la Cour des comptes pour
approfondir tel ou tel point du rapport lui apparaissait davantage de nature
à approfondir les relations entre la Cour des comptes et le Parlement.
Mercredi 17 mars 1999
--------
M. Didier Banquy, sous-directeur à la direction du Budget, et
M. Jean-Luc Tavernier, sous-directeur à la direction de la
Prévision
M. Didier Banquy a précisé qu'au sein de la
Direction du budget qui comporte 7 sous-directions, la 6
ème
sous-direction " sociale " comprenait trois bureaux. Le bureau 6A
traite des questions du travail et de l'emploi, le bureau 6B des finances
sociales et des transferts sociaux (politique de la famille, santé,
aléa thérapeutique, dépendance...) et le bureau 6C des
régimes de retraite et des anciens combattants. La 6ème
sous-direction compte au total 21 cadres A et 5 secrétaires.
Il a rappelé qu'outre la préparation du projet de loi de
finances, son élaboration et le suivi de son exécution, l'action
de la direction du Budget s'inscrit dans une démarche
" globale " des finances publiques c'est-à-dire incluant
l'ensemble des questions relatives aux finances publiques et donc, notamment,
aux comptes des administrations sociales, conformément au
périmètre retenu par le Traité de Maastricht pour
l'appréciation du déficit des administrations publiques.
En étroite coopération avec la direction de la prévision,
la présence de la direction du budget est donc forte sur le cadrage
général ; elle établit dès les mois de
décembre n-2-janvier n-1 des prévisions
financières pour l'année n des différents
régimes de sécurité sociale et émet des
propositions dans le cadre de la préparation des arbitrages qui se
tiennent en juin-juillet n-1 et qui concernent à la fois le budget
de l'Etat et les finances sociales.
La direction du Budget est en revanche beaucoup moins présente à
l'occasion du débat de la loi de financement lui-même et de sa
mise en oeuvre dont la responsabilité incombe au ministère de
l'Emploi et de la Solidarité (direction de la Sécurité
sociale).
La direction du Budget souhaite développer la synthèse globale
des finances publiques, qui comprend les finances de l'Etat, les finances
sociales et les finances des collectivités locales. M. Didier
Banquy a observé qu'il était, à cet égard,
souhaitable
" d'enrichir le débat d'orientation
budgétaire "
, en l'élargissant aux finances sociales.
M. Jean-Luc Tavernier a observé que le programme de
stabilité des finances publiques rendait nécessaire un tel
débat, qui serait à même -au-delà des chiffres- de
définir des tendances de fond sur le financement de la solidarité.
Si la synthèse des finances de l'Etat est correctement assurée,
les finances sociales sont encore
" au stade de la
compilation "
. Les informations contenues dans les projets de loi de
financement et les projets de loi de finances sont à peu près
exhaustives, mais ne sont ni simples, ni lisibles. Les lois de financement ne
sont pas encore totalement satisfaisantes ; elles centrent le débat
sur le seul régime général, qui certes couvre 100 %
des dépenses de la branche famille et plus de 80 % de la branche
maladie, mais seulement moins de 50 % des dépenses de retraite.
Une véritable synthèse des finances sociales est actuellement
difficile à réaliser pour trois raisons : la
multiplicité des
périmètres
, les différences
de
nomenclatures
et l'hétérogénéité
des
normes comptables
.
Il existe cinq
périmètres
différents pour
définir les finances sociales :
- le périmètre des lois de financement lui-même
hétérogène, qui concerne les régimes obligatoires
de base de plus de 20.000 cotisants, pour les dépenses, et
l'ensemble des régimes obligatoires et du Fonds de solidarité
vieillesse pour les recettes ;
- le périmètre de la Commission des comptes de la
sécurité sociale, qui ajoute aux régimes de base les
régimes complémentaires ;
- le périmètre des comptes des administrations sociales, qui
ajoute au périmètre de la Commission des comptes de la
sécurité sociale le régime UNEDIC ; ce
périmètre est utilisé pour déterminer le chiffre
retenu pour le calcul du déficit des administrations publiques au sens
du traité de Maastricht ;
- le périmètre de l'Effort social de la Nation, qui ajoute
au périmètre précédent les régimes
d'intervention sociale des administrations publiques (principalement, les aides
au logement et l'aide sociale) ;
- le périmètre des comptes de la protection sociale, fournis
en annexe
g)
des lois de financement, et qui ajoute au
périmètre précédent les régimes
d'employeurs, les régimes d'intervention sociale des administrations
privées et les mutuelles.
Des éléments ne se retrouvent ni en lois de finances, ni en lois
de financement, comme le régime UNEDIC.
Il est nécessaire -à l'évidence- de simplifier et de
clarifier ces différents périmètres, même si ce
n'est pas une tâche facile.
La difficulté de parvenir à une véritable synthèse
des finances sociales s'explique également par l'existence de
nomenclatures différentes de prévision et
d'exécution
. Prenant l'exemple de l'ONDAM, M. Didier Banquy a
indiqué que la prévision était faite par prescripteurs
(professions de santé), mais que l'exécution était connue
par type d'actes. Il est ainsi difficile -mais non impossible- de savoir en
cours d'année "
si l'on tient en exécution
" les
prévisions.
La remise à plat de l'ONDAM représente un travail important,
faisant intervenir un nombre d'acteurs très différents :
Etat, caisses de sécurité sociale, professions de santé...
Il est nécessaire d'entreprendre ce chantier, afin de mieux piloter le
dispositif.
La troisième raison de l'impossibilité de parvenir à une
synthèse satisfaisante des finances sociales tient à l'absence de
définition de
normes comptables
homogènes
au sein
des organismes de sécurité sociale. M. Didier Banquy a
rappelé que le ministère de l'Economie, des Finances et de
l'Industrie et le ministère de l'Emploi et de la Solidarité
étaient à l'origine de la mission conduite par M. Alain
Déniel, afin d'aboutir à un plan comptable unique fin 1999.
L'indépendance des caisses de sécurité sociale, qui sont
-au moins pour le régime général- des
établissements publics, n'est pas un argument susceptible d'être
invoqué. Le retard de production des comptes accentue l'impression d'un
manque de transparence, préjudiciable aux régimes de
sécurité sociale eux-mêmes. Pour M. Didier Banquy, la
production des comptes dans des délais plus courts que ceux
observés aujourd'hui est une nécessité absolue pour
améliorer la lisibilité de ces comptes et la qualité de la
gestion.
Puis, M. Jean-Luc Tavernier a présenté la direction de la
Prévision. Cette direction prépare les deux commissions des
comptes de la nation, tenues en avril et en septembre. Les prévisions de
la direction de la prévision sont celles du Gouvernement mais elles sont
confrontées dans la transparence avec celles des autres experts dans le
cadre de la commission des comptes, de la nation et des réunions
techniques qui la précèdent. M Jean-Luc Tavernier a ainsi
constaté que les erreurs massives de prévisions en 1993 et 1996
avaient été communes à l'ensemble des conjoncturistes. Le
rythme des réunions n'est pas suffisant pour prendre en compte les
inflexions très fortes de conjoncture. A l'inverse, des réunions
trop précipitées auraient pour inconvénient de ne pas
disposer du recul nécessaire.
En matière d'hypothèses macro-économiques, ces
prévisions sont automatiquement retenues par la Commission des comptes
de la sécurité sociale. Les contacts entre les trois directions
(direction du Budget, direction de la Prévision, direction de la
Sécurité sociale) sont ainsi très fréquents,
dès le début de l'année.
La direction de la Prévision est par ailleurs chargée de
réaliser le compte provisoire des administrations publiques, au cours du
mois de janvier de l'année n+1. Le périmètre retenu est
celui de la comptabilité nationale : Etat, régimes de
sécurité sociale, régimes complémentaires et
d'assurance chômage, collectivités locales. Chaque type
d'administration publique a ses spécificités. Pour l'Etat, les
prévisions d'exécution sont facilitées en dépenses
par le caractère limitatif des autorisations budgétaires. Pour
les collectivités locales, il est très difficile de
prévoir leurs recettes et leurs dépenses. La
sécurité sociale est
" entre les deux "
. La
situation financière de l'UNEDIC dépend directement de la
conjoncture et des décisions des partenaires sociaux. Les
prévisions sur les dépenses famille et vieillesse, qui
dépendent des évolutions démographiques, présentent
relativement peu d'erreurs. Pour les dépenses d'assurance maladie, la
prévision est beaucoup plus difficile et fortement influencée par
les mesures de régulation.
Interrogé sur les moyens mis à disposition de la direction de la
sécurité sociale, M. Didier Banquy a indiqué qu'ils
étaient en voie de renforcement et qu'il était souhaitable qu'une
partie des moyens supplémentaires accordés au ministère de
l'emploi et de la solidarité soit affectée effectivement à
cette direction. M. Jean-Luc Tavernier a fait remarquer que le processus
des lois de financement aidait cette direction à prendre davantage
d'autorité.
M. Didier Banquy a expliqué que le prélèvement de
0,5 % pour frais d'assiette et de recouvrement -représentant
200 millions de francs- ne concernait que la CSG sur les revenus du
patrimoine et de placement, mais non les droits sur les alcools et les tabacs,
sauf pour la partie alcools affectée au FSV
89(
*
)
. Le principe de facturation des
relations entre l'Etat et la sécurité sociale n'est pas un
mauvais principe. La sécurité sociale gère actuellement un
certain nombre de prestations gratuitement pour l'Etat. La différence de
traitement des relations financières Etat/sécurité sociale
n'est pas pour autant établie. L'établissement d'un bilan global
des sommes en jeu ne ferait pas apparaître de déséquilibre
notable dans les relations Etat/sécurité sociale.
La majoration de l'allocation de rentrée scolaire n'a
représenté ni en 1997, ni en 1998, une charge de
trésorerie pour l'ACOSS. En 1997, un décret d'avances a
été pris, permettant de verser à l'ACOSS 6,4 milliards de
francs au 1
er
septembre, ce qui a été noté dans
le rapport de la Cour des comptes. En 1998, le Gouvernement s'étant
engagé à ne pas opérer de régulation
budgétaire en cours d'année, il ne pouvait procéder par
décret d'avance nécessairement gagé par des annulations de
crédits. Aussi, l'Etat a-t-il anticipé tout d'abord au
1
er
septembre le versement des remboursements de cotisations
exonérées pour les mois de septembre, octobre et novembre, puis
au 9 octobre le versement correspondant au mois de décembre.
La suppression du BAPSA, dont la conformité à l'ordonnance
portant loi organique du 2 janvier 1959 a été remise en cause de
façon indirecte par le Conseil constitutionnel en 1997, est à
l'étude. Il est à noter que les charges de personnels ont
été basculées du BAPSA au budget du ministère de
l'Agriculture en loi de finances pour 1999.
Invité à se prononcer sur la pertinence d'un fascicule du type
" Voies et moyens " pour les impôts et taxes affectés
à la sécurité sociale -faisant apparaître pour
chaque recette l'évaluation initiale et l'évaluation
révisée de l'année n-1-, l'effet de l'évolution
spontanée et l'écart dû à l'aménagement des
droits et l'évaluation proposée pour l'année n-,
M. Didier Banquy a estimé que ce type de document pourrait
être incorporé dans le rapport économique, social et
financier du projet de loi de finances, qui est le premier document
distribué aux parlementaires.
Interrogé sur la cohérence des prélèvements
obligatoires, M. Jean-Luc Tavernier a considéré que les
assiettes des prélèvements sociaux étaient relativement
simples, mais que les règles d'affectation (circuit de la CSG et de la
C3S, par exemple) étaient complexes. L'impact économique de la
CSG, son effet redistributif, est ainsi presque impossible à
étudier.
M. Didier Banquy a estimé qu'une simplification du système
était indispensable et qu'une
" meilleure lisibilité des
dispositifs permettrait de faciliter les choix politiques "
.
M. Jean-Luc Tavernier a observé que cette complexité
était liée à l'organisation de la sécurité
sociale en France, avec l'existence de régimes multiples et de branches
autonomes. Il a relevé que l'éventuelle affectation des
excédents de la branche famille, de la branche maladie et de l'UNEDIC au
fonds de réserve pour les retraites constituait un exemple de
complexification éventuelle des circuits financiers entre les
régimes, qui pouvait cependant avoir une forte pertinence
économique.
M. Didier Banquy a fait observer en outre que le Parlement n'intervenait
que sur une partie des ressources des régimes sociaux.
M. Hervé Le Floc'h Louboutin,
directeur du
service
de législation fiscale
M.
Hervé Le Floc'h Louboutin a tout d'abord précisé que
l'évolution du financement de la protection sociale et la
création des lois de financement de la sécurité sociale
n'avaient pas entraîné d'évolution des méthodes et
de l'organisation du service de la législation fiscale.
Abordant la répartition des compétences en matière
d'impôts affectés à la sécurité sociale,
M. Hervé Le Floc'h Louboutin a expliqué que le service de la
législation fiscale disposait, concernant la contribution sociale
généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de
la dette sociale (CRDS), d'une compétence générale pour
fixer les
règles relatives à la
territorialité
. Pour la CSG et la CRDS sur les revenus
d'activité et de remplacement, la direction de la sécurité
sociale est compétente pour fixer les
règles d'assiette
,
même si le service de la législation fiscale est
associé ; pour la CSG et la CRDS sur les revenus du patrimoine et
les produits de placement, ainsi que pour le prélèvement social
de 2 %, le service de la législation fiscale est compétent
-naturellement en association avec la direction de la sécurité
sociale- pour fixer les règles d'assiette, qui se calent sur
l'impôt sur le revenu.
M. Hervé Le Floc'h Louboutin a admis que ce partage des
compétences pouvait apparaître complexe sur le papier mais
était en fait très cohérent. Il a observé que le
législateur, avec pragmatisme, avait constitué des
" chaînes " de compétence, liant l'assiette, le
recouvrement et le contrôle, qu'il serait sage de ne pas rompre.
La sécurité sociale assure le recouvrement et le contrôle
de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement. La direction
générale des impôts est compétente sur le
recouvrement et le contrôle de la CSG sur les revenus du patrimoine. Les
chaînes les plus performantes en matière de recouvrement ont
été choisies. Le prélèvement à la source
pour la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement était
la meilleure solution. Les réactions à l'augmentation du taux de
la CSG auraient d'ailleurs été différentes, si le
recouvrement était effectué par voie de rôle comme pour la
CSG sur les revenus du patrimoine.
Interrogé sur les moyens d'assurer la cohérence de la politique
des prélèvements obligatoires, M. Hervé Le Floc'h
Louboutin a considéré que cette cohérence pouvait
être appréciée selon plusieurs niveaux, notamment au sein
du prélèvement social ou au sein de l'ensemble des
prélèvements obligatoires.
La cohérence de la CSG sur les revenus du patrimoine est assurée
par un alignement de l'assiette de ce prélèvement sur celle de
l'impôt sur le revenu. La distorsion d'assiette entre l'impôt sur
le revenu et la CSG sur les revenus d'activité a été
voulue dès l'origine de la CSG. Il serait ainsi dangereux de vouloir
" rapprocher les assiettes "
. L'impôt sur le revenu fait
l'objet de nombreuses critiques : une concentration élevée,
une assiette étroite et des taux élevés. L'existence de la
CSG remédie à ces défauts.
M. Hervé Le Floc'h Louboutin a observé que le comportement
vis-à-vis de l'impôt sur le revenu était quelque peu
irrationnel. Son rendement n'est pas plus élevé que dans les
autres pays européens. Pour les revenus très
élevés, la pression fiscale est à peine supérieure.
L'impôt sur le revenu fait l'objet , de la part du contribuable, d'une
" crispation " qui, en réalité, devrait s'adresser au
le poids des prélèvements sociaux à l'origine des
phénomènes de délocalisations.
Interrogé sur les droits sur les tabacs et les alcools, et sur les jeux
de miroirs existant entre projets de loi de finances et de financement,
M. Hervé Le Floc'h Louboutin a considéré qu'à
la relecture de la loi organique du 22 juillet 1996, il n'avait pas
" d'états d'âme particuliers "
.
Le paragraphe I de l'article LO. 111-3 dispose que les lois de
financement comportent des prévisions par catégorie des recettes
de l'ensemble des régimes obligatoires ; le paragraphe III est une
disposition visant à écarter les " cavaliers
sociaux " : "
les lois de financement ne peuvent comporter
que des dispositions affectant l'équilibre financier des régimes
obligatoires de base "
.
Il est ainsi difficile d'établir une frontière entre les
dispositions affectant l'équilibre financier qui
doivent
se
trouver obligatoirement en lois de financement et celles qui
peuvent
se
trouver en lois de financement.
En ce qui concerne la suppression de l'article 406 A (droits de
fabrication sur les alcools affectés au FSV), le ministère de
l'Economie et des Finances était à l'origine de cette
disposition. Elle a été inscrite dès l'origine dans le
projet de loi de finances et a été reprise par le projet de loi
de financement.
En ce qui concerne les droits sur les tabacs,
" le débat est
né en loi de financement "
, puis a été
concrétisé en loi de finances rectificative pour 1998.
M. Hervé Le Floc'h Louboutin a considéré que les lois
de finances apparaissaient être le cadre naturel des dispositions
affectant les droits sur les alcools et sur les tabacs. Premièrement,
ces sujets sont fortement encadrés sur le plan communautaire ;
deuxièmement, plus de 90 % des droits sur les tabacs sont
affectés au budget de l'Etat. Interrogé sur la possibilité
de créer une taxe additionnelle de santé publique,
intégralement affectée à la sécurité
sociale, il a constaté qu'un doute existait quant à la
compatibilité de cette taxe avec le droit communautaire.
M.
Raoul Briet, Directeur de la Sécurité sociale
et M. Dominique
Libault, sous-directeur
M. Raoul Briet a souhaité formuler quatre
observations
liminaires.
Première observation : les lois de financement constituent un
progrès indubitable dans le pilotage des finances sociales, parce
qu'elles obligent l'Etat à expliciter ses choix dans des conditions
strictement " calées " avec le projet de loi de
finances ; le Gouvernement doit ainsi rendre ses arbitrages à la
bonne date et sur les mêmes bases.
Deuxième observation : la préparation technique des projets
de loi de financement, par les contacts entretenus tous les deux mois avec la
direction du Budget, a progressé depuis l'origine. Le calendrier
fixé est précis ; à partir du moment où le
passage du projet de loi est fixé le 4 octobre en conseil des ministres,
le compte à rebours technique est déterminé. La date de la
réunion de la commission des comptes de la sécurité
sociale de septembre est ainsi prévue à 2 jours près,
dès le mois de mars, alors qu'avant les lois de financement, les
commissions des comptes d'automne se tenaient en novembre ou décembre,
ou parfois même ne se tenaient pas. La préparation du projet de
loi de financement pour 2000 débute ainsi dès le mois de mars.
Les procédures sont rodées, des mécanismes sont
fixés au sein des trois directions (direction du budget, direction de la
prévision, direction de la sécurité sociale), ainsi qu'au
sein du Ministère de l'emploi entre direction des hôpitaux,
direction générale de la santé et direction des affaires
sociales pour la préparation de l'ONDAM. Les choix principaux sont
soumis à l'arbitrage du cabinet entre le 15 mai et le 15 juin.
Troisième observation : la compétence du ministère de
l'Emploi et de la Solidarité est un des acquis importants des lois de
financement. La direction du budget se concentre désormais sur l'effort
social de la Nation et les perspectives générales des finances
publiques.
Quatrième observation : la complexité des lois de
financement est liée aux choix décidés par le pays
(notamment, maintien des régimes autonomes).
M. Raoul Briet a ainsi considéré que le calendrier
résultant des lois de financement était
" très
sain "
pour les finances sociales et
" très
vertueux "
mais avait imposé une évolution brutale dans
le contexte
" décentralisé, épars et divers "
qui caractérise le
" monde social ".
Des informations régulières sont données au Gouvernement
sur l'exécution de la loi de financement pour 1998. Mais ces
informations ne sont pas centrées sur les " agrégats de la
loi de financement ".
Interrogé sur l'accélération de la production des comptes,
M. Raoul Briet a reconnu qu'il s'agissait effectivement d'une
priorité. Il a estimé toutefois qu'il ne fallait pas
" caricaturer les choses "
. Le dialogue établi avec les
agents comptables des caisses nationales du régime général
porte ses fruits. Les comptes 1998 seront disponibles avec un mois à
deux mois d'avance par rapport aux comptes 1997. Il faut naturellement encore
progresser, mais "
il ne suffit pas d'être très
sévère
". La culture des organismes de
sécurité sociale est celle d'une autonomie très
importante, il n'existe pas de hiérarchie comparable à celle de
la Direction de la comptabilité publique. Du côté des
dépenses, les comptes de la CNAM ne sont jamais que l'agrégation
des comptes des caisses primaires d'assurance maladie. Pour les recettes, les
exigences pesant sur les présidents, les directeurs et les agents
comptables des URSSAF sont désormais très importantes. Des
conventions homogènes doivent être définies et
appliquées.
M. Dominique Libault a rappelé que, concernant la mise en oeuvre de la
comptabilité en droits constatés, l'ACOSS avait fait appel au
cabinet Mazars Guérard. Les conclusions de ce cabinet sont que les
comptes des organismes de sécurité sociale sont d'une
complexité inouïe par rapport à ceux des entreprises.
L'exigence de fiabilité est beaucoup plus importante que pour les
entreprises, puisqu'un solde global doit être déterminé
pour chaque branche. La CNAM a besoin de l'ACOSS pour déterminer ses
recettes ; parallèlement, l'ACOSS a besoin de la CNAM pour
déterminer le rendement de la CSG sur les indemnités
journalières. Un certain nombre de relations complexes entre l'ACOSS et
les organismes de sécurité sociale fait que plusieurs bouclages
sont nécessaires pour parvenir à des comptes à peu
près stables. Une clôture en janvier ou en février est
ainsi
" une vue de l'esprit "
. Une clôture des comptes
avant la fin du mois de mars apparaît, en revanche, possible.
Interrogé sur la répartition des recettes suivant les branches
effectuée par l'ACOSS, M. Dominique Libault a rappelé que le
souci de faire remplir aux sociétés un document unique, le
bordereau récapitulatif de cotisations sociales (BRC), avait pour
conséquence, en aval, une complexité importante de traitement
pour les URSSAF. La mise en place du système RACINE, à partir du
1
er
janvier 1998, représente certainement un grand
progrès par rapport aux clefs forfaitaires. Les objectifs de ce projet
ont été validés par la mission commune conduite par
l'Inspection Générale des Finances (IGF) et l'Inspection
Générale des Affaires sociales (IGAS). Il faut désormais
"
prendre du recul
" pour mieux apprécier la mise en
oeuvre de RACINE. Sur une masse de 1.200 milliards de francs, il est
possible que le système des clefs forfaitaires ait abouti à des
erreurs de plus ou moins 3 milliards de francs.
M. Raoul Briet a constaté que trop souvent
" le milliard au
dessus de la ligne zéro était considéré comme le
paradis "
et que
" le milliard en dessous, l'enfer "
,
alors que le débat devrait se concentrer sur
" les tendances de
fond "
. Il a observé qu'au plan technique trois chantiers
considérables avaient été ouverts en même
temps : la mise en oeuvre des droits constatés, un calendrier plus
serré et une ventilation des recettes plus sincère dans un
contexte rendu de surcroît plus complexe par le développement des
exonérations liées à la politique de l'emploi.
Les progrès constatés concernent le régime
général. Pour les autres régimes, l'habitude est de ne les
examiner qu'à l'occasion de la commission des comptes de septembre.
Pourtant, le sujet est lié, puisque les comptes du régime
général dépendent d'autres régimes, comme celui de
la MSA. La production des comptes de ce régime n'est pas encore tout
à fait satisfaisante. Or, le ministère de tutelle de la
protection sociale agricole n'est pas le ministère des Affaires sociales.
La mission interministérielle sur l'harmonisation des comptes des
organismes de sécurité sociale s'est mise en place en
décembre 1998, après avoir été
décidée en avril 1998, en raison du temps qu'il a fallu pour
arrêter les mises à disposition des personnes nécessaires.
Il s'agit d'une équipe de six à sept personnes, qui travaille au
rythme soutenu de 3 réunions hebdomadaires. L'idée d'inclure
l'UNEDIC dans les compétences de la mission a été
finalement abandonnée.
Interrogé sur les moyens de la direction de la sécurité
sociale (DSS), M. Raoul Briet a indiqué que l'effectif au
1
er
janvier 1999 s'élevait à 238 agents, dont 134
de catégorie A, en diminution globale par rapport à 1996, mais
avec une proportion de cadres A qui augmente légèrement. La
sous-direction de la prévision et des études financières a
été créée en juillet 1998. Cette sous-direction,
placée sous la responsabilité de M. Eric Dubois, administrateur
de l'INSEE, comprend un effectif de 24 personnes dont 20 cadres A.
Au sein de la direction de la sécurité sociale, le bureau 5A,
constitué de 4 cadres A, travaille sur le projet de loi
lui-même. Il assure par ailleurs des tâches de suivi de la
trésorerie et d'organisation des régimes. Le bureau 6A est
chargé des annexes
" non littéraires "
de la loi
de financement.
M. Dominique Libault a constaté qu'il n'existait qu'une personne
chargée au sein de la DSS de suivre la comptabilité des
organismes de sécurité sociale. M. Raoul Briet a fait
observer qu'il n'existait aucun inspecteur des impôts affecté
à la DSS. Même si les rapports de travail avec le service de la
législation fiscale sont
" bons "
, un tel
" profil " serait nécessaire au sein de la direction de la
sécurité sociale en raison de l'évolution de ses
responsabilités. Les lois de financement rendent obligatoire un
recrutement en dehors du vivier classique de l'administration de la
sécurité sociale, ce qui allonge considérablement les
délais et ne va pas sans problèmes. Les pointes de travail sont
très importantes. Un complément indemnitaire semble ainsi
inévitable. Les améliorations récentes
décidées en ce domaine vont incontestablement dans cette
direction.
Interrogé sur les annexes de la loi de financement, M. Raoul Briet
a considéré que l'ampleur des annexes
a)
(données
sur la situation sociale et sanitaire) et
g)
(comptes de la protection
sociale) pouvait être réduite. Il a observé que l'annexe
b)
, relative à la mise en oeuvre des dispositions de la loi de
financement, n'avait pas pour objet d'apprécier l'effet financier des
mesures de redressement -compétence qui relève de la Cour des
comptes dans son rapport publié l'année suivante-, mais portait
sur l'application juridique de la loi de financement. Il a
considéré que le contenu de l'annexe
e)
allait
au-delà d'une description des compensations financières entre
régimes, en présentant, par exemple, les transferts de
financement liés au déficit de l'assurance personnelle.
Mercredi 24 mars 1999
--------
Audition de M. Jean-Luc Cazettes, président du conseil
d'administration et de M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS
M. Jean-Luc Cazettes a estimé qu'un bilan assez
largement positif pouvait être dressé des trois premières
lois de financement. La loi de financement de la sécurité sociale
constitue un progrès considérable et permet d'avoir une vision
globale de la sécurité sociale qui manquait auparavant. Elle
facilite l'établissement à date fixe d'un bilan de l'année
écoulée -même si la production des comptes est tardive- et
permet d'opérer un regroupement des diverses mesures financières
et législatives dans un même document.
La préparation du projet de loi de financement de la
sécurité sociale est l'occasion d'une collaboration
étroite entre les ministères et les organismes de
sécurité sociale afin d'élaborer les mesures
destinées à adapter la législation ou à
remédier aux déséquilibres financiers.
M. Patrick Hermange a souligné que l'élaboration du projet
de loi de financement exigeait un travail considérable pour le
Ministère de l'emploi et de la solidarité, qui manquait des
moyens humains nécessaires pour mener à bien cette tâche
dans de bonnes conditions.
M. Jean-Luc Cazettes a considéré que le mérite de la
loi de financement de la sécurité sociale était de donner
une plus grande sécurité juridique aux organismes de
sécurité sociale en termes de mise en oeuvre et
d'exécution de certaines dispositions législatives ou
réglementaires dès lors qu'elles constituent des engagements du
Gouvernement pour contribuer à l'équilibre technique.
Il a jugé que si la loi de financement de la sécurité
sociale avait permis une certaine appropriation par le Parlement des enjeux de
la protection sociale, les responsabilités entre les différents
acteurs n'étaient pas encore bien définies.
Les partenaires sociaux sont certes davantage associés
qu'antérieurement grâce à la consultation
systématique des conseils d'administration des caisses sur le projet de
loi de financement. Toutefois, les délais accordés aux caisses
pour examiner le projet de loi sont beaucoup trop courts -en moyenne trois
à cinq jours- et ne permettent pas d'examiner de manière
approfondie les dispositions prévues ou de formuler des propositions
alternatives. Citant l'exemple du fonds de réserve pour les retraites,
introduit, au dernier moment, dans le projet de loi, il a constaté que
souvent les représentants de la tutelle dans les conseils
d'administration des caisses n'avaient pas toujours les réponses aux
questions posées.
Une plus large participation des partenaires sociaux à
l'élaboration du projet de loi de financement ne pourrait donc
être envisagée qu'à condition que ceux-ci disposent de
délais supplémentaires - quinze jours au moins - pour examiner le
texte préparé par le Gouvernement. Un pré-cadrage en
juin-juillet pourrait en outre être envisagé de manière
à ne pas découvrir dans l'urgence, en septembre, le contenu du
projet de loi.
M. Jean-Luc Cazettes a rappelé que l'équilibre défini
par la loi de financement était cependant très fortement
dépendant des hypothèses macro-économiques retenues par le
Gouvernement, qui n'étaient connues qu'à la fin du mois
d'août. Il est donc délicat d'engager un véritable
débat avant cette date.
M. Jean-Luc Cazettes a estimé que les conseils d'administration
s'impliquaient fortement dans la préparation et le suivi des conventions
d'objectifs et de gestion, compléments indissociables de la loi de
financement de la sécurité sociale. Le conseil d'administration
de la CNAVTS a en outre constitué en son sein un groupe
" études et prospectives " présidé par
M. Jean-Baptiste de Foucauld.
M. Jean-Luc Cazettes a regretté que le Gouvernement s'oppose
parfois à certaines décisions du conseil d'administration de la
CNAVTS telles que la décision du 4 février 1999, fixant à
73,80 francs le taux horaire de l'aide ménagère, contre
81 francs depuis le 1
er
juillet 1998.
Il a expliqué que la décision de diminuer le taux de l'aide
ménagère était la conséquence de l'adoption,
à l'article 5 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, de l'exonération totale de cotisations sociales
patronales sur les rémunérations des aides à domicile
employées par des personnes morales (associations et centres communaux
d'action sociale). Selon M. Jean-Luc Cazettes, cette exonération
n'a pas été compensée par l'Etat et entraîne une
diminution de recettes de 250 millions de francs pour le régime
général. La décision de diminuer le taux de l'aide
ménagère visait à compenser cette perte de recettes, mais
aussi à tenir compte de la diminution du prix de revient de l'heure par
les associations dès lors qu'elles sont désormais
exonérées totalement de charges patronales pour les aides
ménagères qu'elles emploient en contrat à durée
indéterminée.
M. Jean-Luc Cazettes a estimé que la tutelle du ministère de
l'Emploi et de la Solidarité sur les caisses restait très
présente et que la répartition des compétences entre les
différents acteurs se caractérisait par un " flou
artistique ".
M. Patrick Hermange a fait remarquer que les sujets d'affrontement entre
la caisse et sa tutelle étaient heureusement rares.
M. Jean-Luc Cazettes a estimé que les conseils de surveillance
commençaient à trouver leur place dans le processus, en
particulier dans le suivi de la convention d'objectifs et gestion. Il a
jugé qu'il revenait au Parlement de tirer le meilleur parti des avis qui
lui étaient adressés par les conseils de surveillance.
Interrogé sur la notion d'équilibre dans les lois de financement
de la sécurité sociale, M. Jean-Luc Cazettes a
considéré que le législateur avait, dans la loi organique
du 22 juillet 1996, volontairement fixé des objectifs
hétérogènes en matière de recettes, des
dépenses et de plafond de recours à l'emprunt. Il a estimé
que le législateur avait alors souhaité donner au Parlement un
rôle d'orientation globale de la sécurité sociale et
n'avait pas voulu qu'il se substituât au Gouvernement et aux caisses pour
la détermination de l'équilibre financier de chacun des
régimes.
Considérant que le Parlement disposait des éléments de
contrôle nécessaires (rapports de la Commission des comptes de la
sécurité sociale, de la Cour des comptes et des présidents
des conseils de surveillance), M. Jean-Luc Cazettes a jugé que si
le Parlement était amené à voter de façon plus
précise les recettes et les dépenses par branche ou par
régime, "
il n'y aurait plus aucune marge de manoeuvre pour le
Gouvernement et les caisses
" et notamment pour les conventions
d'objectifs et de gestion qui constituent un élément positif
introduit par les ordonnances de 1996, même si elles portent
essentiellement sur la gestion et non sur le risque.
M. Jean-Luc Cazettes a reconnu que l'approche par risque, qui
présentait au plan conceptuel une légitimité certaine,
compliquait les présentations dès lors que les travaux en amont
étaient effectués par régime. En outre, l'approche par
branche, en particulier pour la vieillesse, est incomplète puisque les
régimes spéciaux ne sont traités que globalement, toutes
branches confondues. Il serait par conséquent utile de ne pas concentrer
le discours sur le seul régime général, malgré
l'importance de ce dernier. Sur le fond, le problème est de savoir
comment rendre plus lisibles et plus harmonieuses les différentes
approches, par branche et par régime.
M. Jean-Luc Cazettes a estimé que les situations financières
différentes des branches ne semblaient pas devoir compromettre le
principe de séparation des branches. Il a considéré que
les mécanismes de transferts entre branches n'étaient pas en
eux-mêmes critiquables s'ils reposaient sur des données objectives.
MM. Jean-Luc Cazettes et Patrick Hermange se sont interrogés sur la
justification du financement par la branche vieillesse de certains avantages
familiaux accordés aux retraités tels que les majorations de
pensions. Ils se sont demandés si ces avantages ne devraient pas
plutôt être financés par la branche famille.
M. Patrick Hermange a estimé que la question de savoir si les aides
aux familles devaient être perçues au moment où les enfants
étaient à la charge des familles ou au moment de la retraite des
parents méritait de faire l'objet d'un débat de politique
familiale.
Interrogé sur la situation de la branche vieillesse du régime
général, M. Jean-Luc Cazettes a souligné que la
CNAVTS plaidait depuis plusieurs années pour le retour à un
équilibre durable de ses comptes.
Il a expliqué qu'il n'y avait pas aujourd'hui à proprement parler
d'accumulation de dettes au niveau de la CNAVTS, grâce au
mécanisme de reprise de la dette par la CADES. Il a
considéré que le système de répartition
n'impliquait pas qu'il ne puisse pas y avoir, selon les exercices,
excédent ou déficit. Mais il est vrai que la puissance publique
ne peut pas laisser perdurer des déficits répétés,
même au prix d'une reprise de dette, dès lors que la gestion de
cette dernière se traduit par un report sur les
générations futures de charges imputables aux
générations présentes. Une telle pratique tend à
miner le principe même de la solidarité et de
l'équité entre générations.
Evoquant la date de publication des comptes de la CNAVTS, M. Patrick
Hermange a souligné que des efforts importants étaient
effectués pour accélérer la sortie des comptes et disposer
d'éléments fiables pour la fin avril. Les délais actuels
sont explicables par la complexité de notre système de
sécurité sociale, l'atomisation et l'indépendance
juridique des caisses de base, l'insuffisance des instruments comptables et
informatiques pour la consolidation des recettes par branche pour le
régime général.
Les travaux actuellement menés par la mission interministérielle
chargée d'harmoniser les plans comptables des organismes de
sécurité sociale devraient permettre une plus grande
homogénéité des données et faciliter la
préparation des documents fournis pour la Commission des comptes de la
sécurité sociale et la préparation de la loi de
financement. Pour la CNAVTS, une sortie plus rapide des comptes dépend
toutefois d'une connaissance plus précoce qu'à l'heure actuelle
des recettes encaissées par les URSSAF au titre de la branche vieillesse
du régime général.
Audition de M. Jean-Paul Probst, président du Conseil d'administration, et de M. Etienne Marie, directeur de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)
Interrogé sur le jugement qu'il portait sur
l'expérience de trois lois de financement de la sécurité
sociale, M. Jean-Paul Probst a souligné les effets positifs de ces lois
sur la conduite de l'action publique.
La loi de financement incite en effet à arrêter au plus tôt,
au cours de l'année (n), les comptes de l'année (n-1). Les
caisses d'allocations familiales n'ont eu à cet égard aucune
difficulté à arrêter fin février 1999 leurs comptes
1998. L'établissement des comptes de la CNAF suppose en revanche de
connaître le montant des recettes du régime général,
établi par l'ACOSS, ainsi que les recettes et les dépenses des
autres régimes versant des prestations familiales (MSA, secteur public)
qui sont consolidées dans les comptes de la CNAF.
M. Jean-Paul Probst a estimé que le calendrier de sortie des comptes
s'était considérablement amélioré en 1999. Il a
ajouté que la loi de financement de la sécurité sociale
avait également recalé le calendrier de la Commission des comptes
de la sécurité sociale, laquelle se réunissait
désormais en mai et en septembre. Par le passé, la Commission des
comptes de la sécurité sociale s'était souvent
réunie de manière très irrégulière.
M. Jean-Paul Probst a constaté que la loi de financement de la
sécurité sociale obligeait à une coordination avec la loi
de finances initiale, comme l'avait illustré cette année la prise
en charge par le budget de l'Etat de l'allocation de parent isolé (API).
Il a ajouté que la loi de financement imposait au Gouvernement
d'arrêter ses mesures pour l'année (n) en septembre (n-1), ce qui
facilitait le travail de préparation réglementaire et la
tâche des organismes gestionnaires comme la CNAF.
Abordant les aspects négatifs de la procédure
d'élaboration des lois de financement de la sécurité
sociale, M. Jean-Paul Probst a constaté que l'association des
partenaires sociaux à la détermination en amont des recettes et
des dépenses était très faible. Les recettes
dépendent de politiques macro-économiques globales qui
échappent aux partenaires sociaux ; les dépenses sont le
résultat de décisions politiques, généralement
annoncées lors de la conférence de la famille, pour lesquelles un
simple avis est demandé aux partenaires sociaux.
M. Jean-Paul Probst a regretté le délai très court
laissé aux partenaires sociaux pour l'examen du projet de loi de
financement de la sécurité sociale : entre une
réunion de la Commission des comptes de la sécurité
sociale généralement très tardive en septembre et la date
limite de dépôt du projet de loi fixée par la loi
organique, les partenaires sociaux disposent de quelques jours à peine
pour se prononcer sur un ensemble de mesures aux conséquences parfois
complexes.
M. Jean-Paul Probst a souligné en outre que les annexes du projet de loi
n'étaient pas transmises lors de l'examen du texte par le conseil
d'administration de la CNAF.
Il a considéré que la loi de financement de la
sécurité sociale était fondamentalement un texte juridique
et financier et non un texte définissant une véritable politique
publique, où le Parlement fixerait des objectifs, définirait des
indicateurs de suivi et procéderait à une évaluation des
résultats.
M. Jean-Paul Probst a constaté que le rapport annexé et les
annexes au projet de loi présentaient un caractère très
littéraire. Il a souligné que la seule norme pour la branche
famille figurant dans le projet de loi était un objectif de
dépenses. Or, cet objectif de dépenses n'est pas cohérent
avec le périmètre des comptes que consolide la CNAF et se trouve
chaque année démenti par la majoration de l'allocation de
rentrée scolaire (ARS) qui ne figure pas dans le projet de loi.
M. Jean-Paul Probst a estimé que les partenaires sociaux avaient le
sentiment de ne pas pouvoir peser sur les dépenses et ne
s'intéressaient donc pas véritablement au suivi de cet objectif
de dépenses.
Il a jugé que les comptes de la CNAF n'étaient pas suffisamment
lisibles. Pour améliorer la clarté de ses comptes, la caisse a
suggéré de regrouper au sein de trois fonds distincts les
dépenses relatives à la politique familiale, aux aides au
logement et aux minima sociaux. Les propositions en ce sens formulées
auprès du Ministère de l'emploi et de la solidarité sont
en cours d'examen.
M. Jean-Paul Probst a considéré que la seule évaluation de
la loi de financement de la sécurité sociale était
réalisée par la Cour des comptes. Le rapport de cette juridiction
est devenu un élément essentiel, même si l'audit
très complet ainsi réalisé ne peut pas être toujours
très approfondi.
M. Jean-Paul Probst s'est dit satisfait du lien établi directement entre
le Parlement et les gestionnaires des caisses par le biais du conseil de
surveillance. Il a fait remarquer que l'existence du projet de loi de
financement de la sécurité sociale - lequel ne peut contenir
que des mesures ayant un réel impact financier sur la protection
sociale - conduisait à limiter le nombre des projets de loi portant
diverses mesures d'ordre social (DMOS). De multiples mesures nécessitant
une modification législative restent par conséquent en suspens,
ce qui est très regrettable.
M. Jean-Paul Probst a considéré que la direction de la
sécurité sociale du Ministère de l'emploi et de la
solidarité était sous-dotée en moyens humains pour assurer
la conception et le suivi des lois de financement de la sécurité
sociale. Il a jugé nécessaire de la renforcer, le cas
échéant par des moyens humains mis à sa disposition par
les caisses de sécurité sociale dans la clarté juridique.
Interrogé sur l'idée d'une loi d'orientation pluriannuelle dans
le domaine de la sécurité sociale, M. Jean-Paul Probst a
estimé que les gestionnaires des caisses étaient demandeurs d'une
meilleure lisibilité sur plusieurs exercices de l'évolution des
prestations et des actions menées.
Abordant la situation financière de la branche famille, M. Jean-Paul
Probst a reconnu que l'excédent de cette branche conjugué
à l'équilibre de la branche maladie et au déficit de
l'assurance vieillesse pouvait compromettre à terme le principe de
séparation des branches. Il a craint que l'on multiplie les transferts
de charge au détriment de la branche famille, comme on l'avait fait
à de nombreuses reprises par le passé, ce qui serait contraire
à la transparence des comptes de la branche et préjudiciable
à la politique familiale.
Evoquant les avantages familiaux accordés en matière de pensions
de retraite, qui représentent 75 milliards de francs par an, soit
40 % du montant des prestations familiales, M. Jean-Paul Probst a
rejeté toute perspective de faire supporter cette dépense
à la branche famille. Il a regretté que l'on dépense de
telles sommes à ce titre et a jugé plus utile d'aider les
familles lorsqu'elles ont des enfants à charge que quarante ans
après.
M. Jean-Paul Probst a estimé que les frontières incertaines entre
la CNAF et l'Etat faisaient supporter un risque de trésorerie à
la branche famille. Ce risque a certes été limité par la
convention signée en mai 1995 entre l'Etat et l'ACOSS mais il reste deux
domaines où la CNAF fait régulièrement une avance de
trésorerie à l'Etat :
- la majoration de l'allocation de rentrée scolaire qui, en 1998,
n'a pas été remboursée immédiatement par l'Etat,
contrairement à 1997 ;
- les aides personnelles au logement qui ont conduit la branche famille
à faire des avances de trésorerie de 4 milliards de francs en
1997 et de 2 milliards de francs en 1998.
M. Jean-Paul Probst a souhaité que l'Etat rembourse immédiatement
les sommes que la branche famille avance pour son compte. S'agissant de la
majoration de l'ARS, il a considéré qu'il convenait de la
prévoir l'année (n-1) dans le budget de l'Etat et dans les
comptes prévisionnels de la branche famille.
M. Jean-Paul Probst a considéré qu'il existait une bonne logique
dans le financement, par les cotisations sociales et la CSG, des prestations
familiales et dans le financement, par l'Etat, des trois minima sociaux (AAH,
API, RMI). Le vrai problème réside davantage dans le financement
des aides personnelles au logement : chacune des trois aides existantes
(ALS, APL, ALF) est financée par des recettes différentes. Il
convient par conséquent d'unifier ces trois aides et leur financement.
En conclusion, M. Jean-Paul Probst a souhaité un calendrier
d'élaboration du projet de loi de financement de la
sécurité sociale moins tendu, une rationalisation des comptes de
la CNAF, une cohérence accrue de ces comptes avec la loi de financement
et une évolution vers une loi de financement de la
sécurité sociale qui fixerait à l'Etat non seulement des
objectifs en termes financiers, mais aussi en termes de politiques publiques.
Il s'est enfin interrogé sur les raisons pour lesquelles la CNAF
continuait à assurer la gestion du Fonds d'aide et de soutien aux
travailleurs immigrés et à leurs familles (FASTIF).
M. Etienne Marie, a estimé que les solutions permettant de consolider
plus rapidement les comptes des régimes publics seraient la passation de
conventions beaucoup plus précises entre eux et la CNAF
(conformément à la convention d'objectifs et la gestion), le
versement des cotisations de ces régimes à l'ACOSS et la mise
à disposition des sommes nécessaires aux prestations par la CNAF,
enfin le service des prestations à leurs ressortissants par les CAF.
Audition de M. Bernard Caron, président du Conseil d'administration, et de M. Jean-Louis Buhl, directeur de l'ACOSS
Précisant qu'il s'exprimait à la fois comme
président du Conseil d'administration de l'ACOSS et représentant
du MEDEF, M. Bernard Caron a qualifié de
" nuancé "
son jugement sur l'expérience de
trois lois de financement de la sécurité sociale. S'il a
considéré que la démarche globale ainsi introduite avait
constitué un progrès certain, il a toutefois estimé que le
problème fondamental des lois de financement était leur
caractère à la fois très éclaté, un peu
" bric-à-brac "
, et très agrégé,
contrairement à la loi de finances qui comportait une
présentation détaillée des différentes recettes et
dépenses, ce qui contribuait à leur opacité.
Regrettant que l'ONDAM ne soit pas différencié selon les
régimes, M. Bernard Caron a jugé qu'il serait utile de faire
figurer dans la loi de financement ou dans ses annexes le détail des
différents agrégats ainsi qu'un rapprochement des recettes et
dépenses pour chaque régime.
Il a constaté que, dans la mesure où rien n'obligeait le
Gouvernement à présenter une loi de financement de la
sécurité sociale rectificative, aucune information n'était
donnée quant à la manière dont on comblait les
déficits lorsque les recettes s'avéraient insuffisantes. Il a
considéré qu'aucun commissaire aux comptes ne certifierait
aujourd'hui les comptes de la sécurité sociale.
Abordant les responsabilités supplémentaires données au
Parlement et au Gouvernement par les ordonnances de 1996, M. Bernard Caron
a estimé que le rôle des partenaires sociaux consistait
essentiellement à faire de la figuration pendant que l'Etat
détenait le réel pouvoir de décision. Il a souligné
que le MEDEF réclamait depuis la création de la
sécurité sociale, en 1945, une clarification des rôles
respectifs de l'Etat et des partenaires sociaux. L'Etat, responsable des grands
équilibres, doit se contenter de fixer des enveloppes globales et
laisser les caisses de sécurité sociale gérer librement
ces enveloppes.
M. Bernard Caron a considéré que les conseils
d'administration des caisses avaient pour l'essentiel un rôle de conseils
d'orientation consultatifs. Leur avis sur les textes législatifs et
réglementaires est toujours demandé dans l'urgence et le
Gouvernement en tient, en pratique, très rarement compte. Rien n'oblige
d'ailleurs l'autorité de tutelle à motiver le non-respect de cet
avis, ce qui n'est pas satisfaisant.
Interrogé sur la notion d'équilibre, abordée dans les lois
de financement à travers des données très
hétérogènes, M. Bernard Caron a considéré
que cette situation n'était pas satisfaisante et estimé
" nécessaire et indispensable "
un véritable
équilibre des lois de financement.
Interrogé sur la fiabilité de la répartition des recettes
entre branches par l'ACOSS, M. Jean-Louis Buhl a souligné que cette
répartition était désormais, depuis le
1
er
janvier 1998, strictement comptable grâce au
système RACINE. Avant cette date, la répartition s'effectuait au
niveau de l'ACOSS, sur des bases statistiques, après encaissement global
par les URSSAF. Ce système était à la fois
compliqué et lent. Depuis la mise en place du système RACINE, la
répartition des recettes par branche se fait dans les URSSAF, avec une
précision très fine.
M. Jean-Louis Buhl a précisé que la mise en place de RACINE
avait abouti à une répartition des recettes entre branches
présentant quelques écarts avec ce qui pouvait être attendu
de l'ancienne méthode ; il a convenu que ce changement de
méthode avait pu
" troubler "
mais il a constaté
que "
la vérité comptable se trouve du côté
de RACINE
". Pour l'année 1998, cette répartition a
été donnée aux différentes caisses le
15 février 1999. La Commission des comptes de la
sécurité sociale peut donc se réunir début mai si
les caisses ont arrêté le volet dépenses de leurs comptes
à cette date.
M. Jean-Louis Buhl a souligné que l' ACOSS avait su faire face dans
les délais à trois réformes successives : la
séparation des branches en 1995, la réforme des droits
constatés en 1997 et la mise en place de RACINE en 1998.
Après avoir déclaré que RACINE constituait un
progrès radical, M. Jean-Louis Buhl a signalé que certains
encaissements n'avaient toutefois pas pu être ventilés entre
branches pour des raisons techniques (absence de déclaration de
l'entreprise, déclaration inexploitable...). Ces sommes
s'élèvent à 12 milliards de francs à la fin
1998 et devront être réparties entre branches sur une base
forfaitaire avant de faire l'objet d'une régularisation.
A cet égard, M. Bernard Caron a tenu à souligner que, du fait des
différentes législations, les déclarations souscrites par
les entreprises pouvaient comporter jusqu'à quarante assiettes
différentes pour les cotisations, que celles-ci devaient être
ensuite réparties entre quatre branches de sorte que l'exercice pour les
URSSAF était particulièrement complexe.
Interrogé sur la convention signée entre l'Etat et l'ACOSS en
1995, M. Bernard Caron a expliqué que celle-ci formalisait les
dettes de l'Etat à l'égard des caisses de sécurité
sociale et prévoyait des échéanciers de remboursement dans
un souci d'assurer la neutralité de la charge de trésorerie pour
les caisses. L'Etat rembourse ainsi chaque année 60 à
70 milliards de francs d'exonérations de cotisations sociales
à l'ACOSS. S'agissant du RMI et de l'AAH, le versement de l'Etat
s'opère par douzièmes ; s'agissant des exonérations
de cotisations sociales, le remboursement s'effectue selon des
échéanciers mensuels ou trimestriels.
M. Bernard Caron a jugé très positif le principe de cette
convention et a souhaité que cette dernière intègre
également un échéancier des remboursements des aides au
logement, afin d'assurer une meilleure neutralité de la charge de
trésorerie pour la branche famille.
Mardi
13 avril 1999
---
Audition de M. Alain Déniel,
Conseiller-maître à la Cour
des comptes
M. Alain
Déniel a rappelé les efforts, réalisés depuis vingt
ans, visant, d'une part, à aboutir à de véritables comptes
de la sécurité sociale, fondés sur des informations
juridiquement précises et, d'autre part, à utiliser les comptes
dans de meilleures conditions, en accélérant les délais de
sortie. Il a rendu hommage à deux personnalités ayant joué
un rôle important dans l'histoire des finances sociales : tout
d'abord, M. Jean Farge, secrétaire d'Etat à la
sécurité sociale, à l'origine de la création de la
commission des comptes, et premier responsable politique à
s'intéresser aux comptes de la sécurité sociale ;
ensuite, M. Jean Marmot, secrétaire général de la
commission des comptes de la sécurité sociale de 1986 à
1997, à l'origine de la réforme des droits constatés.
Le rapport Mazars, commandé en 1990 par M. Claude Evin, alors ministre
des Affaires sociales, étudiait les possibilités d'une
réforme comptable. Cette réforme était une étape
nécessaire avant de procéder à l'harmonisation des
comptes. La décision d'adopter une comptabilité en droits
constatés a été prise en 1994.
" La
réflexion a eu lieu après la décision "
, avec
la commission présidée par M. Etienne Delaporte, puis par M.
Alain Déniel, réunissant les autorités de tutelle de
l'Etat et les agents comptables des caisses concernées. La
réforme des droits constatés s'applique au régime
général depuis le 1er janvier 1996 et aux autres régimes
depuis le 1er janvier 1997. La commission a prolongé ses travaux pour en
suivre l'exécution. Les problèmes de mise en oeuvre (par exemple,
définition du fait générateur) n'ont pas été
très nombreux
" en raison de l'application d'un dispositif
pragmatique "
: la comptabilité des organismes de
sécurité sociale n'est pas une comptabilité totalement en
droits constatés.
M. Alain Déniel a rappelé que des insuffisances avaient
été relevées à de nombreuses reprises, notamment
par la Cour des comptes : les plans comptables utilisés sont
hétérogènes ; les comptes de la
sécurité sociale sont connus très tardivement. La
réforme des droits constatés ne surmontait pas ces insuffisances,
mais elle constituait une étape essentielle dans la recherche de
solutions.
L'article D. 253-52 du code de la sécurité sociale pose le
principe de l'utilisation, par les organismes de sécurité
sociale, d'un plan comptable unique, particulier au regard des règles de
la comptabilité générale. En fait, ce plan comptable
unique n'existe pas. La signification et la fiabilité des informations
agrégées sont insuffisantes. L'utilité des informations
comptables est
" relativement douteuse "
; par ailleurs,
il n'existe pas traditionnellement de
" pression fondamentale pour
accélérer la sortie des comptes "
, même si les
textes actuels obligent les caisses de base à fournir leurs comptes au
1er avril au plus tard et les caisses nationales avant le 30 juin.
Concernant les délais de production des comptes, de graves
problèmes demeurent, liés à la centralisation et aux
relations inter-régimes. La clôture de l'exercice 1996 a
posé de grandes difficultés ; en quelque sorte, la
dissolution de l'Assemblée nationale a été providentielle
puisqu'elle a permis d'annuler la réunion de la commission des comptes
au printemps 1997.
Pour l'exercice 1997, les délais ont été relativement
convenables pour le régime général ; en revanche, les
comptes des autres régimes ont été connus à la
dernière minute. En ce qui concerne l'exercice 1998, il semble que le
système RACINE ait relativement bien fonctionné. Il est toutefois
nécessaire de renforcer les contrôles et les obligations de
délais pesant sur les URSSAF, désormais chargées de
ventiler à la source les recettes de la sécurité sociale.
La mission interministérielle chargée de l'harmonisation des
plans comptables des organismes de sécurité sociale a pris la
suite de la commission chargée du suivi et de l'application des droits
constatés. En effet, cette commission finissait par se heurter
-au-delà des bonnes volontés de ses participants- à la
forte tradition d'autonomie des organismes de sécurité
sociale :
" pour régler le sujet, il fallait le traiter de
manière ambitieuse "
avec une impulsion forte des pouvoirs
publics. Premièrement, donner une vocation interministérielle
à cette mission (Economie et Finances, Emploi et
Solidarité) ; deuxièmement, fixer des objectifs
clairs : harmonisation des plans comptables, accélération de
la sortie des comptes, amélioration de la préparation et du suivi
des lois de financement ; troisièmement, annoncer des
échéances : le rapport de cette mission sera disponible
dès septembre 1999. Entre le 11 mai 1998 (date officielle de l'annonce
de la création de cette mission) et le 9 décembre 1998
(débuts effectifs de ses travaux), il a fallu déterminer la
composition du comité de pilotage, prévoir les moyens humains
nécessaires sous forme de mises à disposition ou de
détachements et trouver des locaux.
Invité à recenser les moyens mis à la disposition de la
mission, M. Alain Déniel a indiqué qu'ils étaient
moins nombreux que ceux prévus initialement :
- un chef de mission ;
- un directeur départemental du Trésor ;
- une secrétaire ;
- quatre agents des caisses (à temps partiel).
Six groupes de travail ont été constitués, se
réunissant au rythme d'une réunion tous les quinze jours. M.
Alain Déniel aurait souhaité que le ministère des Affaires
sociales
" puisse participer de manière permanente "
aux travaux. Il a regretté que
" personne de l'INSEE ne se soit
joint pour le moment à la mission "
mais le Directeur
général de l'INSEE vient de remédier à cette
situation.
Puis, M. Alain Déniel est revenu sur les objectifs des travaux de la
mission interministérielle.
Le premier objectif est d'harmoniser les plans comptables. Il s'agit de
définir des nomenclatures identiques, des schémas
d'écriture, un dictionnaire et une comptabilité patrimoniale, ce
qui représente
" un travail austère "
. Le
principe de réalité (
" esprit d'efficacité
plutôt que d'esthétique comptable "
) guide la
mission ; le plan comptable général est le modèle
suivi, en l'adaptant aux spécificités de la
sécurité sociale.
Le second objectif est l'accélération de la sortie des comptes.
M. Alain Déniel a estimé que l'attention portée
à ce sujet par le cabinet de Mme la Ministre de l'Emploi et de la
Solidarité était un facteur très positif. Les causes de
retard ont fait l'objet d'un examen précis. L'ACOSS, avec l'aide du
cabinet Mazars, s'efforce de remédier aux retards qui lui sont
directement imputables, notamment par l'existence d'une période
complémentaire de deux mois.
De façon plus générale, les conditions pour
accélérer la sortie des comptes sont les suivantes :
- harmoniser les plans comptables, en réalisant des interfaces
informatiques permettant une remontée et une centralisation des comptes
en temps réel ;
- sortir de la
" routine comptable "
, en remettant en
cause les calendriers habituels et la culture comptable des organismes de
sécurité sociale qui vise à produire des comptes exacts,
le
" chiffre vrai "
;
- éviter de
" confondre l'essentiel et
l'accessoire "
; par exemple, la CNAMTS commande pour l'ensemble
des caisses d'assurance maladie les feuilles de soins. Cette opération
fait l'objet d'imputations comptables extrêmement fines, mais infiniment
complexes pour un enjeu financier faible ;
- coordonner le calendrier des caisses nationales. Les réunions
fréquentes des agents comptables des caisses nationales,
" qui
n'avaient pas l'habitude de se voir "
, leur font prendre conscience
des besoins des autres et de la nécessité de ne pas
déterminer leur calendrier selon leurs seules contraintes. Cette prise
de conscience s'étend au-delà du régime
général puisque le régime agricole, par exemple, a
décidé de sortir ses comptes avec trois mois d'avance par rapport
à d'habitude.
Interrogé sur l'état d'avancement des travaux de la mission
interministérielle, M. Alain Déniel a indiqué que
l'échéancier semblait pouvoir être tenu, puisque le plan
comptable harmonisé, les schémas des écritures et le
dictionnaire comptable seraient probablement disponibles en septembre 1999. Il
a rappelé qu'il serait toutefois prématuré de fixer des
dates d'obligation de sortie des comptes qui ne seraient pas tenues ou mal
tenues. Il importe, en effet, pour que la réforme soit menée
à bien, de modifier les systèmes informatiques et de former le
personnel. De plus, il est nécessaire de désigner une institution
chargée d'assurer la maintenance du plan comptable harmonisé.
Evoquant l'administration de la sécurité sociale, il a
remarqué que cette direction cumulait, vis-à-vis des finances
sociales, les missions qu'exercent, pour les comptes de l'Etat, la Direction de
la comptabilité publique, la Direction de la Prévision, et la
Direction du Budget sans disposer, loin s'en faut, de moyens équivalents.