Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel

¹ Selon l'expression de M. Guy Carcassonne.

² Histoire pluriséculaire commencée en Angleterre par la Grande Charte (1215), arrachée à Jean sans Terre par les barons anglais à la suite de la bataille de Bouvines (1214).

³ Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 1999, p. 31.

⁴ Selon l'office européen de statistiques Eurostat, dont le système de comptabilisation majore de 0,2 point le taux des prélèvements obligatoires en France en 1997.

⁵ Groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire. Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, Assemblée nationale XI ^ème législature 1999, p. 37.

⁶ Michel Borgetto " Sécurité sociale et démocratie sociale : état des lieux ", Revue française des finances publiques, n° 64, novembre 1998, p. 36.

⁷ Décision n° 60-11 DC sur la loi relative aux assurances agricoles.

⁸ Rapport n° 370 (1993-1994) " L'avenir de la protection sociale et la place du Parlement dans sa définition ", p. 15 et 16.

⁹ Rapport n° 188 (1995-1996), p. 14.

¹⁰ Décision n° 87-234 DC du 7 janvier 1988.

¹¹ " Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. "

¹² Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 sur la loi créant les plans d'épargne retraite.

¹³ Le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle en est un bon exemple.

¹⁴ " Nouvelles réflexions sur la nature et le devenir des lois de financement de la sécurité sociale ", Droit social n° 9/10 septembre-octobre 1997, p. 785.

¹⁵ Cf. les trois arguments de contestation mentionnés plus haut.

¹⁶ Journal officiel débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 27 octobre 1998, p. 7361.

¹⁷ Dans ses quarante propositions sur la sécurité sociale annoncées le 15 septembre 1998.

¹⁸ Michel Borgetto, op. cit., p. 37.

¹⁹ Journal officiel des débats, Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 13 juin 1996, p. 4245.

²⁰ Rapport Assemblée nationale X ^ème législature n° 3053 , p. 113.

²¹ " Réflexions pour une politique de santé ", Espace Social Européen, Documents et Synthèses n° 29, p. 9, mars 1998.

²² Sur 90 amendements déposés en première lecture sur le rapport annexé du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, 30 ont été adoptés.

²³ Le Président de séance a introduit ainsi la discussion du rapport annexé (JO Débats AN, 2 ^ème séance du 30 octobre 1998, p. 7771) : " En espérant ne pas vous donner l'impression de vouloir réduire le débat et de limiter votre droit à intervenir, je vous fais remarquer que tous les sujets ou presque qui font l'objet de ces amendements ont été débattus au cours des quatre journées consacrées à l'examen de ce texte. "

²⁴ Le Gouvernement semble l'avoir implicitement reconnu, puisque ces Etats généraux, annoncés par la déclaration de politique générale du Premier ministre du 19 juin 1997 pour le début de l'année 1998, n'ont été véritablement lancés qu'au mois de décembre 1998.

²⁵ Rémi Pellet, " Le Conseil constitutionnel et l'équilibre financier de la sécurité sociale " - Droit social, janvier 1999.

²⁶ Jean-Michel Bélorgey, " A quoi servent les lois de financement de la sécurité sociale ? " Droit social n° 9/10 septembre 1998, p. 813

²⁷ En effet, le Conseil constitutionnel a refusé d'intégrer les règlements des assemblées au " bloc de constitutionnalité " : " dès lors, l'application de procédures prévues par ces règlements à des initiatives extérieures aux assemblées, par exemple à des amendements du gouvernement, est difficilement envisageable ", G. Arathoon et S. Corley, " Les lois de financement de la sécurité sociale : l'inévitable référence aux lois de finances ", Revue française des finances publiques, n° 64, novembre 1998, p. 73.

²⁸ G. Arathoon et S. Corley, op.cit.

²⁹ Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, p. 51.

³⁰ Dénommé groupe Delaporte, puis groupe Déniel, du nom de son animateur.

³¹ Cf. compte rendu de cette audition à l'annexe I.

³² Rapport 1997 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, p. 12.

³³ Rapport 1997 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, p. 43-45.

³⁴ " Régimes, branches et fonds de la sécurité sociale : essai de définition juridique et financière ", Revue du droit sanitaire et social 35 (1), janvier-mars 1999, p. 13-28.

³⁵ Le problème se posera notamment pour les régimes dont les cotisations d'assurance maladie auront totalement disparu à la suite de la seconde substitution de CSG en 1998.

³⁶ Les schémas -simplifiés- de l'annexe III tentent d'en rendre compte.

³⁷ En raison de " nombreux problèmes techniques, notamment dans le cas des agents non titulaires de l'Etat ", Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1996, juillet 1997, p. 325.

³⁸ Audition du 1 ^er octobre 1997 de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes et Mme Marie-Anne Boutin, rapporteur général par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale (Rapport n°385 1997-1998, p. 65).

³⁹ Hors les 3,5 milliards de francs au titre de la réduction du temps de travail prévus par le projet de loi de finances.

⁴⁰ Arrêté du 26 août 1998, paru au Journal officiel du 8 septembre 1998, p. 13689.

⁴¹ Journal officiel du 28 août 1998, p. 13216.

⁴² Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 1997, juillet 1997, p. 331.

⁴³ Cf. compte rendu de l'audition de M. Hervé Le Floc'h Louboutin à l'annexe I.

⁴⁴ Débats Assemblée nationale, 2 ^ème séance du 30 octobre 1996, p. 6260.

⁴⁵ Rémi Pellet, " Le Conseil constitutionnel et l'équilibre financier de la sécurité sociale ". Droit social n° 1, janvier 1999, p. 21-32.

⁴⁶ Le législateur organique ayant préféré ce terme à celui d'exécution.

⁴⁷ Selon l'expression de la Cour. Elle indique par ailleurs que " l'analyse a été limitée par la mise à disposition tardive des données chiffrées définitives, qui ne sont parvenues à la Cour qu'à la mi-septembre. ". La Cour constate en outre " qu'elle n'est toujours pas en mesure de présenter une analyse des comptes de l'ensemble des organismes de sécurité sociale, puisque ces comptes n'étaient toujours pas disponibles à la date d'approbation de ce rapport ". (Rapport 1998, p. 3).

⁴⁸ AN, XI ^ème législature, n° 725.

⁴⁹ Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2 ^ème séance du 30 octobre 1998, p. 7755.

⁵⁰ Journal officiel Débats Assemblée nationale, p. 7758.

⁵¹ Rapport commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 1998, p. 69.

⁵² Rapport commission des comptes de la sécurité sociale, mai 1999, p. 43.

⁵³ G. Arathoon et S. Corley, " Les lois de financement de la sécurité sociale : l'inévitable référence aux lois de finances ", Revue française des finances publiques n° 64, novembre 1998, p. 98.

⁵⁴ Rapport de la Cour des comptes 1998 sur la Sécurité sociale, p. 60 et 61.

⁵⁵ Selon l'expression de la Cour, rapport 1998 sur la Sécurité sociale, p. 60.

⁵⁶ L'ordonnance organique relative aux lois de finances n'a été modifiée que deux fois en quarante ans : en 1971 et en 1995 (pour tenir compte de l'instauration de la session unique).

⁵⁷ Selon l'expression utilisée par la déclaration du Premier ministre du 15 novembre 1995.

⁵⁸ Accord annoncé le 31 mai 1999, lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale.

⁵⁹ Cf. deuxième partie, A -1. " Le rapport annexé ne remplit pas sa fonction ".

⁶⁰ Le Monde, 20 mai 1999, p. 11.

⁶¹ Audition devant la commission des Affaires sociales du 18 mai 1999, Bulletin des commissions n° 28 (1998-1999), p. 4167.

⁶² Cf. deuxième partie, A -3. " La multiplication de grands débats extérieurs à la loi de financement brouille leur contenu ".

⁶³ Notre collègue M. Claude Huriet, président du conseil de surveillance de la CNAF, a fait valoir l'urgence de cette simplification dans le domaine des prestations familiales.

⁶⁴ Rapport 1997 sur la sécurité sociale, p.145.

⁶⁵ Publiée dans le Journal officiel Questions Sénat du 19 novembre 1998, page 3709.

⁶⁶ Il faut lire " l'article de la loi fixant les prévisions de recettes ".

⁶⁷ Cf. annexe IV " Liste des impositions affectées à la sécurité sociale ".

⁶⁸ Sans compter les droits sur les tabacs, dont la recette est partagée entre l'Etat et la CNAMTS.

⁶⁹ Cf. deuxième partie B, 6.

⁷⁰ Les objectifs de dépenses concernent les régimes de plus de 20.000 cotisants, les prévisions de recettes, l'ensemble des régimes. La masse financière que représentent les régimes de moins de 20.000 cotisants n'est pas au demeurant considérable (environ 3 milliards de francs).

⁷¹ cf. compte rendu de l'audition de M. Didier Banquy à l'annexe I.

⁷² Débats Sénat, séance du 25 juin 1998, p. 3505.

⁷³ Il est à noter que Force Ouvrière a repris l'idée d'un débat d'orientation dans ses quarante propositions sur la sécurité sociale annoncées le 15 septembre 1998.

⁷⁴ Débats Sénat, séance du 25 juin 1998, p. 3540.

⁷⁵ Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, mai 1999, p. 9.

⁷⁶ Le journal " La Tribune " du 1 ^er juin 1999 titrant : " Bercy saute à pieds joints par dessus le déficit de la Sécu. " (p. 9).

⁷⁷ Cf. compte rendu de l'audition de M. Didier Banquy, sous-directeur à la direction du budget à l'annexe I.

⁷⁸ Taxe prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, mais supprimée par le ministre de l'économie et des finances en nouvelle lecture.

⁷⁹ Voir le texte de cet article en annexe II.

⁸⁰ Cf. supra A - 1 " Disposer des comptes à temps ".

⁸¹ Rapport AN n° 385 (XI ^ème législature) tome I, p. 185.

⁸² Avant publication, ces comptes rendus ont été soumis aux personnes auditionnées et les corrections qu'elles ont, le cas échéant, demandées ont été prises en compte.

⁸³ Le directeur général de la santé ; le directeur des Hôpitaux ; le directeur de la Sécurité sociale ; le directeur de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ; le directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale ; le directeur de l'Ecole nationale de santé publique.

⁸⁴ Rapport annexé à l'article premier du projet de loi de financement " sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions de l'équilibre financier ".

⁸⁵ C'est-à-dire la mission interministérielle chargée d'harmoniser les plans comptables des organismes de sécurité sociale décidée en mai 1998, et mise en place à l'automne 1998.

⁸⁶ Cf. rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 1998), édition provisoire page 15 : " C'est pour la maladie que ce compte (1999) a clairement la nature d'un objectif ambitieux. Il est difficile d'en apprécier la validité tant que ne sont pas connues les mesures destinées à permettre de l'atteindre.

" On peut cependant rappeler les ordres de grandeur suivants. Les comptes de 1998 présentent un dérapage des dépenses maladie à hauteur de 6 milliards de francs environ par rapport aux objectifs de l'ONDAM voté. La poursuite à l'identique de ce dérapage, en 1999, porterait les dépenses 12 milliards de francs au dessus du niveau retenu dans le compte 1999 présenté dans ce rapport, soit un total à résorber de 18 milliards de francs sur les 15 mois qui restent à courir. Supposer l'extrapolation du dérapage est largement arbitraire car ceci suppose que les causes du dérapage sont totalement stables et pérennes. Nous constatons ici combien manque un diagnostic approfondi, allant au-delà de la simple constatation de l'accélération des dépenses et s'attachant à en déterminer les raisons. Le chiffre obtenu n'est qu'un ordre de grandeur qu'il faudrait pouvoir préciser pour prendre la mesure des efforts de natures diverses que suppose sa résorption. "

⁸⁷ Cf. Art. L. 132-3-1 du code des juridictions financières : -" La Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle. ".

⁸⁸ Cf. Art. L.O. 132-3 du code des juridictions financières : " Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Ce rapport présente, en outre, une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. ".

⁸⁹ 60 % des droits de consommation institués à l'article 403 du code général des impôts.