N°
433
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 1999
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur les lois de financement de la sécurité sociale ,
Par M.
Charles DESCOURS,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
|
Sécurité sociale. |
Mesdames, Messieurs,
En 1996, le Parlement s'est doté d'un nouvel instrument : les lois
de financement de la sécurité sociale.
A la veille de l'examen du projet de loi de financement pour 2000, qui sera le
quatrième exercice du genre depuis l'entrée en vigueur de la
réforme constitutionnelle et organique de 1996, votre commission des
Affaires sociales a souhaité procéder, en quelque sorte, à
un premier bilan.
Pour ce faire, elle a souhaité constituer un groupe de travail
chargé, à la lumière de l'expérience acquise,
d'analyser les points forts des lois de financement de la
sécurité sociale mais également de réfléchir
à une amélioration de leur présentation, de leur
discussion et de leur suivi.
En procédant ainsi à une forme d'" audit " des lois de
financement, c'est-à-dire des conditions dans lesquelles sont
abordés les enjeux financiers et l'avenir de notre protection sociale,
votre commission s'inscrit dans le droit fil des travaux de réflexion
qui caractérisent les apports de notre Haute Assemblée au
débat public.
Constitué le 27 janvier 1999, le groupe de travail a
procédé, de février à avril dernier, à un
important programme d'auditions dont les comptes rendus figurent en annexe du
présent rapport.
Ces auditions ont largement contribué aux analyses et aux orientations
retenues par le groupe de travail. Elles l'ont conforté dans une double
conviction.
Les lois de financement de la sécurité sociale sont un acquis
essentiel que l'on doit à la détermination du gouvernement de M.
Alain Juppé et qui désormais fait l'objet d'un large consensus.
Mais elles sont également un instrument perfectible.
Deux conclusions résument les travaux conduits par votre
commission : d'abord, la nécessité d'une meilleure
articulation entre les lois de financement et, pour reprendre les termes de la
loi organique, "
les orientations de la politique de santé et de
sécurité sociale
" ; ensuite une indispensable
adaptation des calendriers, des procédures et des moyens à ce
rendez-vous majeur qu'est le débat devant le Parlement consacré
aux finances sociales.
"
Rien n'est plus aride que le domaine des finances publiques ;
rien ne mérite davantage l'attention
"
1(
*
)
. S'il fallait retenir une ambition pour
le présent rapport, ce serait probablement d'accélérer la
prise de conscience, pour l'ensemble des intervenants, de toutes les
implications que comporte cette nouvelle catégorie de loi que sont les
lois de financement de la sécurité sociale.
Liste
des membres du groupe de travail
sur les lois de financement de la sécurité sociale
MM.
Charles DESCOURS (RPR - Isère)
François AUTAIN (SOC - Loire-Atlantique)
Mme Nicole BORVO (CRC - Paris)
MM. Bernard CAZEAU (SOC - Dordogne)
Claude DOMEIZEL (SOC - Alpes-de-Haute-Provence)
Francis GIRAUD (RPR - Bouches-du-Rhône)
Alain GOURNAC (RPR - Yvelines)
Claude HURIET (UC - Meurthe-et-Moselle)
André JOURDAIN (RPR - Jura)
Dominique LECLERC (RPR - Indre-et-Loire)
Jean-Louis LORRAIN (UC - Haut-Rhin)
Jacques MACHET (UC - Marne)
Alain VASSELLE (RPR - Oise)
I. LES LOIS DE FINANCEMENT : UN ACQUIS ESSENTIEL
A. UN PROGRÈS ESSENTIEL DANS LA MAÎTRISE DES ENJEUX FINANCIERS DE LA PROTECTION SOCIALE
Depuis
quelque deux cents ans, le Parlement examine le budget de l'Etat. L'article 14
de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du
26 août 1789 est la traduction juridique d'un principe politique
qui, historiquement, a constitué un des premiers fondements des
démocraties parlementaires : le libre consentement à
l'impôt, exprimé par une assemblée émanant du
peuple
2(
*
)
:
" Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou
par leurs Représentants, la nécessité de la contribution
publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en
déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la
durée. "
A l'inverse, notre système de sécurité sociale a
été fondé en 1945 sur le principe de l'exercice d'une
activité professionnelle et sur le concept " d'assurances
sociales " ; en conséquence, le Parlement ne disposait pas de
droit de regard sur les masses financières affectées, tant en
recettes qu'en dépenses.
Mais la fiscalisation croissante des ressources de la sécurité
sociale et la déconnexion entre le versement de prestations et
l'exercice d'une activité professionnelle ont eu pour conséquence
une " publicisation " des finances sociales.
La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a posé
les bases d'un édifice dont les constitutionnalistes et les historiens
reconnaîtront le caractère majeur : l'intervention du
Parlement en matière de finances sociales.
Cette intervention apparaissait depuis longtemps légitime.
1. Une intervention légitime du Parlement
a) Des masses financières supérieures au budget de l'Etat
Les dépenses et les recettes de la sécurité sociale atteignent un niveau supérieur à celles de l'Etat.
Comparaison de l'état A de la loi de finances
et
des
prévisions de recettes de la loi de financement en 1999
en milliards de francs
|
LFI 1999 |
LFSS 1999 |
||||
|
Recettes fiscales |
1.841,6 |
Cotisations effectives |
1.062,9 |
||
|
Recettes non fiscales |
183.3 |
Cotisations fictives |
194,8 |
||
|
Prélèvements sur les recettes de l'Etat |
- 271,2 |
Contributions publiques |
63,8 |
||
|
Fonds de concours |
|
Impôts et taxes affectés |
438,7 |
||
|
|
|
Transferts reçus |
5,2 |
||
|
|
|
Revenus des capitaux |
1,4 |
||
|
|
|
Autres ressources |
32,6 |
||
|
Total général |
1.753,5 |
Total des recettes |
1.799,5 |
||
Comptes 1997 des dépenses des assurances sociales
en milliards de francs
|
Régimes de la sécurité sociale |
Régimes d'indemnisation du chômage |
|
||
|
Régime général |
Autres régimes |
Total |
|
Total |
|
1.064,1 |
809,1 |
1.873,3 |
110,8 |
1.984,0 |
Source : Sesi-Compte de la protection sociale
Annexe
G -
PLFSS 1999, p 26
L'augmentation des prélèvements sociaux est une
tendance lourde, qui explique l'essentiel de la progression des
prélèvements obligatoires. En 1980, les
prélèvements au profit de l'Etat représentaient
18,2 % du PIB, tandis que les prélèvements au profit de la
sécurité sociale en représentaient 18,1 %. En 1997,
ces deux chiffres étaient respectivement de 15,3 % et de
22,3 %.
Les prélèvements obligatoires des administrations publiques en
France
|
|
1988 |
1994 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Prélèvements obligatoires/PIB (en %) |
43,8 |
44,1 |
46,1 |
45,9 |
45,7 |
|
dont Etat |
16,7 |
14,6 |
15,3 |
15,0 |
14,9 |
|
dont
Sécurité sociale
|
19,7 |
21,3 |
22,0 |
22,4 |
22,5 |
Source : Notes bleues de Bercy, 9 septembre 1998.
En 1998, la CSG est devenue la première imposition directe, avec un
produit de 318,5 milliards de francs, contre 304 milliards de francs pour
l'impôt sur le revenu. En 1999
3(
*
)
, l'écart serait plus important,
en raison de l'assiette beaucoup plus dynamique de la CSG : 356 milliards
pour la CSG, 315 milliards pour l'impôt sur le revenu.
Mais il ne suffit pas de considérer le montant atteint par les
dépenses de sécurité sociale pour justifier l'intervention
du législateur.
b) Les finances sociales, partie intégrante des finances publiques
Plusieurs facteurs expliquent la
" publicisation "
croissante des finances sociales.
- la généralisation de la sécurité
sociale
Le système français de sécurité sociale est
fondé, à l'origine, sur les principes bismarckiens :
cotisations assises sur les salaires, répartition de la cotisation entre
l'employeur et le salarié, instauration d'un plafond de cotisations. Les
droits sociaux sont ainsi étroitement liés à l'exercice
d'une activité professionnelle. La logique est celle de l'assurance.
L'histoire de la sécurité sociale depuis 1945 montre un
glissement vers un système différent, celui de
l'universalité (principes de Beveridge).
La création du fonds national de solidarité en 1956 permet
d'assurer une prestation non contributive aux personnes âgées, le
minimum vieillesse.
La loi du 4 juillet 1975 supprime, à compter de 1978, la condition
d'activité professionnelle exigée pour le droit aux prestations
familiales. De fait, cette condition faisait l'objet, depuis 1946, de multiples
dérogations.
Le système de l'assurance volontaire (1967), puis de l'assurance
personnelle (loi du 2 janvier 1978), assure une première étape de
la généralisation de l'assurance maladie. Le projet de loi
portant création de la couverture maladie universelle, en cours de
discussion devant le Parlement, parachève cette
généralisation, en déconnectant définitivement le
droit à prestations de l'exercice d'une activité professionnelle.
- la fiscalisation des ressources de la sécurité
sociale
Cette fiscalisation était manifeste dès avant les lois de
financement, puisqu'en 1996 plus de 30 % des recettes étaient
constituées d'impôts et taxes affectés, des cotisations
fictives et des contributions publiques.
Les prévisions de recettes 1999 montrent que cette part
s'élève désormais à 41 %.
Structure des recettes de la sécurité
sociale
(au sens de la loi de financement)
(en milliards de francs)
|
|
Réal. 1996 |
% |
LFSS 1997 |
% |
LFSS 1998 |
% |
LFSS 1999 |
% |
|
Cotisations effectives |
1.160,3 |
72,18 |
1.152,4 |
69,49 |
1.034,1 |
60,02 |
1.062,9 |
59,07 |
|
Cotisations fictives |
175,9 |
10,94 |
181,9 |
10,97 |
186,9 |
10,85 |
194,8 |
10,83 |
|
Contributions publiques |
61,0 |
3,79 |
63,9 |
3,85 |
62,0 |
3,60 |
63,8 |
3,55 |
|
Impôts et taxes affectés |
170,3 |
10,59 |
223,6 |
13,48 |
403,0 |
23,39 |
438,7 |
24,38 |
|
Transferts reçus |
4,5 |
0,28 |
4,7 |
0,28 |
4,6 |
0,27 |
5,2 |
0,29 |
|
Revenus des capitaux |
2,1 |
0,13 |
1,8 |
0,11 |
1,3 |
0,08 |
1,4 |
0,08 |
|
Autres ressources |
33,4 |
2,08 |
30,0 |
1,81 |
31,1 |
1,80 |
32,6 |
1,81 |
|
Total recettes |
1.607,5 |
100 |
1.658,3 |
100,00 |
1.723,0 |
100,00 |
1.799,5 |
100,00 |
N.B . : les chiffres mentionnés pour 1997, 1998 et 1999 sont les prévisions de recettes fixées par la loi de financement.
- la prise de conscience du caractère non
extensible
des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques
La comparaison entre le poids des prélèvements obligatoires en
France et dans les autres pays de l'Union européenne montre que notre
pays se situe plutôt dans le peloton de tête : 46,3% du PIB en
1997
4(
*
)
, chiffre
équivalant à celui de la Belgique, dépassé par les
seuls Suède (54,1 %), Danemark (53,1 %) et Finlande (47,5 %)
et supérieur de plus de trois points et demi à la moyenne de
l'Union européenne (42,6 %).
Comme M. Didier Migaud l'exprime en tant que rapporteur du groupe de
travail de l'Assemblée nationale consacré à
l'efficacité de la dépense publique et au contrôle
parlementaire (janvier 1999) :
" Si une orientation d'ensemble des
prélèvements fiscaux vers une fiscalité plus juste et plus
efficace est nécessaire, il est exclu d'accroître davantage la
pression fiscale globale "
5(
*
)
.
Les critères de convergence pour l'union économique et
monétaire, définis par le Traité de Maastricht, ont rendu
nécessaire l'établissement d'un compte des administrations
publiques, regroupant les finances de l'Etat, de la sécurité
sociale et des collectivités locales.
Le besoin de financement ou la capacité de financement de ce compte est
rapporté au PIB.
Les engagements pris par la France dans le cadre du pacte de stabilité
adopté au Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997), puis du
programme pluriannuel des finances publiques, montrent toute l'importance de la
variable finances sociales. Le résultat de l'année 1998 aurait pu
être meilleur que prévu sans un dérapage des
dépenses d'assurance maladie, tandis que l'amélioration
présentée pour les années qui viennent repose sur un
excédent des finances sociales (0,15 % du PIB en 1999, 0,3 %
du PIB en 2002).
c) L'échec du système de régulation issu des ordonnances de 1967
Les
ordonnances Jeanneney de 1967 avait laissé aux partenaires sociaux le
soin de veiller au rétablissement de l'équilibre des comptes
sociaux. Le système n'a pas fonctionné en période de crise
économique durable.
L'intervention du Parlement devenait d'autant plus nécessaire que
" les partenaires sociaux refusaient de prendre leur
responsabilité en matière d'équilibre financier des
régimes "
6(
*
)
.
Le régime général connaît ainsi un déficit
ininterrompu depuis 1989.
Solde
du régime général 1989 - 1999
Dès lors, il apparaissait logique de déléguer les pouvoirs financiers au législateur.
2. Une préoccupation ancienne
La
nécessité d'une intervention régulière des
représentants de la Nation dans un domaine aussi essentiel que la
protection sociale avait été ressentie depuis fort longtemps.
Avant l'institution des lois de financement, le Parlement n'était
d'ailleurs pas totalement incompétent vis-à-vis des finances
sociales :
- l'article 34 de la Constitution lui a réservé le pouvoir
de déterminer, parmi les principes fondamentaux de la
sécurité sociale, le régime financier des organismes de
protection sociale. Les ressources et charges de ces organismes entrent dans le
champ des dispositions de l'article 40 de la Constitution, selon une
décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1961
7(
*
)
;
- le même article 34 lui a donné le pouvoir de voter le taux
et l'assiette des impositions de toutes natures, et donc de celles
perçues au profit de la sécurité sociale ;
- la création du budget annexe des prestations sociales agricoles
(BAPSA) lui a donné la faculté de voter
l'intégralité des ressources et des charges d'un régime de
protection sociale ;
- les lois de finances font apparaître les subventions de l'Etat aux
régimes spéciaux, ou les remboursements d'exonérations de
cotisations.
De plus, le Parlement disposait d'un certain nombre d'informations.
La loi du 24 décembre 1974 a créé l'obligation pour le
Gouvernement de présenter chaque année au Parlement, à
l'appui du projet de loi de finances, une annexe consacrée à
l'effort social de la Nation.
La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la
sécurité sociale a rendu le Parlement destinataire d'un ensemble
complexe de rapports et de documents annexés.
Dans le rapport d'information d'avril 1994
8(
*
)
qu'il avait eu l'honneur de
présenter au nom de la commission des Affaires sociales, votre
rapporteur indiquait :
"
Si les prérogatives actuelles du Parlement dans le domaine de
la sécurité sociale ne sont pas négligeables, aucune ne
lui permet actuellement d'avoir une vision d'ensemble de leurs implications, en
particulier financières, sur notre système de protection
sociale... A l'occasion de l'examen de textes législatifs, et en
particulier les projets de loi portant diverses mesures d'ordre social, le
Parlement est régulièrement conduit à se prononcer sur les
dispositions influant directement sur le niveau de la protection sociale.
Cependant, ces interventions sont parcellaires et il est très difficile
d'en mesurer pleinement les conséquences, ainsi que de les relier
à l'évolution globale des structures ou des comptes des
régimes de sécurité sociale
".
Et notre excellent collègue M. Patrice Gélard développait
dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle
9(
*
)
une métaphore
particulièrement pertinente :
" Le législateur, en matière de sécurité
sociale, est en quelque sorte dans la situation d'un architecte qui
définirait le nombre et la forme des pièces d'un bâtiment,
mais pas leurs dimensions respectives. Cet architecte ne serait donc pas
à même d'apprécier dès le départ la
superficie totale du bâtiment qu'il conçoit, ni son
coût ".
La réforme constitutionnelle de 1996 avait été
précédée de tentatives avortées, la plus
célèbre étant la loi organique relative au contrôle
du Parlement sur les finances des régimes obligatoires de
sécurité sociale, adoptée définitivement par le
Parlement le 8 décembre 1987, à l'initiative de Michel d'Ornano,
alors président de la commission des Finances de l'Assemblée
nationale.
L'annulation de cette loi par le Conseil constitutionnel a fermé la
possibilité d'une réforme par la voie organique. En effet, le
Conseil
10(
*
)
a estimé que
les dispositions de cette loi n'avaient pas
" pour objet la
détermination des matières qui sont du domaine de la
loi "
mais qu'elles étaient
" afférentes
à la procédure législative "
. Elles
échappaient ainsi
" à la compétence ouverte
à la loi organique par le septième alinéa de l'article 34
de la Constitution ".
Le passage par la voie constitutionnelle était devenu ainsi
nécessaire.
3. Une réforme constitutionnelle nécessaire
La loi
constitutionnelle du 22 février 1996 complète l'article 34
de la Constitution :
"
Les lois de financement de la sécurité sociale
déterminent les conditions générales de son
équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de
recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous
les réserves prévues par une loi organique
".
Par ailleurs, un nouvel article 47-1 décrit la procédure
d'adoption des projets de loi de financement de la sécurité
sociale, calquée très largement sur l'examen des projets de loi
de finances.
Procédure suivie pour l'adoption des lois de financement
Art. 47-1-
Le Parlement vote les projets de loi de
financement de la Sécurité sociale dans les conditions
prévues par une loi organique.
Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en
première lecture dans le délai de vingt jours après le
dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit
statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite
procédé dans les conditions prévues à
l'article 45.
Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante
jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par
ordonnance.
Les délais prévus au présent article sont suspendus
lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au
cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir
séance, conformément au deuxième alinéa de
l'article 28.
La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le
contrôle de l'application des lois de financement de la
sécurité sociale.
La discussion du projet de loi constitutionnelle devant le Parlement a permis
trois avancées majeures :
- les prévisions de recettes, en effet, ont été
ajoutées aux "
objectifs de dépenses
" ; il
aurait été difficile pour le Parlement, comme l'avait
indiqué le président de la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales d'alors, M. Bruno Bourg-Broc, de "
voter un
équilibre entre des dépenses... et des silences
" ;
- de ce qui était à l'origine une loi d'équilibre
votée chaque année, il a été décidé
de créer une nouvelle catégorie de loi, "
les
"
lois de financement, ouvrant ainsi la voie à d'éventuelles lois
de financement rectificatives ;
- enfin, il a été prévu que la Cour des comptes
assiste le Parlement dans le contrôle de
l'application
des lois de
financement. La formulation retenue, de préférence à celle
de "
mise en oeuvre
", se rapproche davantage -sans être
tout à fait identique- de celle d'un contrôle de
l'exécution, mission confiée à la Cour pour les lois de
finances.
4. Une loi organique équilibrée
La loi organique du 22 juillet 1996 a précisé le contenu des lois de financement.
a) Les prévisions de recettes par catégorie
Le
Parlement approuve les recettes de la sécurité sociale par
catégorie, à travers les "
prévisions de recettes
de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes
concourant à leur financement
" (article LO. 111-3 I 2° du
code de la sécurité sociale).
Le détail de ces catégories n'est pas donné par la loi
organique.
Depuis la première loi de financement, sept catégories de
recettes sont proposées :
-
Les
cotisations sociales effectives
comprennent tout
à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les
différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs
individuels, revenus de remplacement,...) ainsi que les cotisations prises en
charge par l'Etat dans le cadre de sa politique de l'emploi pour alléger
les charges des entreprises et permettre l'embauche de certaines
catégories de chômeurs. Elles ne sont pas
considérées comme une contribution de l'Etat au financement des
caisses à qui ces cotisations sont dues. Les prises en charge de
cotisations par les caisses de sécurité sociale concernent les
praticiens et auxiliaires médicaux et s'ajoutent aux cotisations qu'ils
paient directement.
-
Les cotisations fictives
correspondent au cas où
l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au
financement de ces prestations étant ainsi appelée,
conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La
mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse
du financement de la sécurité sociale indépendamment de
son organisation institutionnelle. Suivant cette définition, le
financement de la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires,
des agents titulaires de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France
apparaît ainsi assuré tout à la fois par des cotisations
effectives et fictives.
-
Les contributions publiques
sont des participations du budget de
l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour
leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges
supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les
subventions d'équilibre versées à certains régimes
spéciaux, et des remboursements de prestations (allocations aux adultes
handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur
l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes
affectées.
- Par ailleurs, certains régimes bénéficient
d'impôts ou de taxes
qui leur sont
affectés
de
façon durable.
-
Les transferts
entre régimes sont des transferts internes
à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les
caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières
et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que
gestionnaires d'un système de protection sociale. Ces transferts peuvent
prendre les formes suivantes :
compensations : il s'agit de dispositifs assurant une solidarité
financière totale ou partielle entre deux ou plusieurs régimes ;
prises en charge de cotisations, opérées par un
régime au profit de ses bénéficiaires (il s'agit notamment
des cotisations vieillesse des parents au foyer) ;
prises en charge par un régime de prestations versées par
un autre régime pour le compte du premier.
- Enfin,
les autres ressources
recouvrent des recettes de nature
très diverse, notamment les revenus des placements et les recours contre
tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués
par les pays étrangers au titre des conventions internationales de
sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de
régularisation.
b) Les objectifs de dépenses par branche
Le
Parlement approuve désormais les dépenses de la
sécurité sociale, à travers les "
objectifs de
dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants
actifs ou retraités titulaires de droits propres
".
Ces dépenses correspondent aux opérations courantes des
régimes, effectuées en métropole et dans les DOM. Elles
recouvrent :
- les
prestations sociales
: il s'agit soit de prestations rendues
obligatoires par la législation, soit de prestations extralégales
(prestation d'action sanitaire et sociale), relevant de l'initiative de
l'organisme gestionnaire ;
- les
prestations de services sociaux
, qui visent pour l'essentiel
à abaisser le coût d'accès au système de soins de
santé : il s'agit notamment de la prise en charge partielle des
cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux ;
- les frais de
gestion
engagés par les organismes de
sécurité sociale ;
- les
transferts
entre régimes de protection sociale ;
- les
frais financiers
et les
autres dépenses
.
Par assimilation au régime général, quatre branches ont
été retenues :
- la branche
maladie-maternité-invalidité-décès ;
- la branche accidents du travail ;
- la branche vieillesse ;
- la branche famille.
Les comptes de la sécurité sociale, traditionnellement
présentés toutes branches confondues, ont été
éclatés pour satisfaire à cette décomposition en
branches. Les règles comptables des organismes de sécurité
sociale fluctuant d'un régime à l'autre, un certain nombre de
conventions ont dû être adoptées :
- les dépenses de la
branche famille
sont pour l'essentiel
celles de la CNAF, qui retrace déjà dans ses comptes l'ensemble
des prestations légales servies par les différents organismes,
ainsi que les charges annexes supportées par les organismes du
régime général. Y sont ajoutés les frais de gestion
administrative et d'action sociale de régimes agricoles pour la partie
correspondant aux cotisations complémentaires familiales, ainsi que ceux
du régime minier ;
- la branche des
accidents du travail
rassemble, outre les
dépenses des fonds déjà existants (CNAMTS, salariés
agricoles, Mines, FCAT, FCATA, Fonds d'allocation temporaire
d'invalidité des agents des collectivités locales) les
dépenses effectuées directement par les régimes
d'employeurs, en contrepartie de cotisations dites " fictives " ;
- la définition d'une branche
maladie-maternité-invalidité-décès
pose un
problème particulier.
Le régime général et les régimes alignés sur
celui-ci rattachent les risques invalidité et décès au
risque maladie. Dans ces régimes, les prestations d'invalidité
sont servies par la branche maladie jusqu'à ce que les
bénéficiaires atteignent 60 ans. Les pensions de vieillesse se
substituent ensuite à celles-ci. Il n'en va pas de même des
régimes spéciaux les plus importants, dans lesquels une pension
d'invalidité peut continuer à être servie jusqu'au
décès de l'intéressé. Le parti retenu a
été de rattacher dans ce cas à la branche maladie les
dépenses d'invalidité afférentes à des
bénéficiaires de droits directs âgés de moins de
soixante ans.
La
branche vieillesse
rassemble les prestations d'assurance vieillesse
correspondant à des droits directs ou dérivés, les
prestations d'assurance veuvage, et les prestations d'invalidité servies
à des bénéficiaires de droits directs âgés de
plus de soixante ans, ou des bénéficiaires de droits
dérivés. Ces conventions sont identiques à celles
utilisées pour déterminer les transferts de compensation entre
régimes.
La grande nouveauté des lois de financement est de consacrer
implicitement la notion de
" branche "
pour l'ensemble des
régimes de sécurité sociale, et non pour le seul
régime général.
c) Un objectif particulier pour la branche assurance maladie : l'ONDAM
Le
Parlement fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base,
l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).
L'Objectif national de dépenses de l'assurance maladie comprend :
- les dépenses de soins ambulatoires et d'hospitalisation des trois
risques maladie, maternité et accidents du travail ;
- les dépenses correspondant aux prestations en espèces des
deux risques maladie et accidents du travail (incapacité temporaire).
Outre les dépenses de gestion administrative et d'action sanitaire et
sociale et de prévention ainsi que les frais financiers, ne sont
exclues, en ce qui concerne les prestations, que les indemnités
journalières maternité et les rentes d'accidents du travail.
L'ONDAM est décliné en quatre sous-enveloppes, dont l'une (les
soins de ville) fait l'objet d'un avenant à la convention d'objectifs et
de gestion entre l'Etat et la CNAMTS.
Cette enveloppe " soins de ville " est elle-même ensuite
répartie entre les différents prescripteurs par les conventions
signées entre les caisses d'assurance maladie et les professionnels de
santé.
La déclinaison de l'ONDAM en quatre sous-enveloppes
L'ONDAM
est réparti en quatre sous-enveloppes :
- le montant des
soins de ville
;
- le montant des
dépenses sanitaires d'hospitalisation
publique
;
- le montant des
dépenses médico-sociales
;
- le montant des
dépenses sanitaires d'hospitalisation
privée.
Les ordonnances n° 96-344, 96-345 et 96-346 du 24 avril 1996 relatives
à l'organisation de la sécurité sociale, à la
maîtrise médicalisée des dépenses de soins et
à la réforme de l'hospitalisation publique et privée ont
précisé les conditions de la déclinaison de l'ONDAM.
Un avenant annuel à la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat
et la CNAMTS détermine,
" en fonction de l'objectif annuel
d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté par le
Parlement, l'objectif prévisionnel d'évolution des
dépenses de soins de ville (...) ainsi que les conditions et les
modalités de sa mise en oeuvre "
.
L'ordonnance n° 96-345 dispose que
" chaque année,
compte tenu de l'objectif prévisionnel d'évolution des soins de
ville, une annexe à la ou aux conventions
[entre les organismes
d'assurance maladie et les médecins]
fixe, pour les médecins
généralistes d'une part, pour les médecins
spécialistes d'autre part, l'objectif prévisionnel
d'évolution des dépenses d'honoraires, de
rémunérations, de frais accessoires et de prescription "
.
L'ordonnance n° 96-346 portant réforme de l'hospitalisation
publique et privée prévoit que
" chaque année, les
ministres chargés de la santé, de la sécurité
sociale, du budget et de l'économie déterminent, en fonction de
l'objectif national d'évaluation des dépenses d'assurance maladie
voté par le Parlement, l'objectif prévisionnel d'évolution
des dépenses des établissements (...) et, corrélativement,
le montant total annuel des dépenses hospitalières prises en
compte pour le calcul de la dotation globale et des tarifs de prestations des
établissements susvisés ".
Un mécanisme de même nature est prévu pour les cliniques
privées.
Enfin, l'article 33 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999 encadre l'évolution des dépenses du secteur
médico-social.
d) Les plafonds d'avances de trésorerie
Enfin,
le Parlement fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base comptant
plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits
propres ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur
financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non
permanentes, "
les limites dans lesquelles ses besoins de
trésorerie peuvent être couverts par de telles
ressources
".
Cette formulation complexe recouvre la réalité suivante :
chaque année, la loi de financement fixe le découvert maximum des
régimes dont la situation justifie le recours à l'emprunt ;
depuis la première loi de financement, le régime
général, le régime des exploitants agricoles, la caisse
autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, le Fonds
spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels
de l'Etat sont concernés. La Caisse nationale de retraite des agents des
collectivités locales (CNRACL) s'est ajoutée à cette liste
depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour
1998.
e) Une information abondante
L'information soumise au Parlement est abondante, comme en témoignent les annexes prévues par la loi organique.
Les
annexes de la loi de financement définies
par l'article
LO. 111-4 - II du code de la sécurité sociale
L'annexe
a)
présente les données de la situation sanitaire et
sociale de la population ;
L'annexe
b)
rend compte de la mise en oeuvre des dispositions des
lois de financement de la sécurité sociale de l'exercice
précédent ;
L'annexe
c)
décrit l'évolution prévisible,
pour l'année en cours et l'année suivante, des recettes et des
dépenses des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou
retraités titulaires de droits propres et, le cas échéant,
de leurs besoins de trésorerie en cours d'exercice, ainsi que les
perspectives d'évolution de ces recettes et de ces dépenses pour
les deux années postérieures ;
L'annexe
d)
décrit, pour l'année en cours et
l'année suivante, par catégorie, les ressources des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;
L'annexe
e)
fait apparaître, pour l'année en cours,
les compensations financières entre régimes ;
L'annexe
f)
décrit, pour l'année en cours et
l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes ayant
pour mission de concourir au financement de ces mêmes régimes (FSV
- CADES) et, s'il y a lieu, à l'apurement de la dette ;
Enfin, l'annexe
g)
retrace, pour les trois années
précédentes, d'une part, les comptes de la protection sociale qui
regroupent l'ensemble des prestations sociales et les moyens de leur
financement en mettant en évidence leur place dans les équilibres
généraux économiques et financiers, d'autre part, l'effort
social de la Nation qui regroupe les prestations sociales et les charges qui en
découlent pour l'Etat, les collectivités locales, les employeurs,
les assurés et les contribuables.
Certaines de ces annexes (Effort social de la Nation) existaient
déjà, en tant qu'annexes aux projets de loi de finances ou
étaient prévues par la loi du 25 juillet 1994.
Ces annexes font partie intégrante du projet de loi de financement de
même que les annexes prévues par l'ordonnance portant loi
organique du 2 janvier 1959 font partie du projet de loi de finances.
En conséquence, le dépôt de la dernière annexe fait
courir le délai prévu par la Constitution à l'article
47-1.
f) Un domaine protégé
Si
l'article 40 de la Constitution, relatif à l'irrecevabilité
financière, s'applique dans des conditions de droit commun aux
amendements déposés sur les projets de loi de
financement
11(
*
)
, en revanche, le
contenu même des lois de financement est protégé, de
manière stricte, par le III de l'article LO 111-3 du code de la
sécurité sociale. Seules des lois de financement peuvent modifier
les dispositions relatives aux prévisions de recettes, aux objectifs de
dépenses, à l'ONDAM et aux plafonds d'avances de
trésorerie.
Les dispositions introduites par voie d'amendement ne sont recevables que si
elles ont un effet direct sur l'équilibre financier des régimes
obligatoires de base ou si elles améliorent le contrôle sur
l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
Les règlements des deux assemblées ont adopté des
dispositions similaires, mais qui ne se rejoignent pas tout à fait, pour
assurer la protection du domaine " réservé " des lois
de financement.
Les
règles de recevabilité posées
par les règlements
des deux assemblées
Art. L. 121-2 du règlement de l'Assemblée nationale
(introduit
par la résolution n° 582 du 3 octobre 1996)
Les amendements contraires aux dispositions du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale sont déclarés irrecevables dans les conditions prévues aux articles 92 et 98 (NB - règles d'irrecevabilité financière) .
Art.
49 du règlement du Sénat
Alinéas 7 et 8
(introduit
par la résolution n° 504 (1995-1996) du 3 octobre 1996)
7. - L'irrecevabilité des amendements
tirée
de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale peut
être soulevée par le Gouvernement, la commission des affaires
sociales, la commission saisie au fond ou tout sénateur.
L'irrecevabilité est admise de droit, sans qu'il y ait lieu à
débat, lorsqu'elle est affirmée par la commission des affaires
sociales. L'amendement est mis en discussion lorsque la commission des affaires
sociales ne reconnaît pas l'irrecevabilité.
8. - Lorsque la commission des affaires sociales n'est pas en
état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur
l'irrecevabilité de l'amendement, l'article en discussion est
réservé. Quand la commission estime qu'il y a doute, son
représentant peut demander à entendre les explications du
Gouvernement et de l'auteur de l'amendement qui dispose de la parole pendant
cinq minutes. Si le représentant de la commission estime que le doute
subsiste, l'amendement et l'article correspondant sont réservés
et renvoyés à la commission. Dans les cas prévus au
présent alinéa, la commission doit faire connaître ses
conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat, autrement,
l'irrecevabilité sera admise tacitement.
L'irrecevabilité s'applique à la fois :
- aux amendements sur les projets de loi de financement, afin
d'éviter les " cavaliers " sociaux ;
- aux dispositions des projets et propositions de loi qui
empiéteraient sur le domaine " exclusif " des lois de
financement.
A l'Assemblée nationale, l'irrecevabilité est examinée par
le bureau de la commission des finances, tandis que le Sénat
prévoit une procédure spécifique, laissant à la
commission des Affaires sociales le soin de se prononcer.
La méconnaissance de l'article LO. 111-3 du code de la
sécurité sociale est naturellement un motif possible de recours
devant le Conseil constitutionnel. Ce dernier
12(
*
)
a considéré que les
dispositions de la loi organique avaient pour objet "
de faire obstacle
à ce que les conditions générales de l'équilibre
financier, telles qu'elles résultent de la loi de financement de la
sécurité sociale de l'année, modifiée le cas
échéant, par des lois de financement rectificatives ne soient
compromises par des charges nouvelles résultant de l'application de
textes législatifs ou réglementaires dont les incidences sur les
conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient
pu, au préalable, être appréciées et prises en
compte par une des lois de financement susmentionnées ".
Le législateur peut modifier ainsi l'affectation des recettes de la
sécurité sociale, à condition que les dispositions
décidées n'entrent en vigueur qu'au cours de l'exercice
suivant
13(
*
)
.