I. - L'ÉVALUATION
L'importance croissante des fonds publics consacrés à l'emploi requiert une évaluation comparée de ces différents types de mesures à l'aune des objectifs qui leurs sont assignés.
De nombreux rapports ont été commandés dans la période récente aux organismes publics d'évaluation à propos de dispositifs ou d'ensemble de mesure précis. Parmi ces derniers, la réduction du temps de travail a été traitée par le Conseil d'Analyse Économique (Taddéi, 1998) et le CSERC (1998), l'allégement des charges sur les bas salaires a fait l'objet de trois rapports (CSERC 1996, Chadelat 1997 et Malinvaud 1998) et de travaux antérieurs dans le cadre du Commissariat général du Plan (Minc, 1994, Maarek, 1994), la dépense publique pour l'emploi (excluant les mesures d'ordre général) a fait l'objet d'un bilan de la DARES (1996) portant sur quarante ans de politique de l'emploi.
Peu de travaux mettent en balance l'ensemble des dispositifs du point de vue de leur efficacité comparée. L'originalité de la présente étude est donc l'enquête comparative de l'efficacité de l'ensemble des flux consacrés à l'emploi, qu'il s'agisse des mesures d'ordre général ou des dispositifs ciblés, sectoriels et locaux. Cette évaluation répond à l'objectif d'aider à la décision en ce qui concerne l'orientation immédiate de la politique publique de l'emploi.
Depuis une décennie, le mécanisme privilégié par les dispositifs ciblés ou d'ordre général de la politique de l'emploi est essentiellement la réduction du coût relatif du travail et principalement du travail non-qualifié. Le bilan mitigé de ces politiques, dressé par l'étude présentée par le METIS, amène à explorer de nouvelles pistes en précisant le diagnostic sur les causes de la persistance du chômage.
II. - RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL ET FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Parmi ces pistes, le Gouvernement a décidé d'engager une réflexion autour de deux axes complémentaires : la réforme du financement de la protection sociale et la réduction du temps de travail. Cette dernière se veut incitative dans le cadre du passage aux 35 heures afin de stimuler les entreprises où les acteurs qui s'engagent dans une négociation sur l'organisation de la production et l'emploi. Le contenu de la réforme du financement de la protection sociale doit alors être rapidement précisé, afin de la mener conjointement à la mise en place de la deuxième loi sur les 35 heures qui doit fixer les conditions définitives du passage aux 35 heures.
Les contenus possibles d'une telle réforme du financement de la protection sociale sont cependant loin de faire l'unanimité parmi les protagonistes de la politique de l'emploi. Dans ces conditions, l'étude du METIS se limite à dresser une typologie des propositions en présence, en mettant l'accent à la fois sur le choix de société qu'elles sous-tendent et sur l'efficacité économique en termes d'emplois dont chacune d'elles est porteuse.
Au coeur du débat de société, se trouve tout d'abord posée la question des catégories de revenus qui doivent participer au financement de la protection sociale. Se trouve ensuite posée la question du lien qui doit ou non exister entre le caractère universel de la protection sociale, voulu par le Gouvernement, et les modes de financement, plus ou moins fiscalisés, sur lesquels doit reposer le système. Faut-il conserver une assiette salaire au nom de la généralisation de la société salariale ? Faut-il l'étendre à d'autres catégories de revenus tels les profits des entreprises et les revenus du capital ? Faut-il changer radicalement d'assiette en substituant une assiette « valeur ajoutée » à l'assiette « salaire » ? Tels sont les termes concrets des choix politiques auxquels les pouvoirs publics ont à faire face.
Le second débat est un débat économique portant sur l'efficacité (en termes de créations d'emplois) de chaque type de prélèvement. À la demande du Premier Ministre, deux rapports - le rapport sur la réforme des cotisations patronales, rédigé par Jean-François Chadelat (1997) et le rapport intitulé « les cotisations sociales à la charge des employeurs, une analyse économique » , rédigé par Edmond Malinvaud (1998) -, ont tenté de définir les termes d'un tel débat. Le rapport Chadelat recommande une extension de l'assiette, voire un changement d'assiette, afin d'intégrer la valeur ajoutée, ou bien une modulation des cotisations patronales (dans ce cas toujours assises sur les salaires) en fonction de la part des salaires dans la valeur ajoutée. Le rapport Malinvaud, pour sa part, propose une mesure d'ordre général d'allégement du coût du travail non-qualifié : cette proposition se situe dans la lignée de la politique de l'emploi menée en France durant la décennie qui s'achève. Ces deux rapports n'établissent cependant pas une évaluation systématique des différents scénarios. Le rapport Malinvaud propose néanmoins une simulation de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires.
À partir des hypothèses utilisées par le rapport Malinvaud lui-même, l'étude conduite par le METIS a complété la modélisation de l'économie, inachevée, selon lui, dans le modèle ayant servi de support audit rapport Malinvaud. Sur cette base, le METIS a procédé à des simulations portant sur l'ensemble des scénarios de réformes possibles, notamment ceux esquissés, mais non-éprouvés, dans le rapport Chadelat.