Chambres régionales des comptes et élus locaux

ANNEXES

ANNEXE N° I : Examen du rapport du groupe de travail par la commission des finances et la commission des lois.

ANNEXE N° II : Liste des personnes entendues par le groupe de travail.

ANNEXE N° III : Comptes rendus des auditions.

ANNEXE N° IV : Le " texte de référence ", élaboré par la Cour des comptes, sur la forme et la présentation des lettres d'observations définitives.

ANNEXE N° I

EXAMEN DU RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET LA COMMISSION DES LOIS

Réunies le mardi 23 juin 1998, sous la présidence conjointe de M. Jacques Larché, président de la commission des lois, et de M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, les deux commissions ont entendu une communication de M. Jean-Paul Amoudry, président, et de M. Jacques Oudin, rapporteur, sur les conclusions du groupe de travail commun aux deux commissions sur les chambres régionales des comptes.

M. Jacques Larché, président de la commission des lois, a tout d'abord rappelé que le groupe de travail sur les chambres régionales des comptes, commun à la commission des finances et à la commission des lois, avait été constitué à son initiative et à celle de M. Christian Poncelet, à la suite du dépôt, le 25 février 1997, de la proposition de loi n° 229 de MM. Patrice Gélard, Jean-Patrick Courtois et de plusieurs de leurs collègues, destinée à préciser les compétences des chambres régionales des comptes.

M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, a mis en valeur les auditions auxquelles avait procédé le groupe de travail pour parvenir à une large concertation.

M. Jean-Paul Amoudry, président du groupe de travail, a précisé que celui-ci s'était assigné pour tâche de dresser un bilan, après quinze années de pratique de l'action des chambres régionales des comptes et des modalités d'exercice du contrôle financier.

M. Jean-Paul Amoudry a souligné que les réflexions de ce groupe de travail s'étaient inscrites dans une double perspective. Il a indiqué, en premier lieu, que le principe du contrôle financier constituait un corollaire indispensable et incontestable de la décentralisation et un indéniable facteur de transparence de la gestion publique locale. Il a, en second lieu, rappelé que le respect de la démocratie exigeait néanmoins que le contrôle financier se garde de heurter deux écueils, d'une part, la tentation de se prononcer en opportunité sur les choix démocratiquement effectués par les assemblées locales et, d'autre part, l'excès de rigidité qui ne tiendrait pas compte de la grande complexité du contexte juridique, économique et financier dans lequel interviennent les collectivités locales. Sur ce point, il a rappelé que ce contexte avait contribué, lors des dernières élections municipales, à décourager de nombreux maires sortants qui n'avaient pas sollicité le renouvellement de leur mandat.

M. Jean-Paul Amoudry a ensuite souligné que les conclusions du groupe de travail avaient pour ambition de proposer des modifications des conditions de la mise en oeuvre du contrôle financier local, qui constituait la contrepartie démocratique de l'accroissement des pouvoirs dévolus aux collectivités locales, ayant pour objet de rendre celui-ci plus respectueux des principes généraux du droit. Il a enfin indiqué que ces conclusions étaient destinées à constituer un rapport d'étape dont l'ambition était de contribuer au dialogue indispensable entre chambres régionales des comptes et élus locaux.

M. Jacques Oudin, rapporteur, présentant les conclusions du groupe de travail, a souligné que celles-ci étaient marquées par la volonté d'inscrire l'exercice du contrôle financier local dans le cadre du respect des principes généraux du droit qui tiennent, notamment, à la rigueur de l'instruction, au respect des droits de la défense, à la proportionnalité des sanctions ainsi qu'au droit d'exercer un recours à l'encontre de tout acte administratif faisant grief.

A l'issue de cette présentation, M. Jacques Larché, président de la commission des lois, a fait remarquer que ces conclusions pourraient servir de base à une éventuelle réforme législative des modalités du contrôle financier. Il a relevé que ce travail avait très justement rappelé, d'une part, le caractère indissociable de la décentralisation et du contrôle financier local et, d'autre part, la nécessité de garantir les droits de la défense dans ce domaine. Il a, par ailleurs, confirmé que la complexité du cadre juridique et financier dans lequel interviennent les collectivités locales avait constitué un facteur de découragement des maires et contribué à dissuader un grand nombre d'entre eux de se représenter aux élections municipales de 1995.

M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, a pour sa part insisté sur l'importance du lien qui existait entre la décentralisation et le contrôle financier local. Il a précisé qu'il convenait néanmoins de veiller au respect des droits de la défense. Il a, par ailleurs, noté que la définition d'une frontière objective entre l'appréciation de l'opportunité des décisions prises par une assemblée locale et le contrôle de la régularité juridique de celles-ci ne constituait pas une tâche aisée. Il a ensuite déploré l'incertitude juridique qui pesait sur les actes des collectivités locales qui "passaient le cap" du contrôle de légalité et qui suscitaient ensuite des critiques de la part des chambres régionales des comptes. S'agissant enfin de la fonction de conseil des chambres régionales des comptes, il a souhaité que celles-ci puissent continuer de s'exercer de façon informelle.

M. Michel Charasse s'est dit en accord avec la "philosophie d'ensemble" des conclusions du groupe de travail à l'exception de quelques divergences ponctuelles. A cet égard, il a tout d'abord précisé que la frontière entre contrôle de la régularité et contrôle de l'opportunité était difficile à définir mais que la réaffirmation de son principe était indispensable. Sur ce point, il a contesté toute forme de contrôle de l'utilité des dépenses des collectivités locales par les chambres régionales des comptes.

M. Michel Charasse a ensuite estimé qu'il convenait de conférer une valeur juridictionnelle aux lettres d'observations définitives afin que celles-ci puissent faire l'objet de recours en appel et en cassation. Il a, par ailleurs, insisté sur la nécessité d'imposer aux chambres régionales des comptes le respect de l'autorité de la chose jugée. A cet égard, il a considéré qu'il fallait, en premier lieu, veiller à ce que les chambres régionales des comptes ne puissent pas se prononcer, dans le cadre d'un examen de la gestion d'une collectivité locale, sur les périodes dont les comptes avaient déjà été jugés ou vérifiés.

En deuxième lieu, M. Michel Charasse a souligné qu'en cas d'opposition entre l'appréciation d'une chambre régionale des comptes et un jugement d'un tribunal administratif, l'autorité de la chose jugée devait conduire la chambre régionale des comptes à s'en tenir aux termes de ce jugement. En troisième lieu, il a insisté sur le fait qu'une chambre régionale des comptes ne pouvait en aucun cas se prononcer sur la légalité d'actes réglementaires dont elle aurait à connaître dans l'exercice de sa mission.

Par ailleurs, M. Michel Charasse a souhaité que les comptes des collectivités locales ayant fait l'objet d'un jugement d'une chambre régionale des comptes ou ayant été apurés par les comptables supérieurs du Trésor ne puissent plus faire l'objet d'une autre forme de contrôle, tel que celui exercé par les Unions de recouvrement des cotisations de la sécurité sociale et des allocations familiales (URSSAF). Il a proposé que la faculté reconnue au préfet de consulter les chambres régionales des comptes soit développée sur le modèle de la consultation des présidents de tribunal administratif.

Puis, M. Michel Charasse a souligné qu'il convenait d'unifier le régime juridique applicable en matière de démission d'office à la suite d'une déclaration définitive de gestion de fait, de telle sorte que celle-ci soit, dans tous les cas, prononcée par le préfet. Enfin, il a évoqué le problème de l'exercice du droit de grâce au regard des condamnations et amendes prononcées par l'ensemble des juridictions financières, en soulignant la spécificité du pouvoir de remise, exercé dans ce domaine par le ministre du budget, alors qu'il s'agissait de sanctions quasi pénales qui, à ses yeux, devraient relever du Président de la République.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a noté le très grand intérêt des conclusions du groupe de travail en soulignant qu'il avait apprécié la façon dont la problématique du contrôle financier local avait été présentée. Il a estimé que ce document pouvait servir de référence à une future réforme législative.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a ensuite indiqué que quatre points recueillaient son entière approbation. Tout d'abord, il a relevé qu'il était indispensable de confirmer le refus de toute forme de contrôle de l'opportunité des décisions prises par des assemblées démocratiquement élues. Puis, il a insisté sur la nécessité de garantir le secret de l'instruction et, par conséquent, le caractère confidentiel et non communicable des lettres d'observations provisoires. Il a ensuite considéré qu'il était indispensable de veiller au respect du caractère contradictoire de l'ensemble des procédures applicables devant les chambres régionales des comptes. Il s'est enfin dit favorable à l'idée d'instituer un "droit d'alerte" des chambres régionales des comptes sur les défauts de la législation que celles-ci relevaient dans l'exercice de leurs fonctions.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a ensuite exprimé une réserve sur l'idée de demander aux chambres régionales des comptes d'inclure des appréciations positives dans les lettres d'observations définitives. Il s'est aussi dit réservé sur l'opportunité d'annexer le texte des lettres d'observations provisoires à celui des lettres d'observations définitives. Il a en outre considéré que les chambres régionales des comptes devaient veiller à respecter, dans la formulation de leurs observations, une rédaction neutre pour éviter tout caractère accusatoire.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a ensuite souligné son opposition à l'idée de conférer un caractère supra régional à certaines chambres régionales des comptes dans le cadre d'un éventuel regroupement des chambres qui n'atteignent pas "la taille critique". S'agissant des divergences d'appréciation entre le contrôle de légalité et le contrôle financier, il a rappelé que chacune de ces deux formes de contrôle comportait des spécificités inévitables. Il a enfin considéré qu'il n'était pas nécessaire d'instituer une nouvelle forme de recours à l'encontre des lettres d'observations définitives.

M. Jacques Oudin, rapporteur, a précisé qu'en l'état actuel du droit, les lettres d'observations définitives étant réputées ne pas faire grief, elles n'étaient pas susceptibles de faire l'objet d'un recours juridictionnel. Il a indiqué que le groupe de travail proposait en conséquence de combler cette lacune.

M. Jean-Pierre Schosteck a considéré, pour sa part, que l'adjonction, en annexe des lettres d'observations définitives, du texte des lettres d'observations provisoires n'était pas souhaitable dans la mesure où ces dernières comportaient souvent des erreurs, y compris purement matérielles. Il a, par ailleurs, souligné qu'au sein d'un groupe de travail constitué entre la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte (FNSEM) et les chambres régionales des comptes dont il était membre, il avait été convenu que les magistrats devaient être plus attentifs à l'interprétation médiatique du vocabulaire juridique traditionnellement employé dans les lettres d'observations définitives. Il a enfin relevé l'excessive durée de certaines procédures d'examen de la gestion qui pouvaient dépasser quatre années.

M. François Blaizot s'est félicité de la qualité du rapport du groupe de travail et a considéré qu'il contribuerait à faire progresser la réflexion dans ce domaine. Il a, par ailleurs, regretté que les chambres régionales des comptes s'en tiennent trop souvent à une simple critique de la gestion locale. Il a souhaité que ces juridictions financières tiennent un meilleur compte de l'ensemble de la gestion de la collectivité locale qu'elles examinent. Il s'est dit enfin très favorable à l'institution d'une faculté d'exercer un recours à l'encontre des lettres d'observations définitives.

A l'issue de ce débat, les deux commissions réunies ont alors décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication des conclusions du groupe de travail (sous la forme d'un rapport d'information).