B. POUR UNE DEFINITION LEGALE DE L'OBJET DE L'EXAMEN DE GESTION
1. Les inconvénients d'une définition elliptique de l'examen de la gestion
Telles
qu'elles résultent du dernier alinéa de l'
article 87
de
la loi du 2 mars 1982 -désormais codifié à l'
article L.
211-8
du code des juridictions financières- les dispositions
relatives à l'examen de la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics par les chambres
régionales des comptes sont particulièrement
elliptiques
.
L'
article L. 211-8
précité se borne, en effet, à
prévoir que "
la chambre régionale des comptes examine la
gestion des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics
". Il énonce, en outre, les
autres établissements, sociétés, groupements ou organismes
pouvant faire l'objet d'un tel examen et spécifie que l'examen de la
gestion peut être effectué sur demande motivée du
représentant de l'Etat ou de l'autorité territoriale.
Mais ces dispositions ne donnent aucune indication ni sur l'objet, ni sur le
contenu de l'examen de la gestion.
Cette lacune présente des
inconvénients majeurs
qui ont
été soulignés par plusieurs magistrats des juridictions
financières entendus par le groupe de travail. Elle est en particulier
de nature à susciter un risque que des magistrats dans l'exercice d'une
fonction, pourtant non juridictionnelle, portent une appréciation sur
l'opportunité des choix effectués par une collectivité
locale.
Ces inconvénients sont d'autant plus réels que le
pouvoir
d'informer
reconnu aux chambres par la loi du 15 janvier 1990
confère à leurs observations un impact considérable sur
l'opinion publique.
2. Une précision législative nécessaire
Le
groupe de travail est conscient des difficultés attachées
à une définition législative de l'objet de l'examen de la
gestion d'une collectivité. Si elle est trop large, elle peut
apparaître comme une habilitation générale à
intervenir dans la gestion locale, solution peu conciliable avec les principes
mêmes de la décentralisation et avec l'
article 72
de la
Constitution. Si elle est trop étroite, elle peut être
perçue comme de nature à restreindre de manière anormale
les missions des chambres régionales des comptes dans ce domaine.
Cependant, soucieux de remédier aux inconvénients de l'absence de
définition, le groupe de travail a jugé possible de
synthétiser dans la loi des
éléments de
définition
qui n'ont pas paru soulever d'objections au cours des
auditions auxquelles il a procédé.
Ces éléments pourraient être les suivants.
• Si l'examen de la gestion porte d'abord sur la conformité des
actes de gestion aux lois et règlements, il doit obligatoirement
s'appuyer sur la
référence aux textes
qui auraient
été méconnus.
• Cet examen doit porter, en deuxième lieu, sur
l'économie des moyens
mis en oeuvre, leur
efficience
ainsi
que sur
l'efficacité
des actions entreprises par rapport aux
objectifs,
sans que ceux-ci qui relèvent de la responsabilité
exclusive des élus puissent être en eux-mêmes
critiqués.
• La lettre d'observations définitives doit prendre explicitement
en compte les résultats de la
procédure contradictoire.
• Par sa structure même, elle doit tenir compte de
l'importance
relative
des observations formulées dans la gestion globale de la
collectivité.
• Elle doit formuler des
recommandations concrètes
permettant, aux yeux de la chambre, d'améliorer tel ou tel aspect de la
gestion locale.
L'
article L. 211-8
du code des juridictions financières
pourrait, à cette fin,
être complété
dans les
termes suivants :
"
L'examen de la gestion porte sur la régularité des
actes de gestion et sur l'économie de moyens mis en oeuvre par rapport
aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante
sans que ces objectifs, dont la définition relève de la
responsabilité exclusive des élus, puissent eux-mêmes faire
l'objet d'observations.
" Les observations que la chambre régionale des comptes formule
à cette occasion mentionnent les dispositions législatives ou
réglementaires dont elles constatent la méconnaissance. Elles
prennent en compte expressément les résultats de la
procédure contradictoire avec l'ordonnateur de la collectivité
concernée. L'importance relative de ces observations dans l'ensemble de
la gestion de la collectivité ou de l'établissement public est
évaluée. Enfin, elles formulent des recommandations
concrètes sur les aspects de la gestion examinés par la
chambre. ".
En définitive,
l'examen de la gestion des collectivités
locales est appelé à se transformer en un véritable
audit
de l'action locale dans une optique d'aide à la
décision future de la collectivité.