CHAPITRE 3 - FISCALITÉ ET FINANCEMENTS PUBLICS SUR LE LITTORAL84 ( * )
1. Certains transferts de l'État concernent plus particulièrement les communes du littoral
Les communes du littoral, et dans certains cas leur groupements, bénéficient au même titre que les autres communes françaises de l'ensemble des transferts de l'État 85 ( * ) . Certains concours financiers les concernent, néanmoins, plus particulièrement. Ce sont ceux qui introduisent dans leurs critères d'éligibilité des aspects liés à la vocation touristique des sites ou à la présence d'espaces naturels à préserver :
- la DGF à travers deux composantes : la Dotation Touristique et la Dotation de Solidarité Rurale (DSR),
- le Fonds National de Péréquation de la TP, avec la Dotation de Développement Rural (DDR).
Les exploitations demandées à la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) ont permis de déterminer le montant de la dotation touristique perçue par les communes du littoral. Il n'a malheureusement pas été possible d'obtenir la même information pour la DSR et la DDR.
Sur le 1,1 milliard de Dotation touristique versé en 1993, 508 millions, soit 46 %, ont été perçus par les communes du littoral. À titre de comparaison, les communes de montagne ont bénéficié de 485 millions, soit 44 % du total. On voit par là que ces communes sont les principales bénéficiaires du système puisqu' elles ont reçu 90 % des sommes allouées.
Sur les 909 communes du littoral, 471 ont reçu une Dotation touristique soit environ une sur deux.
La dotation touristique des communes du littoral est de 267 francs en moyenne par habitant permanent, soit 5 % de plus que la moyenne nationale, (254 francs par habitant). Elle représente 30 % du produit de Taxe d'habitation ou 24 % du produit de Taxe professionnelle perçu par les communes du littoral.
Si en moyenne, la Dotation forfaitaire de la DGF constitue donc une recette non négligeable, son rendement par habitant est toutefois très différent d'une commune à l'autre. Par exemple, Ouistreham a perçu une dotation de 84 francs par habitant contre 2 905 francs pour le Mont Saint Michel ou 4 270 francs pour Le Barcarès.
La répartition régionale montre une forte concentration sur la façade méditerranéenne, (Languedoc-Roussillon : 22 %, PACA : 19 %, Corse : 6 %) et sur la façade atlantique, (Pays de Loire : 19 %, Bretagne : 15 %, Aquitaine : 12 %).
Dotation touristique en 1993
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Dotation touristique 1993 en MF |
Dotation touristique 1993 en F/Hab. |
Nombre de communes concernées |
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pourcentage du total |
508,2 46 % |
267 |
471 15 % |
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602,0 |
244 |
2 731 |
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pourcentage du total |
54 % |
85 % |
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Ensemble des communes pourcentage du total |
1 110,1 100 % |
254 |
3 202 100 % |
Concernant la DSR et la DDR, à défaut de connaître les montants perçus par les communes du littoral, les enveloppes nationales pour 1997 donnent une indication des masses en jeu : la DSR, 1,58 milliard et la DDR, 0,65 milliard.
En préambule à l'analyse, il convient de préciser que la réforme de la DGF du 31 décembre 1993 a marqué une évolution importante des transferts de l'État, notamment pour les trois dotations qui intéressent les communes du littoral.
Elle a notamment décidé du gel de la dotation touristique. Il s'agit d'un gel et non d'une disparition, ce qui signifie que :
- les communes bénéficiaires avant la réforme ont « depuis » leur dotation reconduite chaque année (une indexation est appliquée dans les mêmes conditions que la dotation forfaitaire, part principale de la DGF) ;
- les communes, qui n'étaient pas éligibles avant la réforme mais qui le seraient devenues depuis, ne peuvent plus en bénéficier.
La réforme de la DGF a également modifié profondément la DDR, en mettant en place un système déconcentré de répartition des crédits au niveau des préfets et en élargissant les critères d'éligibilité.
Enfin, les critères de répartition de la DSR ont été modifiés. Des notions nouvelles comme le potentiel fiscal rapporté à la superficie de la commune et non plus, comme auparavant, à la population, ont été introduites et se révèlent assez favorables aux communes du littoral.
1.1 Des transferts orientés vers le soutien au développement touristique des communes
Le législateur a le souci, depuis les années 60, d'apporter un soutien financier aux communes qui se tournent vers le tourisme, assimilé à l'immobilier, aux hébergements. Cette préoccupation s'inscrit dans une politique plus générale, qui dépasse le simple cadre des collectivités locales, de développement des activités touristiques en France.
Cette préoccupation se manifeste de deux façons :
- la prise en compte des résidences secondaires dans le calcul de la population retenue pour les différentes dotations qui composent la DGF (la population qui résulte des recensements est augmentée d'un habitant par résidence secondaire) 86 ( * ) . Cet avantage se traduit par une majoration directe des dotations perçues. L'avantage global est très difficile à estimer selon la DGCL. Il peut être néanmoins approché en rappelant qu'en moyenne la population prise en compte au titre des résidences secondaires représente 21 % de la population des communes touristiques contre seulement 4,6 % pour les autres communes ;
- l'introduction, dans les critères d'éligibilité à certaines dotations de l'État, de paramètres spécifiques aux communes touristiques.
Cette préoccupation se retrouvait, de façon très évidente, dans la dotation touristique d'avant 1993. Bien que gelé, le système antérieur dicte toujours la dotation actuelle.
La dotation supplémentaire aux communes touristiques, principale part de la dotation touristique, était fondée sur la notion de « capacité d'accueil » des communes. Cette notion servait à déterminer les communes éligibles, mais aussi à répartir la dotation entre les communes bénéficiaires. La capacité d'accueil était calculée par les préfectures, en additionnant le nombre de chambres dans les hôtels, les places dans les villages de vacances classés, les gîtes de France... En moyenne, la dotation supplémentaire était de 210 francs par habitant.
La dotation particulière aux petites communes à forte fréquentation touristique journalière, seconde part de la dotation touristique, était bâtie sur la population touristique journalière, établie à partir des emplacements publics aménagés pour l'accueil des touristes (emplacements pour les voitures et les autocars). En moyenne, la dotation particulière était de 44 francs par habitant.
La volonté de soutenir les communes touristiques se retrouve également dans la DDR. Elle repose sur un mécanisme innovant de répartition des dotations de l'État puisqu'à la différence des autres dotations, elle est attribuée de façon déconcentrée au niveau des préfectures. Surtout, elle est accordée sur présentation de projets par les collectivités locales (les trois quarts des crédits DDR sont réservés aux groupements, un quart est affecté aux communes).
La loi laisse une assez grande latitude aux préfets et à la commission d'élus qui l'assiste pour choisir les projets à subventionner. Elle précise uniquement que ces projets doivent offrir des perspectives en matière de création d'emplois ou d'accroissement des bases fiscales. Une attention particulière est portée aux projets de développement touristique et aux actions en faveur des espaces naturels. Parmi les projets des groupements subventionnés en 1995, 20 % concernent le développement touristique.
1.2 La prise en compte de la préservation des espaces naturels apparaît timidement avec la réforme de la DGF
Dans la loi du 02/02/95 relative au renforcement de la protection de l'environnement, il était précisé que " le rapport prévu dans la loi du 31/12/93 portant réforme de la DGF comportera des propositions tendant à compenser par les dotations de l'État les écarts de ressources et de charges entre collectivités territoriales résultant de la prise en charge de la gestion et de la protection des espaces naturels " .
Le rapport mentionné dans l'article de la loi précité a été présenté aux parlementaires en 1995. Force est de constater que les propositions ont été très prudentes. Le rapport s'est avant tout attaché à souligner la difficulté qu'il y aurait à instituer une compensation générale destinée à alléger les charges liées à la protection des espaces naturels.
Il a notamment souligné les deux obstacles majeurs auxquels un tel système se heurterait :
- la réticence forte que susciterait la création d'une nouvelle dotation particulière, alors que l'on sait que la multiplication de concours particuliers avait bloqué la DGF avant 1993 et rendu sa réforme indispensable. C'est pourquoi, d'ailleurs, le texte de 1993 fige les dotations particulières et les regroupe dans une seule enveloppe, la dotation forfaitaire ;
- la difficulté de définir un indicateur fiable et facilement mesurable des charges liées à la gestion des espaces naturels.
Le rapport terminait assez laconiquement en précisant que, de toute façon, des outils existaient d'ores et déjà et étaient suffisants pour répondre aux besoins. L'analyse des outils existants conduit à relativiser ce propos.
La Dotation de Développement Rural (DDR)
Comme il a été rappelé, la réforme de 1993 a introduit de façon explicite la notion d'actions en faveur des espaces naturels, comme critère d'éligibilité à la DDR. C'est la première fois que la préservation des espaces naturels est prise en compte dans la répartition d'un transfert de l'État.
Si l'effort est louable, l'impact est pour l'instant limité et ce, pour deux raisons :
- parce que l'enveloppe allouée à la DDR est modeste : 597 millions en 1995 ;
- parce que les crédits DDR ont été accordés prioritairement à des projets ayant pour objet le développement économique local.
Si l'on analyse les projets des groupements de communes qui ont été retenus en 1995, 70 % concernaient le développement économique local, 20 % le développement touristique et seulement 5 % des actions en faveur des espaces naturels.
La Dotation de Solidarité Rurale (DSR)
La protection des espaces naturels a été prise en compte indirectement dans la DSR, à travers la notion de potentiel fiscal superficiaire. C'est là encore une innovation de la réforme de 1993. Jusqu'à présent, la richesse fiscale était rapportée à la population, afin de relier un critère de richesse (le potentiel fiscal) avec un critère de dépense (la population). Avec le potentiel fiscal superficiaire, la variable représentative d'une charge n'est plus la population, mais la superficie de la commune. C'est une reconnaissance implicite des charges occasionnées sur le budget communal par la présence d'espaces naturels, généralement synonymes de grandes superficies.
L'impact de ce potentiel fiscal superficiaire est cependant faible. Il n'est pris en compte que dans la seconde fraction de la DSR, et pour seulement 10 % de cette fraction.
Le Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER)
La loi du 4/02/95 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a créé un Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER). Il représente 500 millions de francs et a pour vocation de contribuer à la gestion ou à la réhabilitation de l'espace rural, notamment des zones naturelles appartenant aux communes.
1.3 Les communes de montagne bénéficient d'avantages qui n'ont pas été étendus aux communes du littoral
Avant la réforme de 1993, les concours particuliers de l'État s'adressaient aux communes "touristiques" dans leur ensemble. On retrouve sous cette appellation principalement des communes de montagne et des communes du littoral.
La réforme de 1993, en gelant la dotation touristique, a donné lieu à d'après négociations avec les associations d'élus. Chacune essayant de mettre en avant les spécificités des communes qu'elles représentaient, afin d'obtenir dans les nouvelles règles de la DGF des mécanismes favorables. À ce jeu, certaines associations ont indéniablement mieux réussi que d'autres.
Il en ressort, par exemple, que dans le texte de loi, certaines dispositions ont été spécialement prévues pour les communes de montagne. Il ne serait pas illogique, compte tenu des similitudes entre communes de montagne et communes du littoral (vocation touristique des sites, étendue des territoires communaux, charges liées à la protection des espaces naturels), que ces dernières puissent bénéficier également de ces avantages.
La Dotation de Développement Rural (DDR)
La DDR est une dotation déconcentrée au niveau des départements. La répartition de l'enveloppe nationale entre les départements est établie à partir de trois critères :
- pour 50 %, le potentiel fiscal des communes ou groupements éligibles ;
- pour 25 %, le nombre de communes ou de groupements éligibles. Il est prévu que le nombre de communes est doublé en zone de montagne, les groupements de montagne sont majorés ;
- pour 25 %, la population concernée.
La Dotation de Solidarité Rurale (DSR)
La DSR est répartie en deux enveloppes : la fraction bourg-centre (435 MF) et la fraction péréquation (865 MF en 1995). Cette dernière tient compte dans sa répartition de quatre critères :
- pour 30 % du potentiel fiscal ; - pour 30 % de la longueur de voirie classée dans le domaine public communal. Pour les communes situées en zone de montagne, la longueur de voirie est doublée ;
- pour 30 % en fonction du nombre d'élèves scolarisés ;
- pour 10 % en fonction du potentiel fiscal superficiaire.
* 84 Annexes 9 à 16
* 85 Les transferts de l'État aux collectivités représentent 243 milliards de francs en 1997. Il ne nous a pas été possible d'obtenir une clé de répartition rigoureuse de cette somme, permettant d'évaluer le littoral.
* 86 Cet avantage a été maintenu par la réforme de la DGF de 1993